黨執政方式的深刻轉變

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----論黨依法執政

黨的十六屆四中全會明確指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”這是我們黨全面總結半個多世紀以來執政的歷史經驗，積極適應建立社會主義市場經濟體制和依法治國、建設社會主義法治國家的客觀需要，主動應對經濟全球化和錯綜復雜的國際局勢所提出的戰略性論斷，具有重大的理論和實踐意義。從黨的十五大提出依法治國的基本方略，到十六大提出提高依法執政的能力，再到十六屆四中全會提出依法執政是黨執政的基本方式，這既反映了我們黨在新的歷史條件下對治國執政思路一以貫之的理論探索，更反映了我們黨對治國執政方式與時俱進的制度創新。

一、黨依法執政的必然性和現實性

黨的十六大深刻指出：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。”這一論斷揭示了我們黨在新的歷史時期依法執政的必然性和現實性。

從通過革命奪取政權到領導人民執掌政權，是黨依法執政的歷史選擇。中國共產黨領導人民經過長期的武裝斗爭，摧毀了舊的國家機器，廢除了舊法統，確立了自己在全國的執政地位，開始了執掌政權的歷史新時期。黨如何從領導人民奪取政權的革命黨迅速轉變為執政黨，把執政黨與國家政權的關系建立在規范、穩定、有序的基礎之上，需要進行艱辛的探索和不懈的努力。在這方面，我們黨曾有過指導思想上的嚴重失誤，“沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視”，（《鄧小平文選》第2卷第332頁）導致黨內民主、人民民主遭受破壞，直至最終發生十年動亂。鄧小平同志深刻總結了這段歷史，明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”1980年，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中進一步強調：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”（同上，第333頁）這些具有里程碑意義的精辟論斷，把法治的地位提到了前所未有的高度，開辟了我國民主法制建設的新時期，從而使黨依法執政成為一種必然的歷史性選擇。

從在封閉條件下實行計劃經濟到在改革開放條件下發展市場經濟，是黨依法執政的時代要求。市場經濟是法治經濟，它必然要求民主立法、嚴格執法、公正司法，要求實行依法治國的基本方略，努力建設社會主義法治國家。改革開放以來，我國建立社會主義市場經濟體制的過程，也就是大力推進依法治國和依法行政的過程。依法治國、依法行政的關鍵，是黨必須依法執政。當前，我國推進經濟體制改革和實施依法治國方略都正處在攻堅階段，迫切需要我們黨適應社會主義市場經濟規律和法制建設規律的要求，堅持和實行依法執政，不斷提高黨依法領導和駕馭社會主義市場經濟的能力。

從黨對國家和社會高度集中的一元化領導到黨對國家和社會的法治化領導，是黨依法執政的體制呼喚。在革命戰爭年代和建國初期，我們黨實行的高度集中的一元化領導方式，對領導人民奪取政權和鞏固新生政權起到了至關重要的作用。但在改革開放和現代化建設時期，繼續實行這種領導方式，就很容易使黨包辦一切、領導一切、決定一切、管理一切，直接導致各級政權組織的功能難以發揮，社會成員處于缺乏主動性、積極性和創造性的狀態。改革開放以后，我們黨進行了黨政分開的探索，黨對國家和社會的領導開始朝著政治領導、思想領導和組織領導的方向轉變。依法執政方式的提出和確立，適應了黨在新的歷史條件下執政方式創新的需要。這一執政方式要求在有利于鞏固黨的執政地位、有利于完善人民代表大會制度這一執政載體的前提下，依法明確界定黨與國家機關的不同職能、權限和責任，以及規定它們之間不同的活動范圍、活動原則和活動方式，在此基礎上實現黨對國家和社會領導的規范化和制度化。它有助于通過憲法和法律確認黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的領導核心地位，表明我們黨既不能置身于國家權力之外，也不是凌駕于國家權力之上，而是依照憲法和法律執掌國家政權，在依法執政中更集中、更有力地實現黨的領導。

二、黨依法執政的三大核心要素

中國共產黨依法執政是一個前無古人的重大法治創新。在法治領域，主體、行為和責任是三大核心要素，是任何法學研究和法治實踐都無法回避的基本問題。因此，我們要從理論和實踐的視角來厘清依法執政的執政主體、執政行為和執政責任這三大核心要素。

依法執政需要明確執政主體。誰是依法執政的主體？我們認為，依法執政的主體是作為整體的中國共產黨以及黨的中央委員會和地方各級委員會。黨的最高執政權由黨的全國代表大會及由其產生的中央委員會行使，閉會期間由中央政治局和它的常務委員會行使；地方各級黨委在黨中央統一領導下行使所在區域的執政權，以保證黨對地方各級國家政權機關的領導，并明確地方各級黨委的執政責任。

依法執政需要規范執政行為。當前，依法規范黨的執政行為十分重要和緊迫。首先，要依法規范黨的執政權的行使范圍。黨的執政權主要是指黨對國家和社會的政治領導權、思想領導權和組織領導權。其次，要依法規范黨的執政權的行使方式。黨的執政權作為一種核心的公權力，既要依法保障，也要從實體和程序上依法進行監督和制約。第三，要依法規范黨與國家政權機關之間的關系。既要發揮黨委（黨組）對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，又要支持人大、政府、政協和審判機關、檢察機關依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作，以從體制、機制及制度上鞏固和加強黨的執政地位和執政權力。

依法執政需要落實執政責任。依法執政作為一個重大的法治問題，必須落實執政責任。落實黨的執政責任是個新課題，在責任主體和責任形式方面都顯現出復雜性和特殊性，既涉及各級黨組織，也涉及黨員領導干部；既涉及政治責任和道義責任，也涉及黨紀責任和法律責任。我們既要重視落實地方黨委在貫徹執行黨的路線、方針、政策，遵守憲法和法律，以及重大決策、任用干部、廉政建設等方面的執政責任，更要重視黨的領導干部、特別是高級領導干部和領導班子主要負責人的執政責任。《中華人民共和國公務員法》第一次把黨的工作人員納入了公務員的范圍，這將有利于黨和國家工作人員法律責任的統一，有利于黨的執政責任的落實。我們要以憲法和黨章為根本依據，以貫徹《黨內監督條例》、《紀律處分條例》和《公務員法》為契機和突破口，通過對違法執政行為的追究并使相關責任人承擔黨紀和法律責任，來達到監督執政權力和規范執政行為的目的，這既是執政黨內部的一項重要制度保障，也是依法治國和依法執政的重要法律保障。

三、黨依法執政要實現執政方式的深刻轉變

依法執政是中國共產黨執政方式的歷史性跨越，具有長期性、根本性、全局性和復雜性。要從制度上真正落實依法執政，要求我們黨在執政方式上實現三大轉變。

從主要依靠政策執政向主要依靠法律執政轉變。黨的政策是黨動員人民、組織人民和領導人民的重要法寶，是黨奪取政權和鞏固政權的有力武器。但是，政策與法律相比，在規范性、穩定性、公開性、民主性、程序性以及國家強制力等方面，存在明顯的不足。在黨由革命黨轉變為執政黨、依法治國成為基本治國方略之后，黨就需要及時果斷地實現從主要依靠政策執政向主要依靠法律執政的轉變。當然，法律與政策在指導思想及其服務的經濟基礎、政治制度和根本任務等方面的高度一致，決定了兩者都是執政黨執政的重要依據，兩者之間經常有著密不可分的相互依存關系。但從總體上和根本上看，黨治國執政的主要依據和主要方式應該是法律而不應當是政策，這是黨依法執政的內在要求。因此，在黨從主要依靠政策執政向主要依靠法律執政的轉變過程中，我們一定要正確處理法律與政策之間的關系，既要正確處理不同效力等級的法律、法規、規章與不同層次的政策之間的關系，也要正確處理不同級別的執政主體依據不同效力等級的法律、法規、規章與不同層次的政策之間的關系，做到既積極、主動，又平穩、有效地實現這種轉變。

從強調嚴格遵守法律執政向既嚴格遵守法律、又主動創制和運用法律執政轉變。依法執政包含兩層含義：一是執政黨執政要嚴格遵守憲法和法律，不能超越憲法和法律行使執政權；二是執政黨要主動創制并運用法律執政。前者是黨依法執政的前提和基礎，后者是現階段黨依法執政的重點和方向。既要防止因過分強調黨主動創制和運用法律而使其享有法外特權，削弱與損害憲法和法律的權威；又要防止由于片面強調黨嚴格遵守憲法和法律，而不能及時對憲法和法律進行修改，不能迅速把黨的政策和主張轉變為國家意志，影響黨有效解決重大經濟和社會問題。憲法和黨章都明確規定：黨必須在憲法和法律的范圍內活動，沒有超越憲法和法律的特權。我們要在嚴格執行憲法和黨章規定，保證黨執政行為合法性的前提下，高度重視黨主動創制和運用法律執政。

從加強自身制度建設與領導國家法制建設分頭實施向二者同步推進，統一于依法治國、建設社會主義法治國家轉變。在加強黨內制度建設與推進國家法制建設的關系上，我們必須明確，一方面，建立嚴格和完善的黨內規章制度，是黨依法執政的基礎。治國必先治黨，治黨務必從嚴。加強黨內制度建設，既是鞏固和提高黨的執政能力的迫切需要，也是引導和推動國家法制建設的迫切需要。另一方面，黨內規章制度本身并不是黨依法執政的直接依據。黨執政的對象是國家和社會事務，依法執政的“法”，只能是憲法、法律、法規和規章。黨內規章、條例是用以規范黨內生活和黨員行為的，而不是用來規范國家、社會生活以及國家工作人員和普通公民行為的。總之，我們既要高度重視黨內制度建設與國家法制建設之間的依存和銜接，又要準確把握二者之間的界限和區別，始終牢牢抓住中國共產黨依法執政這個核心和關鍵，始終緊緊圍繞依法治國、建設社會主義法治國家這個宏偉目標，努力把加強黨內制度建設與推動國家法制建設統一起來，把堅持依法執政的基本方式與實行依法治國的基本方略統一起來，做到黨領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化和規范化。