跟蹤檢查淮河、遼河流域水污染防治情況的報告
時間：2022-03-17 04:54:00
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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
去年全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關于跟蹤檢查有關環(huán)境保護法律實施情況的報告》中，建議常委會2007年“聽取國務院關于‘十一五’環(huán)境保護目標落實情況的專項報告，并委托全國人大環(huán)資委繼續(xù)跟蹤檢查”。環(huán)資委為此組成淮河、遼河流域水污染防治跟蹤檢查組，水利部、國家環(huán)保總局有關負責同志參加，于今年7月8日至17日，對兩個流域進行了實地檢查。
淮河、遼河流域一直是我國水污染防治工作的重點，被列入“九五”、“十五”國家重點治理的“三河三湖”。淮河是我國第一個進行水污染綜合治理的流域，國務院于1995年了我國第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》。從1993年至今，淮河水污染防治工作已經(jīng)進行了14年，其治理效果不僅關系到流域社會經(jīng)濟發(fā)展和1.71億人民的身體健康，還影響到南水北調(diào)東線工程整體效能的發(fā)揮。遼河流域是我國東北經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的地區(qū)，也是老工業(yè)基地和商品糧基地。遼河流域水污染治理工作進行了11年，其成效不僅關系到國家振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實施，還影響到渤海水域的整體水質(zhì)。
一、水污染防治工作取得積極進展
黨中央、國務院一直高度重視淮河、遼河流域水污染防治工作。在淮河、遼河流域十多年來的水污染治理過程中，國務院及其有關部門和地方各級政府付出了艱苦努力、做了大量工作。“十五”期間，國家對淮河、遼河水污染防治的力度更大、措施更實，淮河、遼河流域分別完成治理投資計劃144.6億元和64億元，完成治污項目342個和95個，新建城鎮(zhèn)污水處理廠66座和19座，新增污水處理能力410萬噸/日和242萬噸/日。
經(jīng)過綜合治理，淮河、遼河流域水污染防治工作取得了階段性成果。與治理前相比，兩個流域的污染物排放量已有所下降，水質(zhì)緩慢好轉(zhuǎn)。淮河流域2006年主要污染物COD入河排放量比1993年削減了43.3%，省界斷面Ⅲ類水質(zhì)比1995年上升了8.6個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)比1995年下降了26.7個百分點；遼河流域2006年COD排放量比1995年削減了20.5%，省界斷面劣Ⅴ類水質(zhì)比例雖然沒有下降，但污染物濃度有所降低，部分支流與河段水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)。總體上說，淮河、遼河水污染防治工作取得了積極進展。
二、水污染防治形勢依然嚴峻
根據(jù)有關部門監(jiān)測，淮河流域主要污染物COD入河排放量1993年至2000年逐年下降，2001年至2003年出現(xiàn)反彈，2004年以后呈下降趨勢，但2006年仍然超過國家“十五”計劃目標的83%，對照水功能區(qū)納污能力及限排總量控制目標，超標123%。全流域Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)比例占53.3%，省界斷面水質(zhì)未達到“十五”計劃控制目標的占56.8%。
遼河流域COD排放量1995年至2000年呈現(xiàn)下降趨勢，2001年之后出現(xiàn)反彈。2006年COD排放量超過國家“十五”計劃目標的76%。
這次我們從支流到干流、從上游到下游、從工業(yè)污染到生活污染進行檢查。從所見所聞來看，總體情況不容樂觀，存在問題應該引起足夠重視。主要情況如下：
（一）淮河流域檢查情況
7月8日至12日，檢查組沿淮河支流沙潁河和渦河、淮河干流以及南水北調(diào)東線工程輸水干線，對流域內(nèi)河南、安徽、江蘇、山東四省的水污染防治工作進行了檢查。
1.淮河支流沙潁河、渦河情況
從檢查情況來看，淮河支流水污染情況比較嚴重，防治工作亟待加強。
沙潁河是淮河流域面積最大的一級支流，也是對淮河干流污染影響最大的一條河流，其接納的污染負荷約占淮河流域的三分之一，過去淮河干流發(fā)生重大水污染事件的污水團多來自此河。檢查涉及的沙潁河支流有賈魯河、沙河和潁河。
賈魯河匯入沙潁河中游，沙潁河的污染負荷大約三分之一來自賈魯河。位于賈魯河上游的鄭州市污水處理率不足60%，大量未經(jīng)過處理的生活污水和工業(yè)廢水直接排入河中，由于缺少天然徑流補給，賈魯河已成為鄭州市的排污溝。雖然7月份正值汛期，水量豐沛，但河水仍舊黑臭難聞，污水匯入沙潁河之處可謂“涇渭分明”。
潁河、沙河在周口市交匯成沙潁河。沙河是周口市的主要供水水源地，但由于潁河污染嚴重，潁河匯入沙河，已經(jīng)危及到了周口市飲用水源地的安全。
檢查組沿沙潁河進入安徽，在界首省界斷面水質(zhì)自動監(jiān)測站，看到監(jiān)測結果為Ⅳ類。據(jù)了解，每年只有在汛期的7月至9月，該斷面水質(zhì)才有所好轉(zhuǎn)，其他月份都是劣Ⅴ類。
渦河是淮河流域另一條污染嚴重的支流，其污染程度目前已經(jīng)超過沙潁河。渦河三分之二左右的污染物來自于惠濟河。惠濟河發(fā)源于開封，承納開封市的污水后在亳州匯入渦河。檢查組在渦陽閘查看了渦河水質(zhì)，檢查時雖然是汛期，但仍然為Ⅴ類。
沿淮城市普遍存在“既是污染者，又是受害者”的情況，在了解淮河流域水質(zhì)狀況的同時，檢查組還主要查看了有關企業(yè)和污水處理廠。
在鄭州市，檢查組先后查看了鄭州拓洋實業(yè)有限公司、河南省金星啤酒集團有限公司和鄭州市五龍口污水處理廠。總的來看，鄭州市在水污染防治方面做了很大努力，但是還存在一些問題，如鄭州拓洋實業(yè)有限公司是一家生物化工企業(yè)，在擴建項目未經(jīng)環(huán)保部門審批的情況下進行試生產(chǎn)，并嚴重超標排污，已被環(huán)保部門責令停產(chǎn)改造。周口市食品、皮革、制藥、化工等行業(yè)的違法排污現(xiàn)象也很嚴重，今年國家有關部門曾對周口市23家企業(yè)進行了檢查，發(fā)現(xiàn)有15家企業(yè)違法排污，占檢查總數(shù)的65.2%。造成這種狀況的主要原因是部分企業(yè)的社會責任感嚴重缺失，同時也暴露出政府監(jiān)管不到位的問題。
周口項城市的蓮花味精廠，是淮河流域重點水污染治理企業(yè)，十幾年來因為違法排污多次被處罰和曝光。在檢查中，我們看到，該企業(yè)按現(xiàn)行標準已經(jīng)做到了達標排放，但每天排放的2.8萬噸廢水中，含COD4噸，氨氮0.6噸，COD實際排放量占項城市COD排放總量的1/4，廢水達標排放卻污染物排放量大。這種狀況與我國部分行業(yè)污水排放標準過低直接相關。如味精、酒精和木槳造紙行業(yè)的COD二級排放標準的濃度分別為200mg/L、300mg/L和350mg/L，而《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）中規(guī)定Ⅴ類水體COD的最高濃度為40mg/L。這樣高濃度的達標廢水大量排入河流中，遠遠超過河流的自凈能力，必然造成污染。另外，重點考核指標不能反映水污染的真實狀況，如從淮河、遼河流域來看，目前只以COD的削減作為工作重點，但是導致河流富營養(yǎng)化的氨氮，也上升為主要污染物，卻沒有考核的明確目標。因此，對工業(yè)達標排放的污水要求進行二次處理并采取綜合性指標考核就顯得尤為重要。
2.淮河干流情況
淮河干流接納了沙潁河、渦河等支流后，匯入下游南水北調(diào)東線的調(diào)蓄湖泊洪澤湖。淮河干流是淮南、蚌埠等多座沿淮城市的主要供水水源，但由于支流污染嚴重、沿淮城市排污等原因，淮河干流水污染情況不容樂觀。
蚌埠市飲用水源地取水口位于淮河干流的蚌埠閘上，據(jù)了解，2007年上半年，蚌埠閘斷面水質(zhì)達到飲用水取水要求（Ⅲ類水質(zhì)）的天數(shù)只有99天，飲水安全存在重大隱患。檢查組了解到，從蚌埠市交通路入河排污口，每天直接排入淮河的污水量2.1萬噸，主要污染物COD的平均濃度達到366mg/L，氨氮平均濃度達到47.5mg/L，超標排污嚴重。
此外，中華環(huán)保世紀行記者團還對此次檢查路線之外的許昌、漯河、駐馬店、平頂山等淮河流域城市的水污染狀況進行了現(xiàn)場采訪，發(fā)現(xiàn)流經(jīng)這些城市的污水最終也排入淮河。
通過對河南、安徽兩省情況的了解，淮河流域污水處理能力不足的現(xiàn)象比較普遍，如安徽省淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南、滁州、六安8個地級城市污水處理率均只有50%左右。主要原因有三個：一是資金不足，規(guī)劃批復較晚，短期內(nèi)建設資金難到位，地方配套資金不落實。二是管網(wǎng)不配套導致污水收集能力低，“先建廠后建網(wǎng)”的現(xiàn)象較普遍，如周口市和阜陽市污水處理廠設計處理能力分別為5萬噸/日和10萬噸/日，但實際處理只有3.5萬噸/日和6.5萬噸/日。三是政府監(jiān)管不到位，部分城市存在污水處理費“收費不足”、“只收不建”、“收了緩建”和挪用等現(xiàn)象；部分城市雖然建設了在線監(jiān)控網(wǎng)絡，卻不重視科學管理，致使不少在線監(jiān)測系統(tǒng)常因機械故障，甚至人為因素，數(shù)據(jù)缺失或失真。
另外，淮河流域不僅地表水治理形勢嚴峻，地下水的狀況也令人擔憂。據(jù)了解，淮河流域50米以內(nèi)80%的淺層地下水是Ⅴ類水質(zhì)，已喪失水功能；50至300米的中層地下水也出現(xiàn)局部污染。
3.南水北調(diào)東線工程輸水干線情況
南水北調(diào)是國家一項合理開發(fā)和優(yōu)化配置水資源的重大系統(tǒng)工程，是惠及廣大人民群眾的民心工程。但從檢查情況來看，南水北調(diào)工程的調(diào)水水質(zhì)正面臨著被污染的威脅，這必須引起我們足夠警惕。
檢查組在江蘇省徐州市看到，徐州市三分之一的污水經(jīng)奎河污水處理廠達標處理后，排入發(fā)源于本地的奎河，但徐州市銅山縣還有3家造紙企業(yè)向奎河排污，致使奎河由江蘇進入安徽的省界斷面水質(zhì)污染嚴重。
按照治污規(guī)劃的要求，徐州市另外三分之二的污水需要經(jīng)過污水處理廠集中處理后排入不牢河和房亭河，通過截污工程導入同為淮河支流的新沂河入海。但是，徐州的截污導流工程至今沒有完成規(guī)劃批復，工程還沒有實施。據(jù)反映，揚州、淮安和宿遷的截污導流工程規(guī)劃同樣因意見不一致至今未批，新的方案也未確定，導致大量污水進入南水北調(diào)輸水干線。據(jù)有關部門監(jiān)測，2007年上半年，位于南水北調(diào)東線的不牢河徐州解臺閘斷面，劣Ⅴ類水質(zhì)為50%，水質(zhì)仍然很差。
檢查組最后在山東省濟寧市查看了南四湖水質(zhì)情況。南四湖也是南水北調(diào)東線的重要調(diào)蓄湖泊，其水污染治理同樣也存在滯后問題。據(jù)了解，今年6月，南四湖的14個水質(zhì)監(jiān)測點中，6個是Ⅳ類水質(zhì)，7個是Ⅴ類水質(zhì)，1個是劣Ⅴ類水質(zhì)，雖然比治理前有了很大改善，但都沒有達到規(guī)劃要求的Ⅲ類水質(zhì)標準。
南水北調(diào)東線工程明年就要開始調(diào)水，江蘇北部的截污導流方案至今未落實，南四湖污染問題又尚未解決，調(diào)水水質(zhì)很難保證。
從檢查中我們還了解到，國家“十一五”環(huán)保規(guī)劃和淮河、遼河流域水污染治理專項規(guī)劃至今仍未批復，即使年內(nèi)能批復實施，用剩下的時間完成5年的任務，責任大、任務重、時間緊，實施效果將受到影響。
（二）遼河流域檢查情況
遼河流域由遼河和大遼河兩個水系組成。遼河干流在盤錦雙臺子縣進入渤海；渾河在海城、臺安和盤山三縣交界處匯合太子河后稱為大遼河，在營口入渤海。7月15日至17日，檢查組分別對遼河和大遼河水污染防治工作情況進行了檢查。
1.遼河支流招蘇臺河情況
招蘇臺河是遼河的主要支流之一。招蘇臺河發(fā)源于吉林省，在遼寧省昌圖縣匯入遼河干流。從2000年至今，吉林進入遼寧的水質(zhì)基本為劣Ⅴ類水質(zhì)，2007年在具有代表性的兩家子省界斷面COD、氨氮平均濃度分別超過地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅴ類標準的2倍和5.2倍。
從檢查情況來看，招蘇臺河的污染主要來自其支流條子河，條子河發(fā)源于吉林省，承納了上游四平市的工業(yè)、生活污水后匯入招蘇臺河。目前，四平市污水產(chǎn)生量為8萬噸/日左右，其污水處理量僅為4至5萬噸/日，其余污水直接排入條子河。常委會2005年、2006年都針對條子河污染問題進行了檢查。這次檢查組看到，條子河依舊是一條排污溝，其污染程度與2005年檢查時差別不大，面貌依舊。
2.大遼河支流渾河、太子河情況
渾河發(fā)源于長白山，流經(jīng)撫順、沈陽，是大遼河的主要支流之一。沈陽市位于渾河中游，是東北地區(qū)最大的重工業(yè)城市。在沈陽市沈水灣污水處理廠，檢查組了解到，近年來沈陽市實際污水處理量為117萬噸/日，污水處理率近75%，雖是整個東北地區(qū)污水處理率最高的城市，但還有40萬噸/日的污水未經(jīng)處理直接排入渾河。
太子河是大遼河的另一主要支流，流經(jīng)本溪、遼陽、鞍山等工業(yè)城市。遼陽市位于太子河中游，受上游本溪市污染，入境水質(zhì)為劣Ⅴ類。兩年前，全國人大執(zhí)法檢查組曾在報告中指出了遼陽市慶陽化工有限公司向太子河超標排污的行為，遼寧省政府也責令其于去年年底前實現(xiàn)達標排放。但這次檢查組在現(xiàn)場察看其入河排污情況時發(fā)現(xiàn)，企業(yè)依然將含有大量硝基化合物的廢水直接排入太子河。
3.遼河、大遼河干流入海口情況
檢查組在盤錦雙臺子察看了遼河入海口水質(zhì)情況。從遼河干流入海監(jiān)測斷面看，2000年至2006年水質(zhì)基本為劣Ⅴ類。雖然“十五”以來，盤錦市投資建設了50多個環(huán)境污染治理項目，但仍有大量污水未經(jīng)處理直接入河。
檢查組在營口市察看了大遼河入海口水質(zhì)情況。從大遼河入海監(jiān)測斷面看，2000年至2006年斷面水質(zhì)均為劣Ⅴ類。營口市雖積極采取多種措施開展水污染防治工作，但由于大遼河在進入營口市境內(nèi)前就已經(jīng)為劣Ⅴ類水質(zhì)，而且營口市仍有部分污水未經(jīng)處理直接排入大遼河。
從遼河、大遼河入海口情況看，污染十分嚴重，問題相當突出，遼河污染治理不僅是流域問題，而且直接危及到渤海水域的水質(zhì)。
綜合淮河、遼河流域檢查情況：一方面，各地決心很大，流域各省市對水污染問題都很重視，均表示要下大力氣，盡快完成水污染治理任務。如河南省要求所有縣級以上的城鎮(zhèn)都要建設污水處理廠；安徽省政府安排財政專項經(jīng)費，對縣級城鎮(zhèn)污水處理廠的建設進行獎勵；其他各省也都提出了加快水污染治理進程的措施。另一方面，任務非常艱巨，存在困難也不小。如規(guī)劃不落實、經(jīng)費無著落、污水處理廠管網(wǎng)建設嚴重滯后等問題，需要采取更有力的措施。
三、幾點建議
全國人大常委會2005年的執(zhí)法檢查報告中提出“四個同步”，2006年的跟蹤檢查報告中提出“六個落實”。從今年的檢查情況看，一方面，國家高度重視，地方積極推進，工作取得了一定進展；另一方面，治污進展距離減排目標任務和群眾期望相去甚遠。淮河、遼河水污染治理需要進一步加大力度、加快步伐。因此，各級政府應牢固樹立、全面落實科學發(fā)展觀，把環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展擺在同等重要的位置，從落實規(guī)劃，資金投入，完善法律、標準以及指標、監(jiān)測、考核體系，創(chuàng)新管理體制等方面繼續(xù)狠抓落實。
（一）落實規(guī)劃是做好水污染防治工作的基本保證
1.盡快完成“十五”計劃中的項目。“十五”沒有完成的規(guī)劃項目，按照國家和地方簽訂的《目標責任書》，將完成時間推遲了兩年。但從檢查的情況看，兩個流域在今年要完成既定目標還有很大困難。國家有關部門及地方各級政府應制定“十五”未完成項目建設時間表，倒排日期，夯實責任，保障其盡快得到落實。
2.盡快批復和實施流域水污染防治“十一五”規(guī)劃。在編制和批復規(guī)劃時，應當充分考慮到這兩年經(jīng)濟發(fā)展新態(tài)勢和今后三年的經(jīng)濟發(fā)展情況，對可能增加的排污量有一個科學準確的判斷和預測，對規(guī)劃進行適當調(diào)整。制定規(guī)劃時，還應以水資源、水環(huán)境承載力為基礎，統(tǒng)籌考慮，并將“十五”計劃中已經(jīng)完成，但需要在“十一五”規(guī)劃中配套的項目和任務納入其中。考慮到“十一五”水污染防治規(guī)劃還在制定批復中，即使年內(nèi)能夠?qū)嵤嬲_展工作的時間最多也只有3年，必須加快批復進度。在規(guī)劃實施時，中央和地方各級政府要明確責任，形成合力，實施科學監(jiān)管，落實責任考核。
（二）落實資金是做好水污染防治工作的根本保障
1.加大中央財政資金投入。按照水污染防治“十五”計劃的投資安排，淮河、遼河流域應分別投入255.9億元和188.4億元，但“十五”末期，兩個流域還分別有111.3億元和124.4億元沒有落實，占應投資金的43.5%和66.1%。根據(jù)國家有關部門測算，“十一五”期間城市污水處理設施建設需要投資3600億元以上，其中需中央財政投資1500億元，截至今年7月，落實的僅有300多億元，約占計劃的五分之一。建議國務院及有關部門進一步測算并分解投資計劃，落實籌措目標，保證資金投入到位。同時要對污水處理廠脫氮除磷及污泥處置設施的建設資金有充分考慮和估算，據(jù)測算，僅淮河、遼河流域若要增加脫氮除磷設施就需要追加投資27億元以上。鑒于近幾年中央財政狀況比較好，可考慮從每年的超收收入中拿出5%左右，約300至400億元，3至4年時間達到1200億元左右，加上計劃內(nèi)已經(jīng)安排的資金，就有可能大大推進全國水污染問題的解決。
2.建議地方政府認真落實治污項目資金投入計劃。從這次檢查的情況看，地方資金投入不到位問題尤為突出。按照“誰污染、誰治理”的原則和城市污水處理地方為主的精神。各地應確保對中央財政投入的配套資金如期到位，國家要重點加強對地方治污資金落實情況的檢查，防止出現(xiàn)完全依賴中央財政投入的情況。
管網(wǎng)建設滯后是當前污水處理廠不能完全發(fā)揮處理能力的突出問題，管網(wǎng)建設投入又明顯高于污水處理廠建設投入，建議國家對地方特別是困難地區(qū)的配套管網(wǎng)建設給予資金支持。
3.落實投資保障的有關政策措施。城市污水處理、垃圾處理的收費政策過去已多次提出，國家也明確要求必須達到保本微利的水平。收費不能完全到位的，地方財政要兜底解決。建議國家有關部門要加強監(jiān)督檢查，并將其作為國家國債投資的約束性條件，確保有關投資保障政策得到落實。
（三）修改完善法律、標準和指標、監(jiān)測、考核體系是推進水污染防治工作的重要手段
1.盡快修改完善有關法律法規(guī)。2006年全國人大常委會的跟蹤執(zhí)法檢查報告提出：“應著手修訂水污染防治法，抓緊制定循環(huán)經(jīng)濟法”。循環(huán)經(jīng)濟法草案和水污染防治法修訂草案已經(jīng)提交本次常委會審議。循環(huán)經(jīng)濟法的制定，要為加強水污染的源頭控制和水的循環(huán)利用，從根本上節(jié)約資源、治理污染提供法律保障。水污染防治法的修訂，要解決“守法成本高、違法成本低”問題，強化水污染防治責任，進一步加大對違法行為的處罰力度，充分發(fā)揮法律強制作用。建議在水污染防治法審議過程中將“修改草案”向社會全文公布，廣泛聽取公眾意見。
2.盡快修訂完善水污染防治技術標準體系。目前，污水達標排放標準過低，存在即使達標排放也會造成污染的現(xiàn)象，應盡快修訂完善相關標準。及時協(xié)調(diào)處理好污水排放標準與水環(huán)境質(zhì)量標準的關系，結合不同流域的水資源和水環(huán)境承載能力，制定更為嚴格的地方或流域污水排放標準，確保實現(xiàn)對污染物濃度較高的工業(yè)廢水進行二次處理。
3.加快水污染防治指標、監(jiān)測和考核體系建設。要根據(jù)水污染的實際情況設定完整的水污染控制指標體系，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；要提高監(jiān)測能力，整合各部門監(jiān)測資源，建成全國統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡，避免重復建設；要重視監(jiān)測網(wǎng)絡的科學管理，確保做到實時監(jiān)管、全面監(jiān)控；要強化水污染防治工作目標考核責任，切實發(fā)揮司法機關在水污染防治中的作用，強化對違法行為的刑事追究，建立水污染損害賠償制度；要依法加強對省界水體的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，為考核各省出境斷面水環(huán)境目標提供依據(jù)。
（四）理順管理體制和創(chuàng)新機制是實現(xiàn)流域水污染防治的基本途徑
1.改變目前水污染防治行政監(jiān)管的單一模式，建立行政監(jiān)管、司法監(jiān)管和市場監(jiān)管等多元化監(jiān)管體制。將水污染防治的監(jiān)管責任落實到各級政府，落實到主要領導人。建立具有可操作性的責任追究制度，特別是各地方政府及其監(jiān)管部門，要確保其履行責任，嚴格環(huán)境執(zhí)法。建立公眾參與機制，調(diào)動各方積極性，加強社會和輿論監(jiān)督。
2.對于流域內(nèi)的水污染防治工作，要加強流域的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督管理，分清流域的主要污染責任，理順流域內(nèi)的職能分工。通過建立流域內(nèi)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作機制，加強流域內(nèi)各部門、各地方的銜接溝通、信息共享以及協(xié)同防范，并逐步形成流域整體保護和重點治理的機制。
3.在污水處理設施的運行管理體制上，要充分運用市場手段，調(diào)動市場積極性，創(chuàng)新和完善管理體制。本次檢查中，對有些地方由專業(yè)環(huán)保公司負責污水處理，實現(xiàn)達標排放的經(jīng)營模式，效果較好，值得推廣。
以上報告，請予審議。