審計局開展效益審計調研報告

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一、深化審計體制改革，為開展效益審計奠定制度基礎

目前我國的現行審計體制是政府主導型模式，審計機關是政府的一個組成部門，國家審計事實上就是政府的“內部審計”，這對審計機關開展效益審計是不利的。效益審計中發現的問題大多與政府決策息息相關，而審計機關對同級政府及其部門政策制定和制度缺陷的監督是很難到位的。因此這種行政型審計體制是制約效益審計發展的一個重要因素，既限制了審計機關發揮效益審計的作用，又限制了審計監督與人大立法監督的有效結合，從而制約了效益審計發展。為此加快審計體制改革是首要的。通過改革，一方面使政府公共權力受到制約并走向透明化，由一個包攬一切的全能政府向有限政府轉變，使政府對人大以至納稅人的每一分錢都真正負起責。另一方面使人大制度得到進一步完善以及預算監督得到實質性加強。惟有如此，效益審計在加強人大預算監督方面的意義和作用才能凸顯出來，而效益審計也只有借助于立法機關的權力與推動才能真正發展起來。

新公共管理背景下，政府變革使得政府越來越像是一個提供公共服務的企業，效益審計被視為一種市場化的效益評估工具。當前可以借鑒對企業審計的一整套監督機制的做法，建立“外部審計”和“內部審計”并行的審計模式，“外部審計”是指立法機構代表社會公眾把整個政府作為審計對象，對政府履行公共受托責任的效益情況進行審計；“內部審計”，指的是行政序列中設立審計機構，對各個政府機構和公共服務機構、國有企業等的管理責任和經營責任進行審計，確保公共資源的經營效益和公共服務質量。這種體制實際上是立法型和行政型審計模式的結合，它可以從制度上割斷審計機構與被審計機構之間的利益聯系，提高審計獨立性與審計質量。在設置具體的審計機構時，負責“外部審計”的機構隸屬于同級人大，而負責“內部審計”的機構則隸屬于國務院，地方各級審計機構都應該僅對上級審計機構負責。

二、提高對效益審計的認識，為開展效益審計掃除觀念障礙

在我國，對效益審計的必要性認識不足是制約效益審計開展的一大障礙性因素。目前有些人認為效益審計是西方國家的產物，不符合中國的國情，在我國財務信息不真實和違規現象時有發生的情況下，開展效益審計缺乏相應的基礎。誠然，現在我國會計信息失實的現象還比較普遍，在這個基礎上開展效益審計的難度確實比較大，這就決定了短期內不能放松真實合法性審計，只有保證財務信息的真實可靠才能為效益審計工作的開展提供基礎。

開展效益審計首要的是提高對效益審計的重要性和必要性的認識，給效益審計以正確的定位。特別是面對我國財經領域的違法違紀問題依然是十分突出的現實，評價效益的優劣必須在真實性審計的基礎上進行，若不對相關的財務數據進行核實，其效益審計結論也是值得懷疑的，因而目前我國的效益審計應是以財務審計和合規性審計為基礎的一種綜合性審計。為提高人們對效益審計的認識，審計機關要利用專業刊物、研討會和論壇、業務會議等多種渠道廣泛宣傳效益審計，并通過開展效益審計的試點，向人們展示效益審計所取得的審計成果和發揮的作用，從而擴大效益審計的影響。

三、深入研究效益審計理論，為開展效益審計提供理論支持

開展效益審計的難點首先是理論準備不足。由于我國效益審計正處于起步階段，對于效益審計各種基本問題，如審計的范圍、標準、方法等都沒有形成統一的認識，因此加強效益審計的理論研究，對于效益審計的實踐意義重大。由于效益審計本身的固有特征，效益審計實踐中存在以下難點：一是評價效益的標準難以確定。效益審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。采用不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別。衡量標準的難以確定，給審計人員客觀公正地提出效益評價意見造成了困難。二是缺少統一的方法和技術。相對于財政財務收支審計中比較成熟的審計方法而言，效益審計中不少方法還需要在實務中不斷進行摸索和完善。效益審計方法和技術的不統一，使審計的風險加大，給審計證據的收集和評價提出了更高的要求。三是審計風險相對更大。由于效益審計方法的靈活性和審計對象的復雜性，使得效益審計證據的收集渠道多種多樣，需要審計人員要對證據給予更多的關注。

效益審計的發展歷史并不長，對其理論的研究探討顯得更加重要和緊迫，特別是適合中國國情、具有中國特色的理論研究和實踐。因此應大力提倡開展效益審計的理論研究。首先要加快研究制定效益審計準則。要使效益審計工作規范化，就要加緊制定有關的效益審計業務操作規范，如效益審計的程序、方法、標準等，為審計人員開展效益審計提供明確的指導。其次要加強效益審計標準的制定。衡量標準是判斷經濟活動效益高低、做出審計結論的客觀依據。但效益衡量標準的制定存在著較大的難度，尤其是定量標準。此外，還要加強效益審計技術方法的研究。為提高審計證據的充分性和可靠性，審計人員在效益審計中要靈活地選擇與被審計事項相適應的技術和方法進行審計。例如對污水處理系統進行審計可以用實地考察、訪談、調查等的辦法，確定污水處理的效率和效果；而對醫療、教育、公共安全等部門的審計中，審計人員則應更多地采用政治、經濟和社會學的觀點和方法來衡量。

四、加強審計隊伍建設，為開展效益審計提供人才保障

效益審計是一種復雜性、綜合性較強的審計類型。世界審計組織績效審計指南中指出，效益審計是一種以知識為基礎的活動，需運用社會的、經濟的和管理的各種研究方法來開展。這必然要求審計人員具備更高的綜合能力和素質。審計人員在開展效益審計時，不僅需具備相應的獨立性和勝任能力，而且需要多樣化的技能、創新的方法以及多學科的知識。當前審計人員的素質、審計隊伍的結構與開展效益審計的要求都不相適應。首先是審計隊伍的人員結構比較單一，主要以財務審計人員為主。二是審計人員素質不夠高。開展效益審計除了傳統財務審計所要求的知識和技能外，還要求審計人員要具備經濟學、管理學、統計學、運籌學等許多其它學科的知識，而且對審計人員的學識、經驗、分析判斷能力及創造性思維能力等各方面的綜合素質提出了更高的要求。因此審計人員的知識不能局限某一方面，開展效益審計項目要有復合型的人才，從審計機關現狀看，是不能滿足效益審計工作要求的，這就要求在效益審計中加強人才的開發和利用，整合審計資源。

開展效益審計，人是第一要素。當前要從以下三方面加強審計機關人才隊伍建設。一是改善審計隊伍的結構。我國審計人員與開展效益審計的要求相比，審計人員的結構不合理。因而要根據開展效益審計的要求，引進相關方面的專業人才，實現人才上的優勢互補，優化審計人員的構成。二是提高審計人員的素質。要積極廣泛地組織效益審計知識的業務培訓，從時間、經費上保證審計人員的后續教育，讓審計人員逐步掌握與效益審計相關的專業知識，在實踐中能夠結合專業技能，正確運用效益審計方法，開展效益審計。三是建立專業人才儲備庫和專家咨詢網絡。效益審計在許多情況下，需要通過一定技術和建立一定數量模式等手段將非量化轉化為可量化的效益，這需要多學科的專業知識。解決這一問題的最好辦法就是建立內外結合的專家支持系統，在審計機關內部建立專業人才庫，在外部建立專家咨詢顧問團，使在開展效益審計遇到疑難問題時，能夠得到專家的支持和幫助。這樣既可以滿足業務的需要，克服知識結構缺陷，又不至于造成人才的浪費和審計成本的提高。