防汛抗旱面臨問題調研報告

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防汛抗旱，事關人民群眾切身利益，事關經濟發展和社會穩定，是一項關系全局的重要工作。由于我縣區位、地貌、氣候三大特殊性，決定了易澇易旱特別是易受洪水威脅的基本縣情，多種自然災害并發是我縣防汛抗災的顯著特點。如何進一步抓好防汛抗旱，確保人民生命財產安全，努力減輕水旱災害損失，始終是我縣一項艱巨而繁重的工作。本文從全縣防汛抗旱現狀出發，對水旱災害防御能力作了基本評價，分析了存在的主要問題，并有針對性地提出了今后防汛抗旱工作的主要任務和措施建議。

一、我縣水旱災害防御能力基本評價

㈠、防洪能力為防御一般洪水。縣內溪河眾多，縱橫分布。據統計，全縣共有中小河流46條，總長度達700余公里，是全省溪河較多的縣市之一，其中流域面積在20平方公里以上的河流有27條，長達530.4公里。沮、漳、西河自北向南縱貫全境，總流程達143公里，為縣內三大主要河流。自上世紀90年代以來，我縣通過興建護岸、疏浚河道、加固堤防等措施，對中小河流進行了規模治理。1999年至2002年，我縣投資3177萬元分四期建成鳴鳳城區防洪堤4381米，整治城南、城北排洪溝1870米。2005年至2006年，我縣對舊縣陳家堡、洋坪雙路、中心小學、東坪堰等4段600米護岸進行了整治加固，使有設堤防提高到5%。在溪河治理上，我縣先后興建了鹿溪河董家段、羅漢峪河徐家棚段、五里河芭芒店段等河堤，長達8.6公里。隨著西河上游天福廟、玄廟觀和上游峽口電站的建成，工程削峰、調洪功能的日益顯現，、西河的防洪能力有了較大提高。加之全縣水庫、堰塘的總庫容達3337.4萬立方米，防洪庫容近547.6萬立方米，初步形成了由水庫、堰塘、堤防、排洪溝等組成的防洪工程體系。2006年，全縣水庫、堰塘累計攔蓄洪水7381萬立方米、調洪369萬立方米，防洪減災效益達到6300萬元。總體評價表明，縣內主要河流已基本具備防御一般洪水（即5至10年一遇）的能力，城區防洪標準由原來的10年一遇提高到20年一遇。

㈡、抗旱能力為抗御中等干旱。建國后，歷屆縣委、縣政府把發展農田水利事業、提高抗旱能力作為經濟社會發展的重點，恢復、整修、擴建和新建了大量的抗旱灌溉設施。“十五”時期以來，全縣又先后實施了山區人飲解困、農業節水灌溉、末級渠系節水改造、農村飲水安全等重點抗旱飲水工程建設，全縣綜合抗旱能力有了顯著提高。目前，全縣共建有各類小型水利工程11765處，其中小型水庫52座，堰塘9284口，引水堰渠820條，提水泵站122座，集鎮自來水廠9個，山區人飲工程1478處。蓄、引、提水能力達8890.8萬立方米，有效灌溉農田12.48萬畝，飲水受益人口13.68萬人，同時全縣還完成末級渠系節水改造95.06公里，新增節水灌溉面積967公頃。基本形成了以小型水庫為龍頭，以東干渠等引水工程為骨干，以溝凼、堰塘、提水泵站為補充的水利灌溉體系和以集鎮、村級水廠、單戶天河水窖為主要形式的人畜飲水保障體系。2006年，全縣各類水利工程累計提供工農業生產和城鎮居民及農村生活用水6493.5萬立方米，其中農業抗旱灌溉用水6456.8萬立方米，城鎮居民及農村生活用水36.25萬立方米，抗旱減災效益達2100萬元。總體評價表明，全縣大部分地區已基本具備抗御中等干旱的能力，即遇中等干旱年份工農業生產和生態不會受到大的影響，可以基本保證城鄉供水安全。

㈢、防汛抗旱工作體系基本建立。一是有健全的指揮網絡。全縣建有縣、鄉鎮、村和工程管理單位四級防汛抗旱指揮網絡，并有明確的責任分工。同時承擔有防汛抗旱任務的部門和單位也都設立了相應機構，按照部門職責分工，具體負責領導、組織、參與本單位和全縣的防汛抗旱工作，為防汛抗旱提供了強有力的組織保障。二是有完善的工作機制。各級各部門按照防汛抗旱“八到位”的要求，認真落實以行政首長負責制為核心的各項責任制，狠抓工程準備，搶險勞力、物資器材的落實，各類預案的編制、修訂，不定期地開展汛前、汛中安全檢查，發現問題及時解決，形成了較完善的防汛抗旱工作機制。三是有科學的工程調度管理體系。縣防辦、水利和工程管理單位加強工程日常管理，嚴格執行各類預案和水庫度汛計劃。遭遇洪水和干旱時，堅持統籌兼顧，科學調度，合理運用水庫、堰塘等防洪灌溉工程，最大限度地攔蓄洪水、削減洪峰，同時利用雨洪資源做好抗旱水源的蓄水保水，充分發揮了水利工程的防洪減災作用。四是有較強的抗洪搶險能力。在抗洪搶險、抗旱救災的過程中，各級黨委、政府主要領導身先士卒、靠前指揮，積極動員和團結全社會力量共同抵御水旱災害。各級黨組織發揮戰斗堡壘作用，武警官兵、公安干警和基層民兵發揮突擊隊作用，各成員單位密切協作，合力抗災，使防汛抗旱工作的各個環節形成有機整體，防災抗災的綜合能力有了顯著提高。

二、存在的主要問題

防洪標準低，病險隱患大。在縣境長達63公里的流程中現有95%的河岸仍未設防，河段崩岸、淤積嚴重，河勢游蕩劇烈，防洪標準較低。上游峽口水庫雖對下游有一定的削峰調控作用，但調節能力僅為1000萬立方米，遇到大流量下泄時勢必進一步引起河勢變化，堤岸沖刷，加劇崩岸頻發，影響防洪安全的壓力依然很大。全縣現有的水利工程設施大多修建于上世紀60～70年代，受歷史條件限制，普遍存在建設標準和質量不高，配套設施不完善，加之工程自然老化，年久失修，滲漏、損毀嚴重，長期帶病運行，防洪能力低。據統計，全縣52座水庫中仍有30座水庫為三類病險水庫，占到水庫總數的58%，同時水庫、堰塘淤積嚴重，平均淤泥厚度在1～3米以上，已減少庫容200萬立方米。東干渠擔負著灌區內重要的排洪灌溉任務，在長達56.74公里的干渠中，現仍有36.74公里尚未脫險，安全隱患較為突出。

水資源短缺，抗旱能力不強。一方面面臨資源性缺水。盡管沮、漳、西河流經我縣，境內溪河縱橫，但過境客水在現有條件下可利用率不高。縣內中小河流年徑流水資源為7.15億立方米，人均、畝均占有量處于全市中下等水平，利用率不足1%，而且還存在分布不均。另一方面面臨工程性缺水。全縣現有的水利工程灌溉體系雖可控制57%左右的農田，但保證率不高，仍有9.39萬畝的農田缺乏灌溉設施。特別是抗旱應急工程不足，許多地方控制性骨干工程少，設施不配套，難以發揮有效的抗旱作用。據統計，建國以來的58年間，全縣共有18年發生中等程度以上的旱災，平均3年一次。2000年以來，我縣有4個年份發生了較重或嚴重的干旱，發生的機率由前50年的四年一次，縮短為兩年一次，危害的范圍也由主要影響農業、農村生活用水，發展到直接影響工業生產、城鎮居民生活、生態環境等多個領域，涉及范圍廣，影響行業多，造成的經濟損失巨大。

麻痹思想重，責任意識不強。我縣有近10年未發生較大洪水，加之連續多年的水利建設，我縣防洪抗災能力有了一定提高，因此部分干部群眾還不同程度地存在麻痹思想和僥幸心理，導致對防汛抗旱工作極端重要性認識不夠，責任意識不強。加之鄉鎮、村領導調整較為頻繁，出現的新手多，存在工作情況不熟悉，組織領導銜接不夠，缺乏必要的專業技術知識和實戰經驗，工作難以到位。

人為設障嚴重，清障難度大。由于少數干部群眾法制觀念不強，加之鄉鎮與部門、部門與部門之間衍接不夠，缺乏有效的日常監管措施，致使少數群眾在東干渠渠堤擅自挖土或種植作物；少數單位或個人未征得水利部門同意，擅自在行洪河道植樹、建廠建房，亂挖亂堆，任意設障，破壞侵占河道和損壞防洪設施的現象時有發生，直接影響了河道行洪安全。上述違法行為一旦形成事實，由于涉及到當事人利益，清障執行難度大。

預警水平較低，基礎工作不實。在預測預報方面，有時精準度不夠、預警時間不長，特別是中長期預報，受到現有科技水平的限制，準確率比較低。旱情監測預測系統尚未完全建立，旱情動態主要靠上報統計和分析氣象、水文資料，沒有科學監測手段，指導準確性不夠。同時也還存在防汛預案不詳實，不科學，操作性不強，宣傳落實不夠；防汛物資器材及勞力存在少量缺口；已發現的險情隱患不能及時得到根治消除；基層防汛技術隊伍力量薄弱；重大汛情、險情、災情上報不及時，信息不完整等基礎工作不實問題。

三、做好防汛抗旱工作的措施

㈠、大力推進防汛抗旱“兩個轉變”。由控制洪水向洪水管理轉變，單一抗旱向全面抗旱轉變，是對我國傳統治水思路的歷史總結和升華，是堅持科學發展觀的具體體現，是保障經濟社會全面、協調、可持續發展、構建和諧社會的必然要求。推進兩個轉變，必須把確保人的生命安全、飲水安全作為頭等大事，在工作取向上，要改變人水對立的傳統模式，盡快樹立起人水和諧，洪水也是資源的新理念，既要防止水傷人，又要防止人傷水，盡可能地利用雨洪資源；在工作措施上，要改變單一防守、單一抗旱的傳統模式，做到既注重防守，又注重給洪水出路，不斷提高洪水的可控可管可用度；在抗旱中要不斷優化配置水資源，盡可能滿足城鄉生活、生產用水需求，兼顧生態用水，不斷拓寬抗旱領域。總之，要通過大力推進兩個轉變，緊緊圍繞以人為本這個主線，理性協調人水關系，承擔適度風險，在保證安全的前提下，最大限度地開發利用洪水資源，通過洪水管理和全面抗旱，最終實現人水和諧，盡可能減輕水旱災害損失，促進人與社會、人與自然的和諧發展。

㈡、全面加強防洪抗旱工程建設。堅持夏汛冬防，夏災冬治，把防洪抗旱工程作為冬春水利建設的重中之重，大力開展農田水利基本建設。一方面，要抓好馬渡河水源工程、農村飲水安全、末級渠系節水改造、山區抗旱水池等在建工程的建設管理，確保工程質量，長期發揮工程效益；另一方面，要繼續加大鳴鳳城區防洪工程延伸段、河岸整治、東干渠灌區和張橋、友誼、斗巴溝水庫除險加固、曉坪和泥龍水庫灌區節水改造等重點項目的對上爭取工作，力爭項目早日付諸實施。由于全縣水利工程點多面廣，歷史欠賬多，還有相當一部分水利工程險情隱患仍未完全消除，因此，各地要結合汛前、汛中檢查出的問題，以搶險的精神抓緊險工險段的整治，絕不允許有險不整，帶險入汛。在整治工程明險的同時，還要特別注意消除工程隱患，對影響防洪安全的水井、鉆孔，要堅決予以封堵；對影響工程安全的蟻穴，要滅殺處理，以防后患。通過全面加強防洪抗旱工程建設和各類工程整險除險，不斷提高抗災減災的綜合能力。

㈢、著力加強應急管理能力建設。按照《防洪法》和《國家防汛抗旱應急預案》的要求，進一步強化防汛抗旱組織管理，逐步建立起機構健全、管理有序、運轉高效、程序規范的防汛抗旱組織體系和統一領導、統一指揮、統一調度的運行機制。要充分發揮各級防辦的綜合協調職能，加大組織協調力度，調動各成員單位參與防汛抗旱工作的主動性和積極性，充分發揮各成員單位作用，形成管理規范、協調有序、權責明確、步調一致的聯動機制。要不斷改善防汛抗旱檢查方式，注重檢查的針對性，實效性，切忌檢查流于形式。要堅持防汛抗旱兩手抓，以落實防汛抗旱責任制，修訂完善各類預案、集鎮應急供水方案和加強工程用水調度為重點，增強防汛抗旱的應變能力。一旦發生大的汛情、險情和水旱災害，要把確保人民群眾生命安全和生活用水放在首位，加強多部門聯合會商，及時作出工作部署并采取斷然措施，確保人員和用水安全。要繼續加強各級防辦能力建設，及早理順防辦機構，開展防辦規范化建設，使之與所履行的職責相適應，絕不允許出現汛前湊班子、汛后散攤子的現象。要努力增加防汛抗旱的經費投入，制訂、完善資金管理和使用的各項制度，做到工程安全、資金安全和干部安全。要關注防汛抗旱的社會屬性，更加注重調動社會力量，研究建立有效的社會保障機制，大力推行洪水保險、旱災保險，逐步完善防汛抗旱社會化保障體系。

㈣、不斷提高防汛抗旱保障能力建設。一是要嚴格落實責任制。制訂和落實責任制是防汛抗旱工作的核心，也是《防洪法》對各級政府和相關部門提出的明確要求。縣、鄉鎮要根據每年人事變動和工作需要，及早調整充實防汛抗旱指揮機構，將以行政首長責任制為核心的各項責任制落實到每處水利工程、險工險段和山洪地質災害點，落實到相關部門，實行分級公示，接受群眾監督。同時還要規范工作程序，明確各部門職責和任務，提高防汛抗旱的整體效能。要不斷健全完善防汛抗旱監督機制，加強責任制落實情況的檢查，建立考核評估和責任追究制度，提高各級各部門貫徹防汛抗旱責任制的自覺性和責任感。按照分級管理，分級培訓的原則，加大對防汛“五大責任人”的培訓力度，努力提高行政首長指揮決策水平和應對突發事件的處置能力。

二是要加強“三預”建設。“凡事預則立，不預則廢”，防汛抗旱工作更是如此。加強“預案、預報、預警”建設，對于減輕水旱災害損失，確保人民生命財產安全具有極為重要的作用。首先，要建立防汛抗旱預案體系。認真總結編制預案的經驗，結合經濟社會發展和水利工程運行現狀，及時修訂完善各類預案，使其更具有針對性和可操作性，形成較完整的防汛抗旱預案體系。同時還要狠抓預案落實，經常性地開展預案演練，特別是涉及跨多個行政區域和多個部門的預案，要通過開展聯合演練等方式，促進各單位的協調配合和職責落實。其次，要努力提高預報水平。充分利用當前先進的科學技術，加強天氣雷達應用系統建設，以提高防御重大洪澇和干旱災害的超前性、預見性。不斷優化洪水預報、調度模型，提高預測預報精度和準確性。特別是要加強暴雨的定點定量定時預報，滿足防御山洪災害的實際需求，為科學調度和指揮決策提供重要依據。第三，要大力加強預警工作。各地要結合實際，大力加強預警系統和設施建設，并向社會公布預警方式，一旦出現險情，及時啟動預警系統，及時轉移危險地區的群眾，最大限度地減少人員傷亡。

三是要認真落實搶險勞力和物料。針對我縣農村勞力外出打工多的實際，廣泛開展宣傳發動，按照預案要求，認真組建一、二、三線防汛搶險隊伍，并實行登記造冊，逐個落實，絕不允許出現防汛隊伍掛空名的現象。同時要根據汛情的發展，按照防汛預案的規定，科學調配防汛勞力。要繼續搞好軍民聯防、警民聯防，在防洪任務重的地方，要組建以武警官兵、公安干警和基層民兵為主的快速搶險突擊隊，一旦出現險情，隨時趕赴抗洪一線參與搶險救災。對防汛搶險所需的物資器材，要認真組織清倉查庫，根據物料損耗和消耗情況，按照分級負責的原則和規范儲備的要求填平補齊，足額到點到位，嚴禁挪用，確保調得出、用得上、搶得住。此外，還要抓好水文雨量測報站點、防汛通信、交通設施的維護和管理，務必確保防汛信息、指揮命令和人員物資轉運暢通無阻，以應搶險急需。

四是要加大依法防洪和科技創新力度。首先，要依法清障。按照“誰設障、誰清除和屬地管理”的原則，加強各轄區內的溪河清障工作，徹底清除行洪障礙，恢復河道原有行洪斷面，保證水暢其流。對拒不清障的要組織力量強行拆除，并依法追究當事人的責任。其次，要依法管護。工程管理單位要加強對水利設施的管理，落實好建設、管理、巡查、防守、搶險“五位一體”的防汛措施，明確職責，到崗到位，加強監測，精心守護，確保水利工程安全。第三，要依法繳費。依法繳納防汛費，是每個公民應盡的法定義務。水利部門要嚴格按照《省防汛費征收管理辦法》的規定，加大征收力度，確保應收盡收，為防汛搶險提供了資金保障。同時，還要加快防汛抗旱科技創新體系建設，積極推廣新技術、新工藝、新材料，探索新理論、新方法，努力提高水旱災害預測預報、信息處理、調度指揮、防守搶險和災后評價等科技水平，建立信息共享、數據準確、反應靈敏、傳輸迅捷的防汛抗旱信息平臺。

五是要嚴格防汛抗旱工作紀律。嚴格組織紀律。嚴格實行下級服從上級，小局服從大局，局部服從全局，決不允許政令不通，各行其是，各自為政的現象發生。嚴格值班紀律。每年汛期（5月1日至10月15日），各鄉鎮和責任單位要隨時處于臨戰、備戰狀態，嚴格實行24小時值班制度，密切注意防汛抗旱動態，及時掌握汛情、險情、災情，隨時做好組織協調、物資調度和搶險救災準備。嚴格報告紀律。按照分級負責、逐級上報、歸口上報的原則，及時、快捷、準確的報告各地的汛情、險情、災情，重大汛情、險情、災情對外，實行新聞發言人制度，統一宣傳口徑，避免造成工作被動。嚴格督辦紀律。各地和相關部門要采取專班督辦、新聞督辦、專題督辦、輿論督辦等多種形式，推動各項防汛抗旱工作措施的落實。對督辦檢查出的問題，要公開曝光，通報批評。對出現重大隱患又不及時整改的單位和人員，要按照有關規定進行嚴肅處理。嚴格救災紀律。一旦出現險情、災情，各級各部門黨政一把手要親臨一線，坐鎮指揮，與廣大人民群眾同舟共濟，共同抗災，努力把災害損失降到最低限度。

六是要大力開展防汛抗旱宣傳教育。防汛抗旱工作牽涉部門多，涉及社會面廣，良好的宣傳教育是提高防汛抗旱工作效能的重要基礎。各地要利用廣播、電視、互聯網等新聞媒體，廣泛宣傳和普及防汛抗旱知識，增強社會公眾參與防汛抗旱減災的責任感和使命感，提高自救互救能力。要大力宣傳防汛抗旱動態和搶險救災先進典型，進一步動員廣大人民群眾積極參與防御水旱災害斗爭。要深入宣傳防汛抗旱各類預案，做到家喻戶曉，人人皆知，出現汛情、險情時，確保搶險及時，有序撤離，秩序不亂。同時還要逐步建立洪水風險公示制度，增強公眾活動的風險意識；建立洪水影響評價制度，規范人的社會活動；通過稅收政策調節，使經營性行為盡可能避開洪水高風險區；通過價格政策，鼓勵公眾節約用水，提高水資源的利用率。

總之，今后我縣防汛抗旱工作要圍繞全面建設小康社會的宏偉目標，大力推進“兩個轉變”，通過工程、行政、法律、科技、經濟等手段，建立起科學合理的防汛抗旱減災體系，全面提高防御水旱災害的綜合能力，為加快推進遠安經濟又好又快發展，構建和諧社會提供安全保障。