推行村民約法工作實踐與探索

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近年來，縣積極探索“村民約法”管理村務模式，形成了好的村風民風，提高了村民素質，改善了村容村貌，為社會主義新農村建設注入了更加豐富的內涵。

一、主要做法

“村民約法”是指根據《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規定，在村兩委的引導下村民民主產生理事會對日常村務管理、生產生活等有關事項進行共同約定，約定的內容不得違反法律法規，約定供全體村民共同遵守執行，是村民對村里公共事務實行民主決策、民主管理、民主監督的一種有效途徑。

在實踐中“村民約法”產生了一套具體規范的運行程序。一是約法的產生。經全體村民表決通過《村民約法章程》，選舉產生村民約法理事會，成員由7-9人組成，其中理事長和副理事長各1人。理事會是村兩委與群眾之間的橋梁，主要是收集村民的意見和建議，歸類整理成條文，提交全體黨員會議和村民代表會議討論表決。約法按照“四議一審一公布”（即理事會倡議，村兩委和理事會商議，黨員和村民代表合議，全體戶代表決議，鄉政府審核，向村民公布）的程序產生。二是約法的執行。由理事會協助村兩委監督執行。對違反約法的行為給予張榜曝光并責令違約人承擔相應責任，拒不履行的加重補償（處罰），并報村兩委暫緩享受本村的有關優惠待遇，直至完全執行。三是約法的完善。總體按“成熟一項、通過一項、生效一項、執行一項”的思路，不斷豐富、持續拓展和逐步完善村民約法，為村務民主管理奠定基礎。

為進一步深化這項工作，縣委決定將“村民約法”工作作為加強農村工作、推進農村黨風廉政建設的一項創新舉措在全縣推廣，通過召開會議、下發文件、單位掛點督促指導、年終納入創業競賽表彰等方式，全面部署推進。全縣確定19個“村民約法”示范村，各示范村因地制宜，開展約法，在形式上創新了“村企約定”、“聯村約法”、在內容上形成了“公墓管理約定”、“生態保護約定”、“村容村貌管理約定”、“無公害茶葉生產約定”、“土地流轉約定”、“換屆紀律約定”、“贍養老人約定”等“一村一特色”約法。

二、主要成效

1．推行“村民約法”，推進了農村基層民主自治。一是增強了村民的主體意識。“村民約法”的構建，清晰地表達了農村基層民主政治中廣大村民應享有的廣泛權利，極大地增強了村民的主體意識，激發了廣大村民參與鄉村治理的干勁、熱情，有力地推動了農村基層民主政治建設。二是理順了民主權利的關系。“村民約法”的建立，不僅是對村民的行為進行規范，而且把農村日常村務、生產生活中的有關事項也納入到村務管理范疇，比如嚴地村的環境衛生治理，古弄村的山林管理，六墩村的村企共建等約法，理順了村民與村務民主管理的關系，充分體現了“村民當家作主”的本質屬性。實踐證明，“村民約法”使社會主義民主政治的本質特征得以彰顯，使農村基層民主自治的落實有了切實的制度保障，推進了農村社會管理走向善治。

2．推行“村民約法”，有利于把權力關進制度的籠子。“村民約法”是通過一套民主的程序制定出的“良法”，讓村里的事群眾能知道、參與、做主、監督、滿意。一些村將農村“三資”管理等群眾關心的熱點問題通過約法規范管理，置于村民的共同監督之下，從而從制度上預防腐敗行為的發生。如松源街道東門村的宅基地約法，有效遏制了村干部和群眾的“兩違”建設行為；舊縣鄉六墩村的“三資”管理約法，促進了“三資”管理的規范化；渭田鎮株林村的“村章鄉管”約法，較好解決村級公章管理不夠規范的問題，在今年的村級選舉換屆期間共制止、糾正村集體資產資源違規發包、項目招投標暗箱操作等行為3起，阻止為造假會議記錄加蓋村公章行為1起。今年3月在上海經商的古弄村村民劉章榮希望出資5萬元改造村里的石拱橋，雖然過一段時間要回上海，但他并不擔心捐款的使用問題。他說：“現在有了村民約法，修橋用了哪些材料，買了哪些材料都有村民監督、干部監督還有理事會監督，把這筆錢放到家鄉做公益事業我很放心”。隨著“村民約法”的不斷推進，一批行之有效的制度建立起來了，用制度管人的理念在村民中悄然形成。

3．推行“村民約法”，密切了干群關系。“村民約法”從廣大村民的利益出發，由村民自己對自己的行為和利益進行約定和調整，暢通了村民利益的表達機制，維護了最大多數群眾的利益，村民的滿意度大大提升。古弄村村支書羅章順說：“干部現在是一個組織者，不像以前那樣做一些行政命令。大家一起來商量這個能不能為人民服務。大家認可了，那就敲定開始做。”干部的角色由發出行政命令的管理者向引導服務村民的組織者轉變，干部作風也得到根本改變。村民對干部更加信任，有利于進一步密切黨群、干群關系。

4．推行“村民約法”，推動了新農村建設。在“村民約法”的產生過程中，來自各方意見的熱烈討論，就好比是鄉村政治生活的“墟日”，在鄉村的意見“自由市場”上，理性的“交易”帶來的是鄉村善治精神的孕育，共同福祉的增進，為新農村建設打開了新空間。村民在村務管理中成為真正的決策者，對村務有了更多、更直接的發言權，對村務更加關心，更加積極地參與村務管理和村務民主監督，村風更加文明了。從浙江引進舊縣鄉六墩村的18家企業，與當地制定《村企共建約定》，明確村、企雙方權利和義務，如企業擴建新增用地由村委會負責協調；企業不排放污水、廢氣，企業違反環保法規造成損失必須賠償等。幾年來，村企關系和諧融洽，雙方實現了共贏。

三、幾點思考

1．內容合法，形式規范是推行“村民約法”的前提。一方面，現行法律法規對村務管理、村民自治只是提出原則要求。在實際的村務管理過程中，往往會出現一些輕微違法但按法律法規又夠不上條件、不能制裁處理的事項，如不能很好解決，勢必影響鄉風文明，不利于社會和諧。“村民約法”則能有效地管住法律法規無法觸及的“邊邊角角”問題。比如：古弄村對山林管理進行約定，無論哪個村民只要盜砍生態林的林木，都要給每家每戶送出半斤豬肉。偷挖竹筍的對行為人按一把鋤頭100元、一個筍5元進行處罰。“約法”執行后盜伐林木、偷挖竹筍現象明顯減少；另一方面，原有的村規民約存在執行力不強、制定程序不規范、管理范圍不全面、約定內容不合法等不足，而“約法”的制定通過嚴格的組織、程序，每個鄉鎮還聘任了一名“村民約法”法律顧問，做好轄區各村“約法”內容的審核工作，有效地解決了以往的村規民約存在的不夠全面、不夠規范、不夠合法等問題，所以說“村民約法”是規范化、法制化、民主化的村規民約，是村子里的“小法律”。

2．堅持民主理念，發揮群眾主體作用是推行“村民約法”的核心。堅持村民民主自治是推行“村民約法”工作的核心理念，圍繞這一理念，我們制定了“四議一審一公布”的民主程序，從而形成一整套民主管理模式。村民約法的形成過程，就是一種民主的理念，以民主的方式產生民主的制度，進而促成民主的秩序。在這個民主秩序中，村民的主體地位得到充分凸顯。一是在決策上，由少數人決策轉變為全體村民共同決策；二是在執行上，由少數村干部的職能管理轉變為全體村民的民主管理。“村民約法”工作是“五要工程”的重要補充。“五要工程”現行的一些制度，更多約束的是村干部的履職行為，規定村干部必須將村里的事務讓村民知道、參與、做主、監督、滿意。而村民約法是全體村民共同的行為準則，約束的是包括村干部在內的所有村民。村民們既是村務的決策者，又是執行者、監督者，大家沒有領導和被領導關系,更沒有從屬關系。村民通過自主管理,自我約束,互相監督達到自主管理村里公共事務的目的。

3．因地制宜，突出特色是推行“村民約法”的關鍵。各村自然稟賦、社會條件不同，村民們關注的熱點問題也不同。為此開展約法一定要結合實際，貼近農村、貼近群眾，村里什么問題突出，什么問題是群眾迫切需要解決的，就約什么法，避免生搬硬套，更不搞“一刀切”。在推進工作中，深入開展調查研究，廣泛聽取群眾意見建議，認真分析村風民情、存在的主要問題和工作重點難點，有針對性地開展約法。制定的措施要簡便管用，操作性強，防止制度空轉，民主落空。只有立足本村實際，才能制定出真正能發揮實效、有生命力的約法。比如：茶葉是茶平鄉官路村的重要經濟來源，針對茶葉農殘較高的問題，村里形成了“無公害茶葉生產約定”，約定實行后村里茶葉質量明顯提高，茶農得到了實惠，對約法的執行也更加積極主動。

4．以村民約法為載體，引導村民樹立健康、和諧的民主氛圍是推行“村民約法”的方向。村民約法雖有群眾基礎，有廣泛的參與度，實用性強，效果好，但也不是包治百病的靈丹妙藥，它的實施也有賴于村里民主、團結、和諧的氛圍作為基礎，民主氛圍好、干群關系好，人際關系相對簡單的地方，實施效果就好，反之，宗派勢力較強，干群矛盾較多，人際關系相對復雜的地方，實施的效果就要打折扣。因此，一方面，“村民約法”把彰顯善行美德的鄉鄰倫理內化為全體村民共同規則，“約法”的實施有利于營造健康、民主、和諧的鄉村氛圍。另一方面，也要通過持續深入開展廉政文化進農村活動，加強對村民進行民主培訓等措施，營造團結、和諧的民主氛圍，反過來促進村民約法工作的深入開展。值得肯定的是，“村民約法”盡管存在一些不盡完善的地方，但它能比較有效解決了現階段農村的現實問題，培養農民正確的參政議的意識、方式和行為，對當前社會主義新農村建設無疑具有積極的實踐意義。