檢察院行政審判監(jiān)督調(diào)研報告

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近年來，檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定開展民事行政審判活動檢察監(jiān)督，收到了較好的社會效果和法律效果，但是當(dāng)前民事行政檢察監(jiān)督在實(shí)踐中存在不少問題和困擾，嚴(yán)重制約了民行檢察監(jiān)督工作的深入開展。筆者作為一名基層民行檢察工作者，結(jié)合工作實(shí)踐，就基層院民行檢察工作存在的主要問題、原因及對策談一些看法，與同仁商榷。

一、基層民行檢察工作實(shí)踐中存在的主要問題

檢察機(jī)關(guān)對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督存在很多困難。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，但是人民檢察院審查人民法院審判卷宗或進(jìn)行調(diào)卷缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，由于法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在民事檢察監(jiān)督過程中的調(diào)查取證的職權(quán)，就使得現(xiàn)行法律規(guī)定的民事抗訴的力度受限，抗訴制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。如，延安市院向中院提出抗訴的一件案件，中院裁定由黃陵法院再審，該案在縣院發(fā)了檢察建議的情況下才審結(jié)。

人民法院將抗訴案件發(fā)回重審，弱化了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)，降低了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。司法實(shí)踐中，絕大部分抗訴案件被發(fā)回重審，由原審法院另行組成合議庭重新審理，而原審法院卻向提出抗訴的人民檢察院(即其對等人民檢察院的上級檢察院)通知派員出席法庭。這種做法實(shí)際違背了司法制度的基本對等原則，同時也不利于及時糾正錯誤裁判。

基層人民檢察院無抗訴權(quán)，不利于抗訴活動的健康發(fā)展。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，基層人民檢察院無抗訴權(quán)。實(shí)際上，基層檢察院是與公民、法人和其他組織聯(lián)系最直接的檢察機(jī)關(guān)，由于基層檢察院大量接觸實(shí)際工作，熟悉情況，對于同級人民法院審理的民事案件，情況較清楚，也便于調(diào)查取證，最易對民事訴訟進(jìn)行及時有效地監(jiān)督。在實(shí)踐中，大量的民事申訴案件當(dāng)事人直接到基層人民檢察院去申訴。而對此基層人民檢察卻無抗訴權(quán)，只能建議或提請上級人民檢察提出抗訴。這無疑加大了抗訴活動的成本。可見，我國關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督法律規(guī)定是原則的、有限的，檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟法律監(jiān)督職能受到了限制。

檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟，法理充足，法規(guī)缺位。

現(xiàn)行民事訴訟法雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，但缺乏民事公訴的具體明確規(guī)定。近幾年來，全國許多地方檢察機(jī)關(guān)對提起公益訴訟工作作了有益的嘗試，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，總體上取得了良好的社會效果。但由于立法不明確，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)與法院認(rèn)識不一，法學(xué)界對此仍存在分歧，因此開展此項(xiàng)工作目前仍舉步維艱。

人民法院的單方司法解釋及內(nèi)部規(guī)定對檢察權(quán)進(jìn)行限制的現(xiàn)象日趨增多。

如最高人民法院于底在重慶召開《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》中要求：“人民法院依照民事訴訟法規(guī)定的特別程序、督促程序、公示催告程序、企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序?qū)徖淼陌讣?以調(diào)解方式審結(jié)的案件;涉及婚姻關(guān)系和收養(yǎng)關(guān)系的案件;執(zhí)行和解的案件;原審案件當(dāng)事人在原審裁判生效兩年內(nèi)無正當(dāng)理由未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件;同一檢察院提出過抗訴的案件和最高人民法院司法解釋中明確不適用抗訴程序處理的案件，人民檢察院提出抗訴的，人民法院不予受理”的規(guī)定是違反我國《民事訴訟法》第187條、第188條“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審”之規(guī)定的，是對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的限制甚至剝奪。再如：“人民法院開庭審理抗訴案件，由抗訴機(jī)關(guān)出席法庭的人員按照再審案件的審判程序宣讀抗訴書，不參與庭審的其它訴訟活動…”等一些最高法院的規(guī)定也是對檢察權(quán)的限制，可以說是嚴(yán)重違法，缺乏法理基礎(chǔ)。

二、產(chǎn)生問題的原因所在

客觀地講，破解民行檢察長期以來路障重重的原因時，首先要對自身存在的問題深刻反思。檢察機(jī)關(guān)自身存在的問題與現(xiàn)行立法上的局限性一樣，都會削弱民行檢察監(jiān)督工作的效果：

對民事行政檢察工作重視程度不夠，力量配備不足。

究其原因：一是民行工作起步較晚。由于歷史原因，民事訴訟法實(shí)行以后，民事檢察工作才被重視起來。各級檢察機(jī)關(guān)先后在檢察業(yè)務(wù)中增加設(shè)立了民事檢察部門，專門從事民事檢察監(jiān)督工作。加之這項(xiàng)工作與其它檢察業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性不大，與各業(yè)務(wù)部門橫向聯(lián)系較少，而且實(shí)事求是地講，工作業(yè)績上沒有取得重大突破，監(jiān)督職能沒有得到有效發(fā)揮，致使大家對民行檢察工作的重要性缺乏充分認(rèn)識，從而監(jiān)督意識不強(qiáng)，觀念上難更新，思想保守，對新的監(jiān)督方式探索研究的少，沒有開拓進(jìn)取精神，使民行檢察工作發(fā)展緩慢。二是隨著機(jī)構(gòu)改革，以延安檢察機(jī)關(guān)為例，13個基層檢察院民行檢察機(jī)構(gòu)均被撤銷，民行人員被充實(shí)到控申部門，名義上配備一名民行專干，實(shí)際上除寶塔區(qū)院外，其他十二個縣院無一名真正從事民行專干。領(lǐng)導(dǎo)班子對民行檢察工作重要性的認(rèn)識弱化，使民行檢察工作走入低谷。出現(xiàn)有些縣院民行工作幾乎不能正常開展，全年工作為空白。三是由于民行隊(duì)伍力量嚴(yán)重不足，民行檢察人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力極度不適應(yīng)民行檢察工作發(fā)展的需要。臨時湊數(shù)思想嚴(yán)重，有相當(dāng)一部分人員年齡偏大，工作沒有積極性，執(zhí)法意識不強(qiáng)。現(xiàn)有的民事行政檢察隊(duì)伍很難適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，直接影響著民行檢察監(jiān)督工作的開展。

民行檢察的工作重點(diǎn)定位不準(zhǔn)。

檢察機(jī)關(guān)的民行檢察監(jiān)督包括兩個方面：一是對違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對民事行政審判法官貪污受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責(zé)任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導(dǎo)致最終結(jié)果是被動地受制于人;在此局面下我們應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放在查處上;對徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監(jiān)督。目前全國各檢察機(jī)關(guān)民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支持監(jiān)督起訴等工作上，以完成上級院下達(dá)的崗位目標(biāo)評比任務(wù)，致使在查處法官職務(wù)犯罪工作上沒有力度;后果是抗訴案件數(shù)量上升，改判卻很少，檢察建議發(fā)出不少，往往收效甚微;社會各界對監(jiān)督的效果也不認(rèn)同，難以達(dá)到社會所需要的監(jiān)督效果

現(xiàn)行民事檢察制度在立法上的局限性

1、現(xiàn)行立法的總則和分則的規(guī)定相互矛盾。在民事訴訟法中，關(guān)于民事訴訟檢察的規(guī)定，總則和分則不相一致。總則規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定的范圍十分寬泛。但是，在分則中，只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴。具體的、可操作性的規(guī)定又十分狹窄。在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難。按照民事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督，但由于分則中沒有具體規(guī)定，任何一個法院都可以法律沒有明文規(guī)定為理由，拒絕檢察機(jī)關(guān)對抗訴以外任何形式的法律監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)僅僅按照分則的規(guī)定，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督，放棄對民事審判活動的全面監(jiān)督，有悖于總則規(guī)定的精神;然而，按照總則的規(guī)定實(shí)施全面監(jiān)督，則沒有分則的法律依據(jù)。同樣，現(xiàn)行的《民法通則》第59條和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問題的意見》(試行)第72條對于顯失公平的民事行為進(jìn)行了規(guī)定，但是，實(shí)踐中，對一方當(dāng)事人不愿履行合同義務(wù)，以權(quán)利義務(wù)明顯不對等為由請求撤銷合同的案件，或者合同的簽訂有違反法律規(guī)定的案件，法院都是以合同的簽訂系雙方真實(shí)意思的表示而作出合法有效的判決，如有一方不服判決、裁定來檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)卻無法進(jìn)入監(jiān)督程序，因?yàn)椋祟惽樾尾⑽醇{入《民事訴訟法》第179條之中。

2、法律賦予檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴權(quán)過于狹窄。抗訴，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要權(quán)力。包括上訴程序的抗訴權(quán)和審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。完整的抗訴權(quán)是將法院全部的判決、裁定、調(diào)解都置于監(jiān)督之下，檢察機(jī)關(guān)對一審判決、裁定、調(diào)解和二審判決、裁定、調(diào)解都可以抗訴，而不論其是否生效。現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的抗訴權(quán)，并不是完整的抗訴權(quán)，而是審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。按照這樣的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能對二審判決、裁定和一審生效的判決、裁定進(jìn)行抗訴，凡是沒有生效的判決、裁定，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)抗訴。這就是所謂的“事后監(jiān)督”。同樣，檢察機(jī)關(guān)對法院的民事調(diào)解也沒有監(jiān)督權(quán)，而法院做出的民事調(diào)解和判決具有同等的法律效力，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事判決可以提出抗訴，那么對確有錯誤的民事調(diào)解檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)提出抗訴。實(shí)踐中，法院主張民事調(diào)解工作，近幾年，就我市兩級法院每年民事案件調(diào)解率占40%左右，占的比例相當(dāng)大，但是現(xiàn)行民事訴訟法卻沒有賦予檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)權(quán)利。這些充分說明現(xiàn)行民事檢察工作中的抗訴權(quán)過于狹窄，是不完整的抗訴權(quán)。

3、法律賦予檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督職權(quán)過于狹窄。檢察機(jī)關(guān)的民事檢察職能既然是對人民法院的民事審判活動進(jìn)行監(jiān)督，那么，就不應(yīng)當(dāng)僅僅享有抗訴權(quán)，僅僅對人民法院的民事審判活動中的生效判決和裁定進(jìn)行監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法總則的規(guī)定，對民事審判活動實(shí)施全面監(jiān)督。這種全面監(jiān)督，不僅僅包括審判監(jiān)督程序的抗訴，也包括對起訴至判決、裁定、執(zhí)行全部活動的監(jiān)督，以及對重要的民事案件參與訴訟的權(quán)力和對涉及國有資產(chǎn)流失和社會公益的案件的起訴權(quán)。這樣的民事檢察監(jiān)督，才是完整的法律監(jiān)督。然而，現(xiàn)行立法除了賦予檢察機(jī)關(guān)所謂的“事后監(jiān)督”的抗訴權(quán)以外，再沒有任何其他的監(jiān)督權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)在這樣的立法面前，無法實(shí)施全面的法律監(jiān)督職責(zé)。例如，今年一個基層院受理了一件當(dāng)事人不服法院在執(zhí)行過程中作出的民事裁定，該裁定明顯違反了《最高人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)，但檢察機(jī)關(guān)就是無法進(jìn)入監(jiān)督程序。

三、解決問題的對策

進(jìn)一步完善立法，改變民行檢察監(jiān)督的被動局面。

在民事訴訟法分則中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動實(shí)施全程監(jiān)督;通過立法途徑賦予檢察機(jī)關(guān)對民事案件的起訴權(quán)，把調(diào)解和執(zhí)行納入民行檢察監(jiān)督范圍，將民事審判活動檢察監(jiān)督的范圍進(jìn)行拓寬和完善;賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)施民事檢察監(jiān)督相應(yīng)的權(quán)利，特別是對再審活動是否合法的監(jiān)督權(quán)、糾正違法權(quán)、檢察建議權(quán)。

加大措施，狠抓辦案，提高民事行政檢察案件質(zhì)量。

民事行政抗訴案件質(zhì)量是民事行政檢察工作的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)，也是民事行政檢察工作的落腳點(diǎn)和歸宿，更是民事行政檢察工作的得以生存發(fā)展的生命線。因此，首先要從增強(qiáng)民行監(jiān)督意識入手，充分認(rèn)識民事行政檢察是直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，使人民群眾的合法權(quán)益得到保護(hù)，對錯誤裁判進(jìn)行抗訴，平息民怨，對正確裁判進(jìn)行息訴，化解矛盾，可以最大限度地維護(hù)社會穩(wěn)定的一項(xiàng)重要職責(zé)。其次在審查案件中，要堅持“敢抗、抗準(zhǔn)”和“公開、公正、合法”的辦案原則，緊緊抓住辦案質(zhì)量、辦案效果、辦案效率三個環(huán)節(jié)。堅持正確的審查方法，在辦案中積極推行公開審查制度，制作了《民行申訴案件受案、立案告知書》，維護(hù)當(dāng)事人的及時告知權(quán)利和義務(wù)，通過詢問雙方當(dāng)事人，全面了解、查清案情，保證案件的正確辦理。堅持把握好抗訴標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)盡量減少周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高訴訟效率，提升案件質(zhì)量，人民群眾也才能更加理解和支持檢察工作，檢察機(jī)關(guān)也才能更有效地履行法律監(jiān)督職責(zé)。在決定是否抗訴時，嚴(yán)格按照抗訴條件審查把關(guān)。應(yīng)盡量減少周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高訴訟效率，提升案件質(zhì)量，人民群眾也才能更加理解和支持檢察工作，檢察機(jī)關(guān)也才能更有效地履行法律監(jiān)督職責(zé)。第三，理順辦案數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。要明確辦案質(zhì)量是民行監(jiān)督的前提，辦案數(shù)量是保證民行監(jiān)督效果的基礎(chǔ)，要把辦理民行抗訴案件的質(zhì)量和數(shù)量作為衡量民行檢察工作量化指標(biāo)，規(guī)定立辦案件數(shù)量，以促進(jìn)全市民行檢察工作向前發(fā)展。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)、理順關(guān)系，為民事行政檢察工作順利開展釀造良好的外部環(huán)境。

雖然民事行政檢察工作的目的是為了促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公平、正義和維護(hù)社會穩(wěn)定，但每改判一件案件，必然會影響到審判人員的形象和威信，因此，一方面需要加強(qiáng)與法院的聯(lián)系，溝通思想，統(tǒng)一認(rèn)識，爭取法院對民事行政檢察工作的理解和支持，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化民事行政檢察的操作規(guī)程，使民事行政檢察工作逐步走上規(guī)范有序的軌道，使民行檢察工作與審判工作既相互監(jiān)督又互相配合。另一方面，要進(jìn)一步自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，建立定期匯報制度，主動向黨委和人大匯報民行檢察工作目標(biāo)、工作部署和工作情況，特別是對辦案中遇到的重大問題和困難要及時向黨委和人大匯報，尋求黨委、人大的領(lǐng)導(dǎo)和支持，使黨委、人大成為檢察機(jī)關(guān)依法履行民事行政檢察職能的堅強(qiáng)后盾，從而使民事行政檢察監(jiān)督的職能得到充分發(fā)揮。