銀監分局內設機構和職能調整報告

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2014年國銀行業新的監管體制運行以來，對銀行業的監管工作取得了初步成效。然而，隨著時間的推移，工作量日益增大，非現場監管和現場檢查任務不斷加重。基層銀監分局在監管中存在的問題也不斷凸顯，作為銀監會的派出機構，基層銀行監管職能部門有必要立足轄內銀行業實際，在認真學習和貫徹執行《銀行業監督管理法》的基礎上，按照銀監會提出的總體監管要求，通過采取各種切實有效的辦法和措施，內設相應的機構，調整職能，不斷提高基層金融監管的能力與水平，強化對轄內銀行業金融機構，有效控制與處理各種金融風險與隱患，維護和促使轄內金融業的健康、持續與穩定發展。

一、銀監分局組織機構運行績效和存在的問題

1.銀監分局組織機構基本上是按照行政管轄區域劃分和組建。地、市分局作為基層監管機構的一級組織平臺,承擔市縣兩級銀行業金融機構的監管工作。縣級監管辦事處是從人民銀行縣支行的監管部門分離的,并作為分局監管觸角的延伸,在分局統一領導下履行屬地監管職能。分局內設部門及職能劃分也是依據上級局統一模式和要求建構。

2.銀監分局組織機構在實際運作中取得了一定的效果。第一,監管責任明確。按機構設崗位、定職責,有利于監管人員明確責任,實行統一的監管行動。第二,監管任務綜合化,有利于監管人員全面掌握銀行業機構狀況。第三，按地域分層次,各監管部門及監管辦能針對監管對象的實際,實行有效的一對一監管。第四,實現了貼身跟進式監管,能及時發現區域內銀行業機構的風險,便于及時報告和處理。

但這種監管機構體系運行中也暴露出一些問題,主要表現是:監管機構組織市縣兩級制,造成監管力量過于分散，組織效率不高；現場檢查和非現場職能分不細,監管精細化、專業化程度不高；監管目標任務無差別化,使得基層監管機構疲于應付上級統一任務,自主開展監管創新較少；監管手和監管信息系統現代化程度不高，基層監管效率亟待提高。

二、影響銀監分局工作效能的主要因素

(一)內部機構設置缺陷致使監管專業化效能難以最大限度發揮

1.監管部門內部設置過于綜合,不利于監管專業效能的發揮。監管部門同時承擔著現場檢查、非現場監測分析及金融行政許可事務,往往一人多崗、一崗多責,必然影響單項業務的獨立性、專業性、權威性,影響監管工作的整體效能。

2.監管部門設置過于割裂，不利于監管協調統一。一是按行別與性質設立監管部門,形成相互間信息不透明,不利于區域內金融風險的綜合分析、預警和早期處置,容易對行際間轉移和隱匿的風險失察。二是部門監管各自為政,同類問題各部門處理尺度寬嚴不一,影響監管的公正性。三是部門之間探索的新監管手段、方法和成果,不能及時交流和推廣。

3.監管辦事處按照分局授權從事縣級銀行業金融機構的監管事務工作,而對沒有實行統一法人社的農村信用社的監管,基層被監管機構較多,按照現行人員配備,往往形成“心有余而力不足”,也易出現監管“真空”。

4.監管辦既不是實施行政處罰的獨立主體,又面對著較多的被監管機構,且上級監管機構對監管人員的再監督進一步加強及履職問責的相繼出臺和實施,形成了權、責、利不對等,不利于提高監管人員的積極性，一定程度影響了監管效能的發揮。

(二)非現場監管“事務化”和現場檢查“任務化”現象削弱了監管效能

1.非現場監管成為部門事務,服務決策功能弱化。一是與現場檢查工作結合不夠緊密。二是監管行為滯后,非現場監管效果發揮不好。三是非現場監管信息與監管統計信息部分重復收集,內部使用率低。

2.現場檢查與非現場監管工作銜接不緊密。基層監管部門的現場檢查工作一般為銀監會及上級局布置的專項檢查任務,非現場監管工作僅對有關機構進行了必要的風險提示,二者沒有形成協同監管效果。

3.人員教育培訓不足,影響監管效能的提高

隊伍整體素質不強,適應新監管理念的監管專才少。銀監分局人員整體素質難以跟上新形勢,大部分監管人員受過的專業培訓不足,現代監管專業知識少,必然存在監管方法和思路″老套″的問題。同時缺乏事前綜合分析、預測、識別、判斷風險的能力,使預防性監管成為一句空話。

三、調整職能，提高銀監分局內設機構效能的建議

(一)強化領導班子建設

強化領導班子銀監分局提升管理水平的根本保證。只有好班子才能管理好銀監分局機構,才能帶出好隊伍,才能做好以監管為中心的各項工作。一要努力打造團結協作的班子。領導集體必須敢于弘揚正氣,抵制邪氣；善于廣開言路,善于集思廣益；有較強的凝聚力、向心力。二要努力打造求真務實的領導班子。要堅持走群眾路線、堅持實事求是、堅持與時俱進。領導干部必須加強業務學習,熟悉銀行監

管業務,以及經濟、金融、法律、管理等方面的知識。三要努力打造開拓創新的領導班子。要在突出一個時期、一個階段的工作重點,抓住中心工作的同時,對自己所領導和管理的銀行監管工作的發展情況超前思維、超前預測。及時總結經驗教訓,適時改進監管措施,推動工作上臺階。

(二)重新整合監管資源,內設合理的監管組織機構

建議設置三類組織部門:第一類是行政審批綜合部門,將高管人員、機構和業務的準入、行政審批、法律事務管理等集中到一個部門；第二類是監管信息收集與分析部門,開展日常非現場監管統計與分析,全面掌握轄區銀行業機構整體風險狀況；第三類是按銀行業機構類型設置現場檢查部門,重點提高現場檢查的獨立性、專業性,并實行查處分離,相互監督。

(三)調整非現場監管職能分工,完善有效監管的工作機制

應充分利用現代化數字傳輸手段,建立非現場監管信息系統和通用指標體系,實行集中統一監測,將區域銀行業金融機構的非現場監管納入一個視野,便于監測資金的非正常變化,防范系統性風險的擴散。目前統計信息科與非現場監管在工作上的重復,建議將二者合一,形成為一個監管信息綜合分析部門,充實人員,及時完成監管信息數據上報和深層次分析。

(四)強化制度建設,規范內部管理

制度的建立與落實在管理中是第一位的。一要建立健全各項管理制度。要按照“科學合法、協調統一、簡明規范、現實可行”的要求不斷完善健全內部管理各項規章制度。真正形成用制度管理、用制度管事、用制度管人,使基層銀行業監管機構的管理工作制度化、規范化、程序化。二要加大制度的落實力度。領導者和管理者必須帶頭執行制度,經常對制度的執行情況進行檢查和監督,并對不執行制度者實行嚴格的日常問責。每個部門要解決“重制定,輕檢查”的現象,實施“第一責任者”管理,改變單純依靠綜合部門檢查,而輕視專業部門自查的現象。

(五)建立監管協調網絡

首先,銀監分局必須樹立防范和化解金融風險就是為地方經濟社會服務的觀念,積極爭取來自政府的政策支持與公共服務。其次,借助社會綜合力量,加大金融市場的整治力度,增強監管執法的公正性、公平性。第三,引入社會約束機制,強化對地方性金融機構的有效監管。第四,加強信息披露,督促地方性金融機構通過媒體向社會公眾進行信息披露。第五,對地方性金融機構建立投資人質詢制度,由監管部門受理,并通知參股的法人進行解釋和說明。

(六)打造一支高素質的基層分局專業監管隊伍

首先,采取脫產、半脫產以及其他切實可行的方式,對現有人員加強綜合知識培訓,優化和更新現有監管人員的知識結構。其次,加大監管人員向被監管機構的交流力度,形成定期輪訓制度,促進監管效率提高。第三,建立科學的績效考核機制。對職能監管部門實行“掛鉤捆綁式考核”,加大對監管人員的問責力度，形成聯動考核機制。進一步健全激勵機制,獎優懲劣,充分調動監管人員工作熱情,發揮監管隊伍的整體效能。