食品建立監管體制和長效機制情況調查報告

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食品安全直接關系廣大人民群眾的身體健康與生命安全，關系經濟健康發展與社會和諧穩定。最近，市政協組織人員深入市相關食品監管部門和部分基層單位，對我市食品安全情況和加強食品安全監管工作進行了調研。

一、我市食品安全及監管工作的現狀

（一）我市食品總體上是安全的。一是農副產品質量有保障。今年，在對全市農產品生產基地、批發市場、超市的初級農產品進行的13次抽檢中，433份抽檢樣品合格率為99.6%；全市縣級以上生豬進點屠宰率100%，鄉鎮進點屠宰率98%，市場上銷售的畜產品，“瘦肉精”和重金屬的檢出率連續三年為“零”；生鮮乳抽檢了43個批次，未發現違法添加非食用物質情況；水產品檢測，省水產品質檢中心抽檢了38個樣品，已出結果的20個樣品全部合格。

二是食品加工有規范。全市418家食品企業的521個單元產品獲得了食品生產許可證；分別有3種、15種食品被評為“中國名牌產品”、“名牌產品”，9家企業被確定為標準化良好行為企業（GSE標識）。今年，市質監局對乳制品、米面制品、肉制品、酒類、水產品、調味品、飲用水等進行抽樣檢驗252批次，合格242批次，合格率為96%，較上年提高4個百分點。

三是市場銷售有準入。全市8779家食品經營者中，83.2%建立了進貨驗收制度，92.3%建立了購銷臺帳制度，96.8%建立了銷售食品質量承諾制度。市工商部門查處的食品安全案件今年為17起、案值17萬元，分別比2007年和2008年下降了97起、25萬元和22起、11萬元。我市連續多年沒有重大食品安全事故發生。

（二）我市食品安全監管總體上是到位的。一是建立了食品安全協調機制和責任體系。成立了市食品藥品安全協調委員會，統一協調市藥監局、質監局、工商局、衛生局、農業局、畜牧局、海洋與漁業局、貿易辦等食品監管部門的業務工作。各市區和鎮都建立了食品安全協調機構。村一級，基本實現了村村有食品安全信息員。市政府每年與各市區及食品安全監管部門簽訂食品安全責任書，對責任目標完成情況進行年度考核。

二是監管工作扎實認真。對農產品源頭管理，開展了農業標準化生產和無公害農產品、綠色食品、有機食品“三品”基地建設。成立了市生豬屠宰管理辦公室，我市被列為全國第一批“放心肉”服務體系建設試點城市。規劃并實施了全市生鮮乳收購站建設，100%的收奶點被納入監管范圍。加強了水產品生產重點區域和重點環節的監管，加強了食品生產企業的規范化管理。在市場流通環節實行了“一戶多檔制”、“實名登記制”、“證明登記制”和“標牌公示制”四項管理制度，推行了食品安全監管電子臺帳（電子地圖）系統。完善了餐飲單位量化分級管理制度，量化分級率達100%。

三是監測檢驗力度明顯加大。成立了市農副產品檢測中心，每年由市財政支付其一定的檢測費用，對相關職能部門送檢的農副產品進行免費檢測。今年上半年，市農副產品檢測中心承檢檢測任務1260批次、4756項次。

二、我市食品安全及監管中存在的問題

（一）食品安全形勢依然比較嚴峻。一是初級農產品源頭污染還未得到根本控制。我市現有耕地380萬畝，其中69.2%的面積分散在一家一戶，農產品種植的規?；?、標準化程度不高，對化肥、農藥的使用很難規范，導致部分農產品農藥殘留超標現象不同程度存在。據市農業局執法人員反映，在對部分超市的韭菜、芹菜的歷次抽檢中，農藥殘留超標問題十有七八。這種狀況同樣表現在水產品、畜產品的生產經營過程中。以水產品生產為例，盡管我市一直在強化這方面的監管，但違法生產、違規用藥的現象短期內難以根除，少數生產單位甚至沒有養殖證和苗種許可證。今年3月至5月，省水產品質檢中心在我市抽取了122個水產苗種進行檢測，有32個苗種樣品不合格，不合格率為26.2%。

二是食品加工領域安全隱患還未從根本上得到消除。一些食品加工小作坊“地下”生產，逃避監管。在目前實行了生產許可證管理的418家食品加工企業當中，86%屬于規模以下的小企業。其中有些企業或受技術條件限制，不能完全按食品標準進行生產，或受利益驅動，違法添加非食用物質，濫用食品添加劑。如檢測中發現，有的腌菜中防腐劑含量超標10多倍，面粉中增白劑含量超標四五倍。市質監部門在今年查處違法及濫用添加劑的專項活動中，共查出有問題企業62家，占有生產許可證管理的企業總數的14.8%。

三是農村市場食品安全問題依然較多。集貿市場上“低質低價”的食品大多沒有生產標準，質量安全難以保證。對小商販、小攤點的管理難度大，漏洞多。一些偏遠山區，生豬私屠亂宰現象仍有發生。由于農村消費水平低，農民安全意識和維權意識差，也在客觀上造成了假冒偽劣食品易于在農村泛濫，難以徹底根除。

（二）食品安全監管仍然存在薄弱環節。一是冷藏廠、冷庫無人監管。2009年6月1日起實施的《食品安全法》，對冷藏廠、冷庫是否屬于食品生產監管范圍，未進行明確。目前，我市的各個冷藏廠、冷庫均處于無部門、無人監管的狀態。

二是對肉食狗的屠宰無人監管。目前，此類肉食品的生產和屠宰在我市并未形成規模，屠宰和交易大多私下進行，缺乏有效監管。還有一些狗肉館的經營者暗下藥勾，非法偷獵別人的飼養狗，狗肉質量安全無保障。

三是現行的多頭監管模式造成監管合力不足。食品安全監管工作目前由多個部門分段監管，分頭執法，工作上缺乏協調配合，信息上缺乏交流平臺，資源上缺乏共用共享。因而難以形成監管合力，導致監管工作中存在著盲點。

（三）食品安全檢測體系建設相對滯后。一是檢測網絡不統一、不健全。目前我市擁有各類食品檢測機構21個，各個網絡基本獨自運行，檢測標準不統一，缺少統籌協調機制。市畜牧局至今沒有自己的檢驗機構。鎮級農產品檢測站基本上是空白。

二是市農副產品檢測中心定位不準、功能不完善。市農副產品檢測中心并非獨立的中介組織，而是依托于市檢驗檢疫局建立起來的。這一機構的部門性，造成了其檢測手段的部門化和工作開展上的局限性。檢測資質不全，農藥、化肥、獸藥、魚藥、豬尿和部分水產品檢測不了，致使有的監管部門仍需自出經費到外地送檢；工作運行不規范，食品抽樣本該由行業主管局委托檢測機構進行，但實際上是由各個行業主管局代為進行。

三是投入不足，裝備水平差?！妒称钒踩▽嵤l例》規定，抽樣檢驗購買樣品所需費用由同級財政列支，而我市目前的抽樣費還是由各部門自行解決。由于經費不足，無法做到“按需定檢”。市工商局一年檢測檢驗食品1000至2000個批次，僅相當于北京市工商部門一個周的檢測量，檢測力度差距明顯。在裝備投入上，市質檢局、工商局的設備更新存在資金缺口。市畜牧局、海洋與漁業局沒有執法車輛、速測設備、除菌設備等，滿足不了生鮮奶、海鮮等食品送檢對時限的要求。大多數農產品生產基地、“三品”認證基地缺少檢測手段?？h、鎮兩級農副產品批發市場有的連簡易速測儀都沒有配備。

三、強化我市食品安全監管的主要建議

（一）變虛為實，成立食品安全監管協調正規機構。食品安全關系民生和諧，責任重于泰山。迫切要求進一步統籌監管資源，強化監管職能，加大監管力度。在目前食品安全監管工作處于系統龐雜、職能交叉的情況下，僅靠一個虛設的松散型的“委員會”來實施協調和管理，勉為其難，難以奏效。我們認為，將食品安全監管協調機構由虛變實、由松散變緊密，成立一個正規的專門的職能機構，是必要的，也是可行的。北京市在2003年就成立了食品安全監督協調辦公室，并賦予其在食品安全工作中綜合監督、查處、組織協調等職能。根據實行“大部制改革”的要求，我市可以結合新一輪機構改革，成立“市食品安全監管辦公室”。這個辦公室至少能起到四方面作用：一是統籌協調，明確各監管部門的職責分工，有利于避免出現職能交叉和監管“中空”，形成工作合力；二是牽頭管理，依法制訂、實施并形成統一的管理規范，統一對農藥、食品添加劑、色素、禁用非食用物質的檢驗檢測標準，統一組織實施食品安全執法檢查和對安全事故的查處等；三是便于形成統一的食品安全信息評估、和預警系統，有利于實現食品安全信息的歸集分析和互通共享，對食品安全問題做到早發現、早預防、早整治、早解決；四是強化宣傳教育功能，有利于增強生產經營者的第一責任意識和全民的食品安全意識。

（二）健全網絡，完善食品安全檢測體系。加快建立以市檢測中心為龍頭，以相關部門檢測為輔助，以生產經營單位自檢和消費者投訴舉報隨時檢測為補充的食品安全檢測體系。重點是解決好市農副產品檢測中心功能不完善、定位不準確的問題?？梢苑謨刹阶撸旱谝徊剑M快完善市農副產品檢測中心的功能。加大經費投入，增加檢測設備、完善檢測資質、提高檢測水平，本著“缺什么補什么”的原則，使農副產品檢測中心的資源配置能夠基本滿足我市食品安全檢測的需要。第二步，探索在市農副產品檢測中心的基礎上成立“市食品安全檢測中心”。依據國際慣例，檢驗機構定位于第三方中介組織，從發展趨勢看，勢必將與其所隸屬的行政部門脫鉤分離，由部門化轉向社會化?；谶@一趨勢，可考慮由市政府與檢驗檢疫部門根據各自出資額，以股份制的形式，成立“市食品安全檢測中心”，明確雙方的權利和義務。該中心既能滿足檢驗檢疫局的部門需要，又能為我市食品安全檢測提供全方位的服務，還可對外承接有償檢測項目。由于這個檢測中心是獨立運作的中介組織，其出具的檢測結果也更具有公正性、合法性，更利于作為行政執法的客觀依據。

（三）突出“三促”，加強對食品生產、加工、流通的全過程監管。一是以農業產業化促生產規范化。食品安全的源頭在生產，管好源頭的出路在產業化。在產業發展上，應借鑒經區發展無果花產業的做法，制訂詳細的龍頭帶動方案、生產標準化普及規劃及相關配套措施，采取工業、農業、旅游業等相關產業捆綁運作、協調發展的方式，聯合推進農業產業化、標準化。在龍頭帶動上，應借鑒家家悅集團“農超對接”、好當家集團“村企合并、聯姻發展”等經驗，積極扶持現有農字號企業做大做強，并引導市內外生產、流通企業與農村搞聯姻、建基地，發展規?；N植養殖基地，擴大“訂單農業”的覆蓋范圍；要鼓勵農民興辦生產合作社，統一生產標準，統一對外銷售，自我規范發展。力爭用3—5年時間，使全市初級農產品的生產基本實現標準化。全面推廣市農產品安全區域化管理經驗，加大農藥農資市場投入的管理，建立農藥農資專營專供制度和直供配送體系，從源頭上把好食品安全第一道關口。

二是以監控全程化促加工規范化。我市現行的食品加工企業安全監測均為監督性抽查，表現為對終端產品的抽查較多，對生產過程的抽查較少，難以將食品安全監管機制從事后轉入事前預防，做到防患于未然。要盡快實現對食品加工企業的全過程監管、動態監管、有效監管。擴大檢測范圍，原材料、半成品、成品都要列入檢測范圍。增加檢測批次，將定期抽檢與隨機抽檢、部門檢測與企業自檢、專項檢測與常規檢測結合進行，使檢測趨于經?；?。嚴格執行食品加工企業生產標準和管理規范，食品標簽必須標明食品名稱、規格、凈含量、生產日期、成分或者配料表等，使用添加劑以及用量，都要在產品的外包裝標簽里嚴格注明。實行嚴格的食品質量安全追溯制度、召回制度、市場準入和退出制度。牢固樹立“食品工業是道德工業”的理念，督促企業建立原材料來源、原材料驗證、生產產品數量、銷售區域的生產臺賬，提高生產企業的自控能力，要對每個食品企業的生產經營行為實施全程信用管理，以此規范和激勵食品經營業主，促使其由被動監管轉向主動監管。

三是以市場連鎖化促流通規范化。在城市社區，不斷擴大超市和連鎖店的覆蓋范圍，力爭盡早實現無縫覆蓋。在農村，將“千村萬鄉市場工程”建設與農村社區建設結合起來，把鎮村每年需要建設或引進的超市、連鎖店數量和新建改建“農家店”的數量，列為各級工作考核指標，層層推進。力爭到2012年底，在全市所有的鎮村社區都建有一處以上的超市或連鎖店。

（四）堅持“兩嚴”，狠抓食品安全監管措施的落實。一要嚴格食品安全監管執法?！妒称钒踩ā返念C布實施，明確了食品安全生產經營活動的法律責任，加大了對違法生產經營者的懲處力度，為加強食品安全監管提供了有力的法律武器。各食品安全監管部門要做到依法行政、執法必嚴、違法必究。在查處違法違規行為時，實行懲罰性賠償制度，以增加違法違規的成本，不使以身試法者存有僥幸心理，起到一次違法、終身出局的警戒作用。要定期在媒體和網絡上公布企業信用信息，特別是披露那些不達標企業、不合格產品的“黑名單”，使其成為社會輿論監督的眾矢之的，失去生存的土壤。二要嚴格食品安全監管工作“問責制”。堅持地方政府對食品安全負總責、部門各負其責的工作原則，在嚴格執行《市食品安全責任目標考核辦法》，加大檢查考核力度的基礎上，實行食品安全監管工作“問責制”。對于因監管不力而造成重大食品安全事故的，要像查處“三鹿奶粉事件”那樣，嚴肅追究相關單位及人員的責任，給予相應的黨紀政紀處分，直至追究其法律責任。