鄉村政權創建的考察

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對我國農村基層政權建設的研究，是中華人民共和國史研究的重要課題之一。從研究現狀看，學術界對于新中國成立初期基層政權的研究比較薄弱，從歷史演變的角度系統地研究農村基層政權更是少見。在新中國成立60周年到來之際，梳理建國初期我國農村基層政權建設的歷史進程，總結其基本經驗，是非常有意義的事情。

一、在新解放區以廢除保甲制為中心的接管建政（1949～1950年）

中國共產黨在土地革命戰爭時期、抗日戰爭時期和解放戰爭時期都有過豐富的鄉村政權建設的經驗，并貫徹了人民民主的建政原則。1948年12月20日，中共中央發出《關于縣、村人民代表會議的指示》，要求后的一切重要工作都必須經過人民代表會議討論通過。此后解放區開展了群眾性建政活動，普遍建立了區村（鄉）政權，為新解放區農村基層政權的建立奠定了堅實的基礎。

1949年春季，隨著解放戰爭形勢的迅猛發展，人民解放軍勝利渡過長江向江南挺進。在此背景下，中國共產黨在鄉村政權工作方面的重點遂轉變為新解放區政權的接管與和平過渡。《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制，由中央人民政府或前線軍政機關委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序。［1］因此，在初解放的地區，軍管會是統一領導軍政的最高權力機關，負責對舊政權接管和改造工作。

（一）接管舊政權，為鄉級新政權的建立奠定堅實基礎

一般情況下，在新解放區，首先成立縣臨時政權機構——縣人民民主政府辦事處，由上級人民政府或前線軍政機關委任人員擔任主要領導，著手接管縣鄉政權的檔案文件和錢糧財務，整編地方武裝，維持社會秩序。縣人民政府正式成立后，則成立縣轄的區人民政府，負責接管和接收所轄舊鄉鎮公所。

在接管內容上，除了對機構和人員進行接管，還要對舊政權的財政和產業進行接管。在接管方法上，一是采取內、外結合的方法，不僅依靠舊有組織，還重新調配、組織其他力量進行接管;二是走群眾路線，發動群眾配合接管。在接管干部的來源上，首先充分發揮南下干部的作用，以他們為骨干;其次挑選堅持地下斗爭的黨員作為脫產干部;還有一些是原國民黨政權機關中留用的舊職員。不過，這幾條途徑遠遠滿足不了鄉鎮對干部的需求。對鄉鎮來說，主要還是需要培養熟悉本地情況、有一定組織能力的當地干部。政權接管后，為維持縣、區、鄉的社會治安和正常的社會秩序，各級人民政府的武裝組織紛紛成立起來，如縣大隊、區中隊和各鄉、保的人民防匪自衛隊。區隊、鄉保自衛隊都是以貧雇農為骨干，他們為新政權的建立和鞏固起到了重要的保衛作用。

（二）廢除保甲制，初步建立鄉鎮政權

在新解放區，保甲制是逐步廢除的。縣區人民政府往往是在暫時留用偽保甲人員的同時，著手提拔和訓練農民積極分子和革命知識分子，委任他們為鄉長和村長，建立新的鄉村政權。而在群眾已經發動起來的地區，縣區人民政府則通過建立農民協會、召開農民代表會、選舉鄉政府等步驟，建立新的鄉鎮政權。其基本過程大致如下:

首先，通過征糧支前運動，培養農民骨干，瓦解原有的保甲勢力。為配合解放軍南下，新解放區大多在各鄉成立了領導征糧的支前委員會，負責農村糧食的征購。這一任務的落實需要依靠熟悉當地情況的人員協助，因此，原有的保甲組織在一定程度上得到了保留。但支前委員會在征糧中更注意發動鄉、保中的貧雇農積極分子。隨著形勢的發展，支前委員會逐步打破了原有的保甲編制，開始以鄉為單位征糧;同時，根據各鄉征糧情況和政權力量的強弱程度進行干部的調配。通過征糧支前運動，農民特別是貧雇農中的骨干、積極分子成為鄉村社會中的一股新興力量，逐漸走上農村社會改革的舞臺并發揮著重要的作用。

其次，通過發動農民開展剿匪反霸等運動，啟發群眾的覺悟。新解放區農民覺悟的提高需要一個過程，因此縣政府一般要求區鄉干部深入農村進行宣傳，使農民懂得新政府是為人民服務的機關，是堅決保障人民利益的。在此基礎上，發動以貧雇農為主體的群眾，開展清匪反霸、減租減息運動。農村中的劣紳、惡霸、舊政權的頑劣勢力、國民黨特務、反動會道門和反動黨團骨干等敵人都受到了堅決打擊和鎮壓。在這個過程中，農民協會和民兵組織逐步建立起來，為摧毀地主階級的鄉保政權、建立人民的鄉村政府奠定了基礎。

再次，召開群眾大會，揭露舊保甲制度的反動性，發動群眾控訴犯有罪行的舊保甲人員。會上，一般先經過群眾對舊保甲人員的控訴，揭發其罪惡事實，令其登記全部敵偽組織、物資和武器。對舊保甲人員按各人不同情況分別處理。其中，傷人性命的犯罪分子及特務分子又不悔過自新者，逮捕法辦;犯有嚴重貪污勒索罪行，使人妻離子散、家破人亡的舊保甲人員，在搜集確實證據后，交人民法庭判處;對作惡不多、貪污不大的舊保甲人員撤銷其工作，并給以戴罪立功的機會;對舊保甲人員（特別是甲長）中比較正派、無貪污勒索行為者繼續留用，在工作中加強改造。最后，在農民協會組織的基礎上，進行劃鄉和建立鄉政權的工作，徹底廢除保甲制。一般而言，將區公所改為區人民政府（有的地區在縣政府下直接設鄉鎮政府）。鄉人民政府為基層政權單位。鄉的劃分，主要依據便于生產、便于聯系群眾的原則，適當照顧地形和交通條件，一般是以2～4保劃為一鄉。［3］在鄉以下設立村（就是過去的甲），一般以過去的1～2個甲合并劃為1個村。［4］在群眾發動比較好的鄉，在鄉農民協會會員大會或農民代表會議上民主選舉鄉政府委員會，成立鄉人民政府。經過上述幾個方面的工作，無論是在政府基層組織機構的設立上，抑或在行政區劃的重新調整上，還是在農村秩序的維持上，保甲制都沒有存在的基礎和載體了，取而代之的是鄉人民政府和鄉村農民協會組織。

二、以為中心的群眾建政（1950～1953年）

1949年10月新中國建立以前，全國大約有1.19億農業人口的地區實行了，這些地區被稱為老解放區。到1949年冬天，新解放的一些地區，主要是華北一些城市的近郊和若干地區，加上河南省的一半地區，總共有0.26億農業人口的地區又完成了。［5］其余新解放區的啟動是在1950年6月。實際上，整個的過程也是建政的過程。因為，要消滅地主階級，這就挖去了農村封建統治的根基，開啟了奠定人民民主制度基礎的過程。

首先，也是一場深刻的社會變革。依據中國共產黨關于“依靠貧農、雇農，團結中農，有步驟、有分別地消滅封建土地剝削制度”的總方針，充分發動廣大農民打倒地主，分得土地。這一舉措改變了農村社會原來的權勢結構和階級力量對比，進而改變了農民對身份地位的認知和評價。封建地主作為一個階級被消滅了，農民在經濟上對地主的依附關系被廢除了。農民實現了從未有過的身份自由和人格平等，社會地位、經濟地位和政治地位都明顯上升。這一巨大的社會變革為民主制度的建設奠定了基礎，成為新中國農村社會向現代化邁進的重要契機。

其次，喚醒了農民的民主意識和政治參與意識。一般都經歷了發動群眾、劃分階級、沒收分配土地、復查總結等階段，農民的積極性被充分調動起來。1950年7月中央人民政府通過的《農民協會組織通則》，規定全鄉農民直接選舉出鄉農民代表大會的代表，通過鄉農民代表大會和由其選舉出的農民協會委員會行使農民協會的權力，進行。［6］這些規定實施后，切切實實地培養了農民的民主觀念和政治熱情。農民在農民協會中體驗了當家做主的滋味，參政意識和要求不斷增強。在中，許多優秀的農民積極分子加入了中國共產黨，農村基層政權也通過運動得到了純潔和健全。

最后，促進了農村基層行政區劃的調整。全國解放之后，基層政權單位有兩種形式:在華北、東北和內蒙古自治區等老解放區是行政村，其他省份是鄉。行政村是在抗日戰爭和解放戰爭中形成的，一般規模較小，平均每村1500人左右。華東、中南、西南各省在解放初期仍保留著國民黨統治時期的大鄉制。這種大鄉制管轄范圍廣，不利于開展各項工作。針對上述情況，這一時期對鄉政權進行了調整，主要是將新解放區的大鄉劃小，以便于進行和各項社會改革。同時，將華北、東北等地區的行政村逐步改為鄉。

實現了國家政權和中國共產黨組織的基層化，使得長期把持農村政治的地主豪紳勢力、宗族勢力讓位給中國共產黨領導的國家基層政權和農民組織，使政府的權威和組織動員能力空前提高，松散的、傳統的農村社會被有效地組織起來，這也為后來大規模的社會動員和資源整合奠定了基礎。

三、以普選為中心內容的民主建政（1953～1954年）

農村經過和其他各項改革，鄉級政權組織一般都得到了整頓與健全，逐步具備了實行選舉鄉級人民政府的條件。正如時任中央人民政府內務部長的謝覺哉所說:“人民民主制度必須深入到區鄉，生起結實的根來，才能使整個社會建設有力的前進。”［7］那么，農村的民主建政工作是怎樣開展的呢?

（一）規范鄉級政權建設，由鄉人民代表會議選舉鄉政府

完成后，中央要求各地通過擴大代表名額的方法，逐步將鄉農民代表大會或鄉農民代表會議普遍過渡為鄉人民代表會議，代行人民代表大會職權，選舉鄉長、副鄉長和鄉人民政府委員，組成鄉人民政府委員會。1950年12月政務院通過了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，規范了后鄉級政權的建設。

地方人民政府在未經選舉前，是由上級人民政府委派的。一開始，人民代表會議僅僅是政府聯系群眾、動員人民完成政府布置的工作任務的一種組織或工作方式。通過召開鄉人民代表會議，人民的政治覺悟、愛國熱情和生產積極性都大為提高，代表能夠把群眾的意見反映到政府來，也能把政府的政策傳達到群眾中去。在這種情況下，鄉人民代表會議逐步代行人民代表大會的職權，選舉鄉政府。新中國成立后，最初的鄉級人民政府就是這樣產生的。到1953年，全國有28萬多個鄉（村）的人民代表會議代行人民代表大會的職權，選舉了鄉（村）人民政府委員會。［8］人民群眾已經初步具備了民主選舉的經驗，為召開地方各級人民代表大會及全國人民代表大會準備了充分的條件。（二）以普選為中心，加強鄉級政權的民主建設

1953年1月，中央人民政府委員會通過《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定于當年召開由人民用普選方法產生的鄉、縣、省（市）各級人民代表大會，然后在此基礎上召開全國人民代表大會。1953年4月，中央頒布了《中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示》，鄉鎮基層單位的選舉成為1953年全部選舉工作的重點。

農村基層的選舉工作經過人口調查和選民登記、確定和審查候選人、召開選民大會選舉代表、召開人民代表大會等階段。廣大選民十分重視自己的民主權利，積極參加了選舉。在鄉鎮普選運動中，充分地發揚了民主，選民們檢查了基層政權的工作和干部的工作作風，使所有干部受到了一次深刻的民主教育，對于改進工作、改善作風起了積極的監督和推動作用。

根據中央選舉委員會的統計，到1954年6月，除少數暫不進行基層選舉的地區外，全國進行基層選舉的單位共為214798個，進行基層選舉地區的人口共為571434511人，參加投票的選民占登記選民總數的85.88%，共選出5669144名基層人民代表大會的代表。［9］全國農村基層選舉的勝利完成，不僅大大推動了我國農村民主建政工作的發展，而且為縣以上各級人民代表大會的召開，特別是為第一屆全國人民代表大會的召開奠定了基礎。

（三）召開一屆人大，規范與完善鄉鎮政權設置

如果說從1949年新中國成立到1954年第一屆全國人民代表大會召開前，農村基層政權建

設經歷了從無到有并逐步發展的過程，那么從1954年全國人大一屆一次會議開始，新中國農村基層政權建設就進入了規范化、法制化的階段。這次會議上所制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》），為農村基層政權的進一步規范和完善指明了方向。

《憲法》規定鄉、民族鄉和鎮是最基層的行政單位:全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮，這就使我國農村基層政權建在鄉鎮有了憲法依據。《憲法》明確了鄉、民族鄉和鎮人民代表大會建設的基本原則:鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉，受其監督，每屆任期兩年。［10］《組織法》明確規定了農村人民委員會的建設原則:由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉本級人民委員會組成人員。每3個月舉行1次。鄉、民族鄉、鎮的人民委員會每屆任期2年;組成人員的名額為3～13人;可以設立民政、治安、生產合作、財糧、文化教育、調解等工作委員會。

第一屆全國人民代表大會對于新中國農村基層政權建設最重要的意義是:它以憲法的形式將鄉、民族鄉和鎮正式確定為新中國的農村基層政權單位，為成功實現國家政權的現代化奠定了堅實的法治基礎，也為新中國的現代化建設打下了堅實的政治基礎。