關(guān)于黨的執(zhí)政能力及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

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黨的十六大報(bào)告指出，要加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。如何理解黨的執(zhí)政能力，特別是如何對(duì)黨的執(zhí)政能力進(jìn)行評(píng)價(jià)？本文僅作一些粗略的探討。

概念解析及其意義

理解一個(gè)概念，不僅僅要理解其基本的含義，更為重要的是，要將這一概念放到一定的歷史背景中進(jìn)行考察。

1、思考這一問題的兩個(gè)基本緯度：一是，黨的十六大提出了物質(zhì)文明、政治文明、精神文明共同推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略，在關(guān)于政治文明建設(shè)的問題上，十六大提出要吸收人類一切有益的文明成果，發(fā)展社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。因此，研究黨的執(zhí)政能力問題，應(yīng)該以十六大的基本精神為價(jià)值指向；二是，政黨執(zhí)政的問題是現(xiàn)代政治的一個(gè)基本特征，無論是什么類型的國家，在其政權(quán)機(jī)構(gòu)中毫無例外地都存在著一個(gè)黨的問題。因而，一些國家在理解和解決這一問題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以為我們提供借鑒。

2、所謂黨的執(zhí)政能力，應(yīng)該主要是指作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌國家政權(quán)的功能及其有效性問題。在這里，我們認(rèn)為，有必要通過對(duì)如下一些基本問題的分析，以更為清晰地理解我們的命題：

一是，關(guān)于黨的執(zhí)政能力與政府的治理能力。政府的治理能力或者說政府的管理能力，主要體現(xiàn)于政府在管理公共事務(wù)方面所表現(xiàn)出來的功能及其有效性，相對(duì)于黨的執(zhí)政能力來說，政府治理能力更加具體，更加實(shí)在。

二是，關(guān)于對(duì)執(zhí)政之“政”的理解。幾乎在所有的實(shí)行政黨制度的國家里，所謂的執(zhí)政，主要是執(zhí)掌了國家權(quán)力的核心部分。就是說，只要一個(gè)政黨（當(dāng)然是其代表或者說是領(lǐng)袖）執(zhí)掌了這個(gè)國家權(quán)力的核心部分，那么這個(gè)政黨就被視為執(zhí)政黨。

三是，關(guān)于政黨的執(zhí)政能力與政黨之成員的執(zhí)政能力。通常所指的政黨的執(zhí)政能力，應(yīng)該是指作為政黨之整體的執(zhí)政能力，而并不是指政黨的某個(gè)領(lǐng)袖的執(zhí)政能力，甚至也不是指政黨的某個(gè)集團(tuán)（甚至是領(lǐng)袖集團(tuán)）的執(zhí)政能力。因此，政治實(shí)踐中往往有這種情況，政黨的領(lǐng)袖可以經(jīng)常變換調(diào)整，但是都不影響其政黨的有效執(zhí)政功能的發(fā)揮。

3、我國執(zhí)政黨執(zhí)政能力問題的特殊性。當(dāng)然，鑒于我們國家的具體情況，我們不能用一般的概念和邏輯來說明我們自己的情況。首先，我國的執(zhí)政黨是法定的執(zhí)政黨，憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；其次，我國的執(zhí)政黨自上而下具有行政化的結(jié)構(gòu)和功能；最后，我國的政權(quán)體系中存在著政黨與政府的“二元制結(jié)構(gòu)”，即既有執(zhí)政黨的組織結(jié)構(gòu)，又有政府的組織結(jié)構(gòu)，兩種結(jié)構(gòu)在某種程度上都履行著公共管理的職責(zé)。

因此，在研究執(zhí)政黨執(zhí)政能力的時(shí)候，我們既要注意到執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，同時(shí)也要注意到政府的治理能力；既要注意到黨執(zhí)掌中央國家權(quán)力的能力，也要注意到黨執(zhí)掌地方各級(jí)國家權(quán)力的能力；既要強(qiáng)調(diào)作為整體的執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，也要關(guān)注執(zhí)政黨之領(lǐng)袖以及領(lǐng)袖集團(tuán)的執(zhí)政能力。

執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)要素分析

根據(jù)《辭海》的解釋，所謂能力，是指成功地完成某種活動(dòng)所必須具備的個(gè)性心理特征。由此觀之，所謂執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，可以認(rèn)為是執(zhí)政黨本身所具備的內(nèi)在素質(zhì)特征，包括執(zhí)政黨的整體素質(zhì)以及能夠影響這個(gè)整體素質(zhì)的個(gè)體或團(tuán)體素質(zhì)。

我們認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，可以有如下一些重要的考量要素：

第一，執(zhí)政黨所執(zhí)掌政權(quán)的合法性與支持度。

合法性（也稱正當(dāng)性）問題是當(dāng)代政治科學(xué)的一個(gè)重要概念，旨在說明一個(gè)政權(quán)在群眾中間的認(rèn)同和支持的程度。而且，合法性的問題歷來是思想家的一個(gè)重要考量指標(biāo)。中國古代就有所謂“得民心者得天下”的命題，古希臘思想家亞里士多德也提出了所謂“一條適用于一切政體的公理”，那就是：“一邦之內(nèi)，愿意維持其政體的部分必須強(qiáng)于反對(duì)這一政體的部分。”（亞里士多德《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第210頁。）這些觀點(diǎn)都是與現(xiàn)代政治科學(xué)中的合法性問題相類似的概念。

合法性主要是指執(zhí)政黨主張的合法性，同時(shí)也可以指政府所推行的政策的合法性，當(dāng)然這兩者具有互相關(guān)聯(lián)的關(guān)系。同時(shí)，合法性也一定是指和平執(zhí)政條件下的合法性問題，武力征服和武力強(qiáng)制盡管也可以達(dá)到如亞里士多德所說的“強(qiáng)于反對(duì)這一政體的部分”的狀況，但是這在事實(shí)上也違背了亞氏的“公理”。對(duì)于這個(gè)問題，盧梭也說，“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。”（盧梭《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館1980年版，第12頁。）從政治科學(xué)的理論上說，征服或強(qiáng)制的權(quán)力是FORCE，而建立在合法性基礎(chǔ)上的權(quán)力是POWER，兩者具有本質(zhì)上的差別。

可以認(rèn)為，合法性是說明執(zhí)政黨執(zhí)政能力的最為核心的要素。因?yàn)楹戏ㄐ圆粌H僅是一個(gè)政黨穩(wěn)定執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是人們對(duì)一個(gè)政黨有效執(zhí)政的評(píng)價(jià)。盡管合法性不是與執(zhí)政能力同一的概念，但是合法性是人民對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的最為客觀的評(píng)價(jià)。

第二，執(zhí)政黨執(zhí)政之法律與制度的穩(wěn)定性與有效性。

依靠法律與制度實(shí)施統(tǒng)治是當(dāng)代政治統(tǒng)治的最為普遍的準(zhǔn)則和規(guī)律。因此，在一個(gè)執(zhí)政黨執(zhí)政時(shí)期，如果其法律和制度能夠得到有效地遵守，并且能夠得到持續(xù)地遵守，那么就足以說明其具有了足夠的執(zhí)政能力。

我們黨始終強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，又領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行法律。黨的十六大指出，憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。因此很顯然，如果這樣的憲法和法律能夠得到切實(shí)地遵守，那么就能夠表明黨的領(lǐng)導(dǎo)具有了有效性，其執(zhí)政能力也就得到了體現(xiàn)。

在實(shí)施政治統(tǒng)治的過程中，除了制定必要的法律規(guī)則之外，建立一系列制度規(guī)范也是重要的方面。如果黨和國家的制度規(guī)則能夠得到有效地遵守，那么也就可以說明其具有了一定的執(zhí)政能力。

第三，治理社會(huì)的高效率與低成本。

如前所說，我們的執(zhí)政黨同時(shí)也履行著治理社會(huì)的功能，因而在其治理社會(huì)中所體現(xiàn)出來的高效率和低成本就直接體現(xiàn)出執(zhí)政黨的執(zhí)政能力問題。在現(xiàn)代的政府管理中，由于政府的結(jié)構(gòu)日益龐大，也由于政府管理與企業(yè)管理的界限日益模糊，所以政府管理的成本問題開始為人們所重視，追求一種高效率低成本的政府管理，已經(jīng)成為各國政治統(tǒng)治的重要宗旨。

第四，社會(huì)秩序與風(fēng)尚的維系程度。

一個(gè)社會(huì)秩序與良好風(fēng)尚的形成與一國的政治狀況具有直接的關(guān)聯(lián)性，因此，社會(huì)秩序與風(fēng)尚的維系程度應(yīng)當(dāng)被視為執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。

社會(huì)秩序與風(fēng)尚是一個(gè)非常寬泛的概念，可以包括社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性，也可以包括人們?cè)谏鐣?huì)生活中形成的有形與無形的人倫關(guān)系準(zhǔn)則，包括社會(huì)生活中的道德水準(zhǔn)及其維系的力量等等。良好的社會(huì)秩序和風(fēng)尚來源于政治體系的教化功能以及良好法律的認(rèn)同性和效率，來源于由政治體系產(chǎn)生的社會(huì)的公平合理機(jī)制等等，而這些都與執(zhí)政黨的執(zhí)政能力有關(guān)。

第五，執(zhí)政理論建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)和先進(jìn)性。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不僅執(zhí)掌政權(quán)，而且領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，兼二任于一身。領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這有別于世界其它政黨。中國共產(chǎn)黨在管理國家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理社會(huì)過程中，都需要有正確的理論指導(dǎo)，并且使自己的執(zhí)政理論符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。既適應(yīng)世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的潮流，又符合中國國情，并獲得人民群眾的廣泛認(rèn)同。這就要求黨的執(zhí)政理論建設(shè)不斷與時(shí)俱進(jìn)。這是體現(xiàn)黨的執(zhí)政能力的極為重要的思想基礎(chǔ)。

黨的十六大總結(jié)國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，黨能否始終堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，是我們黨堅(jiān)持先進(jìn)性和增強(qiáng)創(chuàng)造力的決定性因素。理論創(chuàng)新和政治上的與時(shí)俱進(jìn)正是社會(huì)發(fā)展和變革的先導(dǎo)。這也是我們黨經(jīng)歷各種風(fēng)浪長(zhǎng)期處于不敗之地的重要原因。

執(zhí)政能力強(qiáng)弱的評(píng)價(jià)方法分析

關(guān)于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)問題，我們認(rèn)為可以有以下的一些基本方法：

第一，對(duì)執(zhí)政之相關(guān)要素的客觀評(píng)估。如關(guān)于法律與制度的穩(wěn)定性和有效性問題，我們可以對(duì)此進(jìn)行一些客觀的評(píng)估。在這方面，可以對(duì)國家的一些基本的或者說最為重要的法律進(jìn)行列表分析，研究這些法律本身的穩(wěn)定性問題，研究這些法律在公眾中的認(rèn)知和認(rèn)同程度，研究違反這些法律的現(xiàn)狀及其近年來的變化以及未來的趨勢(shì)等等。

對(duì)于社會(huì)秩序與風(fēng)尚的問題，也可以用同樣的方法進(jìn)行評(píng)估。譬如說，可以通過統(tǒng)計(jì)交通違章的情況，來評(píng)價(jià)一個(gè)地方乃至一個(gè)國家公民遵守交通秩序的現(xiàn)狀及其變化，從而評(píng)估其遵守交通秩序和交通法規(guī)的程度。同樣，也可以通過觀察統(tǒng)計(jì)街頭行人違反某種社會(huì)公德的行為來評(píng)估公民遵守社會(huì)公德的情況。這些情況的變化曲線，在某種程度上也可以反映執(zhí)政黨執(zhí)政能力的變化曲線。

第二，對(duì)執(zhí)政之效率與成本的評(píng)估。相對(duì)來說，這方面的問題可以有數(shù)量的計(jì)算，盡管這種計(jì)算也僅僅具有相對(duì)的意義。執(zhí)政效率與成本是兩個(gè)相對(duì)的概念，不能離開了效率談成本，也不能離開了成本談效率。當(dāng)然，執(zhí)政的效率本身也是一個(gè)寬泛的問題，究竟哪些方面的效率才體現(xiàn)為執(zhí)政的效率，或者是哪些成果和效率能夠反映這個(gè)時(shí)期或那個(gè)時(shí)期執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，這本身是需要主觀設(shè)定的。通常來說，人均GDP的增長(zhǎng)、公民政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度、治安狀況與犯罪率、社會(huì)福利指數(shù)等等，都可以被視為執(zhí)政的效率范疇，當(dāng)然，這些指數(shù)與一定時(shí)期的執(zhí)政之關(guān)系，則需要認(rèn)真的分析。而執(zhí)政的成本主要是指政治統(tǒng)治在一定時(shí)期執(zhí)政所投入的人力和財(cái)力之總和。

需要說明的是，有的時(shí)候一定的執(zhí)政主體在投入了一定的人力和財(cái)力以后，其“產(chǎn)出”的效率不一定能夠在短時(shí)間內(nèi)被認(rèn)定。如在公共教育方面的投入，根據(jù)所謂“十年樹木、百年樹人”的說法，就很難對(duì)此作出關(guān)于效益的評(píng)估。在其他許多方面，無論是正面的效率還是負(fù)面的效率，都存在著類似的情況。這給評(píng)估一定時(shí)期執(zhí)政黨的政治能力帶來了一定的難度。

第三，對(duì)執(zhí)政之認(rèn)同性的量化評(píng)估。事實(shí)上，我們可以通過調(diào)查問卷的方式，對(duì)一定地區(qū)甚至一個(gè)國家的政治合法性程度進(jìn)行量化評(píng)估。因?yàn)樗^執(zhí)政能力問題，最為關(guān)鍵的是要得到公眾的認(rèn)可。用現(xiàn)在的話來說，就是“人民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持”的根本問題。對(duì)于這樣的一個(gè)問題，現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的研究方法也注重用量化的數(shù)據(jù)說話，即通過技術(shù)的設(shè)計(jì)和深入的調(diào)研，對(duì)被調(diào)查者對(duì)于執(zhí)政主體的執(zhí)政能力的認(rèn)同性和支持度進(jìn)行量化評(píng)估。

研究黨的執(zhí)政能力需要解決的幾個(gè)基本問題

在關(guān)于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的分析中，有必要對(duì)以下幾個(gè)方面的問題進(jìn)行必要的分析：

一是如何認(rèn)識(shí)關(guān)于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)要素與五個(gè)方面能力的關(guān)系問題。黨的十六大報(bào)告在提出執(zhí)政黨執(zhí)政能力問題的時(shí)候，提到了五個(gè)方面的執(zhí)政能力，即科學(xué)判斷形勢(shì)的能力、駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力、總攬全局的能力。這“五個(gè)能力”構(gòu)成了黨的執(zhí)政能力的基本方面。那么，這五個(gè)方面的執(zhí)政能力與我們分析的關(guān)于執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)要素之間是什么樣的關(guān)系，這是首先需要解決的問題。

我們認(rèn)為，關(guān)于“五個(gè)能力”的概括，高度準(zhǔn)確地指明了我們的各級(jí)黨組織以及黨員干部為掌好權(quán)、執(zhí)好政而為之努力的方向。這五個(gè)方面的能力，其主旨是就執(zhí)政主體的主觀方面概括的，表明了對(duì)我們黨、黨的組織以及黨的干部的主觀素質(zhì)方面的要求。而我們關(guān)于黨的執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)要素，是就執(zhí)政主體的執(zhí)政效果角度來說的，反映了黨的執(zhí)政效果與其執(zhí)政能力的關(guān)系。從評(píng)價(jià)的角度來看，這兩方面具有相輔相成的關(guān)系。就是說，“五個(gè)能力”的水準(zhǔn)，直接影響著執(zhí)政黨的執(zhí)政之效果；而關(guān)于執(zhí)政效果的評(píng)價(jià)，同樣直接反映了“五個(gè)能力”的強(qiáng)弱程度。

因此，從根本上來說，評(píng)價(jià)黨的執(zhí)政能力問題，需要從執(zhí)政的效果上進(jìn)行考察，需要從執(zhí)政的主體與客體的關(guān)系上進(jìn)行考察。

二是將對(duì)于黨的執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)權(quán)交給人民的問題。從根本上來說，黨的執(zhí)政能力到底如何，不是黨自己說了算，即使是黨的這些人對(duì)于黨的那些人的執(zhí)政能力也沒有最終的發(fā)言權(quán)。掌握有對(duì)于黨的執(zhí)政能力之評(píng)價(jià)權(quán)的，應(yīng)該是人民。因此，正如我們前文所提及的，合法性或稱正當(dāng)性的問題，是最能說明黨的執(zhí)政能力的關(guān)鍵性要素。因?yàn)槿嗣駥?duì)于執(zhí)政黨的支持度和認(rèn)同性，直接反映了人民對(duì)于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的評(píng)價(jià)。

三是關(guān)于黨的執(zhí)政能力與其準(zhǔn)確的功能定位的關(guān)系。在具體的部門或單位經(jīng)常會(huì)發(fā)生這樣的情況，即黨的組織與“政”的組織往往確實(shí)存在著一個(gè)“能力”差異的問題，或者是“黨”（主要是黨的主要負(fù)責(zé)人）強(qiáng)于“政”（主要是“政”的主要負(fù)責(zé)人），或者相反。這方面的情況反映了許多領(lǐng)導(dǎo)體制方面的問題，但是最為重要的，還是黨的功能定位問題。我們認(rèn)為，在一個(gè)地方或一個(gè)部門，如果黨的組織之功能定位不準(zhǔn)確，應(yīng)該管的事情管不好，不應(yīng)該管的事情即使管得很好，也絕不能認(rèn)為其是執(zhí)政能力高的。現(xiàn)在的很多地方和部門都程度不同地存在著類似的情況，黨的部門或領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)管了許許多多的本應(yīng)屬于“政”的事務(wù)，這從表面上來看，似乎是黨的能力很強(qiáng)而“政”的能力就相形見絀。但是從職能清晰的角度來看，這不能說明黨的執(zhí)政能力的問題；甚而至于，這恰恰是黨的執(zhí)政能力不夠強(qiáng)的表現(xiàn)。由此觀之，黨的執(zhí)政能力本質(zhì)上并不僅僅在于或者是并不主要在于黨管了多少事、做了多少事、取得了多少多少的實(shí)際成果，而重要的在于其是否端正了自己的行為角色，是否正確履行好了自己的職能。

四是黨的執(zhí)政能力與黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的問題。在一般意義上說，執(zhí)政方式是影響和決定執(zhí)政能力的重要基礎(chǔ)。從我們黨近年來的一些文件以及黨的領(lǐng)導(dǎo)人的一些講話中可以注意到，我們黨一直在致力于解決如何通過轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式以提高執(zhí)政能力的問題。如果不從執(zhí)政方式的角度來探討執(zhí)政能力的問題，那我們可能就認(rèn)識(shí)不到解決這一問題的緊迫性。因?yàn)樵谖覀兊恼螌?shí)踐中，誰也不可否認(rèn)的是，我們的黨（包括絕大多數(shù)的地方以及單位的黨組織）已經(jīng)具有廣泛的政治動(dòng)員能力，也具有強(qiáng)大的政治運(yùn)作優(yōu)勢(shì)。在某種程度上說，只要黨愿意，沒有不能做的事情；只要黨下了決心，沒有解決不了的問題。但是，正如我們一開始就指明的那樣，我們今天探討黨的執(zhí)政能力的問題，需要放到一個(gè)特定的背景和目標(biāo)下進(jìn)行探討，否則就沒有任何意義。從社會(huì)客觀情勢(shì)的變化以及我們國家的政治發(fā)展目標(biāo)的角度出發(fā)，如何確立一種既符合現(xiàn)代政黨執(zhí)政之規(guī)律、又能適應(yīng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的需要的執(zhí)政黨執(zhí)政模式，并且在這種執(zhí)政模式下不斷提高黨的執(zhí)政能力，是我們今天所需要解決的重大問題。

五是需要實(shí)現(xiàn)從注重人的能力到注重體制的能力的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，我們基本上強(qiáng)調(diào)的是人的能力，特別是強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)人以及領(lǐng)導(dǎo)集體如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜情勢(shì)、如何開創(chuàng)新的局面以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。可以認(rèn)為，黨的十六大提出的執(zhí)政能力的五個(gè)方面，在很大程度上也是對(duì)黨的干部提出的要求，或者說是對(duì)黨的干部素質(zhì)提出的具體內(nèi)涵上的要求。這些要求固然是需要的，也是非常重要的。但是，要從根本上解決我們黨的執(zhí)政方式及其執(zhí)政能力的問題，需要實(shí)現(xiàn)從對(duì)人的能力要求到對(duì)制度的能力要求的轉(zhuǎn)變。或者說，要通過切實(shí)科學(xué)有效的執(zhí)政制度建設(shè)，來提高制度的執(zhí)政能力；并通過這種制度，來塑造和提高人的執(zhí)政能力，以最終實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變及其執(zhí)政能力提高的問題。