民政局城鄉(xiāng)低保工作調(diào)研報(bào)告

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城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與深化，是國(guó)家為保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項(xiàng)制度。自1996年和1997年分別建立城市和農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，我們堅(jiān)持整體規(guī)劃、精心實(shí)施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建設(shè)步伐,城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活得到了有效的保障，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特別是去年以來(lái)，各級(jí)民政部門(mén)按照摸清底數(shù)，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，城鄉(xiāng)低保工作取得了明顯成效，但在實(shí)際操作過(guò)程中也遇到一些問(wèn)題，亟待我們?cè)诮窈蠊ぷ髦屑右愿倪M(jìn)和完善。現(xiàn)就當(dāng)前我市城鄉(xiāng)低保工作現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、原因分析及下步對(duì)策建議，作簡(jiǎn)要闡述。

一、城鄉(xiāng)低保現(xiàn)狀

我市于1996年和1997年分別建立了城市和農(nóng)村最低生活保障制度。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之初，我市城市和農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月120元和每人每年600元。之后，城市低保先后四次提標(biāo)，分別是1999年7月調(diào)整為每人每月220元，2005年1月調(diào)整為280元，2007年1月調(diào)整為300元（其中環(huán)翠區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)和榮成市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月300元，文登、乳山兩市為280元），2009年1月調(diào)整為330元（其中乳山市為300元）。農(nóng)村低保三次提標(biāo)，2003年8月調(diào)整為每人每年800元，2007年1月調(diào)整為1000元，2009年1月調(diào)整為1200元。截止2008年底，全市累計(jì)保障城鄉(xiāng)低保家庭19312戶、34078人，其中城市低保869戶、1808人，農(nóng)村低保18443戶，32270人。累計(jì)發(fā)放資金2535.2萬(wàn)元，其中城市低保發(fā)放保障金512.7萬(wàn)元月人均補(bǔ)差約236.3元；農(nóng)村低保發(fā)放保障金2022.5萬(wàn)元，月人均補(bǔ)差約52.2元。

二、存在問(wèn)題及原因分析

（一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對(duì)象869戶，計(jì)1808人。按2007年非農(nóng)業(yè)人口119萬(wàn)計(jì)算，城市低保保障比例僅為0.15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期省內(nèi)其他城市的水平，列全省末位。原因有以下幾個(gè)方面：一是城市最低生活保障的保障比例與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般而言，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的2007年底全省17地市城市低保保障比例看，、煙臺(tái)、青島、濰坊、東營(yíng)等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，分別排在倒數(shù)第一至第五。二是我市目前勞動(dòng)力短缺，就業(yè)充分。我市現(xiàn)行的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是每月760元，在一個(gè)人充分就業(yè)的前提下，一個(gè)家庭只要再有很少一部分收入，就能超過(guò)低保線。因而目前我市保障的低保對(duì)象大多是失去勞動(dòng)能力的殘疾人、病人和老年人等，有勞動(dòng)能力的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例低的另一個(gè)原因。三是我市結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題不突出。從全省低保比例排在前面幾個(gè)城市的情況看，都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題。以棗莊為例，該市以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，隨著資源的減少，很多煤炭企業(yè)面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)，因而造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題突出，失業(yè)人員一時(shí)難以找到合適的就業(yè)崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因而該市的低保比例達(dá)到了5.17%，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、低保資金分擔(dān)比例不合理。目前，市級(jí)財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，其他市區(qū)由所在市區(qū)自行解決，考慮到財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，各市區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)的掌握上一般從嚴(yán)。2、跨市區(qū)低保對(duì)象申請(qǐng)難。由于低保資金基本由各市區(qū)自行負(fù)擔(dān)，所以對(duì)部分戶口與常住戶口不統(tǒng)一的對(duì)象申請(qǐng)低保，各市區(qū)往往互相推諉，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)。3、部分應(yīng)納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區(qū)內(nèi)的原居民，土地被征用的庫(kù)區(qū)村居民等。

（二）城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大。目前，我市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月330元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于1200元，兩者之比為3.3：1，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)收入之比2：1。

（三）城鄉(xiāng)低保制度具有先天不足性。城鄉(xiāng)低保政策的基本原則是“有救無(wú)類”和“差額補(bǔ)助”，即執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，不論身份如何，只要家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，就可以申請(qǐng)享受低保待遇，反之則不行，以此來(lái)保障低保對(duì)象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對(duì)公平的，但實(shí)踐中卻帶來(lái)一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，卻因偶遇大病、大災(zāi)、人身意外傷害和支付子女高額學(xué)費(fèi)等，造成收不抵支，實(shí)際生活水平遠(yuǎn)低于低保水平。由于城鄉(xiāng)低保在申請(qǐng)、審核、審批過(guò)程中執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，只考慮家庭收入，不考慮家庭實(shí)際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準(zhǔn)確核算。準(zhǔn)確核算家庭收入，是搞好城鄉(xiāng)低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問(wèn)題。在具體工作中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計(jì)算，但隱性收入和彈性收入?yún)s難以計(jì)算。農(nóng)村居民家庭由于收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中，存在較大的隨意性，收入難以貨幣化。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。再加上核算家庭收入需要耗費(fèi)很多時(shí)間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請(qǐng)人都可接受的區(qū)間內(nèi)估算一個(gè)“模糊收入”或者簡(jiǎn)單地以社區(qū)居民公認(rèn)的貧困戶、困難戶作為衡量申請(qǐng)低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補(bǔ)助”無(wú)法做到精準(zhǔn)化。按照“差額補(bǔ)助”政策，理論上能夠保證每個(gè)低保家庭收入的均等化，但操作起來(lái)難度很大。比如，在城市低保標(biāo)準(zhǔn)每月330元，人均家庭收入329元的情況下，每人每月應(yīng)享受1元的低保補(bǔ)助，但實(shí)際工作中無(wú)法做到這一點(diǎn)。對(duì)人均收入略低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭來(lái)說(shuō)，可能出現(xiàn)兩種結(jié)果：要么沾光，被納入低保，實(shí)際補(bǔ)助水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。

（四）落實(shí)鎮(zhèn)級(jí)配套資金困難較大。按照我市現(xiàn)行的保障資金負(fù)擔(dān)方法和比例（市級(jí)財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，農(nóng)村低保負(fù)擔(dān)全市低保保障資金的20%，其余由各市區(qū)負(fù)擔(dān)），市、縣兩級(jí)低保資金落實(shí)困難不大，但到鎮(zhèn)級(jí)卻有較大困難。主要因?yàn)橘M(fèi)稅改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”都被取消，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入大幅下降，30%的低保配套資金成為鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政巨大的負(fù)擔(dān)。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發(fā)放，影響保障對(duì)象的生活；另一方面也使鎮(zhèn)、村兩級(jí)人為地提高農(nóng)村低保“門(mén)檻”，使應(yīng)該享受低保的家庭難以進(jìn)入低保范圍。

（五）配套政策滯后。我市于2004開(kāi)展了醫(yī)療、教育、住房“三項(xiàng)救助”工作，但救助對(duì)象局限于城鄉(xiāng)低保對(duì)象，政策不夠規(guī)范完善，有些甚至不夠合理。2006年以后，我們?cè)趯?shí)施大病救助、慈善助學(xué)活動(dòng)時(shí)，將人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的120%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉(xiāng)低收入家庭的生活困難。但社會(huì)救助應(yīng)以政府為主導(dǎo)，慈善為補(bǔ)充，大病救助、慈善助學(xué)是純粹的慈善救助，活動(dòng)的開(kāi)展受制于善款的募集，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時(shí)救助等政策尚待出臺(tái)。

（六）無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障。根據(jù)民政部《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的要求，各級(jí)必須有專門(mén)的低保工作機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)所，市區(qū)低保工作經(jīng)費(fèi)不低于每名低保對(duì)象20元，鎮(zhèn)（街）不低于10元，社區(qū)（村）不低于15元。以上共計(jì)每名低保對(duì)象年工作經(jīng)費(fèi)為45元。目前，市級(jí)剛成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理中心，但未正式開(kāi)展工作。各市區(qū)無(wú)專門(mén)的低保工作機(jī)構(gòu)，更無(wú)專門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮(zhèn)（街道）級(jí)民政僅設(shè)民政助理員崗位，配備1-2人，而且是兼職。需負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會(huì)救助等民政工作。由于政策性強(qiáng)、對(duì)象多、覆蓋范圍廣的社會(huì)救助全面實(shí)施以后，鎮(zhèn)（街）、村（居）兩級(jí)的民政社會(huì)救助工作量和工作難度空前加大，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)低保工作的進(jìn)一步規(guī)范管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、對(duì)策與建議

（一）擴(kuò)大城市低保范圍。近期政府將出臺(tái)文件把失地農(nóng)民納入城市低保范圍，這樣一方面可以體現(xiàn)社會(huì)公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同時(shí)我們也取消“人戶分離”的限制，申請(qǐng)人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請(qǐng)。

（二）科學(xué)地確定保障標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨肌１Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)既不宜過(guò)低也不宜過(guò)高，確定過(guò)低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過(guò)高政府財(cái)力又難以承受，也易助長(zhǎng)人的隋性和不勞而獲的思想。同時(shí)，在低保提標(biāo)時(shí)，我們應(yīng)適當(dāng)加大農(nóng)村低保提標(biāo)幅度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障的差距，使農(nóng)村低保在城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中比例更加合理。

（三）科學(xué)測(cè)算收入、準(zhǔn)確界定低保對(duì)象。城市居民家庭收入應(yīng)從工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等方面進(jìn)行核算，對(duì)隱性收入和彈性收入通過(guò)調(diào)查評(píng)估確認(rèn)，對(duì)不能確定的行業(yè)收入，可以調(diào)查制定全市主要行業(yè)最低工資評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)參照?qǐng)?zhí)行。農(nóng)村居民家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費(fèi)等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)收入類別繁雜，價(jià)格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，制定一個(gè)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費(fèi)支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必須計(jì)算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計(jì)算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過(guò)程的投入費(fèi)用，才能計(jì)算出實(shí)際收入。另外，可以建立城鄉(xiāng)居民收入核算評(píng)估組織機(jī)構(gòu)，或者采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式完成低收入居民家庭收入核算任務(wù)。

（四）合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建議較大幅度地提高市、縣兩級(jí)的負(fù)擔(dān)比例，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。具體是城市低保由市財(cái)政負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保資金的60%，負(fù)擔(dān)其他市區(qū)的20%；農(nóng)村低保市財(cái)政負(fù)擔(dān)全市低保資金的30%，將鎮(zhèn)級(jí)負(fù)擔(dān)比例壓縮到10%以內(nèi)，并由各市區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市區(qū)做好城鄉(xiāng)低保工作的積極性。

（五）完善低保配套政策。近期政府將出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活困難居民救助的意見(jiàn)》，對(duì)城市低保分類施保的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、工作程序等作出明確規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建立并實(shí)行分類施保制度。對(duì)城鄉(xiāng)低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項(xiàng)救助”基礎(chǔ)上擴(kuò)大救助對(duì)象范圍，增加救助項(xiàng)目，從生活、醫(yī)療、教育、農(nóng)村危房改造等多個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)生活困難居民實(shí)施救助。

（六）設(shè)立低保工作機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著城鄉(xiāng)低保擴(kuò)面工作的深入開(kāi)展，目前各地城鄉(xiāng)低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)有必要配備相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)中進(jìn)行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負(fù)責(zé)低保工作。村（居）委會(huì)可從村（居）干部中派出專門(mén)工作人員負(fù)責(zé)相應(yīng)的低保工作。對(duì)于編制落實(shí)困難或暫時(shí)無(wú)法落實(shí)的，可由民政部門(mén)內(nèi)部調(diào)劑解決，以保證這項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。