監察局黨的制度建設調查報告

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一、我市黨的制度建設情況的特點及效果

黨的執政能力是在特定的制度環境中表現出來的。近年來，我市各級黨組織、各部門始終把加強黨的制度建設作為提高黨的執政能力的重要任務來抓，加速實現了我市黨的制度建設的科學化、規范化、制度化，有利地促進了各項工作全面開展。其主要特點和效果是：

——重大《議事規范》的建立，推進了決策向科學化方向發展。近年來，全市各級黨委、黨組在市委統一部署下，結合實際情況，全部制定了《議事規范》。做到：一是詳盡地規范了各級黨委、黨組的會議時間、會議議題、重大事項、重大投資、資金使用、決策程序等。進一步明晰了重大事項內容，明晰了會議和工作程序，使重大決策置科學有序地工作運行程序之中。市公安局在自身建立《議事規范》的基礎上，要求各縣（區）局、支隊黨委制定了相應的《議事規范》，有力地推動了工作的開展。二是促進了決策科學化。變少數人了解，為多數人了解；變一人拍板，為集體決策。如臺安縣新區規劃建設方案形成后，他們先后召開了12次縣長辦公會、3次政府常務會、3次縣委常委會、2次召開縣人大常委、政協常委座談會和縣級離退休老干部座談會，圍繞新區建設及選址進行多次討論、反復論證、投票表決，確保了決策目標的科學制定和順利實施。三是進一步減少和避免了失誤。海城市委在重大決策中依靠科技部門、專家學者為其把關定向，聘請了專門的法律顧問，每當重大決策和措施出臺前都要征求法律專家意見，為科學決策奠定了基礎。岫巖縣凡重大建設項目決策，一律實行集體討論決定。兩年來，共為全縣人民辦了71件好事，總投資12.7億元，實現了投資效益，受到了百姓擁護。

——民主集中制的不斷完善，推進了決策民主化的進程。民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度。多年來，我市堅持“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”方針，根據黨章規定的六項基本原則，逐項地進行落實。做到：第一，堅持充分發揚黨內民主。市公安局、城建局、交通局、公用事業局凡涉及全局重大決策，都開展調查研究，聽取群眾意見。特別是公安局的“三大警務”戰略的實施，深受群眾歡迎。公用事業局為搞好所屬企業改制，多次赴外地學習考察，制訂方案，廣泛聽取各方面意見，推進了企業改制工作的順利進行。城建局、交通局、教育局、房產局黨委在干部的任免上，廣泛聽取各方意見及班子成員意見，全面實行票決制、公示制，確保了新提拔干部的質量。第二，堅持集體領導。鐵西、立山、千山區委重點理順三個關系。即，全委會和常委會的關系；書記辦公會和常委會的關系；書記和常委委員的關系。堅持重大問題集體討論決定。如鐵東區委在干部任用選拔上，認真貫徹落實《黨政領導干部選拔任用條例》，堅持做到“四個不定”、“五個不研究”。四個不定：即對臨時動議的任免事項不定；沒有超過應到會人員半數以上同意的不定；對任免人選有重大意見分歧或者重大問題不清楚的不定；沒有征求紀檢監察機關和分管領導意見的不定。五個不研究：即到會成員沒有達到三分之二以上的不研究，沒有經過民主推薦的不研究，沒有經過組織考察的不研究，沒有經過組織部部務會討論形成意見的不研究，呈報審批材料不齊的不研究。從而充分發揮集體的領導作用，進一步推進了決策民主化的進程。

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­——監督制度的實施，推進了黨員領導干部約束機制的落實。多年來，我市在黨的廉政建設方面，無論從監督內容到監督形式，從監督重點到監督手段都做出了很多明確規定，實施了一系列行之有效的措施。一是堅持任職廉政談話，實施了任前監督。據紀委提供數據反映，兩年來，我市已有400余名領導干部進行了任職廉政談話或誡勉談話。二是廉潔自律承諾及報告公示制度，實施了任中監督。糧食局黨委班子成員寫出廉政承諾書，列展示板，進行張榜公示，主動接受公眾監督。岫巖全縣103個單位的145名科級黨政主要領導干部向全縣人民公開做出廉政承諾。三是堅持述職、述廉，實施任后監督。全市各級領導干部每年度都在本部門或本單位干部會議上進行述職、述廉，接受群眾的民主測評和監督考察，進一步強化了對領導干部的監督約束作用。特別是《*市落實黨風廉政建設責任追究辦法》下發后。全市已對41名領導干部實行了責任追究，其中，縣處級以上領導干部有14人。四是召開專題民主生活會，實施日常監督。我市各級黨組織普遍堅持了民主生活會制度，對加強各級領導班子建設起到了一定的積極作用。今年以來，鐵西區委各部門分別召開了20多次民主生活會，先后2次向全區發放《征求意見函》，收集梳理了27條問題和建議，制定了整改措施。五是實行了民主監督制度。市政協出臺了《關于選派政協委員擔任國家機關民主監督員工作的實施辦法》，先后向國家機關選派了186名政協委員，分別在34個部門中擔任民主監督員，進一步發揮了民主監督作用。

——領導制度和工作制度的不斷健全，推進了工作新格局的形成。近年來，我市各級黨委在加強黨的領導制度和工作制度建設上，堅持從實際出發，建立了一系列的理論學習制度、調查研究制度、應急制度、專項工作制度、工作請示報告制度、干部監督考評制度等一系列制度，并通過制度來規范黨的各級領導機關工作和行為。突出抓了三項制度。一是建立各級黨委的中心組學習制度。各級黨委結合黨的中心工作和實際確定學習重點和內容，學習黨的各項方針政策和黨的基本理論，進一步理清了工作思路，創造性地開展工作。如科技大學成功地抓住了高校擴招的機遇，克服難題，招生規模超過了15000人，抓住了資產置換的有利時期，在高新區占據了一定空間，改善了教學條件，提升了整體辦學水平。二是堅持了調查研究的工作制度。調查研究是決策的重要前提。市政協作為發展非公有制經濟專項推進組牽頭單位，今年年初他們組織人員赴南方考察，專題研究我市非公有制經濟發展情況，寫出多篇調查報告，為我市制定《關于加快非公有制經濟發展若干政策規定》提供了科學的依據。三是狠抓了干部的督促和工作考評體系建立和實施。年初，全市各單位圍繞黨務工作、經濟工作目標簽訂了責任狀。市城建局圍繞黨的建設工作實行百分考核制，每半年檢查一次，特別是對行政執法部門執法情況進行暗訪，及時通報，取得了較好的效果。該局黨委成為了遼寧省先進黨委，以開創性的工作成果贏得了群眾信任。

二、目前我市黨的制度建設方面存在的主要問題

在調查過程中，各部門和單位所反映的問題主要有以下五個方面。

1、執行民主集中制缺乏自覺性。民主集中制是黨的制度建設的核心。制度執行的好與壞，取決于各級領導干部特別是一把手的素質和自覺性。從執行情況看有相當一部分領導缺乏自覺性。一是意識淡薄。近年來，一大批中青年干部走上領導崗位，并在領導班子中逐步形成主體。由于他們缺乏黨內生活鍛煉，又缺乏對民主集中制理論的科學內涵、精神實質、基本原則、基本制度和規則程序等方面知識的系統學習，因而對執行民主集中制制度缺乏足夠的認識。二是過高估計個人作用。一些在領導崗位任職較長的領導干部，自覺不自覺地滋長了“家長制”作風，有的習慣于“一言堂，個人說了算”，有的對重大問題決策和重要干部的任免，雖然也提交會議討論，但只是走走過場，最終按自己的意志決定。

2、實施民主集中制缺乏操作性。一是我市各級領導班子雖然都建立了一些制度，但有些制度缺乏統一的標準和規范。二是決策的職能、內容與程序缺乏嚴格、具體的界定。如劃分“重大問題、非重大問題、日常性質問題”界定不明晰。政府各行政主管局，實行的是行政首長負責制，而黨委對行政領導實行監督職能界定不明確，無法可依，操作起來角度難找。三是有些制度過于原則、籠統，彈性過大。缺少實施細則和硬性規定的約束。四是對于執行民主集中制的效果缺乏評價、監督、約束。由于這些問題的存在，給執行制度帶來了難度，導致有些班子整體作用發揮不好。

3、開好民主生活會缺乏深刻性。民主生活會是黨內民主的生動實踐和有效途徑。近年來，由于各級組織部門抓得比較緊，民主生活會基本上實現了制度化。但層次淺、質量低、整體水平不高的問題仍較為普遍。一是不敢揭露矛盾。班子成員間顧及情面，相互間不能暢所欲言地開展批評和自我批評。基本處于講成績多，談問題少；批評自己的多，批評別人的少。對群眾反映強烈的問題，往往集體承擔責任，個人不對號，會后了之。二是領導干部堅持雙重生活會制度的主動性、自覺性不強。一些領導干部不能主動接受群眾批評監督，對自查問題，不能進行深刻的剖析。三是對制度執行不嚴格。民主生活會召開時間提前或延后，專題民主生活會替代民主生活會現象時有發生。對民主生活會提出的問題，會后追蹤整改檢查不力，使許多問題無法解決，會議往往流于形式。

4、黨內監督制度落實缺乏有效性。各項監督制度的落實要靠制度來約束。近年來，我市在懲治腐敗、查處違規違紀案件上取得了實質性進展，但在黨內監督制度實施過程中，強制性手段和保障措施到位不夠。一是重查處，輕防范。對領導干部缺乏有效的事前監督，事中約束，偏重于事后追查。特別是對黨員的防范教育滯后，監督的著力點，僅限于8小時以內工作圈，而8小時以外的生活圈和社交圈則成了監督盲區，關口后移現象比較明顯。二是對“一把手”的監督缺乏強有力的制約機制。調查中呼聲較高的共性問題就是“一把手”誰來監督，怎樣實施監督，用什么制度保障監督的問題。目前看，對“一把手”的監督，基本處于上級離得遠難監督，下級怕影響提拔使用不敢監督，同級怕影響關系不愿監督的狀況，久而久之，極易出現對“一把手”監督失控現象。三是對監督制度落實缺乏保障措施。對黨員干部實行責任追究制度，是我黨實施黨內監督機制又一重要措施。從我市落實情況看，對下追究多，對上追究少；聯帶追究多，單體追究少；違規違紀追究多，重大失誤追究少；特別是反映在選人用人失誤和投資決策失誤的責任追究上，缺乏實質性的進展，某些方面不同程度地出現了“軟”和“偏”的現象，使監督制度得不到有效落實。

5、強化對黨員干部的監督缺乏群眾參與性。對黨員干部的監督，既要有黨內監督，又要有黨外監督、群眾監督、社會監督和輿論監督。目前看，我市對黨員干部的黨外監督作用不明顯，群眾參與的積極性不高。主要表現在：一是群眾參政議政的民主意識不強，不會行使手中的民主監督權力。二是一些黨員領導干部，誠意接受群眾監督不夠，群眾也不愿監督，事不關己，高高掛起。三是一些領導干部自己本身有問題，干擾監督，致使群眾不敢監督。由于群眾參與監督的認識和熱情不高，不僅使紀檢部門信息來源渠道狹窄，而且使黨員領導干部公開的述職、述廉測評缺乏真實性。

三、加強我市黨的制度建設的對策及建議

黨的民主集中制建設是黨的制度建設的重點，也是提高各級領導班子執政能力的有效途徑。根據調查的情況，按照十六屆四中全會的要求，我們提出以下幾點建議：

1、強化教育，增強貫徹執行民主集中制的自覺性。黨的制度建設是黨的各級組織和黨員的行為準則和規范。各級黨組織和全體黨員的制度意識、制度觀念，對執行制度好壞至關重要。為此，當前應著重抓好三個方面的教育。一是強化黨員民主教育。主要抓好黨政一把手和新提拔的領導干部的教育培訓，使其從思想深處真正懂得民主集中制，進一步增強市場經濟條件下堅持民主集中制必要性和重要性的認識。二是強化組織紀律教育。要進行以“四個服從”為核心內容的組織紀律教育，努力解決好班子及成員貫徹執行民主集中制執行不力的問題；要切實處理好個人與組織的關系，自覺維護組織的威信，堅決執行集體的決定，提高班子的凝聚力和戰斗力。三是進行黨性教育。要教育黨員增強黨性鍛煉，樹立黨的制度是黨內法規的觀念，從思想和行動上不斷強化貫徹執行民主集中制的意識，進一步提高貫徹執行民主集中制的自覺性、主動性和堅定性。

2、科學規范民主集中制制度，促進制度的進一步落實。民主集中制是由根本原則、基本制度和具體規范三個層次構成的科學體系。堅持這一科學體系，應重點抓好兩個規范和兩個健全。第一，抓好兩個規范。即進一步規范重大議事規則的內容和范圍，進一步規范重大議事規則的議事程序、決策程序、檢查督促程序，特別是干部的選拔任用程序。第二，堅持兩個健全。即健全民主集中制的具體制度,做到定一項，就執行一項，定一條，就執行一條。健全具有操作性和強制性的制度。增加“剛性”，減少“彈性”，對哪些問題需要集體研究決定，怎么研究決定，一把手應該怎么做，不該怎么做，違反了怎么辦，具體由誰監督檢查和處理等都應作出明確規定。

3、嚴格黨的生活制度，提高民主生活會質量。民主生活會是領導班子機體自我平衡調適、修復更新的有效手段和機制。應通過這一有效手段和機制，強化黨的自身建設。其一要充分發揮“一把手”作用。民主生活會開的質量高不高，很大程度上取決于“一把手”的政治素質和帶班子的能力，能否敢于暴露矛盾，帶頭自我批評，查找自身問題，帶頭展開班子成員間的相互批評。因此，要注重抓好“一把手”思想覺悟和政治素質的提高，并把民主集中制執行情況作為考核“一把手”工作成效德才素質的一項重要內容。其二要建立和完善責任制。既要抓好本級班子民主生活會責任制的建立，又要管好下一級民主生活會責任制的建立。其三要建立和完善公告公示制。各級領導班子在召開生活會前應將民主生活會的時間，主題予以公告，廣泛聽取各方面意見，聽取群眾意見。民主生活會結束后，要將民主生活會的整改措施進行公示。問題解決后，要將整改結果公示，及時反饋黨員群眾所提出的意見、建議及處理結果，以真正取信于民。其四要建立和完善督導制。上級紀委、組織部門應抓好三個環節。即抓好會前準備、提前介入環節；抓好會中引導直接參與環節；抓好會后追蹤整改環節,及時了解情況，促其落實。其五要建立和完善考核通報制。堅持在一定范圍內對民主生活會及整改考核情況進行通報，表揚好的，批評差的，促進平衡發展，以全面提高民主生活會的整體水平。

4、加大對權力運行的制約和監督力度，積極探索對領導干部實施監督的途徑和辦法。應突出抓好五個環節。一要加強引導。要全面貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨內監督條例》，結合實際制定本地區、本部門實施細則，引導各級領導干部自覺執行條例，提高自律意識。二要從源頭上預防，把住腐敗關。特別是要嚴把干部提拔任用的“入口關”，堅持用人標準，治理用人上的不正之風，使一些思想政治素質高，綜合素質好的干部真正能選拔上來。三要規范用權。把制約權力作為加強監督的主攻方向，突出抓好對“一把手”的監督，繼續抓好對“一把手”的廉政責任制、廉政承諾制的檢查落實，抓好“一把手”的離任審計，特別是對一些易出問題的環節和重點部門要適當增加審計次數，是否實行屆中審計等，并加大審計的處理力度，解決對“一把手”監督難的問題。四是推進責任追究制度的落實。特別是在選拔任用干部責任追究，重大經濟損失，投資失誤責任追究上要有所突破，真正起到對廣大干部的教育警示作用，切實建立起有權必有責，用權受監督，違法要追究的監督機制。五要逐步建立全新的監督體制。把各級紀委不敢監督同級黨委作為課題來研究，進一步探索新形勢下紀委監督的形式和方法，健全和完善各項制度，更好地發揮紀檢監察部門的作用。

5、拓寬黨內外監督渠道，實施全方位的監督。一是要充分發揮黨員的監督作用，保障黨員的監督權利，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。二是要充分發揮人大對“一府兩院”行使依法行政、公正司法的監督權力。增強對行政機關、審判機關、檢察機關工作監督的針對性和實效性，促進行政機關向有限、法制、服務、透明政府轉變，提高依法執政水平和行政水平。三是要充分發揮政協依據章程行使民主監督的職能作用。以提案和信息為渠道，以視察為基本方式，通過調查研究，及時反映社情民意，通過建議和批評進行監督。同時還要充分發揮政協的政治協商、參政議政的作用。逐步建立健全領導、專家相結合的決策咨詢機制，發揮在重大問題，特別是專業性較強的重大政策出臺前參謀論證作用，為科學決策提供依據。四是要充分發揮群眾團體及廣大群眾的民主監督作用。有序擴大基層民主，把人民群眾的民主監督落到實處。繼續推進政務公開，自覺接受群眾監督。同時要培養提高群眾的民主監督意識，調動群眾參與監督的熱情，有效地行使手中的民主監督權力。五是要建立廉政監督員制度。從社會各界聘請廉政監督員，把對領導干部監督的觸角向八小時外延伸，以實施全程全方位的