省縣創(chuàng)建居民監(jiān)督的探索

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黨的十七大報(bào)告指出：要進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的基層組織建設(shè)。古藺縣以這一精神為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)基層民主中存在的問題，探索農(nóng)民群眾日益增強(qiáng)的民主意識和村級組織權(quán)力制約機(jī)制短缺之間的矛盾的解決途徑，創(chuàng)造性的在全省首創(chuàng)村（居）民監(jiān)督委員會（簡稱監(jiān)委會，下同），填補(bǔ)了村民自治“民主監(jiān)督”中監(jiān)督主體不確定的空白，為村級組織民主監(jiān)督提供了實(shí)體支撐，完善了村級組織權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約體制，在深化村務(wù)、黨務(wù)公開,推進(jìn)村民自治，擴(kuò)大基層民主，密切干群關(guān)系，促進(jìn)社會和諧社會等方面取得了明顯成效。

一、村監(jiān)委會提出的背景

村級組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村級各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的路線方針、政策在農(nóng)村能否得以貫徹落實(shí)，村級組織將起重要作用。長期以來，在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》中，對村級組織明確了其工作職責(zé)和要求，但是村級組織在自我管理中，部分村干部沒有嚴(yán)格按照《條例》和《組織法》履行職責(zé)，而在現(xiàn)有的體制中又沒有對村“兩委”的工作進(jìn)行日常的約束和監(jiān)督，隨著群眾民主意識的增強(qiáng)，群眾對村級組織在管理村級事務(wù)中存在的問題日漸不滿，干群矛盾日益加劇，群眾信訪、上訪增加，導(dǎo)致農(nóng)村黨群、干群關(guān)系緊張，甚至誘發(fā)群體惡性事件發(fā)生。究其原因,主要反映在群眾對黨務(wù)、村務(wù)的不明白、干部的不清白。黨務(wù)、村務(wù)的不公開、怕公開、公開的不規(guī)范是誘發(fā)基層矛盾的一個重要原因，具體表現(xiàn)：一是該公開的沒公開。如項(xiàng)目資金的開支、生育指標(biāo)的安排、公益事業(yè)的建設(shè)、救濟(jì)款物的發(fā)放等村務(wù)公開中要求公開的內(nèi)容，也是群眾關(guān)心的事項(xiàng)始終得不到公開，公開的內(nèi)容，都是些無關(guān)緊要的公眾信息，搞形式應(yīng)付檢查，敷衍了事；二是怕公開。有的村干部素質(zhì)低下，在有關(guān)惠農(nóng)政策安排中優(yōu)情厚友，從而怕公開，也就找理由不公開。三是公開不規(guī)范。按照有關(guān)要求和規(guī)定，黨務(wù)公開在每年的6月和12月各公開一次，村務(wù)公開在每季度最后一個月月末公開，專項(xiàng)黨務(wù)、村務(wù)工作做到及時公開。部分村級組織在工作中是想公開就公開，不想公開就不公開，由少數(shù)人說了算。四是公開面窄。村級組織雖然都建有固定的黨務(wù)、村務(wù)公開欄，但是由于公開欄建在不醒目的位置，公開的內(nèi)容在短時間內(nèi)又被風(fēng)雨或他人試镲掉，群眾知曉率低。另一方面通過公開欄的形式公開，群眾不識字也起不到知曉的作用。五是公開形式單一。在有關(guān)規(guī)定中要求黨務(wù)、村務(wù)公開以會議和公開欄方式，這種公開方式已不適應(yīng)目前農(nóng)村的狀況，一方面參會群眾有限，另一方面公開欄受氣候影響大，不能持久。由于群眾對村級事務(wù)的不明白，產(chǎn)生對抗情緒；干部有的是怕公開，有的是公開不明白，這一信息不對稱造成的矛盾對立體，是引發(fā)基層干群關(guān)系緊張的主要原因之一。

二、建立村監(jiān)委會的基本做法

（一）創(chuàng)新載體，建立村級組織分權(quán)制衡的“三駕馬車”

如何解決這一矛盾，建立有效的權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，古藺縣以2007年村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉為契機(jī)，把監(jiān)委會的選舉工作納入換屆工作的內(nèi)容之一，在全縣286個村（社區(qū)）選舉產(chǎn)生了監(jiān)委會，建立了與村（社區(qū)）黨支部、村（居）委會并駕齊驅(qū)的“第三駕馬車”。新建立的監(jiān)委會組成人員由村（居）民代表會議選舉產(chǎn)生，以公道正直、熱心村（居）務(wù)為基本要求,在“兩委”成員以外的本村（居）黨員、知名人士、退伍軍人、企業(yè)代表、離退休干部等人員中推選，一般由5-7人組成，其中1人任監(jiān)委會主任。監(jiān)委會對村（居）“兩委”黨務(wù)公開、村（居）務(wù)公開、公益事業(yè)建設(shè)管理等進(jìn)行監(jiān)督，直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、紀(jì)委負(fù)責(zé)。村（社區(qū)）黨支部委員會、村（居）委會、監(jiān)委會共同管理村（居）務(wù)，完善了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立、相互制衡、協(xié)調(diào)配合的權(quán)力運(yùn)行體制。

（二）加強(qiáng)督導(dǎo)，不斷提高村監(jiān)委會業(yè)務(wù)水平和監(jiān)督實(shí)效

為加強(qiáng)對監(jiān)委會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，今年上半年，古藺縣開展監(jiān)委會專題培訓(xùn)40余場次，實(shí)現(xiàn)了全縣269個村17個社區(qū)的286個監(jiān)委會共計(jì)1539名監(jiān)督員培訓(xùn)工作全覆蓋，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時向各監(jiān)委會印發(fā)全年監(jiān)督要點(diǎn)、季度監(jiān)督重點(diǎn)、專項(xiàng)監(jiān)督熱點(diǎn)，推動了監(jiān)委會工作規(guī)范運(yùn)行。在年初冰雪災(zāi)害發(fā)生后的救災(zāi)款物發(fā)放、抗震救災(zāi)期間群眾捐款和“特殊黨費(fèi)”交納等熱點(diǎn)工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委及時組織監(jiān)委會進(jìn)行了專項(xiàng)監(jiān)督，取得了監(jiān)督的實(shí)效。

（三）財(cái)政支持，為村監(jiān)委會正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供經(jīng)費(fèi)保障

為確保監(jiān)委會監(jiān)督工作高效運(yùn)行，古藺縣將監(jiān)委會工作經(jīng)費(fèi)納入了縣財(cái)政預(yù)算，由縣財(cái)政每年劃撥86萬元作為監(jiān)委會工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按每村（社區(qū)）每年3000元的標(biāo)準(zhǔn)，劃撥到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理使用由縣紀(jì)檢、組織、民政、財(cái)政等部門聯(lián)合行文件明確作出規(guī)定：其中監(jiān)委會主任每月發(fā)放固定誤工補(bǔ)助100元，其余1800元作為日常辦公經(jīng)費(fèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委考核發(fā)放。工作經(jīng)費(fèi)保障制度，為監(jiān)委會充分履行監(jiān)督職能提供了必要的條件，保證了監(jiān)督工作的正常運(yùn)行。

三、監(jiān)委會運(yùn)行的成效

（一）充分發(fā)揮參與作用，提高了村“兩委”的決策水平和執(zhí)政能力。按照《古藺縣村（居）民監(jiān)督委員會工作規(guī)則（試行）》規(guī)定，監(jiān)委會對公益事業(yè)建設(shè)、救濟(jì)救災(zāi)物資發(fā)放等村級事務(wù)監(jiān)管過程中，前移監(jiān)督關(guān)口，參與村“兩委”的決策研究，減少村“兩委”決策失誤，提高了村級組織決策水平和執(zhí)政能力。比如：今年初德耀鎮(zhèn)集美村研究冰雪災(zāi)害救災(zāi)款物的分配方案,監(jiān)委會積極參與，在涉及到困難戶袁體珍是否享受本次救濟(jì)時，村“兩委”與監(jiān)委會的意見發(fā)生了分歧：村“兩委”認(rèn)為，袁體珍雖然家庭確實(shí)困難，但過去歷次救災(zāi)救濟(jì)她都享受了，這次受災(zāi)面大，如果她每次都享受，群眾會有意見；監(jiān)委會通過調(diào)查后認(rèn)為，袁體珍在特大冰雪災(zāi)害情況下如果斷了補(bǔ)助，80多歲的袁體珍將無法生活。最后，村“兩委”采納了監(jiān)委會的意見，一致同意給袁體珍發(fā)救災(zāi)補(bǔ)助，分配方案公示后，得到了群眾的普遍認(rèn)可。由于監(jiān)委會及時參與，促進(jìn)了村務(wù)工作的公平公正。

（二）充分發(fā)揮監(jiān)督作用，促進(jìn)了村“兩委”干部廉潔自律。隨著中央惠民政策的不斷增多，惠及群眾的各項(xiàng)政策越來越成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，監(jiān)委會自覺履行監(jiān)督職能，積極配合完成各項(xiàng)中心工作，把低保戶的審核、落實(shí)計(jì)劃生育獎勵扶助政策、惠民項(xiàng)目資金的安排落實(shí)等作為監(jiān)督的重點(diǎn)，認(rèn)真開展監(jiān)督檢查，最大限度地增強(qiáng)了村級權(quán)力運(yùn)行的公開透明，從制度機(jī)制上有效預(yù)防了村干部的腐敗。比如，今年年初古藺鎮(zhèn)各監(jiān)委會按照監(jiān)督程序?qū)Τ青l(xiāng)低保戶進(jìn)行例行審核時，把200多戶不符合條件的及時清理出來，使真正困難的群眾感受到了黨和政府的溫暖。又如，石寶鎮(zhèn)可貝村村主任利用職務(wù)之便，私自改變村民代表會議討論通過的糧食直補(bǔ)方案，將自己的面積擴(kuò)大了12.5畝，騙取國家糧食直補(bǔ)資金1021元，監(jiān)委會發(fā)現(xiàn)后，立即報(bào)告鎮(zhèn)紀(jì)委，鎮(zhèn)紀(jì)委立即對該村的糧食直補(bǔ)進(jìn)行了糾正，按村民代表會議決定的方案進(jìn)行落實(shí)，并責(zé)令村主任寫出書面檢查，在全鎮(zhèn)村干部中通報(bào)批評。通過對可貝村村主任違紀(jì)行為進(jìn)行處理并曝光，對全鎮(zhèn)村干部起到了警示教育作用。

（三）充分發(fā)揮宣傳解釋作用，實(shí)現(xiàn)了干部清白群眾明白。監(jiān)委會的建立，在干部和群眾之間架設(shè)了一座“連心橋”，成為了密切干群關(guān)系的重要紐帶。這一紐帶暢通了社情民意反映渠道，及時化解了群眾與干部之間的疑團(tuán)，尊重了黨員主體地位，調(diào)動了黨員群眾的積極性、創(chuàng)造性。如石寶鎮(zhèn)監(jiān)督委員會在重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)前就印發(fā)資料到戶，特別是對農(nóng)村合作醫(yī)療的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、糧食直補(bǔ)的政策等協(xié)助村“兩委”及時為群眾做好宣傳，從而使干部更加清白，同時，又增進(jìn)了群眾對黨和政府政策法規(guī)的了解，成為了真正的明白人。

（四）充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧。監(jiān)委會在對村“兩委”工作實(shí)施有效監(jiān)督的同時，還主動參與調(diào)處民間糾紛，化解干群矛盾，及時從源頭上消除了農(nóng)村不穩(wěn)定因素，促進(jìn)了社會穩(wěn)定和諧。今年上半年，全縣共受理群眾來信來訪576件（次），比去年同期下降11%；其中反映村務(wù)、黨務(wù)不公開或有關(guān)村“兩委”干部的來信來訪由去年同期的75件減少到今年的32件，下降了43%。

四、開展村民監(jiān)督的啟示

（一）村務(wù)監(jiān)督是發(fā)展民主的有效載體。村務(wù)監(jiān)督和發(fā)展民主是辯證統(tǒng)一的，村民的監(jiān)督權(quán)利是農(nóng)村民主自治的表現(xiàn)形式之一。只有讓村民在村務(wù)管理中切實(shí)參與進(jìn)來，保障村民的權(quán)利，才能激發(fā)村民參與村務(wù)的熱情，才能使村務(wù)監(jiān)督切實(shí)有效。實(shí)踐證明，古藺縣建立村監(jiān)委會，使農(nóng)村干群關(guān)系得到進(jìn)一步融洽，群眾氣順了，干部腰直了，真正實(shí)現(xiàn)了群眾明白，干部清白。

（二）發(fā)展民主必須打破村級組織決策、執(zhí)行和監(jiān)督同體的格局。監(jiān)委會既是群眾性自治組織，是村（社區(qū)）“紀(jì)委”，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在村一級的工作延伸，是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的有力抓手。在農(nóng)村設(shè)置一個與村“兩委”不存在隸屬關(guān)系的“第三駕馬車”，符合權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律，改變了“兩委”干部既是決策者、又是監(jiān)督者，既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員的不合理局面，順應(yīng)了農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制在新形勢下的發(fā)展要求，解決了村民“自治”體制下群眾訴求難以“自決”的問題。

（三）建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度。目前，我國法律賦予村民的民主監(jiān)督權(quán)利，但是沒有具有操作性的剛性法規(guī)和有效措施，也沒有形成法定制約力。因此，要真正發(fā)揮民主監(jiān)督權(quán)利，就必須建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度，以此提高村務(wù)監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)際性。