價格備案實務調研報告

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為切實解決價格主管部門在工作中遇到的備案困惑，更為進一步在實踐中規范行政備案行為，以使行政機關在今后的工作中能夠正確理解備案含義、規范備案程序，切實行使好自身的行政職能，價格管理部門梳理了各類價格備案事項，并在結合備案依據和備案法理知識的基礎上區分了不同的備案類型和特點，有針對性地分析了現有價格工作中備案制度存在的問題，在剖析原因的基礎上尋找到了問題的癥結所在，并在努力解決問題的同時探索性的提出了措施和建議，希望在進一步明確備案程序和法理的前提下，不斷完善價格備案工作。

一、價格管理備案制研究的現實意義

在倡導依法治國、依法治市的當下，研究價格管理中的備案問題，是為了進一步解決價格主管部門在實際工作中的困惑，同時也是推進依法行政和依法治價的需要。理順價格管理中的備案問題，理清備案程序也是規范各級價格部門行使管理職能的需要，只有嚴格按照規范流程進行價格備案才能對實際生活中的各類收費行為予以監督、管理，價格主管部門的職能也才能更加符合時代的需要。

二、價格管理備案的種類、性質

有關備案的概念，學界沒有明確的定義，但是關于備案概念的探討，則眾說紛紜，莫衷一是。綜觀很多種關于備案概念的探討，備案的概念大致包括兩大方面：1、備案是指人民政府各工作部門、下級行政機關或被法律、法規授權的組織做出具體行政行為或行政管理行為后，將有關的信息予以登記，并以書面或電子行政公文等形式上報本級人民政府、上級主管部門或法律、法規授權的組織備查，以便及時發現和糾正錯誤的內部行政行為。2、備案還包括行政相對人在事后用書面形式向行政機關提供有關信息情況予以登記備查，并間接對相對人產生法律效果的具有行政管理性質的外部行政行為。

就備案的種類來說，大致可分為三種類型：第一種是監督性備案，這種備案主要用于規范性文件的備案，是上級對下級制定的規范性文件合法性的審查備案，這是一種事前備案。下級機關制定的規范性文件如果沒有按照規定報上級部門審核備案則屬于無效文件。第二種是備查性備案，就是申請人向主管機關報告需要備案的事由、材料，主管機關將其存案以備查。現在，物價部門的備案就多屬備查性質的備案。第三種是生效性備案，這種備案行為實際上已經變為審批行為。例如，小區業主委員會的成立必須經房地產部門備案才能成立，也就是說如果某一小區業主委員會若未取得房產管理局的備案證明，那么該業委會是不能正式運作的。這種情形就是典型的生效性備案，此備案行為對當事人的權利、義務是產生了實質影響的。

就備案制度的性質來說大致具有以下幾點：1、從我國現有的專門法和行政法規及其他規范性文件關于備案的相關規定可知，備案在多數情況下是不具有審批或許可效力的信息收集型行政管理行為。對備案來說，無論申請方為行政相對人還是需要備案的行政機關，接受備案方均為行政機關或法律、法規授權的組織。依據備案程序，行政機關往往就需要備案的事項、內容、方式、時間等條件予以規定，行政相對人只需要按備案要求提供信息或資料即可。可見，備案不具有創設權利的審批或許可性質，而是具有信息披露功能的行政管理行為，目的是方便行政機關的管理、監督和服務。2、備案可以是一個獨立的內部行政行為，如干部任用登記備案制，也可以是履行社會管理職責的行政管理行為，如行政相對人申請注冊商標使用合同備案等。至于備案是否是可訴的具體行政行為，在理論和實務界還難以界定清楚，目前主要是以行政法上規定的具體行政行為的特征來判斷其性質。主要是看該備案行為有沒有給行政相對人的權利、義務產生實質影響，以及該備案行為是否具備確定力、執行力等特征。因此，不對當事方權利、義務產生實質影響的備案就不具有法律概念的特征，當然也就不具有可訴性。比如合同備案行為，多數情況下并不具有鮮明的行政行為特征，這種情況下一般不將其當作獨立的具體行政行為來看待。另外，法律、法規、規范性文件在設立備案主體的同時，其實也設立了該主體的義務。按照義務的性質區分，可將其分為約束性義務和非約束性義務。帶有約束性的義務，會產生相應的法律后果；而非約束性義務一般不會引起法律后果。那么，就備案行為來說，該行為有沒有給行政相對人產生一定的法律后果也是判斷其是否具有可訴性的依據之一。

通過對備案制度的產生、內涵、種類、性質的分析，我們不難看出，現行的法律法規對備案的規定較為原則化，其種類、性質等方面的屬性還存在許多模糊之處，理論上的不清晰，必然會導致實際操作中的諸多困境。

三、價格管理備案中存在的主要問題及原因分析

“備案”是多數行政機關都具有的行政職能，隨著法治建設的推進，國家將原本屬于審批、許可范疇的事項劃歸到備案當中，通過備案程序縮短了行政機關和相對人之間懸殊的社會地位，也體現了政府管理方式的轉變，說明政府的管理正向著柔性化的方向發展，這樣的轉變符合有限政府的法治理念，因此，行政備案制度的存在是具有合理性的。

但由于法律、法規并沒有對備案作出一個明確的具有操作性的規定，這就導致行政機關在工作中無所適從。在實際操作中，若備案當事方為行政機關，則備案是一個內部行政行為，只具有監督備查作用；若當事方為行政相對人，則對接受備案登記方來說，盡管備案不是行政審批行為，但在性質上它已經演化為了行政管理行為，因而備案的結果可能會直接或間接影響相對人的權利和義務。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍，仍值得探討。物價部門由于工作內容與百姓生活息息相關，其備案問題就更受到廣泛的關注。

隨著市場經濟的發展，原本計劃經濟體制下政府定價的商品和服務，如今多數已成為市場定價或政府指導價。對于市場定價的商品價格或服務收費，現已基本放開，無須物價部門過多審批。問題關鍵就在于政府指導價的商品和服務，因為所謂政府指導價，是指政府只是給出某類商品或某種服務的一個價格幅度，由商家或者是交易的雙方根據市場情況，在給出的幅度內自行制定價格。其實，從本質上說，政府指導價的商品或服務其價格還是由市場決定的，只不過出于對消費者權益的考慮政府才給出了一個指導的限度。應該說，交易的雙方只要在指導限度內制定的價格都是合法有效的，但仍然是考慮到要保護交易中弱勢的一方，法規、政策又規定，諸如，物業收費合同則必須到物價部門備案，從法律屬性上看，這種備案屬于事后備案的范疇，并不影響物業服務收費標準本身的生效，它所起到的只是登記、備查的作用，是一種不具有約束力的備案。

然而，有些行政相對人，并不清楚備案的性質、種類，他們為了維護自身利益往往會將物價部門的備案結論效力擴大化，將備案行為演化為審批行為，將此作為收費合理的重要依據。如此以來，就將出具備案結論的物價部門置于一種尷尬的境地，因為如果其中一方當事人起訴物價部門，就現在的司法實踐來看，法院在多數情況下都會受理，這樣物價部門就因為簡單的備案結論而將自己卷入了司法程序之中，這也是價格主管部門乃至其他行政機關所最為困惑的問題所在。

四、價格管理備案事項的現狀梳理

鑒于目前價格備案程序不明確的現實，我們從整理現有的價格管理事項為切入點，逐個分析了要求備案事項的依據，并從“價格的制定形式”、“備案的法律關系”、“備案的時間要求”、“備案類型”、“現有的備案程序”以及“備案要求”等方面對目前所擁有的備案事項進行了徹底梳理，以探究每個備案的特點、類型的方法，逐個分析存在的問題及原因，并有針對性地提出了擬設定的程序要求，和改進的措施，做到“具體問題具體分析”。

（一）從備案的時間要求來看

就目前從調查的備案事項中（包括授權區縣物價局負責備案的事項），根據備案申請時間的不同，我們將其區分為，事項執行前的備案、執行中的備案。

具體來說，在事項執行之前就必須備案的主要有：1、部分電信資費。比如，電信、移動、聯通、網通、鐵通、衛通等這些與電信有關的收費項目。按照現有的國家計委、信息產業部關于印發《電信資費審批備案程序規定（試行）的通知》（計價檢[]1489號）的要求，現有的備案程序規定“經營者應在資費執行前15個工作日向政府主管部門備案”。2、違章用氣的煤氣費計算、失效表具的煤氣差額計算、煤氣表拆除等部分與燃氣相關的收費項目的備案也是事前備案。根據市物價局、市公用事業管理局關于印發《市燃氣及其服務價格匯編（煤氣部分）的通知》要求，燃氣企業獨家經營服務的項目，其收費標準應在執行前向價格主管部門備案。3、天然氣轉換工程中單位用戶燃氣具改造收費標準，這方面的收費標準也應在執行之前抄送市物價局。4、住宅物業服務中超過最高服務等級的收費標準，按照《市住宅物業服務分等收費管理暫行辦法的通知》（滬價商[2005]011號）文件的要求，超高標準的收費主要是“因提供本辦法未涵蓋的服務內容和設施設備而提高物業服務水平的，可適當提高收費標準。業主大會成立前的物業服務收費，建設單位應委托市物業管理協會組織專家論證提出相適應的收費標準，經區縣價格主管部門確認并報市價格主管部門備案，作為物業管理招標或協議的最高收費標準”。5、房地產經紀機構延伸服務項目收費標準。根據《關于房地產經紀機構申請提高基本服務項目收費和提供延伸服務項目收費的實施意見》（滬價商[2003]040號），該文件規定，“經紀機構提供基本服務項目以外的延伸服務項目，須事先向市物價局備案”。6、一次性使用醫療器械價格。根據《市一次性使用和植入型醫療器械價格管理辦法（試行）》的通知（滬價商[2003]005號），該文件規定“市醫療器械行業協會應自收到企業申報材料之日起30個工作日內，初步核定產品的最高零售價格，并上報市物價局，市物價局自收到醫療器械行業協會上報初審意見之日起30個工作日內，審定最高零售價格”。7、藥品價格。根據《關于改革市藥品價格管理的實施辦法》（滬價商[2000]第331號）文件要求，“生產經營單位按要求將相關資料報送行業協會，協會在收到申報后，對價格進行協調，并報市價格主管部門備案。”8、中小學教材零售價格。根據《關于在中小學教材封底標示全學年零售價格有關問題的通知》（滬價商[]022號）。“各出版社需按市價格主管部門規定的統一格式上報教材價格主管部門在十個工作日內予以批復”。9、民辦非學歷教育。根據《民辦教育促進法》（2005）29號的要求，“民辦學校對非學歷教育的其他受教育者收取的學費、住宿費標準，由民辦學校自行確定，報價格主管備案。”10、司法鑒定收費。根據司法函（1999）214號、滬價涉（1992）303號的文件要求，“提供攝像等服務收費報市物價局備案”。11、公園門票、新建游覽參觀點、民營醫院、民辦學歷教育等項目的收費也都在事前備案的范疇之內。

在事項執行當中就需備案的事項：部分家用電器維修行業的收費。這部分的收費標準的備案主要是市物價局委托市家用電器行業協會、電子產品維修服務行業協會受理具體的備案事宜。根據《市人民政府關于公布第一批取消和不再審批的行政審批事項的通知》（滬府發[2001]34號）的文件要求，這部分收費備案已經由行業協會受理。

（二）按備案類型分

如前所述，價格管理上的備案行為大致可分為監督型備案、備查型備案、生效型備案。由于“備案”在文字上、法條中都有很豐富的含義，不同的法律條文也賦予了它不同的約束力、法律效力、法律責任。因此，必須在不同的層面上分析備案的法律責任。1、法律、行政法規、規章規定的強制性的備案，那么這種備案往往是一種能夠產生法律效力的生前備案，這種備案是會引發法律責任的。2、備查性的備案，是一種較為弱勢的備案行為，這種備案要依據對當事人權利、義務的影響以及立法目的等方面去具體分析，目前爭議較大的就是此類備案行為。如果只是單純的監督、管理，比如物價部門對物業收費的合同備案，物價部門對這類就沒有審查權，按照相關規定，僅僅是合同備案，那么這就是一種明顯的備查行為，此時，物價部門沒有審查權，就當然沒有審批責任。

那么，就不同的備案類型來看，屬于生效型備案的是：部分電信收費、房地產經紀機構延伸服務項目收費標準、一次性使用醫療器械價格、藥品價格、中小學教材零售價格。屬于備查型備案的是：部分電信資費、違章用氣的煤氣費計算、失效表具的煤氣差額計算、煤氣表拆除等部分與燃氣相關的收費項目、天然氣轉換工程中單位用戶燃氣具改造收費標準、住宅物業服務收費標準。兼有備查和生效型效力的備案有：部分家用電器維修收費、管道燃氣、自來水、排水、熱力價格。兼有備查和監督型效力的備案有：住宅物業服務中超過最高服務等級的收費標準、民辦非學歷教育收費、VOD資料片點播服務的收費、律師服務收費、司法鑒定收費，公園門票的收費、民營醫院、民辦學歷教育收費等等。

通過上述分類梳理，我們可以看出，市場調節價的收費項目需要備案的較多，另外就是諸如住宅物業服務收費標準、醫療器械以及中小學教材零售價格等屬于政府指導價范疇的收費項目，而由政府定價的項目則無須再進行備案。由此，價格管理上的備案多數都是起到了監督和備查的作用，在一定程度上也方便了政府機關的信息收集，而真正對當事人的權利、義務產生影響的備案并不多。因此，價格主管機關的備案更多的是通過備案對社會上的各項收費項目都能有一個比較清晰的了解，這也便于價格工作的開展。因此，為了更好地把握備案職能，我們必須在現有規定的基礎上細化備案程序，使備案工作在規范化、制度化。

五、價格管理備案工作的程序設計及建議

（一）程序設計

針對現實中的備案事項較多的問題，建議區（縣）物價部門可采用出具備案告知書的方式，以此避免行政相對人的擴大使用。

具體包括：1、在備案之前向當事人提供備案告知書，內容包括：（1）當事人申請備案時必須提供全面的書面材料，并且承諾所交材料必須真實有效，如果當事人提供的材料虛假、不全面，那么由此所引發的法律后果由當事人自行承擔。（2）備案告知書中還應注明備案期限，若超過期限，當事人應重新備案。當事人未重新備案的，由此所引發的法律后果由當事人自行承擔。（3）告知書中還應說明備案章只為備案所用，不做他用。此章代表的只是物價部門的備案行為，不表示任何其他效力。

2、建議物價部門制作專門的針對各種備案事項的備案專用章。比如，針對小區物業服務收費合同備案，就制作專門的物業收費合同備案專用章；針對社會力量辦學機構的教育收費標準，就制作專門的教育收費備案專用章，如此，能更好地區分各類備案的具體作用和效力，也能較為有效地避免行政相對人隨意衍生物價部門的備案行為。

3、在加蓋備案專用章的同時，還可以附加收訖文件，說明當事人所提交的材料，行政機關已經收到，而且備案也只是說明對行政相對人所要求的備案事由，行政機關已獲悉，備案只是起到監督、備查的作用。防止一些行政當事人隨意擴大備案本身的效力和作用。

（二）對策建議

做好價格備案工作是不僅是為了更好地行使價格監管的職能，同時也為進一步厘清價格工作中的薄弱環節打下了基礎。通過重新整理備案工作，我們明確了與各類備案相關的事項，并且探索除了具有可操作性的備案程序，由此可見，在今后的工作中應當加深對價格政策法規的研究，加深對價格管理目標的理解，在實際工作當中，還可以發揮行業協會的作用，通過協會及時、準確地了解價格動態，發現現實生活中存在的價格問題，將一些專業性較強的備案事項可逐步委托專門的行業協會受理，以此增加備案的權威性和準確性。

將政策法規與現實相結合，將理論與實務相結合，以備案問題的研究作為嘗試性的開始，以研討的成果來解決實務問題，拓展價格工作，多渠道地解決工作中的難題，從而將價格工作進一步引向深入。