土地流轉的考察報告

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不久前，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對農村改革發展作出了新的戰略部署，將推動農村改革發展從新的歷史起點出發，譜寫新的輝煌篇章。農村土地使用權流轉是深化農村改革的重要內容，是推進農業規模化、集約化經營，提高農業經濟效益的有效方式，是家庭承包經營制度的延伸和發展，是農村改革和農村經濟、社會發展的必然趨勢。為學習借鑒兄弟省區推進土地流轉的經驗，更好地為促進我省農村土地制度改革建言獻策，省政府參事室10月中旬組織部分參事前往xx、xx、xx學習考察了三省積極推進農村土地流轉的情況，耳聞目睹了三省農村土地流轉帶動農村發展的積極成效，深受鼓舞，獲益匪淺。

一、三省推動土地流轉的取得的積極成效

農村土地流轉，有利于促進農村生產要素合理流動，提升農村土地使用價值，發展集約化農業，推進農業產業化，是發展現代農業和新農村建設的必由之路。xx、xx、xx三省順應農村改革發展的客觀要求，積極推動農村土地流轉，已經取得了顯著成效。

（一）有效促進了土地規模化經營。土地流轉，一方面使農民自愿地將無力經營或不愿經營的土地及時轉讓出去，另一方面使部分經營有方、有能力擴大經營規模的農民能及時獲得相應的土地，解決“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，為土地規模化經營創造了有利條件。截止2007年底，xx省長沙市農村土地流轉面積達119.63萬畝,占農用土地總面積的9.15%,其中耕地流轉面積達52.14萬畝,占總耕地面積的14%,耕地流轉面積比1995年二輪承包土地開始時提高了13個百分點。與此同時土地經營規模逐步擴大，土地經營規模在100畝以上的已達534家，500畝以上的達134家，1000畝以上的已達61家。

xx省xx市臨川區到2007年底種糧面積30畝以上的農戶已達863戶，100畝以上的農戶達29戶，200畝以上的大戶8戶，促進了糧食生產向規模化、產業化和企業化方向發展，提高了種糧的經濟效益。龍南縣近年來引導10萬多畝農田、山地向種植能手流轉，發展無公害農產品生產基地200多個，集約化種植臍橙6萬多畝，無公害蔬菜3萬多畝，蠶桑1萬多畝，花卉苗木5000多畝，土地規模化種植比原來每畝增收200元以上，每年增收2000萬元以上。

?xx省xx縣集體所有農用土地總面積130.3萬畝,耕地承包面積108萬畝。全縣土地流轉面積達11.5萬畝,占土地面積的8.8%。xx縣土地流轉面積達14萬多畝，占總耕地面積的16%。其中100畝以上承包大戶230多戶，流轉承包4萬多畝。

（二）推動了農業產業化經營的發展。土地流轉有利于催生和培育各類農業龍頭企業，按照市場導向建設規模化農產品開發生產基地，使“公司+農戶”形成有機整體，夯實農業產業化基礎，提升農業產業化經營水平。土地流轉突破了在親戚、村組農民之間的范圍，專業大戶、專業合作經濟組織、農業龍頭企業和工商企業等逐漸成為土地流轉的重要受讓主體。xx省長沙市已有46家農業產業龍頭企業采取“公司+基地”的模式受讓流轉土地14萬畝。

xx省xx市信州區通過成立農村土地權流轉中介服務組織，及時推出了拋荒地或粗放經營地轉包、大戶或場園主租賃、承包戶或各村組之間互換丘塊以及公司＋協會＋基地＋農戶等4種流轉新模式，目前該區已形成水稻、蔬菜、水產、瓜果4大農業支柱產業，產業基地總面積已達10萬畝，近3年農民人均純收入年增長幅度保持在12%以上。大余縣采取轉包、入股、出租、反租、倒包、互換等形式，積極引導土地流向本地優勢生產經營項目集中，2007年村土地流轉面積達3.08萬畝，占耕地總面積的20%以上，發展花卉苗木、肉鴨養殖與板鴨加工兩個產值超億元的主導產業和商品蔬菜、臍橙、甜玉米、蠶桑、生豬等特色產業，并以此組建形成了一批市、縣龍頭示范區。

xx省xx縣三河鎮木蘭村土地流轉經營合作社成立后，農戶以土地經營權入社，把轉包的土地交給合作社統一組織對外發包，由合作社與承租戶以合同契約的方式確定租賃者與被租賃者的關系，由于合作社確實能給農民帶來實實在在的好處，農民要求入社的積極性高漲，全村860戶農戶有500多戶加入了合作社，流轉土地占全村土地的50%以上。

（三）實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。廣大農村人多地少，雖然勞動力資源豐富，但被束縛在有限的土地上，增收空間不大。土地流轉使農民從土地上解放出來，擺脫土地的羈絆，從事效益更高的工作，又減輕了外出務工經商人員經營責任田的壓力，解除了農民離土離鄉的后顧之憂，因而一大批會手藝、頭腦活、善經營的農民紛紛擺脫土地的束縛，外出務工或自行創業，既促進了農村富余勞動力的轉移和農村城鎮化進程，又增加了農民收入。xx岳陽市2007年流轉土面積50萬畝，其中農戶流轉承包地18.7萬畝,通過流轉促進了農村勞動力轉移,全年轉移農村勞動力88.5萬人,勞務收入44.3億元。平江縣土地流轉面積占24.5%,勞動力外出務工經商的占33%,全年勞務現金收入達13億元。

到2007年底，xx省長年外出務工農民達到302.61萬人。xx市臨川區農民外出務工人數達17萬余人，比上年增加1.5萬人，占全區農村勞動力33.5萬的50.7%，務工總收入達13億元，比上年增收1億多元。樂平市眾埠鎮積極引導，將外出人員需要流轉的土地進行轉包，使其向種養大戶、能手及外商集中。2007年，該鎮外出務工人員土地全部得到有效流轉，無一拋荒、擱荒現象，流轉面積達11000余畝，30畝以上轉包大戶達300戶，轉包面積最大的達220余畝，既促進了富余勞動力的

xx省xx縣木蘭村農民把土地交給合作社統一對外發包后，1畝地年租金達358元，全歸農戶，合作社不留一分錢，加上種糧補貼、良種補貼和土地重新丈量實際轉包的田畝數增加等，每畝實際收入600—700元，不論與周邊農戶比，還是與自己過去耕種比，每畝地凈增收入100多元。同時，土地租賃給大戶經營后農民還可以在大戶承租的田里打工，按每天50元工錢計算，一年累計打工日60天，工資性收入就達3000元。農民有了穩定的土地租金收入，使大量的勞動力從土地的禁錮中解放出來，安心外出務工經商或就地轉移從事二、三產業，每個勞動力年收入可達1至1.5萬元。

（四）提高了土地資源的利用效率。對農村土地進行依法合理流轉，使寶貴的土地資源得到了有效利用，最大限度提高了土地利用效益，加速了農村奔小康的進程。廣大鄉村干部和農民認為土地利用效率的提高是土地流轉最直接、最明顯的成效。xx省新余市渝水區每年一入冬便有不少閑置土地隨之進入“冬眠期”，為了提高土地利用效率，該區充分發揮鄉鎮政府、村委會的組織協調作用，以適當價格統一集中農戶的冬閑田，對外實行季節性租賃，并鼓勵種植大戶、工商戶等承包經營冬閑田，最大限度地控制耕地閑置。橫峰縣充分挖掘土地資源潛力，做活冬閑田文章，通過轉包、轉讓、租賃等多種形式讓種養大戶、專業合作社進行規模化生產。2007年有110多戶懂技術、有市場經驗的當地農戶或外地客商在專業合作社的支持下，承租了3200多畝冬閑田從事外向型蔬菜、水果種植等，冬閑田出租農戶戶均增收1600多元。

xx省xx針對全縣近20萬農村勞動力外出務工經商的實際，鼓勵和引導群眾開展土地經營權流轉。三河鎮木蘭村成立“土地流轉合作社”，483戶農戶以1600畝拋荒地和低洼地的土地承包經營權入股，發包給32個大戶從事糧油和特種水產養殖等規模經營，使“死田”變成了“活田”。

（五）加快了發展農業現代化的進程。常規農業比較效益低，小規模經營農戶效益差。通過土地流轉實現規模經營，有利于機械化耕作及引進新技術、新品種，加快了發展農業現代化的進程。xx省黎川縣在土地流轉過程中，加大農田基礎設施建設力度，使農田機械化推廣速度不斷加快，機械化水平逐年提高，全縣水稻收割機、耕作機、手扶拖拉機、整耕機達1850多臺，兩季機耕面積達16萬畝，機收面積達8萬畝，機械化綜合程度達到40%以上。到2007年底，xx市臨川區手扶拖拉機達3710臺，比上年增長8.4%，耕整機1162臺，比上年增長12%，大大加快了農業現代化的進程。土地流轉還適應了農業科技推廣的需要，增加了農業的科技含量。新余市農業科技推廣部門反映，向一個大戶推廣新技術或新品種，一推廣就是幾十畝或幾百畝，相當于向原來的幾十戶甚至上百戶農戶推廣的面積，并能對周圍村及農戶起到良好的示范帶動作用，有力地促進了農業的科技進步。

（六）帶動了農業社會化服務的發展。土地流轉不僅使各種農業機械服務組織和農業科技推廣組織找到了用武之地，而且為各種中介或合作經濟組織的發展提供了土壤。目前，xx全省生產合作和農產品流通中介服務組織已達6800余個，有力地促進了農業社會化服務體系的發展。永新縣引導農民依法、自愿、有償、有序流轉土地，帶動了農技、農機、種子、供銷、金融等涉農部門圍繞土地流轉開展政策、信息、技術、資金等全方位的服務，為土地流轉創造了良好的外部環境。南康市各鄉（鎮、街道）專門成立農村土地流轉服務中心、山地流轉服務中心，加強土地流轉的宣傳教育和中介服務，使群眾看到了土地流轉帶來的經濟效益和社會效益，提高了土地流轉的積極性；為使承租者安心投資創業，鄉、村組織積極做好服務工作，提供勞務用工、人身財產安全保障、有關手續等服務工作，2007年該市已實現土地流轉10000多畝，極大地推動了農業產業發展。南豐縣洽灣、萊溪等鄉鎮，成立土地流轉服務中心，利用網絡終端設備、手機信息等現代傳播手段，收集并土地流轉供需信息，及時為流轉雙方辦理流轉手續，取得了很好的效果。

二、三省推進土地流轉的經驗對我們的有益啟示

在穩定家庭承包經營制度的基礎上推動土地合理流轉，是農村經濟社會發展到一定歷史階段的必然趨勢，是實現土地規模經營和發展現代農業的重要舉措，是加快社會主義新農村和小城鎮建設步伐的實際步驟。三省推進農村土地流轉的成功實踐對我們的啟示主要有：

（一）充分尊重農民意愿，切實維護農民利益是推進農村土地流轉的重要前提。他們認為，土地是農民世世代代賴以生存的命根子，而且農民又是一個弱勢群體，維護自身利益的能力極其有限。在土地資源日愈緊缺的情況下，推進農村土地流轉必須充分尊重農民意愿，注意防止違背農民意愿強行搞土地流轉，變相搞土地征用和截流土地流轉收益行為和現象發生，切實把維護和實現好農民土地承包經營權益作為土地流轉的前提條件。基于這一認識，他們緊密結合農村土地流轉的實際，立足于防范侵害農民土地承包經營權益行為的發生，認真研究制訂出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及操作細則，明確規定土地流轉必須尊重農民意愿，土地是否流轉、以哪種形式流轉由農民自主決定，不準任何組織以任何理由違背農民和村組意愿強迫進行土地流轉；土地流轉收益必須全額交付農民，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳，從制度上奠定了維護和發展好農民土地承包經營權益的基礎，保證了農村土地流轉按照有利于促進“三農”發展、有利于農民增收的預期目標順利推進。

（二）自覺維護國家整體利益，確保不改變流轉土地用途是推進農村土地流轉的重要底線。他們認為，我國耕地資源十分有限，堅守180億畝耕地紅線，是國家經濟社會發展戰略不可動搖的目標，各級政府都肩負著歷史性的重任，在推進農村土地流轉中，必須正確把握和科學處理好農村發展與保護耕地的關系，正確處理和科學把握好追求地方政績與貫徹基本國策的關系，在推進土地流轉中切實有效地防止流轉土地轉作它用，堅決守住耕地保護這一重要底線。基于這一認識，他們堅持在發展農村經濟和新農村建設中，科學引導加工業向工業小區集中，人口和服務業向城鎮集中，耕地向種植大戶和農業產業化龍頭企業集中，并通過積極改善農業基礎設施，實施耕地田水林路綜合治理，并從制度上重視強化流轉土地用途的審查把關、監督檢查措施，有效地防止了改變耕地用途的行為發生，守住了耕地保有的底線，呈現出耕地總量不減反增、現代農業和新農村建設蓬勃發展的喜人局面。

（三）堅持有序流轉原則，建立規范的土地流轉制度是推進土地流轉的重要保障。他們認為，農村土地流轉關系千家萬戶農民的根本利益和長遠生計，規范、有序地推動農村土地流轉，不僅是主動排解人為影響和干擾、維護農民切身利益不受侵害的需要，而且是有效防范土地流轉糾紛、維護農村社會穩定和諧的需要。基于這一認識，立足防患于未然，重視加強土地流轉制度建設，一是建立了崗位責任制：明確規定縣、鄉農經管理部門為土地流轉主管單位，具有監督、指導、管理、調解等職責；二是建立了目標考核制：把土地流轉工作列入鄉鎮和有關部門目標管理考評內容，年終對土地流轉工作實行考核；三是建立了督查制度：由有關部門對土地流轉情況進行全面督查，定期檢查，及時發現和解決出現的問題；四是建立了規范的土地流轉三級網絡：即村級設立調處小組，鄉鎮（街辦）設立土地承包合同管理委員會，縣設立農村承包合同仲裁委員會，并制定了便民、評議、回訪等制度，印制了調解申請書、調解程序、調解筆錄等規范性文書，形成了相互貫通、協調一致的一體化管理網絡和配套完善的制度體系，有力地保證了土地流轉的規范有序推進，有效地預防了土地流轉糾紛事件，確保了“三農”穩定發展和農村穩定和諧。

（四）堅持解放思想不停步，不斷創新土地流轉形式是推進農村土地流轉的重要動力。他們認為，推進土地流轉是實現農村土地規模化經營、推動現代化農業發展和新農村建設的現實選擇和途徑，但最重要、最根本目的在于實現農民利益的最大化，加速農村全面小康的進程。基于這一認識，他們堅持因地制宜，不斷創新土地流轉形式，使農村土地流轉由過去單一的以轉包為主向轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種形式轉變，積極引導并鼓勵土地經營權向種植能手和規模大戶流轉，形成規模經營優勢；支持并鼓勵農戶按照自愿聯合、民主管理的形式成立農村土地合作社，實現耕地集中連片經營、產供銷一體化發展；鼓勵并引導農業產業化龍頭企業，采取“公司﹢合作經濟組織+農戶”、“公司+基地+農戶”的形式參與土地流轉，實行基地化種養，推進標準化生產，發展產業化經營，實施社會化服務。這些積極的流轉形式，在有效促進農村土地集中規模經營、提升現代農業發展水平的同時，都有效地提高了農村土地的經營效益，實現了農戶利益的長久化、最大化。

（五）強化政策支持措施，著力完善“三農”服務支撐體系是推進農村土地流轉的重要保證。他們認為：農業是基礎產業，農民是弱勢群體，推進農村土地流轉決不能簡單地實現“流轉”了之，達到“規模”完事，政府必須自覺地強化政策支持措施，積極完善服務支撐“三農”的體系，全力幫扶“三農”又好又快發展。基于這一認識，他們重視強化農業的基礎地位，整合農業綜合開發等支農資金，加大對標準農田建設、特色農產品生產基地建設的投入；強化科技支撐體系建設，鼓勵農業科研單位和科技人員帶薪帶崗，牽頭組建農民專業合作社參與科技指導和發展特色種養業生產加工基地，支持金融部門加大對規模經營主體的信貸投放，積極探索開展農業保險工作，強化對農民的職業技能培訓，完善城鄉一體化的就業服務，在流轉地區推行農民養老保障制度。這些措施的實施和不斷完善，不僅有力地強化了“三農”的基礎地位，激勵了土地規模經營主體的信心，推進了現代農業的發展，而且使土地流轉戶的收益有了持續的增長，最大限度地解除了他們的后顧之憂，激發了發展現代農業和建設新農村的積極性。

三、積極而又穩步推進我省土地流轉的幾點建議

近年來，我省農村土地流轉在各地逐漸興起，有的地方形成了一定規模，收到了比較好的效果，但總體來看還處在摸索起步階段，各地進展不平衡，流轉規模不大，流轉形式不多，流轉不規范問題日益顯現，且帶有一定的普遍性，需要各級政府進一步加強組織指導，積極而又穩步地推進農村土地流轉不斷邁上新的臺階，取得更大的成效。我們建議：

（一）進一步加大對農村土地流轉方針政策的學習宣傳力度。全面準確地把握黨和國家農村土地流轉的方針政策，是科學推進土地流轉工作的思想保障，要以縣鄉政府和村社為重點，認真組織干部學習黨的十七屆三中全會精神，使直接面對農民的各級領導和干部在指導農村土地流轉工作中，正確把握流轉的主體是農民而不是干部，流轉的前提是依法自愿有償，流轉的形式可以多種多樣，流轉的底線是不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益，真正從認識上、行動上掌握科學指導農村土地流轉的原則、方法、方式，統一科學推進土地流轉的認識，提高科學推進土地流轉的能力，從而為積極而又穩步地推進農村土地流轉夯實思想和工作基礎。

（二）加快建立健全規范的流轉管理工作制度和規程。土地流轉是一項探索性、政策性、開拓性、民生性很強的工作，建立健全規范化的管理制度和科學嚴密的操作規程，是農村土地流轉平穩健康發展的根本保證，必須予以高度重視，做到未雨綢繆。省及州（地、市）農業部門應抓緊制定農村土地承包經營權流轉管理辦法及實施流轉合同制和備案制的一系列具體操作規程，特別要加快制定規范統一的流轉合同文本，加快建立糾紛調處機制，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，盡快形成完備、規范的土地流轉合理制度和辦法，切實做到依法規范流轉行為，確保流轉平穩有序推進。

（三）積極探索利于農民利益最大化的土地流轉形式。推進農村土地流轉，最根本的不僅在于確保農民利益不受惡意侵犯，而且要積極追求農民利益最大化，有利于促進現代農業發展，推動新農村建設，實現農牧民增收致富。各級政府和農業部門應認真總結前幾年農村土地流轉工作，發現成功范例，推廣成熟經驗。從全省土地流轉的成功實踐和省外經驗來看，當前應積極引導和著力推廣農民以土地承包經營權入股農民專業合作社統一經營的流轉形式，農民以土地承包經營權入股產業化龍頭企業實現產業化經營的流轉形式，以及農民以土地承包經營權自愿聯合建立新的合作經濟組織實現規模化經營的流轉形式，并要重視完善內部管理機制、經營機制和利益分配機制。同時，要充分發揮農民群眾的創造性，積極支持縣鄉政府和農民群眾在不違背法律的前提下，探索形式多樣的流轉形式，鼓勵大膽地試，大膽地闖，盡快形成既符合市場經濟要求，又能最大限度地維護、實現、發展好農民群眾利益的土地流轉新機制。

（四）抓緊建立健全推進土地流轉服務平臺和支撐網絡。創造良好的流轉市場環境。土流轉是市場化行為，培育良好的流轉市場環境，為推進流轉提供良好的法律政策、信息咨詢、糾紛調處等社會化服務至關重要。各級政府特別是縣鄉政府應積極創造條件，依托基層農業經營管理部門加快建立土地流轉服務機構，為土地流轉提供及時有效的法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、價格、評估、合同簽訂指導、利益關系協調、糾紛調處等服務，盡快形成完善的流轉服務平臺和網絡。土地流轉潛力大、流量大、服務需求旺的地區，應積極嘗試建立農村土地流轉“有形市場”，通過土地交易大廳統一信息、統一市場交易、統一簽訂合同，為土地流轉提供有序、公開、快捷的服務。

（五）切實加大推進土地流轉的政策支持力度。推進土地流轉是發展現代化農業、建設富裕文明和諧新農村的重要途徑。土地實現流轉后，政府對“三農”的政策支持力度不但不能絲毫減弱，而且應進一步加大支持力度。各級政府對土地規模經營大戶、合作經濟組織和產業化龍頭企業要視同農戶繼續給予種糧、良種、農機、奶牛、能繁母豬等補貼；財政支農資金、扶貧資金等要優先支持實現土地規模化經營的企業組織和個人的農業基礎設施建設和產業化經營項目，農業政策性保險應首先考慮將他們納入保險范圍。要積極探索農民以土地承包經營權收益換社保+財政補助的新型農村養老保障，建立農業信貸擔保機構和貸款貼息機制，引導金融機構加大信貸投放力度，增強土地規模經營大戶、合作經濟組織和產業化龍頭企業發展現代農業的投入能力。