城區交通管理改革調查匯報

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中共十六大和十六屆三中全會明確提出全面建設小康社會的宏偉目標和“五個統籌”、“五個堅持”的發展要求，從而對各級政府機構的管理工作提出了更高、更新的要求，按照中央的部署和要求，加快推進區域社會、經濟和人的全面健康發展，將是我國各級政府機構今后一段時期的重要工作內容。

縱觀我國目前經濟運行的總體態勢，其突出特點是：中心城市是我國社會經濟發展的中堅力量，其以不到1%的國土面積、17.4%的人口，創造了全國41%的國內生產總值。因此，中心城市的發展直接關系著我國整體社會經濟的發展質量和水平，是影響我國城市化進程的重要制約因素。只有實現中心城市的全面、協調、可持續發展，才能帶動和促進國民經濟乃至整個社會的健康發展。

交通運輸不僅是中心城市社會經濟發展的重要基礎保障，同時也是中心城市輻射功能體現的物質載體，因此在中心城市發展過程中占有舉足輕重的地位。隨著中心城市社會經濟發展水平特別是人民生活水平的逐步提高，對交通運輸提出了更新、更高的要求，如何適應這種新的需求，是中心城市交通發展面臨的重要課題。

綜觀我國中心城市交通發展歷程，經過改革開放以來特別是近十幾年來的發展，無論是基礎設施網絡的規模和質量，還是交通服務能力和水平，均得到極大地改善，交通運輸對社會經濟發展的適應程度運步提高。與此同時，交通運輸管理與交通運輸生產力之間的矛盾也日益凸現，并逐漸成為阻礙中心城市交通運輸乃至社會經濟發展的重要制約因素。究其原因，則是落后的交通生產關系與先進交通生產力不相適應的根本體現。目前，我國多數中心城市的交通運輸管理體制仍沿襲傳統的計劃經濟管理模式，政出多門、職能交叉現象較為突出，不能適應交通運輸市場快速發展的基本要求，已成為影響中心城市交通和社會經濟發展的重要體制性障礙。因此，按照中共十六屆三中全會精神的要求，改革現行中心城市交通管理體制，建立適應交通市場發展要求、滿足全面建設小康社會發展需要的新型中心城市管理體制已迫在眉睫、勢在必行。

為此，致公黨中央適時開展了“中心城市交通行政管理體制研究”調研活動，以求通過深入細致的調研分析，為我國中心城市交通運輸管理體制改革提供切實可行的科學依據和政策參考，為實現中共十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標做一些力所能及的工作，從根本上改變我國城鄉分割的''''二元''''經濟結構和體制，促進我國社會經濟的健康、快速發展。

在相關部門的大力支持和協助下，調研組歷時一年之久，分別對重慶、深圳、上海、武漢、北京等中心城市的交通行政管理體制進行了深入、細致的調研和考察。每到一處，調研組都召開有相關部門領導、專家參加的中心城市交通行政管理體制座談會，詳細了解情況，充分征求意見。在此基礎上，調研組對我國中心城市交通行政管理體制現狀、存在問題等有了較為清晰的認識，理清了改革思路和脈絡，提出了“關于我國中心城市交通行政管理體制改革”調研報告，達到了預期目的。

希望此調研報告能對加快我國中心城市交通行政管理體制改革進程、促進中心城市乃至區域社會經濟發展起到應有的啟迪和參考作用。

第一章我國中心城市的地位作用及其交通發展

1.1我國中心城市的地位和作用

中心城市是指我國直轄市、省會城市和副省級城市。我國共有36個中心城市，其中包括4個直轄市、27個省會城市和5個計劃單列市（大連、青島、寧波、廈門、深圳）。

我國36個中心城市總面積為6881平方公里，不到全國總面積的1%。總人口22344萬，占全國的17.4%。2002年36個中心城市的國內生產總值達到42964.7億元，占全國總量的41%。作為經濟運行的

高密度區和集聚區，中心城市在國家經濟和社會發展中發揮著舉足輕重的作用。特別是長江三角洲、珠江三角洲以及環渤海地帶大都市圈的形成,中心城市強有力的輻射和帶動作用越來越明顯。中心城市的發展已經不僅僅是自身經濟發展的問題，在一定程度上已成為我國全面建設小康社會、順利實現社會主義現代化宏偉目標的關鍵所在。

1.1.1中心城市是經濟運行的高密度區

中心城市往往是地區的經濟中心、金融中心、交通中心、信息中心和科教文化中心，經濟活動頻繁。未來幾十年，以中心城市為核心的都市群，將成為我國人口最稠密、經濟最發達、文化最繁榮、人民生活最富庶的經濟區域。加快中心城市經濟發展，實現二元經濟向一元經濟轉化，是今后相當長一段時期內推進我國城市化進程，加快中國經濟增長的一個中心環節。

1.1.2中心城市是區域經濟發展的火車頭

中心城市是區域經濟發展中最重要、最具活力的經濟增長點和集聚地。國外和國內經濟發展經驗表明，中心城市是培育財源的關鍵所在，是增強發展后勁的最主要源泉，中心城市在區域經濟增長中的作用日益顯現。隨著我國城鎮化進程的加快，中心城市憑借其獨特的經濟地理區位和資源條件優勢，將成為我國經濟和貿易發展中對內、對外兩個輻射扇面的戰略樞紐點，對區域經濟的發展將起到龍頭作用，對整個國民經濟的發展起到表率作用。加快中心城市發展，已成為推進中國區域經濟發展的戰略重點和現實選擇。

1.1.3中心城市是促進城鎮化、加快國民經濟發展的動力和源泉

城市是帶動經濟發展和產業結構調整的重要動力，城鎮化是近現代社會進步的突出特征。中心城市經濟和社會發展所產生的強大輻射作用，可以帶動城鎮化進程，有效地轉移農村人口，加快農業、農村現代化進程，實現城鄉經濟的協調發展，保證全面建設小康社會目標的實現。

21世紀是城鎮化的時代。城市是政治經濟文化的中心，城市經濟是新世紀先進生產力和先進文化集中體現的區域。中心城市的發展在中國現代化進程中，具有極其重要的戰略地位。加快中心城市發展，是中國實現現代化的重要保障。

1.2我國中心城市交通發展概況

交通運輸是城市經濟發展重要的基礎設施。一些中心城市往往具有地區最大的國際港口、航空港、鐵路樞紐和高速公路網絡，強大的集聚力使中心城市的資源配置獲得更廣闊的空間，并對生產力發展產生放大效應。

我國中心城市擁有鋪裝道路長度為17.6萬公里，占全國公路通

車總里程的10%左右。2002年我國中心城市完成的客運量為42.1億人。占全國客運總髦的26.3%；完成貨運量45.4億噸，占全國貨運總量的30.6%；中心城市共有出租車40.0萬輛，占全國總量40.5%，公共營運汽電車12.3萬輛，占全國總量的60.4%。中心城市是交通運輸的高度密集區，中心城市交通運輸及基礎設施的發展對城市經濟和區域經濟乃至整個國民經濟的發展都會產生巨大的影響。

1.3我國中心城市交通發展的地位和作用

交通對城市經濟的發展具有先導性和基礎性作用。一個城市交通的優劣，將直接影響到這個城市的競爭力、影響力和輻射力。

1.3.1交通運輸作為城市的基礎產業,對中心城市的經濟發展具有重要的基礎性作用。

“經濟要發展，交通要先行”，通過建立高效、便捷的城市交通體系，縮短人們出行的時間，提高人們的辦事效率，使城市獲得更廣闊的發展空間。

1.3.2交通運輸對城市經濟的發展具有先導性作用。

交通基礎設施規劃和建設可以完善城市功能，引導城市經濟合理布局，帶動產業經濟結構調整。現代交通運輸的發展已經由過去被動地適應經濟發展逐漸向主動引導、帶動經濟發展轉變，對城市經濟發展和產業布局具有先導性作用。

1.3.3交通運輸有助于加快城市化進程。

便利、快捷的交通條件加快了中心城市人流、物流、資金流和信息流向周邊地區的擴散，加強了城鄉之間的文化、經濟交流，推動城市和周邊區域經濟的發展，支撐城市現代化。

1.3.4中心城市交通發展是交通行業發展的重要動力。

中心城市是區域政治、經濟、文化和交通中心。中心城市交通發達，可以帶動周邊地區交通的發展。中心城市交通加快向現代化邁進，可以為全國交通行業的發展與改革提供有力的支撐。可以說沒有中心城市交通的現代化，就沒有整個交通行業的現代化。

第二章我國中心城市交通行政管理體制概況及分析

2.1我國中心城市交通行政管理體制發展沿革

作為我國政府管理體制的重要組成部分，中心城市交通行政管理體制與我國政治、經濟管理體制的發展變化存在一定的相似性，即以改革開放為分水嶺，改革開放之前，均以計劃經濟管理體制模式為主，實行嚴格的條塊管理，期間雖幾經調整，但管理體制的根本屬性并未改變：改革開放后，特別是自二十世紀八十年代開始，以哈爾濱等城市為試點，進行了相應的城市交通行政管理體制改革的探索，在管理體制結構上有所突破，但計劃經濟體制的色彩仍然較為濃厚，部門分割、多頭管理的狀況仍然存在：進入二十世紀九十年代后期，以政府行政管理體制改革為契機，我國部分中心城市，如北京、重慶等又相繼按照社會主義市場經濟體制發展的要求，對中心城市交通行政管理體制進行了新的改革探索，基本上構筑起“一城一交”的大交通行政管理模式，為從根本上理順城市交通管理體制，建立適應社會經濟發展要求的新型交通行政管理體系結構進行了有益的探索。

現以北京市交通行政管理體制的發展為例，對我國中心城市交通行政管理體制的沿革作一簡要分析。

總體而言，北京市交通行政管理體制主要經歷了以下幾個階段：

一是建國初期至“”期間：其中，1949年4月成立華北公路運輸總局，隸屬華北人民政府交通部；1952年6月成立北京市公用局；1953年1月，交通部批準成立京津公路運輸局；1954年1月成立北京市運輸管理局；1956年12月成立北京市交通運輸局，管轄北京市公路運輸和市內公共交通企業；1969年4月成立北京市交通局。

由上述主要演進過程來看，在傳統的計劃經濟體制下，中心城市

交通行政管理的變革主要以隸屬關系的調整為主。

二是1978年至1999年：其中，1978年8月成立北京市交通運輸局，并將北京市公共交通管理工作劃出：1984年4月成立北京市交通運輸總公司，仍履行交通運輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會負責：1990年成立北京市交通局，執行交通運輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會負責。

在這一時期，交通行政管理體制的調整除隸屬關系的變更之外，突出的特點就是開始重視交通管理職能的整合，在機構調整方面更加注重交通發展的客觀規律和社會經濟發展的現實要求。

三是2000年至今：其中，2000年1月成立北京市交通局，執行交通運輸和公共交通管理職能：2003年2月成立北京市交通委員會，執行交通運輸和公共交通管理、城市道路管理職能，明確提出北京市交通委員會是負責北京市道路（含公路）及交通運輸（含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等）的市政府組成部門。

2000年以來，特別是2003年成立北京市交通委員會，主要根據城市交通發展的內在要求，通過整合交通資源，建立集中、統一的交通行政管理體制，以充分發揮交通在城市經濟和社會發展中的作用。

上述三個主要發展階段是對我國中心城市交通行政管理體制改革總體迸程的簡要概述，我國中心城市的交通行政管理也就是在此基礎上形成了三種管理職能、職責不盡相同的管理模式。

2.2我國中心城市現有交通行政管理體制模式概述

2.2.1模式一的基本特點分析

從我國中心城市交通行政管理體制的發展沿革可以看出，此管理體制模式仍處于我國城市交通管理體制變革的第一階段，即基本上沿用傳統的條塊分割、垂直領導的分散管理模式，是典型的計劃經濟體制的產物。概括起來，該管理體制的主要特點體現在以下幾個方面：

一是管理部門眾多，各自職能相對單一，便于管理的細化，但部門間的協調配合難度較大，對運輸市場變化的應變能力較低；

二是職能、職責交叉明顯，易產生內耗，行政效率較低；

三是以管理為目的，管理職能突出，但服務功能相對弱化。

2.2.2模式二的基本特點分析

該管理模式基本屬于我國城市交通行政管理體制發展的中間階段，主要有以下顯著特點：

一是管理機構相對較為精簡，管理職能相對集中，實現了城鄉交通運輸管理的一體化,提高了交通行政管理效率；

二是城市綜合交通管理體制尚未建立，各種運輸方式的管理仍比較分散；

三是在進一步提高交通行政管理對市場變化的應變能力的同時，社會服務功能得到明顯增強。

2.2.3模式三的基本特點分析

這一交通體制模式是目前我國中心城市交通行政管理體制改革的最新成果，是社會主義市場經濟條件下管理創新、體制創新的直接體現，是我國交通行政管理體制模式發展的一大突破，為構建綜合運輸管理體制、實踐“以人為本、執政為民”理念進行了有益的嘗試和探索。其特點主要體現在以下幾個方面：

一是實現了決策、執行、監督的分離和協調，減少了管理層次，提高了管理效率，降低了管理成本。其中，決策層主要負責全市交通事業發展的綜合決策與研究，協調各方加快交通事業的發展；執行層負責有關交通運輸、路政方面的具體事務；

二是實現了城市交通發展戰略、規劃和決策的統一，為城市交通的全面、協調、可持續發展奠定了基礎；

三是實現了各種運輸方式管理的協調、統一，從根本上消除了條塊分割、部門分割的不利影響，整合了交通資源，有利于交通快速反

應機制的建立和形成；

四是在提高城市交通宏觀管理能力的同時，社會服務職能得到顯著增強。

由以上分析可知，目前我國中心城市現存的三種交通行政管理模式之間存在以下演進關系，即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務并重和以人為本；管理層次由多到少、管理機構由繁到簡、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。

就三種模式的實施效果來看，由于大交通管理體制模式是在充分認識交通與經濟發展之間客觀規律的基礎上，以市場為導向，以滿足客貨運輸需求、提高交通運輸的社會經濟效益、實現“人暢其行，貨暢其流”為目的，通過改革與實踐的探索而建立起來的、與市場經濟和現代城鄉交通發展相適應的運輸管理新體制，因此與其他管理體制模式比較而言，具有更強的宏觀調控能力、更好的應變能力、更高的運行效率和社會經濟效益及更好的民眾親和力和認同感。

2.3我國中心城市交通行政管理體制存在的主要問題

我國中心城市交通行政管理體制是在特定歷史時期，特定社會、政治、經濟發展的大背景下建立和發展起來的，是與一定的社會發展階段相適應的，這是認識和分析中心城市交通行政管理體制的基礎。隨著社會經濟發展形勢的變化，特別是交通運輸需求的不斷變化，傳統管理體制的僵化己演變成為阻礙城市交通發展的重要制約因素，體制性障礙日益凸顯。

中共十六大和十六屆三中全會明確提出全面建設小康社會的宏偉目標和堅持以人為本、全面、協調、可持續的發展觀，必將對管理體制提出更新、更高的要求。因此，認真分析和審視現有管理體制的問題的弊端，是建立適應新形勢發展要求的交通行政管理新體制的重

要認識基礎。

通過調研分析，目前我國中心城市交通行政管理體制方面所存在的問題主要表現在以下幾個方面：

一是體制不順。一方面三種體制模式并存，名稱各異，中心城市交通行政管理機構有的名稱為交通委員會（北京、重慶等），有的為交通局（深圳、哈爾濱等），還有的為城市交通管理局（上海）；另一方面，隸屬關系不一，如有的城市交通主管機構直接歸市政府管理，有的歸口經委和建委管理。以出租車為例，全國36個中心城市有24個城市城鄉出租車由交通一家管理，有11個城市由建設部門管理城區出租車，交通部門管理郊縣出租車；長沙由交通、建設、公安共管。

正是這種模式各異、體系混亂的狀況，導致中心城市管理的區域分割、部門分割和各自為政，無法真正形成有效的管理體系，是體制關系不順的根源所在。

二是政出多門、職能交叉、管理混亂。長期以來，由于缺乏對中心城市交通行政管理職能的深入研究和科學界定，導致交通行政管理的條塊之間、行政層級之間存在著較大程度上的事權不清、關系不順；各管理機構之間職能分工存在著多頭管理、政出多門的現象。由于行政主體的多元化，導致市場管理的混亂，社會影響十分惡劣。如目前我國多數中心城市的城市規劃、道路建設和維護、公交運營、道路交通管理和公路建設、軌道交通的管理職能分別屬于建設、公安、交通、鐵路等部門。

同時，多頭管理還突出體現在交通市場管理尺度不一、依據不一，直接影響著交通市場法制化建設進程和政府的依法行政。目前，各類城市交通管理機構對城市交通市場實施管理的法理依據分別為各政府主管部門制定的規章和文件，因這些規章多相互矛盾和抵觸,導致

管理者執行難度加大，經營者無所適從，既影響了政府部門的行政效率，造成城鄉交通運輸管理的混亂，損害了經營者與交通行為參與者的合法權益，又嚴重損害了政府的威信和形象。

三是分工過細、機構重疊。目前，多數中心城市的交通行政管理體制仍屬計劃經濟體制模式的延續，其設立的根本目的就在于“以管理為中心”，為管理而管理。突出表現為：分工過細，管理部門眾多，機構重復。其結果是效率低下，人浮于事，也導致人、財、物等資源的浪費，并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內在聯系。

四是政策不一、城鄉有別。主要表現在城市公交與城鄉交通發展政策的不對稱方面，從而主觀上形成城市居民與鄉鎮居民交通出行的差別待遇。如部分中心城市的城市公交可享受免交養路費、客運附加費和路橋費以一定的稅收優惠等政策，而作為城鄉交通主要方式的公路客運不僅要交各種公路規費，在財政和稅收上也沒有什么任何優惠政策。這不僅難以適應“以人為本、執政為民”理念的本質要求，同時也不利于城鄉經濟的協調發展和日益加快的城鎮化進程的需要，特別是隨著城市客運郊區化、城鄉客運公交化發展的逐步深入，克服城市交通管理的體制性障礙已成當務之急。

上述問題的產生有其深刻的社會和歷史根源，如何客觀認識和評價這些問題對當前中心城市交通運輸乃至城市整體社會經濟發展的影響，是決定中心城市交通行政管理體制改革進程的關鍵。通過分析，目前交通行政管理體制問題對我國中心城市社會經濟發展的影響主要表現在以下三個方面：一是阻礙運輸生產力的發展和統一開放、競爭有序運輸市場的形成；二是導致交通資源的浪費，制約城市和社會經濟的發展；三是導致行政管理成本增加，影響交通行政管理效率。

第三章發達國家中心城市交通行政管理體制的經驗分析

3.1發達國家交通行政管理體制概述

3.1.1以美國為代表的綜合運輸管理體制

美國經歷了現代交通運輸業完整的發展過程,其政府的交通運輸管理也隨著交通運輸業的成長而不斷調整。期間經歷了以鐵路運輸為主時代：公路運輸興起、水路運輸恢復、航空運輸條件改善時代。1950年到1970年，開始實施洲際公路建設、機場和航空運輸改造、海運

振興計劃等。為適應交通運輸業大規模快速發展的要求，1966年，約翰遜總統提出組建運輸部并經國會批準于次年4月1日正式成立。從而將原分散在商業部、財政部等八個部、委、三個局、處的交通管理職能和相關事務集中，實現了對全國交通運輸事務的綜合管理。

美國聯邦運輸部是聯邦政府歸口管理水、陸、空運輸的政府機構。下設美國海岸警備隊、聯邦航空管理局、聯邦公路局、聯邦鐵路局、國家公路交通安全管理局、聯邦公共交通管理局、圣.勞倫斯海道管理局、海事管理局等。主要負責國家交通運輸政策和長遠規劃的制定，交通基礎設施的建設管理，起草并提交交通運輸或與交通運輸有關的立法。其中，聯邦公路局主要負責有關公路設施管理、交通安全、車輛管理，駕駛員管理、駕培行業管理、交通監控、交通信號、道路標志管理等。

3.1.2以德國為代表的政府“超”綜合運輸管理體制

20世紀80年代以來，發達國家如德國、英國、法國、日本等國在原有綜合運輸管理體制的基礎上又開始進行大規模的政府機構改革，將交通運輸管理機構與其他性質相近、聯系密切的公共事務管理機構合并,形成所謂的“超”運輸部。如1998年，德國政府將聯邦交

通部與建設部等合并成立德國聯邦交通、建設和住房部，其職能范圍涉及鐵路、公路、航空、遠洋、內河航運、公路建設、聯邦航道建設及氣象服務等領域。其宗旨是在歐洲建立一個統一的交通運輸市場；建立歐洲范圍內暢通、現代化的交通網絡；適應相鄰國家的交通管理體制并與之相銜接。同時提出交通不僅應為經濟發展，而且還要為公民的出行提供便捷的交通服務，并盡可能地減少交通對人類生存和生態環境的不利影響。

3.2國外中心城市交通管理體制的成功經驗和基本做法

目前，發達國家已經進入交通管理的科學化、現代化階段，其中心城市的交通管理體制主要考慮綜合運輸體系配置的合理性、經濟性，并從環保、快捷等方面強化對交通網絡的現代化改造，逐步推進和實現交通設施的信息化。概括起來，國外中心城市交通管理體制的成功經驗和基本做法主要體現在以下幾個方面：

3.2.1管理職能法定化

實現交通管理體制的法制化是國外中心城市交通管理的普遍經驗，交通行政管理機構的設立及其職責權限均由相關法律法規予以明確限定，并對政府機構之間、地方政府之間的關系加以明確和規范，為行政機關執行交通運輸管理職能提供了法律依據。交通管理體制改革一旦與原有法律發生沖突，必須以法律的修改和完善為先導，一旦形成新的法律，交通管理體制就得到法律的保護。

3.2.2交通管理一體化

發達國家對交通運輸均實行集中統一的管理體制，即綜合運輸管理體制。其中心城市為適應經濟和城市發展的需要，將原分屬于交通、城市建設、規劃部門的相關職能予以合并，達到了統一規劃、協調發展、機構精簡、節約成本、運輸便利、環境清潔的目的。在此基礎上

形成了全國統一、上下一致、職能明確、權責清晰的中心城市交通管理體制，減少了交叉環節，有力地促進了城市交通和社會經濟的全面發展。

3.2.3調節手段市場化

充分發揮市場在資源配置方面的基礎作用，對運輸資源實行開放式管理是國外中心城市交通市場管理的基本經驗，無論是城市出租車、還是駕駛員培訓、物流或貨運公司，多采用市場準入制度或招投標制的管理模式，并通過一定的考核體系對其服務質量、財務狀況、經營水平等實施管理。這樣既減少了審批環節，又降低了政府的行政成本，體現了以人為本的管理理念。

3.2.4規劃、決策科學化

發達國家對交通規劃、決策工作非常重視，并制定了一整套嚴格的程序預防決策失誤。其基本程序是：首先由交通管理部門根據交通需求提出初步計劃，在聽取專家和市民的意見后，報市政管理委員會；市政管委會將方案提交相關的專業委員會（如環境委員會等）進行充分的論證和修改；對方案進行公示，如果多數市民不同意，方案就不能被批準；如方案獲得通過，市政管委會將以法律法規的形式予以確認，之后方可付諸實施。

3.2.5城市交通公交化

目前，發達國家中心城市交通管理的重心己轉向解決城市交通擁堵、大力發展公共交通方面，通過建設發達的公共交通設施和公共客運網絡系統，為公眾提供便捷、完善的公共交通服務來提高公眾對公共交通的認識及使用的積極性,以盡可能地減少私人轎車的出行次數和規模，提高城市車輛的通行速度，減緩城市交通擁堵，實現城鄉交通的順暢。

3.2.6監督機制完善化

發達國家對城市交通建設和管理均建立了完善的監督機制。如聯邦德國為了加強對高速公路建設的司法控制，在全國設立了聯邦高速公路工程監理委員會，統一審批并監管監理公司。在聯邦法院專門設立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官，實行嚴格的司法控制程序，按照建設程序嚴格合同管理，對工程定額、工程質量發生問題的建設項目直接訴諸法律，通過司法手段對合同規定的權利和義務進行責任劃分，依法處理有關責任單位和責任人，從而確保工程的質量和效益。

3.2.7科技運用實效化

國外中心城市交通管理部門為了實現本地區交通管理的方便快捷，注重加強現代高新技術的應用研究工作，為交通設施的現代化改造提供充足的技術儲備。如通過數據自動采集、動態模擬、電子通信、衛星導航等現代交通管理技術的應用，實現了交通現狀的實地監控和適時的信息公告，大大提高了交通疏導能力，有利地促進了交通基礎設施的現代化和交通管理的信息化。

3.3幾點啟示

（一）從國外交通管理體制演進的基本規律來看，由分散走向集中，是交通運輸業發展的必然趨勢。建立集中統一的交通管理機構，是進一步提高統籌、協調、管理能力，實現統一法規、統一政策、統一規劃，促進中心城市交通發展的必由之路。

（二）發達國家中心城市的交通管理普遍采用“統一管理、兩個層面（決策層、執行層）、三大職能管理、建設、執法”的大交通管理模式。有利于構筑與中心城市交通發展需求相適應的體制框架，并從根本上解決了制約社會經濟和運輸生產力發展的體制性障礙和

中心城市交通管理主體眾多、部門分割、職能交叉等問題。實行統一管理、決策與執行相分離的管理模式，有利于保證交通行政管理的公平和效率。

（三）實現城市交通管理的集中統一，有利于交通基礎設施的統籌布局和交通運輸網絡的整體規劃，使城市中心區、城鄉結合部的交通配套設施更趨合理，實現中心城市內部和城市與衛星城之間的交通暢通，達到方便城市居民出行，發揮中心城市經濟輻射作用，帶動區域經濟發展的目的。

（四）建立集中統一的城市交通管理體制，是實現各種運輸方式的優勢互補、有效銜接，建立暢通、安全、便捷的交通運輸體系，優化運輸的組織方式與結構，減少出行時間和費用，提供“無縫”和“零距離換乘”的交通服務系統的重要體制保障。

第四章中心城市交通行政管理體制改革的緊迫性

中共十六屆三中全會作出了關于完善社會主義市場經濟體制的決定,明確提出要按照“五個統籌”的思路促進我國經濟全面、協調、可持續發展。中共十六屆三中全會的這個重要論斷，不僅為完善我國社會主義市場經濟體制指明方向，同時也為深化我國中心城市交通行政管理體制改革指明了方向。

我國現行的中心城市交通行政管理體制是多年來在改革實踐中不斷探索、不斷總結、不斷完善而形成的，曾對中心城市的交通和經濟發展起到了積極的作用。但隨著我國城市化進程的加快，城市人口和城市規模的不斷擴張，現行的交通管理體制已經不能適應全面建設小康社會和統籌城鄉發展的需求。根據中共中央、國務院關于政府機構改革的總體部署，按照社會主義市場經濟體制對政府行政管理體制的基本要求，在全面總結、認真吸取國內外中心城市交通行政管理體制改革經驗、教訓的基礎上，對我國中心城市交通行政管理體制按照城鄉交通一體化的模式逐步進行改革，十分必要。

4.1是立黨為公、執政為民和實踐“三個代表”重要思想的迫切需要

出行方式是生活方式的體現，關心和解決人民群眾的出行問題就是從根本上維護和實現了人民群眾的根本利益。建立一體化的城鄉交通管理模式整合道路交通資源，實現交通含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等一體化運輸,能夠合理地配置各種交通資源，優化運輸出行的組織方式和結構，減少出行時間和費用，從而最大限度地提高出行服務質量和效率，代表了現階段交通運輸領域先

進生產力的發展要求，執政為民，興交為公，真正將“三個代表”重要思想落到實處。

4.2是適應中心城市經濟和交通發展的迫切需要

中心城市是區域經濟發展的核心，經濟活動強度日益加大，對支撐經濟發展的基礎設施產業提出了更高的要求。中心城市的交通發展己經呈現網絡化、系統化、社會化發展趨勢，各種交通方式既競爭又聯合，既分工又協作，其運輸過程和技術裝備等相互銜接的要求越來越高。現代城市交通的發展，使各種交通方式相互依存,對合理分工、銜接配套、協調平衡的要求越來越高，客觀上需要建立與之相適應的統一高效的交通管理體制。

4.3是整合運輸資源、提供優質服務的迫切需要

分散的交通管理模式不僅使交通運輸的規模經濟效應難以體現，聯合運輸難以組織，而且運力投放盲目，無序競爭嚴重，難以形成綜合運輸效益。各自為政還導致了社會資源、交通資源的嚴重浪費。在實行交叉管理模式的中心城市中，不同的交通運輸方式分屬不同的行政管理部門，導致了諸如城市公共汽車交通與長途客運交通不能有效接駁、城市出入口道路與公路不能合理銜接、出租車和停車場管理混亂等問題。受條塊分割管理模式的影響，在道路交通行政管理、行業管理、治安管理及相關執法工作中，圍繞車輛購置、使用、道路通行稅費征收、運管服務等也存在職權交叉、管理混亂、手續繁雜、扯皮嚴重等，難以為乘車人提供優質滿意的運輸服務，“人暢其行、貨暢其流”的目標難以實現。

4.4是加快城市化進程、促進城鄉統籌發展的迫切需要

中心城市在人口數量和城市規模等方面不斷擴大，城郊住宅小區的不斷興建以及城市經濟開發區的不斷拓展，城市內外道路系統相互交織，中心城區與遠城區的聯系更加緊密，城鄉邊界不斷模糊。但由于實行分散管理，有些中心城市出現了長途汽車公交化和公共汽車郊區化的矛盾，各部門在線路的分配、站點的設置等方面也存在許多不協調的地方，嚴重影響了城鄉交通運輸的正常發展。為促進城鄉經濟統籌發展，交通改革必須走一體化的道路，對城鄉交通統一決策、統一規劃、統一建設、統一管理，建立“精簡、統一、高效”的交通行政管理機構，實現各種交通方式銜接有序、優勢互補，全面提升城市交通功能，促進城鄉之間的經濟文化交流，加快城市化進程和城鄉經濟統籌發展。

4.5是適應區域經濟發展、全面建設小康社會的迫切需要

國外發展經驗表明，以中心城市為核心、其他城市配套發展的點軸模式，是加快區域經濟發展的重要動力。中心城市和區域經濟相互依存，彼此推動。交通運輸是城市化與區域經濟協同發展必須解決的一個關鍵問題，而中心城市的交通運輸問題又是關鍵中的關鍵，是影響整個經濟運行鏈條效率的核心環節。建立綜合的交通管理體制，統籌考慮城鄉一體化交通運輸問題，是優化區域經濟結構、提高區域經濟競爭能力的重要手段，也是實現區域均衡發展、全面建設小康社會的迫切需要。

4.6是降低政府行政成本、提高服務效率的迫切需要

實行分散的管理模式，由于機構和職能交叉，管理人員隊伍龐大，

財政負擔沉重。同時運輸生產和經營活動所需的政府審批手續重疊、龐雜，由于政出多門而導致的政府行政成本居高不下，服務效率難以提高。因此必須實行城鄉交通一體化的管理模式，按照決策、執行、管理與監督相協調的原則，政府從直接的市場準入審批和價格管制退向管理競爭者資質、依法監督行為等。進一步理順關系、精簡機構、提高行政管理透明度和清晰度，降低管理成本，提高政府行政效率，加快由管理型政府向服務型政府轉變，重新樹立政府的威信和社會形象。

第五章我國中心城市交通行政管理體制改革建議

中心城市是我國區域社會經濟發展的核心和龍頭，在全面建設小康社會和協調城鄉發展、推進城市化進程方面具有舉足輕重的作用。只有認真研究和充分發揮中心城市在國民經濟特別是區域經濟發展中的地位和作用，克服中心城市發展所面臨的體制性障礙，切實做好中心城市的各項改革工作，才能為中心城市及其區域經濟的全面、協調、可持續發展創造寬松的政治環境和制度保障。

交通運輸作為城市發展的基礎性、服務性、先導性產業，應始終堅持“適度超前”原則，以提高運輸網絡的連通性、服務能力為重點，以克服交通管理的體制性障礙為突破口，牢固樹立以人為本、交通為民的服務理念，銳意改革、加快發展，為區域社會經濟的全面、健康發展奠定堅實基礎。

5.1我國中心城市交通行政管理體制改革目標

根據中共中央十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標以及中共十六屆三中全會提出的“五個統籌”、“五個堅持”的總體部署，按照社會主義市場經濟體制對政府行政管理體制的基本要求，在全面總結分析建國以來我國中心城市交通行政管理體制改革經驗的基礎上，借鑒和吸收國外大中城市交通行政管理的普遍經驗，提出我國中心城市交通行政管理體制改革的目標是:

逐步建立機構精干、體系完整、職能明確、權貴一致、管理順暢、運轉協調、行為規范、辦事高效、基本符合社會主義市場經濟現階段發展要求、有利于促進中心城市社會經濟和交通運輸生產力全面協調發展的中心城市交通行政管理體制。

通過機構調整和資源整合，實現中心城市管理機構、交通規劃、設施建設、運輸管理的相對集中，形成決策、執行、管理與監督協調的中心城市交通行政管理運行機制。

其中，改革目標可以劃分為兩個層次：

第一層次，即基本目標是：以建立和實現城鄉交通一體化管理體制為重點，通過職能調整、機構整合，理順城鄉交通管理的體制關系，為城鄉交通發展和城鄉社會經濟發展創造條件；

第二層次，即終極目標是：以構建綜合運輸管理體制為重點，理順條塊關系，明確職能職責，建立集中統一、協調一致、管理高效的交通行政管理體系。

5.2我國中心城市交通管理體制改革應遵循的主要原則

為實現上述改革目標，中心城市交通行政管理體制改革除應遵循政府機構改革的一般原則之外，還必須遵循以下原則：

5.2.1堅持以十六屆三中全會精神為指導

中共十六屆三中全會明確提出了“五個統籌”、“五個堅持”的發展要求，是指導我國社會經濟發展的重要的綱領性文件，為我國的改革與發展工作指明了方向。中心城市交通行政管理體制的目的，在于通過體制創新、制度創新，克服體制性障礙對社會經濟發展的不利影響，充分發揮中心城市的輻射和拉動作用，促進城市特別是區域經濟的全面和健康發展。因此，中心城市交通行政管理體制改革也必須以十六屆三中全會精神為基本指導原則，按照十六屆三中全會的統一部署和要求，認真做好各項改革工作。

5.2.2堅持以人為本的原則

“以人為本、執政為民”是新時期各級政府管理工作的中心環節，同時也是中共十六屆三中全會提出的一個全新要求。實踐“以人為本、執政為民”，是要把滿足人民群眾的交通需求作為改革的出發點和歸宿，從便民、利民的角度，認真做好各項管理工作。

在中心城市交通行政管理體制改革過程中堅持“以人為本、執政為民”的原則要求，就是要深刻理解和明確交通管理的定位，以對黨負責、對人民負責、對社會負責的態度，摒棄部門利益、個人利益，顧全大局、著眼長遠，轉變觀念，牢固樹立服務意識，實現兩個轉變，即實現由為管理而管理向管理即服務方向的轉變，實現由管理型政府向服務型政府的轉變。

5.2.3決策、執行、監督相協調的原則

實現中心城市交通行政管理決策、執行、監督的分離和協調，是當今政府改革和建立有限型政府的重要內容。籍此可達到減少管理層次，提高管理效率，降低行政成本的目的，同時便于最大限度地發揮各級政府交通行政管理機構的整體效能，便于各層級之間的相互監督，有利于建立和形成交通快速反應機制，提高交通行政管理水平。

5.2.4實事求是、循序漸進的原則

認真分析各種交通運輸方式的特點及其發展趨勢，以是否有利于促進中心城市生產力發展作為改革的根本標準，科學合理地處理中心城市交通行政管理條塊關系。探索最佳管理模式。我國地域遼闊，東西部中心城市之間有著巨大的差異，必須堅持實事求是，具體問題具體分析，根據當地的特點、交通運輸事業發展水平及發展趨勢等因素，制定適合本地區發展的改革方案。必須正確處理好交通行政管理體制改革的階段性目標和總體目標的關系，按照從實際出發，全面部署、重點突破、分步實施、協調推進的要求，分清輕重緩急，有步驟、分階段地推進。

5.3基本模式選擇與改革步驟

根據改革目標和原則，在綜合分析我國中心城市交通行政管理體制現狀的基礎上，提出中心城市交通行政管理體制改革的基本模式為：“一城一交”模式，即大交通管理體制模式。

選擇“一城一交”作為中心城市交通行政管理體制的基本模式，有其合理性和可行性。一方面，“一城一交”模式即是當今世界大型城市交通管理體制的基本模式，也是國外城市交通管理成功經驗的根本體現，其在整合交通資源、優化資源配置、降低行政成本、提高管理效率方面所體現出的巨大優勢是其他管理模式無可比擬的；另一方面，“一城一交”模式也是當前我國中心城市交通行政管理體制改革的最終取向，特別是北京、重慶、深圳、武漢等城市在這方面所作的有益嘗試和探索，為指導其他城市的交通行政管理體制改革提供了可資借鑒的寶貴經驗，即“一城一交”管理模式在我國具有可行性和可操作性。

在進行中心城市“一城一交”管理體制模式改革過程中，可根據各地的不同情況，采用如下兩種方式予以實施：

一是一步到位，即不考慮城市現行交通行政管理體制模式現狀，直接按照“一城一交”模式的要求，提出改革方案，予以實施：

二是循序漸進,即在充分考慮城市交通管理體制發展現狀及其所處的發展階段的基礎上，由模式一到模式三逐步推進，分步實施。其中，處于模式一（城鄉道路運輸分散管理）的中心城市應在相關部門的指導下，首先盡快實現城鄉交通運輸的一體化管理：處于模式二的中心城市，要在總結現有管理體制改革經驗的基礎上，參照其他城市改革的成功經驗，按照“一城一交”管理模式的要求，向構筑大交通管理體制方向邁進。

5.4措施建議

（一）建議在國務院領導下，由中共中央編辦牽頭，會同有關部門對中心城市交通行政管理體制進行深入研究，按照“五個統籌”、“五個堅持”的原則要求，制訂并提出中心城市交通行政管理體制改革的指導意見，指導中心城市交通改革與發展，為全面推動中心城市交通行政管理體制改革提供必要的政策指導。

（二）鼓勵和支持管理體制改革經驗相對較為豐富、體制基礎較好的中心城市，按照“一城一交”體制模式的要求，繼續開展交通行政管理體制改革的試點工作。

5.5結束語

致公黨中央開展本項調研工作的目的，就在于通過對當前中心城市交通行政管理體制現狀的實地調查和分析，了解和掌握中心城市交通行政管理體制存在的突出問題，在認真聽取各有關政府部門和專家意見的基礎上，以十六大和十六屆三中全會精神為指導，提出中心城市交通行政管理體制改革的建議，以克服制約中心城市發展的根本性體制障礙，推動和促進我國中心城市社會經濟和交通事業的全面、協調、可持續發展.