預算外資金管理調查研究報告

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編者按：本文主要從預算外資金管理缺位的具體表現；加強和完善預算外資金管理的措施進行講述。其中，主要包括：預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破、國家已明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調控能力減弱、監督檢查機制不健全，約束軟化，財政監督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監督，形成體外循環盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制、相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經法規的貫徹落實、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算、積極借助科技手段以及高效、智能的網絡管理系統，徹底改革預算外資金收繳制度、切實完善配套措施和法規建設，努力提高預算外資金的管理效率等，具體材料請詳見：

預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結構

，分散了國家財力，又滋生了腐敗現象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規模，增加了政府宏觀調控能力，但仍缺乏具體有效的法規制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預算外資金管理缺位的具體表現

(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規范的匯總預算，只是粗略地按基數增加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由于沒有明確的定額標準，資金使用仍處于“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

(二)國家已明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調控能力減弱

我國由于經濟發展水平較低，一些欠發達省份長期處于財政困難狀況，嚴重制約著經濟和社會的發展。從財政的資金管理看，一方面，預算內資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應納入預算的資金游離于財政預算管理之外。究其原因:一是收費單位原編制為自收自支的事業單位，一旦將其收入納入預算管理，就要理順各方面的管理關系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標;二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，因此改變財政管理方式，就意味著財政負擔加重;三是執收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預算管理后對其經費保障產生影響，還有一些單位錯誤地認為預算外資金“誰收誰用”，主觀上不愿意把專戶資金納入預算管理。

(三)監督檢查機制不健全，約束軟化，財政監督流于形式

目前預算外資金的監督檢查普遍存在著重收入輕支出的現象，一味強調納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業發展、專項經費為名申請撥款，但實際上多用于人頭經費，事業發展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發津貼、私費公付等問題中得到映證。同時由于收費經費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結構不合理，降低了國家基礎設施投資效率。

(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監督，形成體外循環盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區仍處于自存自繳的狀態。而預算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預算內外收入、坐收坐支預算內外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環。如一些地方出臺的行政事業性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區)三級預算收入，應按比例納入同級財政預算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個環節，又沒有必要的財政監督手段，容易形成既不解繳當地國庫，又不納入專戶儲存的體外循環資金。

(五)相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經法規的貫徹落實

根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，行政主管機構可以按照國家規定從所屬企事業單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規定，一些單位超標準收費、使用不合法票據以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規投資基建，甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發生。此外，一些國家收費命令取消，但由于沒有及時理順和解決相關的單位經費，致使一些旨在建立政府與民間良性關系、規范行政行為、

減輕企業負擔的國家政策無法落到實處。

二、加強和完善預算外資金管理的措施

針對預算外資金管理工作的發展現狀和存在問題，建議各級財政部門圍繞財政綜合預算的總體目標，從健全機制、規范運作兩個方面逐步實現預算內外資金統管、同管。

(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算

建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內容。應該說實行真正的綜合財政預算，將預算內外資金統一安排使用并最終取消預算外資金，只是時間問題。根據國務院轉發財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關程度，采取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理，相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務收支計劃和財政的綜合預算;預算外收入要全部納入專戶管理，相應支出由財政統籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經費的作法，要比照部門預算的統一要求核定經費支出，實行“預算制”，進而促進執收執罰部門依法行政。

各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監督、重微觀輕宏觀、重預算內輕預算外的傳統理財觀念，充分認識財政宏觀調控和財政監管工作的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預算編制工作，提高財政資金的管理能力。近年一些地方已經取消了預算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個有益的探索和實踐，具有很強的借鑒意義。

(二)積極借助科技手段以及高效、智能的網絡管理系統，徹底改革預算外資金收繳制度

規范預算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應收盡收。要以收費票據為資金監管源頭，利用現代科學技術手段賦予財政票據信息功能，再借助收費單位、代收銀行、財政三家之間強大的網絡管理系統，徹底建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統管”的預算外資金征管體系。由于所有收費通過銀行代收，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強財政調控能力，使財政專戶發揮“準國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構建了財政部門與執收單位間高效的收費票據領購、核銷管理模式，大大提高了財政部門對執收單位收取預算外資金的監控力度，有力地遏止了自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。

(三)切實完善配套措施和法規建設，努力提高預算外資金的管理效率

預算外資金管理改革是一項政策性強、難度大的工作，它不僅關系到單位原有權力、利益調整，而且涉及單位性質、經費供給以及內部減員等現實問題。因此，只有把它與財政管理制度改革、政府機構改革以及經濟體制改革等結合起來，才能切實貫徹執行國家的財經法規，并達到相互促進的作用。進而對現行的政府性基金和納入預算管理的預算外資金列收列支的管理方式進行更進一步的規范和完善，逐步消除單式預算的弊端，真正發揮財政部們應有的管理監督作用。

近年來盡管我國出臺了大量的財政法規，但相對于我國市場經濟發展而言仍處滯后狀態，加之財政法規層次較低，財政法律、法規之間，以及同其他法律之間在涉及財政經費投入和財務管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴肅性。因此，要盡快建立、發展和完善市場經濟條件下的財政法制體系，為財政體制改革提供制度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對預算外資金性質的模糊認識，爭取全社會的理解和支持，扭轉“三權不變”和“誰收誰用”的運行慣例，為進一步推動綜合預算管理創造良好的社會氛圍。