農業保險工作匯報

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近年來，從中央到地方都高度重視政策性農業保險的建設，在省委省政府的重視和省保監局的支持下，我市甚至被確定為農業保險試點市，而sd是這次農業保險試驗的重要發起人。為探索推進我區的農業保險制度建設，近期區委農村工作部會同中國人民財產保險股份有限公司sd支公司，與本地種養業大戶及鰻魚業協會分別進行了座談，并就開展政策性農業保險試點進行了系統調研和探討。現就有關事宜報告如下：

一、sd開展農業保險的歷史和現狀

sd的農業保險工作，在1990年代初期曾以市場運作模式為主，得到了各級政府、保險機構及農戶的高度重視和積極探索。當時，出口導向的養鰻業及其上下游產業如培苗、飼料、烤鰻等蓬勃發展，帶動全sd的高產優質高效型農業高速增長。如根據sd農業局的內部資料，1992～1996年sd的農業總產值從19.58億元（當年價，下同）高速增長至63.3億元，即使不包括12.1億元（1996年）的外延農業產值，年均遞增率也達到了34.1%，可謂歷史少有。加上當時體制下稱為“政府、集體、農戶、外資”一起上的“四輪驅動”政策，各級、各部門對農業都高度重視、大手筆投入。尤其是日本消費市場景氣帶來的出口價格高漲，使國內的鰻產業高投入、高產出、高利潤，sd甚至掀起了全民投資鰻業的狂熱，比如1992年政府協調銀行投放農業貸款5億元，1993年增長至10.3億元，1994年則多達16億元，民間籌資更是不計其數，至1996年sd鰻業養殖面積之高已達全國的1/3強。良好的市場形勢，高額的資金投放，使sd農業發展欣欣向榮，同時高效型農業高投入高風險的特質也對農業保險產生了強烈需求。為此，中國人民保險公司sd分公司因應市場需要，于1992年推出以鰻魚養殖保險為主的多個農險品種，包括鰻魚流失險、鰻魚養殖疾病死亡保險、鰻魚他人投毒保險等，同時也提供養豬、養雞、香蕉和林木等種養業保險。由于養鰻業的蓬勃興旺，農險業務中鰻魚養殖保險占了大部份，約是89%。尤其是各級政府對開辦農業保險大力協助、積極推廣，使農業保險在當年就形成了規模經營，1992年保費收入234萬元，廣大農戶反響強烈。

另一方面，1990年代初期的sd經濟剛剛起步，城鄉水利和減災防災工程百廢待興，加上sd地處海洋性季風氣候區，屬自然災害多發地區。比如1992和1993年，連續兩年遭受早春冷害襲擊和暮春夏初的陰雨連綿，降雨量較常年明顯偏高造成廣泛內澇，1993年“9·27”特大暴雨更造成15萬畝魚塘漫頂，使大批即將上市的鰻魚流失，經濟損失慘重，保險公司的賠付款多達2221萬元，政府撥付的救災專款也達3560?萬元。1994年更遭受百年一遇的特大洪水，雖然全民動員，對大江大河嚴防死守，sd各大堤防實現安然渡汛，但“6·20”特大洪峰仍然使多個子堤崩圍，內澇水漬嚴重，使保險公司的農險經營遭受重創。1996年2月sd再遭50年未遇強大寒流襲擊，冷死塘魚4.1萬?噸，冷壞香大蕉1.8萬畝、蔬菜l.5萬畝，直接經濟損失2.6億元，為此，政府當年安排救?災復產資金2330萬元、減免農業稅400萬元，農業銀行提供的抗災復產專項貸款也多達l億元。回顧1990年代前期農業保險的短暫發展歷史，寒流、臺風、洪水等巨災天氣頻繁，雖然政府投入了巨額抗災復產資金，但欠缺財政支持、純粹以市場運作為主要模式的農業保險難以為繼，如sd人保在1992~1994年經營的農業保險保費總收入1467萬元，發生賠案1170宗，累計賠款4812萬元，總賠付率328%。到1996年日本打壓中國鰻產品導致鰻業利潤大滑坡，1997年金融危機和中國鰻業超常發展的“雙重壓力”，使規格鰻價格從往年的7~8萬元/噸暴跌致2~3萬元/噸，遠低于4~5萬元/噸的成本價時，廣東鰻業包括sd鰻業轟然崩潰，加上全國性的農產品供過于求，使sd農業連續多年萎靡不振，sd的保險業界從1995年起也不再承保任何形式的農業保險，曾經風行一時的農業保險試驗嘎然而止。目前，sd農業雖然有強烈的保險需求，但投保無門，農業保險一片空白。

二、新時期sd開展農業保險的優勢和困難

經過近十年數十億元的持續投資和快速發展，sd的水利和農業基礎設施建設取得了重大成就，歷史上一有臺風、洪水等自然災害就造成農業巨災的局面已一去不復返，為新時期sd開展農業保險提供了良好條件和諸多優勢。同時，由于政策性保險體制建設的相對滯后，當前sd開展農業保險仍然存在一些制度障礙。主要體現在三個方面：

（一）城鄉水利和農業基礎設施現代化，為推進農業保險奠定了良好基礎。

“九五”以來，sd增強憂患意識，樹立水利現代化要適度超前的觀念，高標準大規模推進城鄉水利設施建設。統計，1998年以來，全區各級投入水利建設資金19.2億元，新建和改建水閘87座、電排站15宗、水利樞紐10宗，三級以上危閘全部改造完畢，電排裝機總容量5.47萬千瓦，大幅度提高了排澇能力，使區內大部分地區都達到了10年一遇暴雨2~2.5天排干的標準；總長355公里的防洪大堤全面實施了堤頂混凝土加固，部份水利閘（站）群還建成了自動化信息監控，基本實現了水利現代化。20*年以來，還推進了內河涌綜合整治工程，至2007年5月底累計投入2.4億元，整治主干河涌49條、總長135公里，預計于2008年底全面完成河涌疏浚工程，通過疏浚，達到了蓄水灌溉、排澇除漬、給排水通暢的技術要求，大幅度提高了防洪抗災能力。

在農業基礎設施建設方面，2000～2005年，區、鎮兩級財政投資3億元，引導農民自籌及貸款3.5億元，累計完成27萬畝舊基塘的高標準連片整治。2006年開始，區、鎮兩級財政每年再安排專項資金4000萬元，計劃三年累計投資1.2億元，以完善機耕路和配套農橋、涵洞、節制水閘為中心，引導農民推進18萬畝農業現代化園區的建設，全面打造優質高效的現代農業耕作條件。通過近十年的持續投入和高標準建設，全區基塘農業基本實現了“田成方、路成網、渠相連、電通塘、旱能灌、澇能排”的現代化標準，魚塘水體大幅增容，水產養殖單位面積產出整體提高50%以上，不僅大幅度改善了農業生產條件和生態環境，減少了因工業污水等造成的意外損失，而且在近年歷次臺風暴雨中表現出強大的抗災害能力，為減少農業巨災發生頻率及損失程度提供了強大的設施保障。

（二）農業經營制度革新和規模農業的不斷發展，為推進農業保險創造了有利條件。

1993年sd深化農村體制改革，取消了原生產隊為基礎設置的經濟社，改為以村為單位設立股份合作社。同時改革土地制度，由原來的家庭承包制改為招投標制即價高者得，由過去的分散承包改為集中連片承包，由長期承包改為一般3～5年的短期承包。以市場為導向的農業經營管理體制革新，促進了優質高效型現代農業和規模經營的大發展。以水產養殖業為例，2006年優質高效型水產對傳統四大家魚的面積比例為6：4；經營面積在30畝以上的規模經營農戶多達868戶，經營總面積4.8萬畝，占區內水產養殖業總面積的近1/4，其中100畝以上的73戶、經營面積1.35萬畝。而近年強勁復蘇并利用臺山等地優良水質實現穩健發展的養鰻業總面積（包括區內外）已高達8萬畝，規模最大的兩戶分別為0.8萬畝和1.5萬畝。在畜牧業當中，年出欄生豬50頭以上的養殖戶25*戶，其中500頭以上的94戶，最大的兩戶超過了3萬頭；年上市三鳥2000只以上的養殖戶693戶，其中50萬只以上的農戶有4家。農業經營制度革新和規模農業的大發展，不僅使眾多農戶擁有投保的足夠經濟實力，規模經營帶來的高風險也使他們有著強烈的參保欲望。

（三）農業巨災風險明顯偏高的特質和國內外的經驗教訓，要求以政策性保險為基礎出臺農業保險制度。

農產品具有鮮活的特質，同時農產品需求的價格和收入彈性都很低的經濟學特性，使農業同時面臨著自然和市場兩類風險。尤其是相對于其它產業，農業的巨災風險明顯偏高，比如歷史上sd鰻業蓬勃發展的1992～1996年，五年間僅1995年算是風調雨順，其它四年甚至連續三年遭遇嚴重自然災害。換言之，農業保險事實上具有準公共物品的性質。國際、國內開展農業保險的實踐經驗也表明，如果完全依靠商業化經營來提供農業保險，必然導致市場失靈。因此，必須在政府的主導下，建立政府財政與商業保險公司“混合經營”的體制，共擔風險，扶持農民，農業保險市場才可能做得大、做得久。應該說，多年來政府財政的缺位是農業保險產品千呼萬喚難出臺的主要原因。

目前，中央正醞釀出臺《政策性農業保險條例》，財政部還將拿出10億元，對吉林、內蒙、新疆、江蘇、四川、湖南等六個省區的政策性農業保險試點提供保費補貼，各級政府按比例分擔的保費補貼將占50%，而上海、浙江兩省市自主開展的政策性農業保險試點也取得了明顯成效。但財政部的補貼和這些省份的試點只考慮了種植業如小麥、水稻，與我市尤其是與sd商品花卉及水產畜禽養殖為主的產業結構不相吻合。要使農業保險盡快取得進展，無論是制度設計、還是保費補貼、風險共擔，最終都是要靠地方政府包括省、市、區三級政府的努力和投入。

三、關于推進我市政策性農業保險工作的建議

我國“*”發展規劃和20*年以來的歷次中央一號文件都提出，要積極探索和發展農業保險，省委、省政府也高度重視“三農”工作，出臺了《關于大力推進我省保險業改革發展的意見》，把政策性農業保險建設擺上了十分突出的位置。同時，高值高效的現代農業對自然災害、斷水停電等天災人禍也十分敏感，各地農村農民對農業保險的需求十分迫切。為此，建議從以下六個方面推進我市的農業保險工作：

（一）政策性農業保險的建設原則。鑒于農業巨災風險偏高的實際，各級政府應當同保險公司一同應對風險，形成政府持續投入、商業保險與農民共同分擔風險的良性機制。具體來說，各級政府財政可共同對農戶投保按品種、按比例給予保費補貼；各級財政對保險公司經辦政策性業務給予經營費用補貼；各級財政每年按當年農險保費收入的一定比例撥付建立農業保險巨災準備金，并成立專門機構代為經營管理；商業保險公司經營政策性農業保險的，在財務上應實行單獨管理、單獨核算。政府補貼旨在鼓勵農戶參保，尤其是鼓勵保險公司積極開展農險業務并降低費率。但政策性農險的保費收入應只用于政策性農險的賠款支出，當年有盈余，應滾存下年，作為今后的賠款積累。政策性農險的節余也不應參加保險公司的利潤分配，虧損則在政策性農險科目里反映解決，不由保險公司商業利潤彌補。

（二）政策性農業保險的保險標準和產品品種。起步階段的農業保險可以保障農戶的再生產能力為主，宜先選擇保成本的方式對參保農戶進行保障。在取得經驗后，應盡快向保產量和保收入的成熟階段過渡。同時，根據我區實際，政策性農業保險應以補償農業生產面臨的旱澇、洪水、冰雹、病蟲害等自然災害損失為主，兼顧水污染、斷水、停電、藥害、盜搶等導致的經濟損失。在補貼方式上，是否先確定一個重點補貼的目錄，各級財政按一定比例分攤保費補貼，剩下的農戶自己承擔，若農戶有較強支付能力則可通過提高保險金額提高保障程度。目的是確保災后迅速恢復生產，促進農民增收，維護農村穩定。

（三）經營形式。可考慮借鑒浙江經驗，按“政府推動+市場運作+農民自愿”的原則，采用“共保經營”和“互助合作”兩種形式。主體形式是共保經營，即由各家商業保險公司組建“政策性農業保險共保體”，共同經營政策性農業保險業務，共保體制定統一的章程，實行“單獨建賬、獨立核算、盈利共享、風險共擔”的管理核算制度。輔助形式是采取互助合作，即實行“政府補助+農戶互助合作”的方式，依托農業行業協會、專業合作社，對風險較小的單一農產品進行“農戶自愿繳費、財政適當補助、合作共享、自負盈虧、自我管理”的互助合作保險探索，一方面提高農民參與農民協會的積極性，著力提高組織化水平，另一方面切實降低政策性保險可能遭遇的道德風險。

（四）保險對象。各類農業種養主體，包括農戶和企業，都可以參保。互助合作的參保對象主要是自愿入會、自愿繳費的會員。

（五）風險責任。一般災害損失可借鑒浙江經驗采用5倍或x倍封頂方案，即以全市農業險年賠付超過保費5倍或x倍為封頂線，承擔5倍或x倍以內的全部責任。比如，當年農業險累計賠付在保費2倍以內，由共保體全額承擔；在2至3倍部分的責任，由政府與共保體按1：1承擔；在3至5倍部分的責任，由政府與共保體按2：1承擔。對于農業巨災風險，則由政府承擔絕大多數賠付責任，比如省、市、區、鎮各級政府按比例分擔。

（六）理賠機制。農業保險面廣量大，理賠定損情況復雜，各級保險公司一般都又缺乏懂農技、定農損的專業技術人員，因此，實施政策性農業保險，特別是搞好農險理賠定損，有必要依靠農村基層組織，充分發揮鎮村干部、農業技術人員、專業合作經濟組織技術強、情況明、熟悉農業的優勢，組建農險定損理賠專家小組，切實做好現場踏勘、定損理賠等工作，確保參保農戶災后及時定損賠付、迅速恢復生產。