以財政制度創新推動水環境治理

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節約資源、保護環境，關系經濟社會可持續發展，關系人民群眾切身利益，關系中華民族生存發展。黨的十七大報告指出：要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。前不久召開的中央經濟工作會議對此又作了強調。這是黨中央從戰略高度對我國能源資源節約和環境保護工作作出的總體部署，需要從各個方面包括財政政策方面加以落實。

推進發展觀念轉變是當前環境保護財政政策的首要任務

在我國工業化、城鎮化加速發展的特殊階段，推進污染減排，改善環境質量，實現又好又快發展，必須按照科學發展觀的要求，切實轉變發展觀念，實現四個突破：

一是突破污染排放壓力持續增加對實現“十一五”規劃確定的水體污染物排放總量削減目標的約束。現階段我國工業化、城鎮化步伐加快，同時在經濟全球化國際分工體系下制造業向我國加速轉移，這在客觀上必然導致污染排放總量增加。在這種背景下發展經濟，必須堅持節約資源、保護環境，把推進現代化與建設生態文明有機統一起來，把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，下大氣力建立新機制，實現污染減排目標。

二是突破行政性分散管理體制對建立標準化、數字化、系統化環境監管體系的約束。當前，我們在水環境保護方面主要實行區域管理、地域管理和水系管理，這勢必在客觀上造成分散決策。必須加大宏觀管理的力度，實現監測的數字化、規范化和統一性。

三是突破價格上漲壓力對實現環境成本內部化的約束。目前環境有價的觀念還沒有深入人心，更沒有上升到法律和制度層面。很多企業在生產中沒有承擔環境治理成本，而是將污染治理的責任甩給政府和社會，企業環境污染成本外部化的現象普遍存在。通過財政政策等措施將環境污染成本內部化，是國際上通行的做法，是推進污染減排的一項根本性措施。要靈活運用政策手段，防止企業轉嫁成本，借機抬升價格，加重價格上漲壓力。

四是突破微觀經濟主體利益取向對實現政府宏觀調控目標的約束。政府通過宏觀調控實現發展方式轉變，推進節能減排，這些戰略目標與微觀經濟主體的短期利益不是完全一致的。要通過完善財稅等政策，將政府的宏觀調控目標和企業追求利潤的目標協調起來。

推進治污機制創新是水環境綜合治理財政政策的重要職責

中央財政一直十分重視水污染防治工作，對“三河三湖”等重點流域的水污染防治在資金和政策上給予了重點支持。在投入上，不斷加大對“三河三湖”等重點流域污水處理設施建設、水環境監測和執法、流域面源污染防治等工作的資金投入，并采取一系列措施引導和督促地方財政和社會資金加大投入，在推進形成多元化治污資金投入機制上邁出重要步伐。在收費政策上，通過完善排污費和污水處理收費等政策，進一步強化經濟手段對企業的約束作用。與此同時，通過一系列稅收優惠政策，鼓勵企業保護環境，推動形成企業自覺珍惜環境的激勵機制。但迄今為止，“三河三湖”等重點流域水質還沒有實現根本好轉。事實證明，資金投入僅僅是基礎性條件，關鍵是要推進制度創新。財政政策應重點轉向建立水污染防治新機制。

推進治污思路創新。過去10多年，我們在對包括“三河三湖”等重點流域在內的水環境管理方面，重污染點源控制，輕環境容量管理；重治污項目審批，輕基礎工作的完善；重行政手段外部治理，輕市場機制內在約束。實踐證明，這種傳統治污思路已經不能適應“三河三湖”等重點流域水污染防治的嚴峻形勢。因此，必須把上述傳統治污思路調整到以環境容量和水質管理為重點的總量控制的思路上來，將總量減排任務和水質掛鉤，綜合運用支出、補貼、稅費等多種手段建立市場化治污長效機制。

推進責任機制創新。關鍵是處理好中央和地方、政府和市場的關系，分清各自職責，解決動力和壓力問題。中央主要從資金、政策上給予引導，加強協調，花錢買機制，但核心還是落實地方政府和企業的責任。對工業污水處理，企業是責任主體，必須達標排放，或者企業自己建廠處理，或者付費交給其他專業單位集中處理；對城鎮生活污水處理，地方政府是責任主體，要履行治理污水的職責，加大污水處理設施建設，提高污水處理率，利用市場機制推進廢水利用。

推進投入機制創新。在資金安排方式上，調整只“批項目”和“管項目”的做法，積極探索通過“以獎代補”、貸款貼息等方式，著力調動地方和企業的積極性，切實提高資金使用效益；在資金使用方向上，切實分清政府和企業的職責，政府應從為企業治理污染中騰出財力，加大對城鎮生活污水處理管網建設等屬于政府職責范圍有關工作的資金投入。當前的重點是填平補齊現有污水處理設施，充分挖掘現有設施的潛力，加大對現有設施脫氮除磷技術改造的資金支持，在此基礎上再新建污水處理廠。同時，引導形成多元化的資金投入格局，積極研究引導通過銀行貸款、發行企業債券、國際金融組織貸款等方式籌集資金，帶動社會和企業投入。

推進管理體制創新。明晰產權、事權，建立協調機制，切實解決“公地災難”問題。除中央部門組織協調外，流域內相關省市要形成聯動，明確責任。否則，“三河三湖”等重點流域水環境治理只能落入事倍功半的境地，導致“公地災難”。因此，必須將流域管理與區域行政管理有機結合，形成齊抓共管的體制。

水環境綜合治理財政政策的總體思路及工作重點

中央財政將按照黨的十七大精神，把完善水環境綜合治理財政政策放在更加突出的位置，加快建立珍惜環境的約束和激勵機制，創造企業實現利潤和保護環境雙贏體制，為全面實現節能減排目標、推動科學發展提供體制機制保障。

水環境綜合治理財政政策的總體思路是：圍繞推進發展觀念轉變和機制創新，以有利于調動地方政府和企業的積極性，有利于推進污水處理產業化和市場化，有利于形成企業投入為主、政府投入為輔的資金投入機制為原則；進一步調整資金支出方式，優化資金支出結構，加大資金支持力度；通過逐步完善所得稅、流轉稅、資源稅等現行稅收政策，加快研究開征環境稅，推進排污費、污水處理費等收費政策改革，建立健全水環境保護和污染減排的獎懲機制，形成企業治污的外部壓力和內在動力；通過完善財政補貼政策，加快淘汰落后產業，促進產業結構升級；推動相關體制改革，探索建立水污染防治和水環境保護長效機制和體制。

當前，要抓好以下幾項重點工作：

制定和完善稅費政策。為提高污水處理產業化水平，對各級政府及主管部門委托自來水廠隨水費收取的污水處理費實行免征增值稅政策。同時，研究對污水處理企業處理污水取得收入給予適當增值稅優惠，減輕企業生產和銷售再生水取得收入的增值稅稅負；對企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，要研究給予稅收優惠政策；對企業購置用于環境保護、節能節水等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。在收費政策上，加快完善排污收費政策，提高排污費收費標準，改進征收方式，使排污費逐步消化污染治理成本，強化該項政策對企業排污的約束作用；推進落實污水處理最低收費制度，凡收費不到位的地方，要督促當地財政對運營成本給予補助，推進污水處理產業化。

改進財政支出政策。首先是按照政府和市場、中央和地方職責劃分的原則理順資金渠道，明確投資主體。企業是污染治理的責任主體和投資主體，必須采取有效措施加大環保投入。政府應從替企業治理污染的泥潭中擺脫出來，抽出財力，做好環境監測、執法、標準制定以及市場不能提供的環保基礎設施建設等方面的工作，其中中央財政重點做好跨區域環境監測、執法以及重大環保技術開發等工作。其次要進一步優化資金支出方式，并加大投入力度。通過“以獎代補”等方式，充分調動企業和地方政府的積極性，引導建立多元化資金投入機制。中央財政將通過基本建設投資、國債資金、排污費專項資金、節能減排專項資金等多種渠道，加大對環境污染排放標準修訂、環境監測和執法等基礎性工作的支持力度。同時，按照公共服務均等化的原則，加大對農村測土配方施肥、農村集約化畜禽養殖污染防治等農村環境保護的投入力度。應積極研究農村環境保護的新問題，制定切實有效的財政支持政策。此外，要加大對水污染防治重大技術攻關、水污染防治新技術、新工藝推廣等工作的支持力度。

引導建立落后產業退出機制。充分發揮財政政策對推進產業結構調整和產業升級的積極作用，尤其是要加大落后產業關停中人員安置等方面的保障力度。各級地方財政要結合當前產業政策，研究制定切實有效的保障措施，建立落后產業退出保障機制，確保污染嚴重的落后生產能力平穩退出市場。中央財政要研究通過設立專項資金、采取轉移支付方式對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予一定獎勵，引導地方政府和企業加大產業結構調整和升級步伐。

探索建立水污染防治和水環境保護的市場機制。注重發揮市場機制在水污染防治和水環境保護方面的積極作用，通過財稅政策等手段引導建立企業珍惜環境的約束和激勵機制。當前的重點是支持開展排污權有償使用和交易以及跨省流域生態補償試點。通過開展排污權有償使用和交易，使企業從減少污染排放中獲得利益，為增加污染排放支付費用。目前，中央財政制定的主要污染物減排專項資金管理暫行辦法已經將太湖流域排污權交易市場建立和排污權交易試點列入支持范圍。此外，還要研究相關政策，引導跨省流域開展流域生態補償，建立起下游對上游水資源、水環境保護的補償和上游對下游超標排污或環境責任事故賠償的雙向責任機制。