生態(tài)公益林改革調(diào)研報(bào)告

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一、生態(tài)公益林基本情況

全縣生態(tài)公益林萬(wàn)畝，其中集體部分萬(wàn)畝，涉及個(gè)行政村。生態(tài)公益林的山林性質(zhì)多種多樣，有的山林屬純集體的，有的山林責(zé)任承包的，也有自留山和插花山，全縣生態(tài)公益林的林權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)較大的區(qū)域性特點(diǎn)，西北的生態(tài)公益林的山林屬于以證歸戶、責(zé)任山承包較多，而且自留山都被承認(rèn)，純集體（未落實(shí)到戶）的生態(tài)公益林較少，而東南的生態(tài)公益林的林權(quán)為純集體的較多，而以證歸戶或責(zé)任山承包經(jīng)營(yíng)的較少，而且大部分村的自留山在林改時(shí)未被承認(rèn)，存在“有證無(wú)山”現(xiàn)象。在集體林地林木產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，西北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村大部分都是采取以證歸戶、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的改革方式較多，招標(biāo)轉(zhuǎn)讓的較少，而東南的大部分村在林改時(shí)，采取公開(kāi)招標(biāo)拍賣的形式較多，由于各村生態(tài)公益林的林權(quán)歸屬及山林性質(zhì)不同，因此各地現(xiàn)行的生態(tài)公益林管護(hù)方式也各異。

二、生態(tài)公益林現(xiàn)行的管護(hù)情況

由于各村情林情不同，各地對(duì)保護(hù)生態(tài)公益林采取管護(hù)模式也不同，主要有以下幾種形式。

（一）管護(hù)形式

1、分戶管護(hù)。生態(tài)公益林在區(qū)劃前屬于責(zé)任山的村，這些村在管護(hù)生態(tài)公益林時(shí)所采取的管護(hù)模式大部分都是以責(zé)任山歸戶管護(hù)為主，而且管護(hù)費(fèi)歸責(zé)任山戶所有，村集體只提留一小部分，甚至不提留，全歸責(zé)任山主。如在湘店、桃溪、民主、下壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村就是采取這種形式。

2、聘請(qǐng)護(hù)林員管護(hù)。生態(tài)公益林山林性質(zhì)屬純集體的未落實(shí)責(zé)任山或已承包經(jīng)營(yíng)的，大部分村都采取聘請(qǐng)護(hù)林員管護(hù)的方式對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行管護(hù)，上級(jí)下?lián)苌鷳B(tài)公益管護(hù)費(fèi)由村委支配，護(hù)林員工資由村委與護(hù)林員簽訂合同中約定數(shù)額多少進(jìn)行支付，采取這種管護(hù)模式的村占絕大多數(shù)，幾乎各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有采取這種管護(hù)模式的村。

3、風(fēng)險(xiǎn)押金承包管護(hù)。采取這種管護(hù)模式的生態(tài)公益林的山林性質(zhì)較為復(fù)雜，既有純集體的山林，也有自留山，而且地理位置較特殊，屬于管護(hù)比較困難的生態(tài)公益林，采取這種模式的有？？、？？？等村，其管護(hù)工資以承包合同中約定規(guī)定發(fā)放。

4、生態(tài)公益林中自留山的管護(hù)模式。生態(tài)公益林中有自留山的，各地的管護(hù)也不盡相同。一是自留山界址清楚的，各地均采取歸戶管護(hù)，自留山界址不清楚的，或是“有證無(wú)山”的，大部分村都采取將生態(tài)公益林中自留山和其它集體山林歸村統(tǒng)一管理，不將其單獨(dú)處置，管護(hù)費(fèi)用由村集體統(tǒng)一支配。

（二）管護(hù)效果

全縣生態(tài)公益林管護(hù)效果目前還比較好，生態(tài)公益林區(qū)整體比較穩(wěn)定，但有些村已明顯感到了管護(hù)壓力，集中體現(xiàn)在以下幾種類型的村，一是生態(tài)公益林面積較大的村，這些村的生態(tài)公益林如果靠由村聘請(qǐng)一兩個(gè)護(hù)林員進(jìn)行巡山護(hù)林，由于山林跨度大,護(hù)林已無(wú)法真正承擔(dān)起對(duì)生態(tài)公益林的管護(hù)責(zé)任，因此，管護(hù)壓力越來(lái)越大。如？等村的村干部明確表示壓力越來(lái)越大,希望早點(diǎn)進(jìn)行改點(diǎn)。二是生態(tài)公益林分布在邊界地區(qū)，卻遠(yuǎn)離村莊，這些村的生態(tài)公益林管護(hù),如果只依靠幾個(gè)護(hù)林員護(hù)林，效果也不是很好，出現(xiàn)顧此失彼的問(wèn)題，三是責(zé)任山歸戶管的生態(tài)公益林，由于群眾的法律意識(shí)不高，存在“監(jiān)守自盜”的問(wèn)題，許多村干部反映這種現(xiàn)象防不勝防，其它群眾不愿舉報(bào)。

三、各地對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的認(rèn)識(shí)及存在的問(wèn)題

各地群眾對(duì)山林的依賴程度大小決定了群眾對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的關(guān)注程度，因?yàn)槿罕妼?duì)山林的依賴程度較大，群眾的收入比例很大一部分來(lái)自山林，因此這些地方的群眾對(duì)生態(tài)公益林的改革表現(xiàn)出極大興趣，而且密切關(guān)注改革的方向；而武東南的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因群眾對(duì)山林的依賴不大，主要收入不是來(lái)自山林，因此，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革反應(yīng)比較冷淡。比如象洞鄉(xiāng)的各村，因大部分群眾熱衷于養(yǎng)殖業(yè)，主要收入也來(lái)自養(yǎng)殖業(yè)，因此，群眾對(duì)生態(tài)公益林不是很關(guān)注，生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的分配多少，對(duì)群眾的影響不是很大，在大部分群眾眼里那只是個(gè)小數(shù)目，因此，這些村的村民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金問(wèn)題不是很關(guān)心，認(rèn)為有也可以，沒(méi)有也可以。這些村的村干部，在生態(tài)公益林管護(hù)工作上壓力是比較大的，群眾對(duì)村里生態(tài)公益林管護(hù)改革不是很關(guān)心，也不會(huì)太配合。

（一）對(duì)補(bǔ)償資金分配存在的兩種不同聲音和兩個(gè)錯(cuò)誤思想。

兩種不同的聲音：在生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革調(diào)研中，調(diào)研人員聽(tīng)到了兩種不同的聲音，反映出對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償資金的分配的不同要求：一種來(lái)自村干部。絕大多數(shù)村的村干部認(rèn)為，生態(tài)公益林的生態(tài)補(bǔ)償資金要大比例分到村集體不能分到戶，持這種態(tài)度的村干部主要來(lái)自生態(tài)公益林屬純集體的村居多。另一種聲音來(lái)自群眾（主要責(zé)任山主），他們認(rèn)為自家責(zé)任山或自留山被劃入生態(tài)公益林，因此要求將生態(tài)公益林補(bǔ)償金全部歸自己所有，因?yàn)樨?zé)任山被劃入生態(tài)公益林后，自己的山林的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)被凍結(jié)，因此要求在生態(tài)補(bǔ)償中得到全額補(bǔ)償。這兩種不同的要求都有其合理性，因此，他們建議在生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革中，生態(tài)公益林補(bǔ)償資金分配比例上要結(jié)合各村實(shí)際，兼顧好各方面的利益。

兩個(gè)錯(cuò)誤思想：在改革調(diào)研座談中發(fā)現(xiàn)了一種錯(cuò)誤傾向和一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，一種錯(cuò)誤傾向是：一些村的村干部主觀上總想把歸村集體的財(cái)產(chǎn)當(dāng)成幾個(gè)村干部私家財(cái)產(chǎn)來(lái)隨意處置，認(rèn)為生態(tài)公益林的村集體山林，因而生態(tài)補(bǔ)償金就該歸村委所有，當(dāng)作村財(cái)收入，由村干部支配，群眾同不同意沒(méi)關(guān)系，這些村的村干部懼怕召開(kāi)村民代表大會(huì)表決和決議，如萬(wàn)安的部分村的村干部就有這種錯(cuò)誤傾向。另一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是來(lái)自群眾。很多群眾認(rèn)為生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償金是純粹的補(bǔ)償，每個(gè)人都有，就該理所當(dāng)然要發(fā)給自己的，與護(hù)不護(hù)林沒(méi)關(guān)系，護(hù)林只是護(hù)要員或監(jiān)管員的事，且有另外的下?lián)艿淖o(hù)林工資，他們沒(méi)有正真理解責(zé)、權(quán)、利相互之間的關(guān)系。因此，針對(duì)上述兩個(gè)不容忽視的錯(cuò)誤思想，在開(kāi)展生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制及改革中，必須加強(qiáng)宣傳教育，規(guī)范改革程序，改革各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持依法依規(guī)進(jìn)行，同時(shí)，改革中簽訂的合同、權(quán)益證書(shū)等法律文書(shū)中要明確相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，以及要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，確保改革的合法性和實(shí)效性，保證改革質(zhì)量。

（三）改革三大難點(diǎn)

通過(guò)調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為改革的主要難點(diǎn)主要集中在以下兩個(gè)問(wèn)題上：

1、自留山問(wèn)題。在各村村干部座談中，鄉(xiāng)村干部普遍認(rèn)為生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革主要困難來(lái)自自留山。許多村干部在座談中明確表態(tài)，改革不難，只要解決自留山問(wèn)題就好辦。但各村的自留山存在狀態(tài)不盡相同，自留山面積、山林界址都清楚的比較好處理，但這種自留山比較少數(shù)，大部分自山是界址不清，面積與證載面積不相符，甚至是“有證無(wú)山”，從未耕管，這些自留山很難理順，處理起來(lái)相當(dāng)棘手，“劃不出來(lái)，收不回去”，處理時(shí)稍有不慎，便有可引發(fā)群眾上訪。因此，自留山問(wèn)題成為生態(tài)林管護(hù)機(jī)制改革中很難繞過(guò)去的問(wèn)題，但處理起來(lái)又“傷筋動(dòng)骨”。這些問(wèn)題在？等鄉(xiāng)普遍存在。

2、縣城周圍的生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革問(wèn)題。縣周圍的生態(tài)公益林目前的管護(hù)效果還比較好，林區(qū)還較穩(wěn)定，但如果按上級(jí)要求進(jìn)行改革，也可能引起新的不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。縣城周圍的生態(tài)公益林主要是？鎮(zhèn)的山林，而且也有很多山林屬自留山，按上級(jí)要求，如果把自留山實(shí)行歸戶管護(hù)，勢(shì)必引起新的問(wèn)題，因?yàn)椋挎?zhèn)的土地“寸土寸金”，如果把？鎮(zhèn)各村的生態(tài)公益林中的自留山實(shí)行歸戶管護(hù)，以后如果政府項(xiàng)目建設(shè)需要征占用林地將會(huì)很困難，群眾不會(huì)輕易把自家自留山讓出來(lái)給國(guó)家使用。縣城周圍的生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革難點(diǎn)問(wèn)題實(shí)質(zhì)還是自留山問(wèn)題。

3、保護(hù)區(qū)所轄村的集體生態(tài)公益林改革問(wèn)題。保護(hù)區(qū)管轄的生態(tài)公益林的補(bǔ)償資金大部分是用于護(hù)林，分配到戶只是一小部分，而集體管轄的生態(tài)公益林補(bǔ)償資金按省、市的改革要求，要大比例分配給村民，因此，如果同一個(gè)村里既有保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林，又有集體生態(tài)公益林，改革后，如果存在兩種生態(tài)補(bǔ)償資金分配模式，且差異較大的話，會(huì)造成群眾的不滿，給保護(hù)區(qū)管理工增加新的壓力。

針對(duì)以上三個(gè)改革難點(diǎn)，各地村鄉(xiāng)村干部持較為謹(jǐn)慎態(tài)度，表示在改革時(shí)必須堅(jiān)持“先易后難”的原則，處理問(wèn)題的時(shí)機(jī)不成熟的，應(yīng)維持現(xiàn)狀，堅(jiān)決不碰，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再推進(jìn)改革，并要求和林地林木產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合起來(lái)，不能冒進(jìn)。

四、生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革有關(guān)建議和意見(jiàn)

1、普遍村反映：村集體的10%村一級(jí)監(jiān)管費(fèi)太少，認(rèn)為改革削弱了村委的監(jiān)管權(quán)力，因村集體利益失去，造成村集體的管護(hù)積極性難調(diào)動(dòng)，建議提高村一級(jí)監(jiān)管費(fèi)的分配比例。

2、生態(tài)公益林中責(zé)任山、自留山實(shí)行分戶管護(hù)的，建議要聘請(qǐng)一個(gè)護(hù)林監(jiān)管員，以防止責(zé)任山、自留山監(jiān)守自盜。

3、自留山實(shí)行分戶管護(hù)的，村要求提取一部分管護(hù)費(fèi)作為村集體的監(jiān)管費(fèi)用，因?yàn)榇逦匀灰獙?duì)自留山主進(jìn)行監(jiān)督管理。

4、建議在縣生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革方案中，將聘請(qǐng)的護(hù)林員作兩種性質(zhì)區(qū)分：實(shí)行委托管護(hù)的護(hù)林人員稱作護(hù)林員，采取其它模式進(jìn)行管護(hù)的，村聘請(qǐng)的護(hù)林人員稱監(jiān)管員，以示區(qū)別。

5、建議在生態(tài)公益林權(quán)益證書(shū)上明確責(zé)任與權(quán)益，同時(shí)還要明確生態(tài)公益林在開(kāi)展限制性木質(zhì)利用時(shí)，群眾與村集體之間利益分配比例關(guān)系。

6、各村反映，采取委托管護(hù)的，護(hù)林同工資比例太低，因?yàn)檫@種模式的護(hù)林員承擔(dān)了護(hù)林員和監(jiān)管員的雙重責(zé)任，因此，他們的收益比例要提高，同時(shí)，建議實(shí)行委托管護(hù)的合訂期不能超過(guò)5年。

7、建議對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償金支付方式實(shí)行按季由村做工資單，再報(bào)林業(yè)站審核，實(shí)行報(bào)帳制。

8、對(duì)自留山、責(zé)任山承包的管護(hù)的，山林界址難劃分的，建議管護(hù)模式采取聯(lián)戶管護(hù)和分戶管護(hù)相結(jié)合的方式，補(bǔ)償金按實(shí)際面積與證載面積平差，再股份均利到戶后，再實(shí)行聯(lián)戶管護(hù)。

9、對(duì)已實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)押金承包管護(hù)的村，建議繼續(xù)實(shí)行承包管護(hù)，并對(duì)承包合同按上級(jí)改革精神，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的分配要求，進(jìn)一步完善管護(hù)承包合同，簽訂補(bǔ)充協(xié)議。

10、對(duì)有自然保護(hù)區(qū)山林分布的村，建議將改革放到保護(hù)區(qū)改革完成后，再推行改革，確保資金分配比例與保護(hù)區(qū)分配比例相銜接。

11、為加強(qiáng)村集體的監(jiān)管職能，建議允許村干部兼任生態(tài)公益林護(hù)林監(jiān)管員。

12、在生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償金分配時(shí)，建議對(duì)采取“分帳不分錢(qián)”方式分配的，要設(shè)定限制條件，按人均5元為分界線，分配低于人均5元的，可實(shí)行“分帳不分錢(qián)”的分配方式。

13、許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議要求加大林區(qū)秩序的整治力度，建立長(zhǎng)效機(jī)制，以防止在改革期間一些不法分子趁機(jī)盜伐生態(tài)公益林。

14、建議將？鎮(zhèn)的生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革延緩進(jìn)行，待改革取得較成熟經(jīng)驗(yàn)時(shí)再實(shí)施。