基層調(diào)解中心功能定位調(diào)查報(bào)告

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法院調(diào)解是我國(guó)民事訴訟中最具特色的處理民事糾紛的傳統(tǒng)方式，它在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧中具其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要價(jià)值。在審判實(shí)踐中，為充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會(huì)矛盾方面的作用，全面各地法院做了許多有益的探索和實(shí)線，近年來，許多法院成立了法院調(diào)解中心，在高效快捷地化解社會(huì)矛盾方面，取得了顯著的效果。本文對(duì)我縣調(diào)解工作的情況進(jìn)行了分析，對(duì)今后成立的法院調(diào)解中心的功能定位作了思考，并提出建議以供參考。

一、我縣調(diào)解工作的情況分析

近年來，我縣基層調(diào)解組織和法院在實(shí)踐中，根據(jù)自愿合法的原則，用調(diào)解方式解決了大量的民事糾紛案件，為社會(huì)矛盾的及時(shí)解決化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2009年至2011年6月期間，我縣求和人民調(diào)解委員會(huì)共收理各種民事糾紛1539件，調(diào)解成功1279件，調(diào)解成功率達(dá)83%左右。其中收理交通事故民事糾紛1144件，調(diào)解成功885件，調(diào)解成功率達(dá)77%；收理的群體性民事糾紛208件，調(diào)解成功159件，調(diào)解成功率達(dá)76%；收理法院移送調(diào)解的民事糾紛229件，調(diào)解成功106件，調(diào)解成功率46%。我縣法院收理民商事案件4460件，調(diào)解1012件，撤訴756件，調(diào)撤率39%；其中姻婚家庭糾紛815件，調(diào)撤415件，調(diào)撤率達(dá)50%；勞動(dòng)報(bào)酬糾紛142件，調(diào)撤126件，調(diào)撤率達(dá)88%；交通事故和人身?yè)p害賠償糾紛358件，調(diào)撤141件，調(diào)撤率39%；民間借貸糾紛1782件，調(diào)撤率33%；賣買合同糾紛349件，調(diào)撤率41%。另對(duì)調(diào)撤處理案件的結(jié)案時(shí)間統(tǒng)計(jì)，其中一個(gè)月內(nèi)結(jié)案的占調(diào)撤案件總數(shù)的40%左右。

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，我縣的大量交通事故和群體性民事糾紛，在矛盾的初始階段，就在人民調(diào)解組織中得到有效的解決。而進(jìn)入訴訟程序的民事糾紛，大部份以姻婚家庭、勞動(dòng)報(bào)酬、人身?yè)p害賠償、民間借貸、賣買合同糾紛為主，法院根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，通過審理，在查明事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)解，許多又以調(diào)解撤訴的方式得到合理解決，而其中近40%左右案件又是在一個(gè)月內(nèi)以調(diào)撤方式結(jié)案。同時(shí)，對(duì)于許多影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的群體性案件、以及當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對(duì)立的案件，法院立案受理時(shí)，經(jīng)合理地引導(dǎo)到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，也取得了顯著效果。

二、各地法院主要做法和分析

近年來，各級(jí)人民法院在圍繞服務(wù)大局、為民司法的主題下，以實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)，對(duì)法院民事調(diào)解工作非常的重視。2007年3月7日，最高人民法院在其的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》中，就確立“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的民事審判工作指導(dǎo)方針。為充分發(fā)揮法院訴訟調(diào)解所具有的雙方當(dāng)事人對(duì)抗性小和案結(jié)事了的效果，在認(rèn)真總結(jié)調(diào)解實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民法院又于2010年6月7日在其的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》中，確立“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的工作原則，要求各級(jí)法院要牢固樹立調(diào)解優(yōu)先理念，自覺主動(dòng)地運(yùn)用調(diào)解方式處理矛盾糾紛，盡可能把握一切調(diào)解結(jié)案的機(jī)會(huì)做到“案結(jié)事了”的目標(biāo)。為此，全國(guó)各地人民法院在積累許多有益的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)之后，很多基層法院在法院內(nèi)部設(shè)立了法院調(diào)解中心或稱訴前調(diào)解中心。

從各地法院設(shè)立的法院調(diào)解中心效果來看，其在化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧等方面發(fā)輝了重要作用，綜合各地的作法，其處理案件的工作方式可分為以下幾種模式：

1、審前調(diào)解前置型：就是人民法院在立案受理后，在移送判業(yè)務(wù)部門審理前，由立案法官積極主動(dòng)地將全部案件引入法院調(diào)解中心，由調(diào)解中心法官對(duì)每件案件，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行自愿平等協(xié)商，力爭(zhēng)將糾紛化解在訴訟的初始階段。如調(diào)解不成再移送致審判業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審理。

2、暫緩立案分流型：就是人民法院在立案時(shí)，對(duì)部份可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的群體性案件、以及當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對(duì)立矛盾激化的案由調(diào)解中心對(duì)當(dāng)事人的案件材料進(jìn)行審查后，進(jìn)行暫緩立案受理，引導(dǎo)其到人民調(diào)解組織先行調(diào)解，經(jīng)調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的，法院再予以立案受理，進(jìn)入訴訟程序?qū)徖怼?/p>

3、訴前調(diào)解分流型：就是人民法院在立案受理后，通過對(duì)案件材料審查，根據(jù)案件的性質(zhì)和難易程度，在證得當(dāng)事人同意的情況下，將部分案件先引入法院調(diào)解中心，由調(diào)解中心法官召集雙方當(dāng)事人前來進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)過調(diào)解中心調(diào)解未果的，再移送審判業(yè)務(wù)部門進(jìn)入訴訟程序?qū)徖怼?/p>

4、訴前調(diào)裁合一型：就是人民法院在立案受理后，通過案件材料審查，根據(jù)案件的性質(zhì)和難易程度，將部分案件先引入法院調(diào)解中心，組織調(diào)解，由調(diào)解中心法官召集雙方當(dāng)事人調(diào)解，經(jīng)過調(diào)解中心調(diào)解未果的，在證得當(dāng)事人同意的情況下，不再移送審判業(yè)務(wù)部門審理，由調(diào)解中心及時(shí)審理進(jìn)行裁決。

法院設(shè)立的調(diào)解中心能有效地將部份民事案件得到及時(shí)的解決，但上述各種形式均有其利弊，其中審前調(diào)解前置的方式能有效及時(shí)地解決許多民事糾紛，但是所有案件都要求調(diào)解前置，有違調(diào)解的自愿原則，同時(shí)目前普遍存在送達(dá)難問題，也使許多案件久拖難調(diào)，影響案件審理期限；暫緩立案分流的方式能使法院和人民調(diào)解形成雙聯(lián)互動(dòng)的關(guān)系，但在符合立案條件時(shí)，而當(dāng)事人又不愿意到人民調(diào)解組織先行調(diào)解，暫緩立案無法律依據(jù)，也易引起當(dāng)事人對(duì)法院的對(duì)立情緒發(fā)生矛盾；訴前調(diào)裁合一的方式無凝對(duì)民事糾紛及時(shí)解決最快的方式，但法院調(diào)解中心不是審判業(yè)務(wù)部門，在調(diào)解未果時(shí)，由其進(jìn)行審理判決是否存在法律問題，涉及到其法律地位和性質(zhì)；本文認(rèn)為四種方式中以訴前調(diào)解分流最合理合法，它符合民訴法的調(diào)解合法自愿的原則，同時(shí)又能高效快捷地解民事糾紛，但其也存在案件如何確定案件分流和分流范圍的問題。

三、法院調(diào)解中心的功能定位

當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展的階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局不斷發(fā)生變化，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾增加，民事權(quán)益之爭(zhēng)日益復(fù)雜化和多樣化，表現(xiàn)在人民法院受理的商事案件數(shù)量逐年增加，如何高效公處理,成為人民法院迫切需要解決的問題。為此，各地法院成立法院調(diào)解中心，本文認(rèn)為其功能定應(yīng)體現(xiàn)如下方面：

1、過濾分流功能：隨著人民群眾的法制意識(shí)增強(qiáng)，人民法院特別是基層法院的民商案件受理量呈逐年攀增的趨勢(shì)，使法院存在的案多人少矛盾進(jìn)一步加劇，所有民事糾紛進(jìn)入訴訟程序，不僅浪費(fèi)了有限的司法資源，也不符合民事糾紛應(yīng)高效及時(shí)處理的要求。同時(shí)，訴訟并非是矛盾解決的唯一途徑。對(duì)立案受理的民事糾紛，由成立的調(diào)解中心及時(shí)進(jìn)行調(diào)解處理，能夠起到過濾分流案件的功能，使大量民事案件不進(jìn)入真正意義上的訴訟程序，從而在一定程度上能夠緩解法院案多人少的矛盾，從而減少司法資源的消耗和當(dāng)事人的訟累。

2、緩沖矛盾功能：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)，許多因社會(huì)變革、姻婚家庭、鄰里關(guān)系等原因所引發(fā)的民事糾紛，往往雙方當(dāng)事人存在情緒嚴(yán)重對(duì)立，矛盾易于激化，嚴(yán)重地影響了社會(huì)的穩(wěn)定。這類糾紛進(jìn)入法院進(jìn)行訴訟，在處理上僅憑判決往往難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人內(nèi)在的利益訴求和矛盾糾紛的化解。對(duì)于此類案件，無論是立案時(shí)、還是審理后，將其引入法院調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解，緩沖雙方矛盾，發(fā)揮調(diào)解的服務(wù)和調(diào)節(jié)功能，有利于實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一。

3、訴訟疏導(dǎo)功能：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的過程中,各種利益關(guān)系不斷的調(diào)整，造成社會(huì)矛盾糾紛的主體和內(nèi)容的多樣化和復(fù)雜化。一些糾紛在得不到及時(shí)地疏導(dǎo)化解，很容易引發(fā)群體性事件，從而影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有些糾紛雖形式上表現(xiàn)為法律問題，但并不是通過訴訟所能解決的，往往需要政府和相關(guān)部門配合或解決。在解決民事糾紛的渠道上，訴訟雖是化解社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段，但并不是萬能的。法院調(diào)解中心可以引導(dǎo)當(dāng)事人理性對(duì)待矛盾糾紛、合理表達(dá)訴求、合理選擇解決手段和方式，從而妥善地盡快解決矛盾糾紛。

4、高效及時(shí)功能：人民法院針對(duì)日益繁重的審判的壓力和有限的審判資源之間矛盾，為提高司法效率，節(jié)約訴訟成本和審判資源，根據(jù)自愿合法的原則，對(duì)立案受理的案件，由調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。高效及時(shí)地處理民事糾紛是法院調(diào)解中心應(yīng)有的功能定位。

四、法院調(diào)解中心的運(yùn)行設(shè)想

法院設(shè)立調(diào)解中心的目的如上所述應(yīng)具有過濾分流、緩沖矛盾、訴訟疏導(dǎo)和高效及時(shí)的功能，故其運(yùn)行應(yīng)適應(yīng)其功能的定位，其運(yùn)行可設(shè)想如下：

1、中心的工作職能：中心的工作職能應(yīng)包括立案調(diào)解、委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解，推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作，對(duì)訴外調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查和司法確認(rèn)，并積極參與司法行政部門、人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等部門、團(tuán)體和組織的聯(lián)合調(diào)解。

2、中心的受案范圍：針對(duì)法院調(diào)解中心的功能定位，可以將以下案納入其調(diào)解受案范圍：1、姻婚家庭繼承扶養(yǎng)等民事糾紛案件；2、民間債務(wù)和勞務(wù)合同等民事糾紛案件；3、相鄰糾紛案件；4、權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償民事糾紛案件；5、需要政府和相關(guān)部門配合的案件；5、可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的群體性案件；6、案情復(fù)雜難以形成證據(jù)優(yōu)勢(shì)的案件；7、當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對(duì)立的案件；8、相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確、適用法律有一定困難的案件；9、判決后難以執(zhí)行的案件；10、社會(huì)普遍關(guān)注的敏感性案件；11、當(dāng)事人情緒激烈、矛盾激化的再審、信訪案件。

3、中心的人員配置：法院調(diào)解雖是民事訴訟的一項(xiàng)制度，但同時(shí)更是一門集法學(xué)、心理學(xué)、博弈學(xué)以及文化底蘊(yùn)、表達(dá)藝術(shù)等于一身藝術(shù)，對(duì)法官的綜合能力有著嚴(yán)格的要求。調(diào)解與考驗(yàn)法官法學(xué)功底的判決不同，它需要法官在精通法律前提下，去揣摩透當(dāng)事人的心理，分析其所思所想、所懼所求，從而對(duì)癥下藥，而這些經(jīng)驗(yàn)都來自于日積月累和長(zhǎng)期的庭審經(jīng)驗(yàn)，故為了更好地發(fā)輝法院調(diào)解中心的功能，調(diào)解中心應(yīng)由審判經(jīng)驗(yàn)豐富、調(diào)解能力突出的資深審判員組成，并可聘請(qǐng)退休法官參與調(diào)解。

4、中心的工作機(jī)制：

（1）建立立案調(diào)解評(píng)價(jià)機(jī)制：立案是人民法院審理案件的橋頭，在立案開始時(shí)，應(yīng)根據(jù)立案材料的相關(guān)反映，預(yù)估案件的審理難易，從而決定是進(jìn)入法院調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解處理，并在在立案過程中對(duì)當(dāng)事人提供詳細(xì)的相關(guān)咨詢，使當(dāng)事人對(duì)案件處理回歸至合理的心理預(yù)期，從而為案件的調(diào)解打下良好的基礎(chǔ)。

（2）建立立案調(diào)解通知機(jī)制：根據(jù)立案材料的相關(guān)反映，立案部門在征得原告同意后，將案件引入法院調(diào)解中心，調(diào)解中心收到案件后，應(yīng)以簡(jiǎn)便靈活的方法向被告送達(dá)起訴狀副本和應(yīng)訴通知書，并通知當(dāng)事人到庭或到當(dāng)事人住所，在被告自愿放棄答辯期的前提下進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成或不愿調(diào)解的，及時(shí)向其送達(dá)法院庭開傳票。

（3）建立案件調(diào)解流轉(zhuǎn)機(jī)制：為避免案件進(jìn)入調(diào)解中心的案件，因調(diào)解不果可能導(dǎo)致訴訟時(shí)間和成本增加的現(xiàn)象，應(yīng)針對(duì)不同類型案件建立案件合理流轉(zhuǎn)機(jī)制：（1）對(duì)于立案后進(jìn)入法院調(diào)解中心的案件，如姻婚家庭繼承扶養(yǎng)、民間債務(wù)、勞務(wù)合同、相鄰糾紛、損害賠償?shù)让袷录m紛案件，在雙方當(dāng)事人均有調(diào)解意愿時(shí)，在雙方均到場(chǎng)的情況下，且應(yīng)半日內(nèi)辦結(jié)。如果需要進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)促進(jìn)繼續(xù)調(diào)解的，也應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)完成。對(duì)于不能調(diào)解的案件，將在移至調(diào)解中心的2個(gè)工作內(nèi)移出，以保證案件流轉(zhuǎn)的速度。（2）對(duì)于審判部門轉(zhuǎn)入調(diào)解中心的案件，如案情復(fù)雜難以形成證據(jù)優(yōu)勢(shì)的案件、當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對(duì)立的案件、適用法律有困難的案件、判決后難以執(zhí)行的案件、社會(huì)普遍關(guān)注的敏感性案件等案件。調(diào)解中心收到案件后，應(yīng)向及時(shí)通知當(dāng)事人到庭或到當(dāng)事人住所進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)多次組織協(xié)商，確實(shí)不能達(dá)成協(xié)議的應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)回審判部門及時(shí)裁判。

（4）建立推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制：在推進(jìn)訴訟調(diào)解同時(shí)，應(yīng)與目前社會(huì)開展的大調(diào)解工作機(jī)制做好銜接與配合。調(diào)解中心可將有關(guān)案件委托人民調(diào)解委員會(huì)或相關(guān)組織進(jìn)行調(diào)解，對(duì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的及時(shí)予以確認(rèn)，在調(diào)解過程中，為彌補(bǔ)專業(yè)知識(shí)方面的不足，也可請(qǐng)專業(yè)人員提供專業(yè)意見和建議。

（5）建立人民調(diào)解確認(rèn)機(jī)制：人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，但不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，如果都要通過訴訟程序而獲得強(qiáng)制執(zhí)行力，不利于節(jié)約司法資源。故對(duì)于人民調(diào)解組織調(diào)解的民商案件，當(dāng)事人要求確認(rèn)其達(dá)成協(xié)議效力的，調(diào)解中心應(yīng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議及時(shí)的確認(rèn)。

五、法院調(diào)解中心調(diào)解存在的問題與建議

（一）法院調(diào)解中心調(diào)解存在的問題

法院設(shè)立調(diào)解中心開展調(diào)解工作屬于實(shí)踐先行。最高人民法院的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》作為指導(dǎo)性文件，雖確立有條件的人民法院可以設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)開展調(diào)解工作，但其仍存在以下問題：1、調(diào)解中心機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問題，在《中華人民共和國(guó)法院組織法》中并未規(guī)定法院專門調(diào)解機(jī)設(shè)立，實(shí)踐中，如何協(xié)調(diào)其與立案部門和審判部門的關(guān)系和職責(zé)分工；2、與法律規(guī)定的調(diào)解條件沖突問題，我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定，法院應(yīng)在“事實(shí)清楚，分清是非”的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解中心對(duì)未經(jīng)庭審的案件徑行調(diào)解是否違反了法定調(diào)解的條件，并損害了當(dāng)事人的訴權(quán)。3、與法院內(nèi)部管理體制沖突問題，表現(xiàn)在法院調(diào)解中心的受案形式、受案范圍、調(diào)解程序期限、以及調(diào)解文書案號(hào)形式均無明確的規(guī)定，如何與目前法院內(nèi)部有關(guān)案件流程管理體制相銜接。

（二）完善法院設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)的建議

在實(shí)踐中，法院設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)開展調(diào)解工作，為民商事案件的高效及時(shí)的解決，緩解法院案多人少的矛盾和節(jié)約有限的審判資源，發(fā)輝了重要作用，針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，提出如下建議：

1、盡快起草相關(guān)司法解釋，對(duì)法院專門設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定：在規(guī)定中應(yīng)明確調(diào)解機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其與法院其他立案審判部門的關(guān)系，以及開展調(diào)解工作的規(guī)程、調(diào)解文書的制作和形式等。

2、完善相關(guān)民事訴訟的立法。目前，民訴法修訂工作已啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)借此對(duì)機(jī)會(huì)在民事訴訟法中增加有關(guān)法院調(diào)解的內(nèi)容，如訴前調(diào)解的適用范圍、程序和調(diào)解的方式等規(guī)定，適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)解前置案件范圍，并對(duì)調(diào)解的條件進(jìn)行修改，以適應(yīng)當(dāng)前人民法院已開展的訴前調(diào)解工作制度。

3、建議調(diào)整法院內(nèi)部工作機(jī)制，明確法院辦理訴前調(diào)解的業(yè)務(wù)部門，修訂法院司法統(tǒng)計(jì)和考核制度，為開展的訴前調(diào)解提供機(jī)制保障。