立法后評(píng)價(jià)初論

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立法后評(píng)價(jià)是指在法律法規(guī)公布并施行一定時(shí)間后對(duì)其進(jìn)行的總結(jié)評(píng)價(jià)，它通過對(duì)法律法規(guī)的功能作用、實(shí)施績效以及存在的問題進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，分析是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，提出對(duì)策建議。任何法律法規(guī)都必須經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，只有通過一段時(shí)間的施行，才能看出它能否有效規(guī)范所要調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系，解決存在的矛盾，也只有在實(shí)踐中才能總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，并根據(jù)具體情況適時(shí)加以修改和完善。因此，立法后評(píng)價(jià)應(yīng)該成為立法工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

立法后評(píng)價(jià)在提高立法決策科學(xué)化水平，改進(jìn)立法過程管理以及提高立法效益等方面發(fā)揮著重要作用。通過進(jìn)行立法后評(píng)價(jià)，對(duì)已完成的立法項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行分析研究，總結(jié)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以檢驗(yàn)在作出立法決策時(shí)所依據(jù)的立法項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)中進(jìn)行的分析和預(yù)測是否準(zhǔn)確，增強(qiáng)立法者的責(zé)任感，促使立法決策更加慎重、科學(xué)；可以指導(dǎo)正在進(jìn)行的立法工作以及未來立法的管理活動(dòng)，提高管理水平；可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)制定中存在的不足，比較法律法規(guī)實(shí)際效果和預(yù)計(jì)效果之間偏離的程度，提出修改完善意見；也可以通過后評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)新的立法需求，為啟動(dòng)新的立法項(xiàng)目做準(zhǔn)備。

但在實(shí)踐中，立法后評(píng)價(jià)往往被忽略，立法機(jī)關(guān)通常將法律法規(guī)的頒布施行作為立法工作的結(jié)束。目前，從國家到地方，都還沒有建立一套完整的立法后評(píng)價(jià)制度，沒有法定的立法后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，沒有成型的立法后評(píng)價(jià)程序和方法。反饋機(jī)制的不完善，在很大程度上影響了法律法規(guī)質(zhì)量。近兩年，福建、云南、上海等地立法機(jī)關(guān)陸續(xù)開始立法后評(píng)價(jià)的探索工作，引起了較大反響。在各地紛紛從自身實(shí)際出發(fā)，探索切實(shí)可行的立法后評(píng)價(jià)方法的背景下，研究如何建立和完善立法后評(píng)價(jià)制度將具有實(shí)際意義。

一、立法后評(píng)價(jià)的原則

立法后評(píng)價(jià)應(yīng)該遵循以下原則：一是公開公正原則。法律法規(guī)涉及到廣大人民群眾生活的方方面面，關(guān)系到他們的切身利益，他們對(duì)法律法規(guī)的效果有著切身體會(huì)，因此，立法后評(píng)價(jià)應(yīng)該廣泛聽取社會(huì)公眾的意見和建議，避免“關(guān)門評(píng)價(jià)”。立法后評(píng)價(jià)還應(yīng)該盡量從立法和執(zhí)法部門以外的第三者的角度出發(fā)，獨(dú)立進(jìn)行，特別要避免完全由立法決策者和立法工作者自我評(píng)價(jià)的情況發(fā)生，以便得出客觀公正的評(píng)價(jià)。客觀公正原則應(yīng)貫穿從后評(píng)價(jià)的選定、計(jì)劃編制、評(píng)價(jià)隊(duì)伍組成到評(píng)價(jià)報(bào)告的編寫等整個(gè)過程；

二是實(shí)踐性原則。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，法律法規(guī)的質(zhì)量只有在實(shí)踐中才能得到檢驗(yàn)，只有實(shí)踐的結(jié)果才能說明立法工作的成效，因此必須認(rèn)真調(diào)查研究，收集第一手資料，保證評(píng)估資料的真實(shí)性和代表性。

三是科學(xué)性原則。正確的數(shù)據(jù)必須用正確的方法處理才能得到正確的結(jié)論，后評(píng)價(jià)的質(zhì)量還取決于后評(píng)價(jià)人員的專業(yè)水平和評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性，因此，需要選擇業(yè)務(wù)水平高、經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)價(jià)人員，認(rèn)真選擇科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，在評(píng)價(jià)報(bào)告中注明評(píng)價(jià)單位名稱和評(píng)價(jià)者姓名，以增強(qiáng)其責(zé)任心，注明使用的評(píng)價(jià)方法和選擇的依據(jù)等，使報(bào)告的分析和結(jié)論具有充分可靠的依據(jù)。

四是實(shí)用性原則。進(jìn)行立法后評(píng)價(jià)的目的是為了研究法律法規(guī)的決策、制定取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為法律法規(guī)的修改完善和今后其他立法項(xiàng)目提供參考意見。來自實(shí)踐的評(píng)價(jià)結(jié)果必須通過對(duì)法律法規(guī)的修改再回到實(shí)踐中去影響和規(guī)范社會(huì)關(guān)系，因此，后評(píng)價(jià)報(bào)告必須具有實(shí)用性，注重時(shí)效性、針對(duì)性，提出具體的意見和建議。更重要的是后評(píng)價(jià)的結(jié)果要建立通暢的反饋渠道，完善反饋手段和方法，及時(shí)有效地反饋給立法決策、起草、審議的有關(guān)機(jī)關(guān)，為法律法規(guī)的修改完善和今后立法提供參考。

二、立法后評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)

立法后評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)最好選在法律法規(guī)實(shí)施后已經(jīng)開始顯現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的規(guī)范作用，積累了足以進(jìn)行后評(píng)價(jià)的的數(shù)據(jù)資料，具備了后評(píng)價(jià)的條件后進(jìn)行。時(shí)間選得太早，法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響尚未顯現(xiàn)出來，無法進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)；時(shí)間選得太晚，立法過程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)不能及時(shí)總結(jié)，法律法規(guī)中存在的不足不能及時(shí)改正，新的立法需求不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，后評(píng)價(jià)起不到及時(shí)反饋的作用，評(píng)價(jià)的作用將受到影響。由于不同的法律法規(guī)規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系顯現(xiàn)效果需要的時(shí)間不同，如交通管理、計(jì)劃生育等方面的法律法規(guī)在一、兩年后就可以通過事故率、人口出生率等指標(biāo)反映出效果，而經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等方面法律法規(guī)一般需要較長時(shí)間才能發(fā)揮作用，因此應(yīng)該根據(jù)具體情況研究決定進(jìn)行后評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)。

實(shí)踐是不斷發(fā)展的，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系也是動(dòng)態(tài)的，處在不斷變化之中，過去能夠有效規(guī)范和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，解決存在的矛盾，并不意味著現(xiàn)在和將來也能始終有效地發(fā)揮作用，因此，還需要隨著實(shí)踐的發(fā)展和需要，建立對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)的制度。

三、立法后評(píng)價(jià)的程序

立法后評(píng)價(jià)主要應(yīng)包括以下程序：制定后評(píng)價(jià)計(jì)劃、收集信息資料、進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、形成后評(píng)價(jià)報(bào)告和報(bào)告的反饋。

制定后評(píng)價(jià)計(jì)劃應(yīng)該包括確定后評(píng)價(jià)目標(biāo)、項(xiàng)目干系人分析、確定信息收集和綜合評(píng)價(jià)的方式方法、落實(shí)人員和責(zé)任、制定工作日程、確定報(bào)告格式和反饋方式等。

在制定計(jì)劃時(shí)需要認(rèn)真分析法律法規(guī)的項(xiàng)目干系人，也就是與法律法規(guī)相關(guān)、受法律法規(guī)影響的人或機(jī)構(gòu)。法律法規(guī)能否發(fā)揮作用取決于項(xiàng)目干系人，尤其是執(zhí)法部門和管理相對(duì)人，在法律法規(guī)的引導(dǎo)下采取的行為是否與制定法律法規(guī)時(shí)預(yù)期他們將要采取的行為一致，法律法規(guī)效果的好壞取決于項(xiàng)目干系人的實(shí)際行為與預(yù)期行為之間的偏離程度。通常情況下，項(xiàng)目干系人包括立法工作者、立法機(jī)關(guān)組成人員、政府有關(guān)部門、管理相對(duì)人等，以《四川省人口與計(jì)劃生育條例》為例，涉及的項(xiàng)目干系人眾多，條例適用省內(nèi)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、群眾性自治組織和公民，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，縣以上計(jì)生、計(jì)劃、財(cái)政、工商等十多家政府部門負(fù)有管理職責(zé)，街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)，各級(jí)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體，新聞出版、廣播電視部門，學(xué)校，計(jì)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)等都有涉及。這就需要正確分析判斷各項(xiàng)目干系人對(duì)條例影響或受條例影響的大小，決定應(yīng)該向哪些項(xiàng)目干系人、采用何種方式、就哪些方面了解法規(guī)的實(shí)施效果和存在問題。

信息資料的收集可以采取實(shí)地察看、召開座談會(huì)、聽取匯報(bào)、書面征求意見、發(fā)放調(diào)查問卷、開展網(wǎng)上評(píng)價(jià)等多種途徑。需要注意的是，既要注意進(jìn)行后評(píng)價(jià)時(shí)信息資料的收集，也要注意平時(shí)的信息資料收集。從長遠(yuǎn)看，需要在法律法規(guī)頒布實(shí)施后就參考后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立法律法規(guī)后評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)，通過在網(wǎng)上長期收集意見反饋，將平常的執(zhí)法檢查、調(diào)研、聽取匯報(bào)、代表視察等有關(guān)資料及時(shí)分類保存，將已經(jīng)進(jìn)行的法律法規(guī)后評(píng)價(jià)資料存入等方式不斷充實(shí)和更新信息系統(tǒng)，為立法后評(píng)價(jià)積累資料。由于法律法規(guī)之間往往存在交叉領(lǐng)域，管理信息系統(tǒng)的建立既可為待評(píng)價(jià)法律法規(guī)后評(píng)價(jià)提供資料，也可為相關(guān)法律法規(guī)提供參考信息。

四、立法后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)方法

盡管國內(nèi)目前對(duì)立法后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)方法研究才剛剛起步，但在投資領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域中已經(jīng)有一些比較成熟的思路和方法可資借鑒。立法后評(píng)價(jià)可以采取定性分析和定量分析相結(jié)合的方法。定性分析方法是對(duì)法律法規(guī)的作用和效果作出定性評(píng)價(jià)，主要包括前后對(duì)比法、有無對(duì)比法和邏輯框架法。定量分析法是運(yùn)用數(shù)學(xué)方法對(duì)法律法規(guī)的質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，可以采用成功度法。

前后對(duì)比法（Beforeandaftercomparison）是指將法律法規(guī)制定實(shí)施前的情況和實(shí)施后的情況進(jìn)行對(duì)比，以確定法律法規(guī)產(chǎn)生的作用。對(duì)比時(shí)還需要將決定制定法律法規(guī)時(shí)進(jìn)行的研究報(bào)告中預(yù)測的效果與實(shí)際效果相比較，以發(fā)現(xiàn)差距，分析原因。通過這種對(duì)比，可以揭示法律法規(guī)計(jì)劃、決策和制定的質(zhì)量。

有無對(duì)比法（withandwithoutcomparison）是指將法律法規(guī)制定后出現(xiàn)的實(shí)際情況與如果沒有制定該法律法規(guī)應(yīng)該發(fā)生的情況進(jìn)行對(duì)比，以度量法律法規(guī)的真實(shí)效益、影響和作用。由于從法律法規(guī)頒布實(shí)施到進(jìn)行后評(píng)價(jià)期間，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中很多因素發(fā)生了變化，對(duì)法律法規(guī)規(guī)范的領(lǐng)域產(chǎn)生了影響，因此，簡單的前后對(duì)比法不能對(duì)法律法規(guī)的效果得出準(zhǔn)確結(jié)論，需要運(yùn)用有無對(duì)比法，剔除其他因素的影響，確定法律法規(guī)的作用。

邏輯框架法（Logicalframeworkapproach,LFA）是一種國際上通用的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法，它應(yīng)用問題樹、目標(biāo)樹和規(guī)劃矩陣三種輔助工具，分析和分解問題，找出問題間的因果關(guān)系、目標(biāo)--手段關(guān)系和外部制約條件。邏輯框架法通過建立宏觀目標(biāo)、具體目的、產(chǎn)出和投入四個(gè)層次的目標(biāo)及因果關(guān)系，形成垂直邏輯關(guān)系，確定立法的各個(gè)目標(biāo)層次、層次之間的因果鏈和重要的假定條件及前提。通過比較原預(yù)測目標(biāo)、實(shí)際實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并分析變化與差距，形成水平邏輯關(guān)系。垂直邏輯關(guān)系和水平邏輯關(guān)系生成矩陣式框架結(jié)構(gòu)--邏輯框架表，用來進(jìn)行目標(biāo)評(píng)價(jià)、立法效果大小的原因分析和今后的趨勢分析等。

成功度法是依靠評(píng)價(jià)主體的判斷對(duì)與法律法規(guī)質(zhì)量相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)，并采用一定的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行綜合，得出對(duì)法律法規(guī)質(zhì)量的總體評(píng)價(jià)。法律法規(guī)的質(zhì)量涉及到法律法規(guī)的運(yùn)行成本、實(shí)施效果以及法律法規(guī)本身的合法性、協(xié)調(diào)性和語言文字水平等多個(gè)方面，錯(cuò)綜復(fù)雜的因素相互交織，從單個(gè)方面難以得出質(zhì)量高低的結(jié)論，因此需要建立數(shù)學(xué)模型，運(yùn)用一些數(shù)學(xué)上的分析方法對(duì)各指標(biāo)得分進(jìn)行整合得出綜合分值，確定質(zhì)量等級(jí)。成功度法包括三大要素：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，二是指標(biāo)權(quán)重，三是綜合評(píng)分方法。

法律法規(guī)的后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以通過專家調(diào)研法征求專家意見匯總而得。也可以借用邏輯框架法的問題樹和目標(biāo)樹工具，幫助立法后評(píng)價(jià)人員理清思路，建立科學(xué)、完備、符合待評(píng)價(jià)法律法規(guī)具體情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系可以從法制統(tǒng)一性、可操作性、立法績效、立法和運(yùn)行成本、文字結(jié)構(gòu)合理性等方面著手，其下再細(xì)化設(shè)立相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的各指標(biāo)對(duì)法律法規(guī)質(zhì)量影響的大小不同，因而重要程度不同，應(yīng)該使用一組不同的權(quán)重值來描述。指標(biāo)權(quán)重指每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)在指標(biāo)體系中所占的比重，體現(xiàn)了每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中的重要程度。確定指標(biāo)權(quán)重可以采用經(jīng)驗(yàn)判斷法，通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)查表，請(qǐng)?jiān)u委對(duì)指標(biāo)權(quán)重作出評(píng)價(jià)，打出相應(yīng)分值，取平均值代表集中意見決定指標(biāo)權(quán)重。為了提高科學(xué)性，也可以采用其他確定權(quán)重的方法，如Delphi法、層次分析法、秩序法等。在實(shí)踐中層次分析法(TheAnalyticHierarchyProcess)應(yīng)用較廣，它是美國著名運(yùn)籌學(xué)家Satty，T.L.提出的一種處理復(fù)雜指標(biāo)體系權(quán)重的系統(tǒng)分析綜合方法，通過將復(fù)雜問題層次化，用將指標(biāo)成對(duì)比較的方法構(gòu)造比較判斷矩陣，或者由多個(gè)專家構(gòu)造比較判斷矩陣，然后綜合給出評(píng)估結(jié)果，確定指標(biāo)權(quán)重。

隨著實(shí)際情況的變化和人們認(rèn)識(shí)水平的不斷提高，指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重必然需要不斷調(diào)整以期更符合客觀實(shí)際，因此，需要不斷研究新的方法并對(duì)指標(biāo)體系和權(quán)重定期修正。

在確定指標(biāo)體系和相應(yīng)權(quán)重后，設(shè)計(jì)調(diào)查表，請(qǐng)各評(píng)價(jià)主體對(duì)法律法規(guī)相對(duì)于指標(biāo)體系中的每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)、良、中、及格、不及格五個(gè)等次的評(píng)價(jià)，為了克服系統(tǒng)誤差和利于數(shù)據(jù)處理，五個(gè)等次可分別對(duì)應(yīng)設(shè)定為一定的量化分值。

對(duì)每個(gè)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的質(zhì)量高低評(píng)價(jià)只代表了法律法規(guī)某一方面的情況，還需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理得出最后的綜合結(jié)論。由于立法后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有層次性、模糊性的系統(tǒng)特點(diǎn)，在進(jìn)行綜合評(píng)分時(shí)，為了克服系統(tǒng)誤差，可以采用模糊綜合評(píng)價(jià)法。模糊綜合評(píng)價(jià)法是對(duì)受多因素綜合影響的模糊的、不確定的事物和現(xiàn)象做出總評(píng)價(jià)的一種定量化的數(shù)學(xué)方法，它以模糊數(shù)學(xué)為運(yùn)算工具，在確定各指標(biāo)和子指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建單因素評(píng)價(jià)模糊矩陣和模糊綜合評(píng)價(jià)矩陣，根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的合成原理，計(jì)算出最后綜合評(píng)價(jià)得分，從而確定法律法規(guī)的質(zhì)量高低等級(jí)。

編寫評(píng)價(jià)報(bào)告是評(píng)價(jià)結(jié)果的匯總，應(yīng)真實(shí)反映情況，客觀分析認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。報(bào)告應(yīng)包括立法項(xiàng)目概況、評(píng)價(jià)內(nèi)容、主要效果和問題、原因分析、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、綜合評(píng)價(jià)等級(jí)、評(píng)價(jià)方法說明、結(jié)論和建議等內(nèi)容。特別要注意的是，報(bào)告中要將發(fā)現(xiàn)的問題與研究分析相對(duì)應(yīng)，針對(duì)問題和分析提出對(duì)法規(guī)的修改意見和對(duì)今后制定法規(guī)的意見建議。

法律法規(guī)規(guī)范著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，涉及的因素錯(cuò)綜復(fù)雜。就象任何考試考察制度都不可能完全準(zhǔn)確地反映一個(gè)人的能力一樣，要通過立法后評(píng)價(jià)精確地得出一部法律法規(guī)質(zhì)量如何的結(jié)論也是非常困難的，正因?yàn)槿绱宋覀儾庞斜匾⒁惶妆M量客觀和量化的評(píng)價(jià)體系對(duì)立法工作的結(jié)果進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的評(píng)判，并在實(shí)踐中不斷完善，以進(jìn)一步增強(qiáng)立法工作者的責(zé)任感、及時(shí)彌補(bǔ)法律法規(guī)中的不足和發(fā)現(xiàn)新的立法需求，為提高立法質(zhì)量，形成有中國特色社會(huì)主義法律體系而努力。