稅務機關依法治稅調查報告

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一、基層稅務機關依法治稅實施過程中存在的問題及成因

（一）納稅人的納稅意識不強。這是一個老生常談的問題，幾乎一提到依法治稅存在的問題，都要涉及到這一話題。通過10多年的普法教育宣傳，這個問題仍沒有得到很好的解決。筆者認為，納稅人納稅意識不強只是問題的表象，其深層次的根源在于現行制度沒有從根本上理順征稅與用稅之間的關系。

原因分析：納稅人繳稅后，不知道自己繳的稅都用在了什么地方，和自己有什么樣的利害關系，納稅人納稅積極性自然不高。現代社會是以“權利”（權力＋利益）為本位的社會，人們的思維模式首先是考慮我能得到什么樣的權利，然后才是思考為擁有這樣項權利我應該付出什么樣的代價和義務。納稅當然可以說是一種權力，但它更重要的體現的是一種義務而非利益。在實際的宣傳和工作中，我們稅務機關更多的注意力是集中在監督納稅人的納稅行為、強調納稅人的義務上，而不是把關注的焦點放在維護納稅人的利益上。它意味著稅務機關投入到企業居民交錢和稅務機關收錢兩個環節的精力多，對于構成稅收運行全過程的政府部門用錢環節的關注少，稅務機關對納稅人解釋稅款使用情況時籠統陳述為“取這于民，用之于民”，運用事實并細化到具體項目的分析少。這必然給納稅人思想上造成我知道必須繳稅，但為什么繳稅我不清楚或者繳的稅用到哪去了我更不清楚，以及我繳了稅只承擔了義務，卻沒有享受對應的權利的思想誤區。給形成誠信納稅的思想觀念產生了障礙。

收稅是國家運用強制力將一部分私人財產收歸國有，以用于公益需要。由私而公的強制性轉化過程，必然容易導致納稅人與稅務機關的利益對抗沖突。化解這種沖突需要在執法過程中貫徹民主參與精神，將對抗性有效轉化為自主性。從法理上講，公民有權參與對自己財產的分配。執法的內容只有體現民情，順應民意、體現人民當家作主的精神，才能更好的達成社會誠信征納的共識。但現實是，我們征稅過程本身是不透明的，公眾的參與程度極低，征納雙方在實際的稅收法律關系中，作為征稅機關，主要是將自己看作行政權力的行使者，沒有認識到稅收的本質屬性，漠視納稅人的利益，責任意識淡薄；作為納稅人，也沒有樹立現代市場經濟條件下的納稅人稅收觀，還是從傳統的角度看待稅收，將稅收看作與自己利益無關的一種負擔。這樣導致的后果是，稅務機關的征管手段不斷強化，嚴厲打擊偷漏稅等違法行為，使稅收征納關系在總體上處于失衡狀態：一邊是納稅人消極義務觀念下冷漠的面孔，一邊是稅務機關片面強化權力下疲憊的身影。這種狀況的存在影響了稅收職能的發揮，破壞了納稅人和征稅機關之間應有的法律關系，沒有形成適應現代社會要求的稅收法治觀念。

（二）稅法宣傳效率不高。稅法宣傳工作是提高稅收法治觀念的重要手段。強化稅法宣傳，對做好依法治稅工作意義重大。近年來，有些地方稅務部門為了擴大稅法宣傳影響，熱衷于出新招、出奇招，有的動輒組織稅務干部統一著裝，身披綬帶，懸掛橫幅，散發宣傳資料，而花費很大精力和財力印制的宣傳材料卻很少有人看，起不到應有的作用；有的單位熱衷于在大商場、大廣場、大市場搞所謂的大場面、大制作、大聲勢，看似轟轟烈烈，但由于宣傳內容與納稅人的實際需求脫節，與老百姓關注的熱點關系不大，因此，縱使形式再新、聲勢再大，也難以引起納稅人和老百姓的興趣，其最終結果也只能是叫好不叫座。同時為了配合政治形勢需要，每一個時期的稅法宣傳工作都圍繞一個主題開展。但從基層情況看，有些人員對稅收宣傳主題的理解存在概念化、表面化傾向，有時甚至出現導向偏差。如一提宣傳稅收支持發展，就片面地理解為宣傳稅務部門落實了多少稅收優惠，辦理了多少出口退稅，扶持了多少下崗職工，而對如何發揮聚財職能服務國計民生的宣傳卻很不夠。這樣過度宣傳的結果，厚此薄彼，對納稅人和社會公眾其實是一個誤導，對公平合理的稅收秩序毫無益處。而各級稅務機關對稅法宣傳的職能認知普遍存在誤區，自我定位不準確，沒有把稅法宣傳放到整個社會法治建設的高度來考慮，尤其是不注意向黨政領導做好宣傳解釋，有的同志甚至認為稅法宣傳是稅務機關自己的事，舉辦稅法宣傳活動大都是唱“獨角戲”。

原因分析：稅法宣傳是稅務機關的重要職能之一。稅務機關每年都要投入大量的人力、物力、財力來做這件事情。從實際情況來看，稅務機關在稅法宣傳上優勢和劣勢都很明顯。其優勢在于，掌握著大量的稅收行政管理資源，這是我們開展這項工作的前提和基礎。劣勢主要表現在我們不是專門的宣傳機構，無論是宣傳渠道、宣傳手段、都不具備長期宣傳的能力，也不可能把主要精力投入到稅法宣傳中，容易形成“風過景依然”、“雨過地皮干”的現象。由于始終沒有建立一套具體完整的操作模式，特別是沒有形成完善的效果評估體系，出現宣傳偏差和效率不高的問題也就再所難免。

（三）對依法治稅的總體要求理解上存在偏差。其一，部分人員受“官本位”影響，習慣于居高臨下、隨意執法，對法律上的約束感到不舒服，認為依法治稅束縛手腳，抓法治就是拿自己人開刀，影響稅收工作的開展；其二，有些人受傳統的法律是治民工具觀的深刻影響，認為法治針對的是納稅人，一味強調納稅人要依法納稅。在實踐中往往對法治采取實用主義或功利主義的態度：偏重依法治民，不注重依法治官。對納稅人的稅收違法行為查處打擊力度較大，而對稅務機關不依法行使職權或濫用權力等現象卻難以給予嚴肅處理。對稅收法律、法規“擇其善者而用之”，而不是當用則用，對其中有用的就用，作用不大的就不用，好用的就用，難用的就不用。如罰款已成為稅務機關的常用手段，而稅收保全措施、強制執行措施卻因其程序復雜，適用難度大，則很少為稅務機關所使用，哪怕是非用不可時也會因畏難而放棄。其三、執法的程序意識不強。一些執法人員認為講執法程序是給自己上套子，遵守程序束縛了手腳，更有少數執法人員以方便工作為借口，故意甩開程序的約束去工作，出現問題以事后彌補的形式來“履行”程序。這在客觀上造成極為不良的社會影響，同時也埋下了嚴重的隱患。其四、不能正確處理依法治稅和納稅服務的關系。在某些稅務人員的觀念中，往往把依法治稅與納稅服務割裂、對立起來，把依法治稅片面化，與“檢查”、“處罰”劃等號，把納稅服務簡單地看成是“笑臉相迎”、“熱情接待”、“一杯水”等，片面的理解了依法治稅與優質服務的關系，實際工作中不能很好的處理二者之間的關系。

（四）執法監督機制不完善，監督力度不夠。近幾年來，我們主要開展通過文件審核進行事前監督，通過組織開展執法檢查進行事后監督，缺乏對執法行為的事中監督。從執法檢查上說，法制機構協調、組織相關業務科室，對各項執法行為進行執法檢查，缺乏獨立性，執法監督權受到制約，弱化了監督的職能。同時，在執法檢查過程中，由于時間緊、內容多、范圍廣、任務重，執法檢查有時往往走馬觀花、蜻蜒點水，存在檢查不深入、不徹底、不到位的問題，

二、關于依法治稅的幾點思考

一是要建立納稅信用等級制度。建立納稅信用等級制度，是提高納稅人納稅意識的有效途徑。要把納稅人的納稅情況作為公民的基本信息資料予以保存，建立起完善的納稅資料管理體系。并把納稅信用等級評定和醫療保險、銀行貸款、社會福利資質證明等關系到納稅人切身利益的相關制度掛鉤。加大納稅人偷稅成本風險，提高納稅人主動納稅意識。如銀行在向納稅人貸款時，納稅人必須向銀行提供由稅務機關開具的繳稅記錄證明，對存在不良記錄的可適當降低貸款額度。

二是整合稅收宣傳長效機制。各級稅務機關要創新稅收宣傳方法，加大稅法宣傳力度，逐步建立起一整套宣傳效果評估制度。通過效果評估，為稅法宣傳提供決策依據、改進手段，解決宣傳效果差強人意的困局。在充分運用宣傳媒介，做好經常性稅收宣傳工作的同時，組織國稅、地稅、財政、工商等職能部門在電臺、電視、廣播、報紙、信息、政府網站建立經常性的稅法宣傳，開辟稅收知識問答、納稅須知、法律援助等窗口欄目，使投資者、經營者在立項決策時就有稅法意識，做合法經營者，做依法納稅的納稅人。同時還可以借鑒國外做法，在建立起較為完善的宣傳效果評估制度的基礎上，把稅法宣傳作為一項外包業務，通過社會招標的方式轉交給公共事務服務組織（ngo）。由公共事務服務組織進行專業運作。稅務機關通過效果評估體系對其運行情況進行評估并支付相應費用。

三是要不斷加強稅收信息公開。實事求是地講，我國稅法的普及和開放程度并不高，社會公眾獲取涉稅信息的渠道單一，除稅務系統自身外，很難找到一家社會新聞媒體自覺地為社會公眾開辟涉稅信息宣傳窗口，宣傳講解有關稅收法律法規以及納稅知識，許多涉稅法律、行政法規都是在稅務系統內部流轉，沒有流向納稅人的直接橋梁。從社會公眾獲取涉稅信息渠道來說，一是靠自覺到稅務機關咨詢；二是稅務機關日常征管工作中的納稅輔導；三是每年一次大規模的稅法宣傳普及教育。這三種渠道歸結到一點，仍然是以稅務機關為主體的信息散發渠道。對從事生產經營的納稅人來講，為了自身生產經營和納稅的需要，其獲取涉稅信息的自覺性和主動性較強，而對于其他社會公眾而言，由于涉稅信息本身的公開渠道單一，加之自覺和主動獲取涉稅信息的主觀要求較低，其對稅法的關注程度令人擔憂。因此，加強對納稅人關注的熱點、敏感問題公開，尤其在稅收政策信息傳達方面，開辟與納稅加強聯系的多種渠道，增強稅收政策透明度就顯的尤為重要。

四是搭建信息共享平臺。在網絡化、信息化日新月異的今天，各部門都在下大力抓好現代信息化建設工作，由于各單位和部門都是“條條”建設，大多沒有考慮社會公用的接入點，因此，各部門的信息資源只能在內部流轉和傳遞，大多成為了“內部信息”。對于因客觀原因所限，現代化應用水平較低的單位和部門，也沒有與稅務部門形成一套科學合理的涉稅信息資源傳遞機制，對相關信息資源得不到有效利用，造成了需用信息的單位無法取得或不能及時取得，不用信息的單位又可輕易取得或必須取得，形成了新的資源的浪費。對稅收來說，由于涉稅信息不暢，造成了稅收的大量流失。因此，搭建信息共享平臺，實現從不同部門、不同渠道廣泛收集和獲取各類涉稅信息，是加強稅收監控的有效途徑。這當中，不僅要與銀行等相關企業單位連線，而且還必須與工商、公安、國土、房管、海關等政府部門聯網，構建一個高效、快速的信息交換平臺，這也是依法治稅最重要的支撐點和關鍵環節。

五是樹立四種觀念。即要強化法治觀念，嚴格依照法律、法規和規章正確處理征納關系，依法處理稅收領域的各種關系，要求用稅法這一形式來管理稅收工作，使稅收工作的中心不因稅務機關領導和干部的個人意志為轉移，而是以國家稅法作為指導稅收工作的惟一指針，從而達到維護公平稅負，實現國家宏觀調控，合理分配國家、社會組織和個人利益的目的。要不斷強化法律的權威，牢固樹立法大于權、法律至上的觀念，充分認識到稅收執法權源于稅法，始于稅法這一本質特征，嚴格堅持法律面前人人平等的憲法原則，任何違反稅法的行為都應當得到制裁，做到執法必嚴，違法必糾。稅務機關一方面要嚴格執法，嚴厲懲處稅收違法行為，確保國家利益，維護最大多數人的根本利益；另一方面，行使執法權應當依法定的程序和要求進行，接受法律的約束，不允許濫用職權。要樹立權利觀念。稅收行政法律關系中征納關系的不平等性決定納稅人的合法權利在實踐中極易受到稅收執法人員的侵犯。依法維護納稅人的合法權益，既是稅收法律的強制性要求和稅收執法人員的義務，任何以作為或不作為的方式漠視和侵犯納稅人合法權利的行為都是一種違法行為，必須得到糾正和制止，并承擔相應的法律責任。要樹立制約觀念。即稅收執法權應當依法受到相應的制約和監督。絕對的權力必然導致絕對的腐敗。依法治稅，既要依法打擊納稅人的一切違反稅法的行為，也要求稅務機關依法行政，依率計征，應收盡收，堅決杜絕以言代法，以權壓法，收人情稅、關系稅等執法違法行為。稅收執法權作為國家行政權的重要組成部分，具有很強的自我擴張性，必須強調在稅法規定的范圍內倡導效率優先，強調執法程序和實體并重。要樹立道德觀念。推進依法治稅，必須以人為本，以德治隊，大力加強稅收執法隊伍建設。法律作為國家意志的集中體現，其調整、規范的社會關系有一定的局限性，一定程度上是對人們道德水準的最低要求，違法者固然喪失了一定道德，守法者也不一定道德高尚。而行政權的相對獨立和效率原則決定執法者的職業道德和價值取向對稅收執法中自由裁量權的行使影響重大。在法律規定的范圍內行使自由裁量權要真正做到恰當和合理，標準和尺度主要靠稅收職業道德來衡量，靠執法人員內心的價值取向來決定。因此，現階段進一步推進依法治稅，必須以人為本，以法為本，以德為輔，加強對稅收執法人員的政策法律和職業道德教育，強化服務意識，牢固樹立全心全意為人民服務的觀念，建設一支忠于法律、忠于事實、大公無私、廉潔奉公、政策法律素質高、法治觀念強、職業道德高尚的稅收執法隊伍。