市政公用事業改革考察報告

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為了認真貫徹全省建設工作會議精神和省委、省政府《關于加快城鎮化進程決定》推進我省市政公用事業改革向縱深發展按照今年我省城市建設和市政公用事業工作部署建設廳巡視員鄧留獻率領廳城建處、*市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人于20*年*月*日至*日對山東省市政公用行業改革情況進行了考察學習考察組聽取了山東省建設廳、*、*等城市市政公用事業管理局有關領導和處室負責同志經驗介紹就市政公用事業改革有關問題進行了座談交流現將考察情況報告如下：一、基本情況

近年來山東省在省委、省政府正確領導下各級城市政府十分重視城市市政公用事業發展堅持以改革為動力以市場化為導向不斷加大投入強化管理市政公用設施總量和水平有了較大提高為促進經濟社會發展和人民群眾生活水平提高發揮了重要作用到20*年底全省市政公用事業從業人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.*%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率*0.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.7*平方米

二、市政公用事業改革方面主要做法和經驗

（一）政府推動投資拉動為山東省市政公用事業改革打下良好基礎

山東省委、省政府對城市市政公用事業改革工作十分重視1997年省政府就出臺了《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展報告〉通知》加快了全省市政公用事業改革步伐隨后省委、省政府又相繼出臺了《關于加快城市化進程意見》、《關于搞好城市資產經營意見》、《關于加強城市規劃建設管理決定》等一系列文件都對城市市政公用事業改革問題提出了明確要求省政府不還多次組織了全省性市政公用項目招商引資活動都為推進市政公用事業改革創造了很好外部環境收到了一定成效為進一步深化改革初步打下了基礎

1、以市政公用設施招商引資為突破口實現投融資主體多元化促進管理體制和經營機制轉變為緩解資金嚴重不足矛盾全省各地注重把政府引導與市場運作結合起來把政府投入與招商引資結合起來積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優化增量加大了利用外資和各類社會資金力度多元化投資步伐進一步加快“十五”以來全省市政公用事業設施建設投資接近600億元政府財政投入約為1/3左右*、青島按照“制銷分開”思路將制水廠存量資產盤活融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區政府合作由山大華特投入5000多萬元現金建設坊子區一座自來水廠一座污水處理廠及配套管網緩解了政府財政壓力；許多城市出讓、轉讓城市道路、橋梁冠名權和廣告經營權收回資金用于市政設施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團合作融資1.2億元建設污水處理廠

2、逐步放開市政公用事業經營和作業市場多種經濟成分參與市場競爭格局初步形成近年來各城市圍繞打破壟斷、引入競爭進行了許多有益嘗試和探索多種經濟成分逐步介入市政公用市場市場競爭態勢開始形成促進了市政公用事業運營和服務效率提高有6個城市公共交通行業已引入非國有經濟成分實行股份合作打破了國有公交公司獨家壟斷局面香港中華煤氣先后與青島即墨市和嶗山高新技術開發區、淄博、龍口成立了燃氣合資企業正在與*、濰坊、威海等城市進行洽談合作；新奧燃氣先后與青島開發區、城陽區、*開發區、聊城、日照、諸城、萊陽、鄒平等市地進行了燃氣經營合作在市政、園林綠化和環境衛生等提供服務行業*、青島、淄博、東營、濰坊、濟寧、威海、臨沂、德州等城市已開始推行道路保潔、綠地養護、公廁管理等作業權公開招標轉變了作業方式提高了養護質量

3、加快市政公用企業公司制改制推進設施管養行業干管分離市政公用行業基層事業單位改革不斷推進幾年來山東各地按照省政府《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展報告〉通知》要求加快了城市公用企業公司制改造部分公司還進行了規范股份制改造青島市努力推動市政公用企業建立現代企業制度完善法人治理結構同時普遍建立了企業經營責任期目標責任制形成了企業績效評價辦法國有資產監督管理和運營管理相關制度也正逐步建立健全針對市政、園林、環衛養管行業實際各地普遍開始了政事、政企、事企分開和干管分離改革在一些環節上取得了一定進展各城市普遍開展了市政公用行業企事業單位內部人事、勞動和工資三項制度改革有推行了競爭上崗和“按績定酬”分配制度還有進行了內部招標嘗試青島市率先在全省推行了公用事業單位事改企市轄四個區基本實現了市政、園林、環衛行業政事分開濟寧市去年對原獨家承接市政道路設計施工市政處進行改革把管理養護和道路建設分開除部分人員工資由城維費列支外其余一律推向市場找米下鍋們還對事業改企業職工采取了保留事業身份和檔案工資辦法有效地穩定了職工思想

*、市政公用事業價格改革有了一定突破投資補償機制開始建立近年來為理順和完善市政公用事業價格山東省相繼出臺了一系列相關政策山東省政府把價格管理權下放給了各城市政府進一步完善市政公用事業產品和服務價格機制政策框架已初步形成不少城市都在理順水、氣價格垃圾、污水收費和其市政公用設施有償使用方面進行了積極探索公用事業產品和服務價格與價值倒掛矛盾有一定緩解城市公用設施無償使用觀念逐步打破使用者付費、污染者付費意識逐步得以確立各城市普遍開征了污水處理運行費有還進行了收取垃圾處理費嘗試在一定程度上減輕了財政負擔

山東省在城市市政公用事業改革方面進行了一些積極探索取得了一定成效但仍面臨很多問題：一全省市政公用行業改革整體步伐仍然較慢總體上滯后于其它行業改革進程而且省內各城市之間也很不平衡；二改革存在動力不足問題不少基層單位有畏難有發愁和等待觀望想法一些主管部門求穩怕亂城市政府也沒有推進改革壓力；三改革深層次問題還缺乏相應配套政策比如人員安置問題、資產處置以及市場規范、行業監管等政策還需要進一步完善；四價費機制沒有建立起來直接阻礙了改革進程（二）圍繞難點、重點問題搞突破為推動全省市政公用事業改革提供政策保障

去年初山東省建設廳會同省直8個部門組成調研組開展了市政公用事業改革調研省政府分管領導和省建設廳主要領導親自帶隊多方面聽取意見通過認真調查基本摸清了全省市政公用事業單位資產、人員構成等基本情況掌握了豐富第一手資料在調研過程中了解到改革難點問題“人到那里去、錢從那里來”改革重點為行業準確定位、為改革提供保障在此基礎上形成了調研報告并代省政府起草了《山東省人民政府關于加快城市市政公用事業改革意見》省政府于8月25日以魯政發[20*]7*號文件正式印發意見共有八個部分二十六條明確了改革指導思想、目標要求和具體政策措施總體上要通過抓好管理體制、動運作模式和經營方式三項改革建立三種機制即：按市場化要求理順管理體制建立規范科學政府監管機制；打破壟斷徹底放開城市市政公用事業投融資市場、經營市場和作業市場建立市場化運作機制；加快推進事業單位改企轉制和企業制度創新建立富有活力企業經營機制生產性、經營性、企事業單位要在1年內完成改制管理性、作業性事業單位要在2年內完成改革力爭用3年左右時間建立起統一開放、競爭有序城市市政公用事業市場體系

在制定《意見》中為加快市政公用事業改革在確立改革總體框架同時在可操作性上下了很大功夫特別在事關人員安置、資產處置、政府投入、價費改革等重大問題上們本著積極穩妥原則多方面征求意見有針對性地提出了許多務實、也很優惠政策具體要求：

1、切實做好改制企事業單位人員安置工作解決好職工后顧之憂人員安置企事業單位改制面臨一個比較復雜和敏感問題要解決好這一問題政策必須有突破否則改革會陷入僵局《意見》中明確改制后企業原則上應全部接收原單位職工在此基礎上優惠安置老職工合理補償中間層次重新對等新職工妥善安置老職工主要政策有：對工作年限已滿25年且距國家規定退休年齡不足10年人員本人提出訂立至退休合同單位應與其簽訂至退休合同；對改制前連續工齡滿20年且5年內（含5年）達到退休年齡職工可以實行內部離崗退養托管并按事業單位退休有關規定計發基本待遇；基本養老金計發辦法按照企業職工基本養老保險規定執行如低于原事業單位標準可采用加發補貼辦法解決合理補償中間層次職工主要政策有：可根據事業單位與企業單位職工退休待遇差額情況為原事業單位轉為企業職工建立補充養老保險經費可一次性從原事業經費支出或從國有凈資產中扣除改制后企業繳費在工資總額*%以內部分可從成本中列支；鑒于欠繳養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險費以及應享受遺屬補助人員補助費經省勞動保障部門確認人數和標準后可在凈資產中一次性扣除重新對待新職工就對改制后新招收職工按企業對待

2、妥善處置改制單位資產明確改制過渡期相關優惠政策改革必須要支付相應成本來推動市政公用企事業單位國有凈資產應該改革成本主要來源山東《意見》明確市政公用企事業單位國有凈資產應首先用于支付欠繳養老、失業、醫療等社會保險費拖欠職工工資、醫療費改制時職工經濟補償離崗退養人員費用以及涉及職工個人其有關費用剩余或不足部分在城市市政公用事業行業內統一調劑使用行業內統一調劑不能解決由本級財政解決凈資產中不夠提留改制成本可將其原使用劃撥土地按照有關法律、法規和政策規定進行出讓其收入按國家規定繳納稅金后優先用于企事業單位支付改制費用同時改革也不可能一蹴而就山東在《意見》中還設置了3年過渡期對原國有改制單位適當扶持在過渡期內改制企業可優先獲得特許經營權；原財政補貼數額暫維持不變用于支付改革成本穩定人心；在同等條件下改制單位在資質審批、工商注冊時應有一定優先權并可適當放寬條件；由事業單位改制組建企業可以享受國家相關稅收優惠政策

3、保障政府投入推動市政公用事業持續健康發展推進市政公用事業改革并不改變其社會公益事業基本性質政府決不能有“一改了之”、“甩包袱”想法對市政公用事業非經營性項目所需費用、企業政策性虧損和必要改革成本政府應予以補償同時隨著財力增強政府應仍要不斷加大對市政公用基礎設施投入山東省《意見》中明確各級政府要逐步增加對城市市政公用事業投入形成政府引導、社會參與、市場運作投資機制城市道路橋梁、公共管網、廣場、園林綠化等大型市政公用設施建設仍以政府投入為主也可采取市場運作、以綜合開發帶項目辦法建設大型市政公用設施；對尚不能完全市場化運作市政公用設施政府要進行政策扶持、投資引導、適度補貼；對可經營市政公用設施政府一般不再投資并逐步退出要逐步轉變政府投入方式實行項目代建、改變政策性補貼方式變“養人”為“養事”同時在改革過程中政府財政要承擔必要改革成本比如：改制前機關事業單位未啟動養老保險社會統籌職工按規定計算連續工齡可視同繳費年限不再補繳；改制后不保留國有資本企業對給予職工經濟補償原單位有支付能力由原單位支付原單位確實無力支付可從國有資產中支付不足部分可由同級財政補貼

*、建立合理價費機制促進市政公用事業良性循環發展要改變市政公用事業建設高投入低回報現狀形成投入產出良性循環機制就必須改變市政公用事業福利性供給運行機制逐步建立和完善科學合理價格制訂和調整機制進一步理順價格形成關系山東省《意見》中明確城市市政公用事業單位改制后供水、供氣、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業產品、服務價格由各市、縣政府按照“生產成本+稅費+合理利潤”原則確定并根據社會平均成本和年度價格指數適時予以調整按照“作業成本+稅費+合理利潤”原則制定和完善市政維護、綠化養護、環衛保潔等作業定額標準并根據和各地勞動力成本變化搶救無效情況定期予以調整作為具體作業項目招投標評定依據

（三）狠抓落實搞好配套努力構建新城市市政公用事業管理體制和運行機制

山東省7*號文件出臺后在全省引起強烈反響特別對全省市政公用行業廣大干部職工震動更為突出抓改革、促發展已經成為當前全省市政公用行業中心任務各城市按照省里統一部署和要求抓住機遇積極運作大力推進改革改革呈現出良好發展態勢*、濰坊、濟寧等許多城市都出臺了加快市政公用事業改革意見召開了專題會議*市政府出臺了《*市市政公用行業特許經營試行辦法》；*市將市政公司整體轉讓給中天集團開創了山東事業單位一步轉制為民營企業先河濰坊市完成了市屬市政公用企業改制方案批復為進一步改革奠定了基礎

1、加大宣傳貫徹力度努力營造推進城市市政公用事業改革良好氛圍山東7*號文件出臺后山東省相繼召開了不同層次會議對改革工作進行動員部署去年省委全省加快發展現場會上省委、省政府評分領導對市政公用事業改革工作提出了明確要求；全省城市建設現場會楊煥彩廳長對這項工作進行了具體部署；組織召開了全省城市市政公用事業改革研討會邀請省直有關部門和專家就改革中具體操作問題進行探討；在今年全省建設工作會議上趙克志副省長和楊煥彩廳長進一步進行了部署,要求各城市3月底拿出改革實施方案,供水、熱力、公交、燃氣、市政施工等行業年內必須完成改制市政養護、環衛保潔、園林綠化等事業單位年內改企改制爭取完成50%

2、制定改革配套政策確保改革改制工作順利進行為推動改革深入發展最近山東省建設廳城建處會同省定額站赴上海就市政養護、園林綠化、環境衛生定額編制進行了考察學習并在濟寧市召開了部分城市市政園林環衛定額編制座談會為下一步3個養護定額修編奠定了基礎同時還要配合有關部門開展研究探索建立合理市政公用事業價費調整機制和社會對公用事業價格監督機制為市政公用行業全面走向市場奠定基礎

3、抓好試點積累經驗穩步推進市政公用事業具有基礎性、公益性和自然壟斷性等特點為生產、生活提供基礎設施及共同條件產業直接影響到城市生產和人民生活所以推進改革必須要典型引路分類指導循序漸進穩步推進我省確定*、濰坊、濟寧三個城市為改革試點城市廳里建立了聯系點制度分別派出一名廳領導負責指導、聯系試點城市改革工作我們也要求和城市在制定方案時要明確試點縣（市、區）和試點單位總結經驗穩步前進

*、加強行業管理轉變和完善市政公用事業政府監管機制在城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾處理、污水處理等行業們準備各選擇一個城市試行特許經營制度切實轉變政府管理方式穩步推進市政園林環衛等事業單位改革改制工作用足用好有關優惠政策安置好現有職工凍結事業單位和人員逐步將管理職能和建設、作業職能分開收回事業單位承擔管理職能并結合機構改革適當調整政府部門管理職能在改革過程中要加強對市政公用事業市場監管依法行使行業管理職能特別對市場化以后市政公用產品和服務質量監管確保有效供給和服務確保社會穩定