科學發展觀超編體會

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同志在黨的十七大報告中提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的戰略任務，要求我們要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。要精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。要統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。根據十七大報告的要求，深化行政管理體制改革是落實科學發展觀、進一步深化改革的重要環節。因此，當前切實解決行政機關超編進人及超配領導干部的問題，已經成為各級黨委、政府和機構編制部門亟待研究的重要任務。在此，從我市的機構編制的現狀出發，談談我對這個問題的看法：

一、當前我市行政機關超編進人及超配領導干部干部的現狀及成因分析

1、行政機關超編幅度較大。近幾年，市本級人員編制控制較嚴格，違規超編進人現象主要存在于各縣（市、區）。截止目前，全市七大類機關（黨委、政府、人大、政協、檢察、法院、派和工商聯）、群團組織及行管辦共超編3003人，超編幅度達14.47%,最嚴重的縣超編幅度達36.7%。其中市本級機關單位超編62人，占超編總數的2%；縣級機關單位超編2941人，占超編總數的98%。全市250個鄉鎮機關超編975名，編外人員占核定編制總數的19.4％，超編嚴重，鄉鎮機關富余人員難以消化。如果按照《鄉鎮機構改革試點工作實施意見》進行鄉鎮機構改革，鄉鎮行政編制還需精簡10％，超編人員的比重還將進一步擴大。超編的主要原因：一是政策性原因造成的超編。包括歷年大中專畢業生分配，復轉軍人安置等，國家規定允許超編分配和安置。二是機構改革中編制按比例進行了精減，而職能并沒有減少，為了確保工作的正常開展，不得不超編進人。三是人為因素造成超編。經濟基礎比較薄弱，分流安置渠道窄，各種配套保障措施又難以到位，機構編制管理不夠健全，一些地方為了照顧各方面的關系，通過批條子、打招呼也進了一些人。尤其是在經濟條件好、交通方便、靠近縣城的鄉鎮超編問題更加突出。由于超編人員太多，要分流富余人員所支付的改革成本太大，政府也難以承受。因此，分流消化機關超編富余人員將是一項周期性長、操作難度大、需要相關職能部門共同參與的系統工程。

2、超職數配領導的現象比較突出。市本級超配正副處級領導職數45人；超配正副處級非領導職數82人，超機構規格高配副處級領導干部60人。11個縣（市、區）超配正副縣級領導職數3人；超配正副縣級非領導職數12人；超配正副科級領導職數292人；超配正副科級非領導職數451人，其中不含“正（副）科級干部”765人。一些政府部門領導配備違規、超編嚴重，按規定，只能是一正四副，結果給弄個一正七副、八副甚至是九副，按照《公務員法》等法律法規，超編就是非法。黨政機關實行“定員、定編、定崗”的“三定”制度，必須嚴格按照這個制度進行人員調劑、安排。一些政府部門擅自增設機構，嚴重超編進人，尤其是超職數配備領導干部，準確地說這些都是非法的。領導職數超配問題產生的主要原因：一是在實際工作中，干部選拔的需要與編制職數緊缺的矛盾較突出。二是超職數、超編接收軍轉干部。三是黨政分設現象突出。有的設了專職黨組書記，還設了專職黨組副書記，職位設置不規范，變相超配領導、非領導人員。

3、人事編制關系比較混亂。行政機關人員異動隨意性大，人員崗位混雜，人員編制歸屬不明確，造成人事編制關系混亂，給人事編制管理工作和公務員登記工作帶來極大困難。這種現象產生的原因主要有三方面：一是單位領導編制意識不強，存在越權異動人員崗位現象，造成編制關系混亂不清，人員編制身份難以確認，這些矛盾在公務員登記中充分暴露出來，有的無法進行公務員登記。二是擔任領導、非領導職務的干部占人員編制比例過大。在縣一級科局中，不少單位呈現“官多兵少”的倒金字塔現象，清一色科級干部現象并不少見。領導比例過大，一般干部少，使人員編制緊缺矛盾更加突出。三是部分機關單位編制總體偏緊。隨著社會經濟不斷發展，對部門行政工作要求不斷提高，部分單位職能不斷加強，工作難度不斷加大，編制數跟不上實際工作需要。為了完成工作任務，不得不長期借用、混用、抽調人員。

二、行政機關超編進人及超配領導干部的現實危害

機構編制上的亂象，是對權力未得到有效制約的折射，存在嚴重的現實危害,必須系統地對其進行治理。

1、超編進人是權大于法的表現。擅自增設機構、超編進人、超職數配備領導干部等，是對法律法規的隨意突破，是權大于法的表現。應該看到，超編進人在某些地方之所以出現，無非是秉承了領導的旨意、得到了其的許可，或是受到上一級機關的干預，因為只有如此才能讓財政部門為超編人員核撥經費。也就是說，是由于權力的濫用才讓超編進人在事實上被“合法化”。在權力自上而下授予的語境下，機構編制之所以呈現紛紛的亂象，與其透明度不夠是有關系的，許多地方對于公權部門的編制設置和實有人員情況并沒有做到充分的公開，以至于公眾無從進行對機構編制監督。因此，除涉及國家秘密的編制外，有必要將各公權部門的編制情況在政府網站和新聞媒體上公布，能讓社會公眾隨時可以查到；如果某個編制出現了人員空缺，應該及時向社會公布，并通過公開的渠道進人。只有讓機構編制的相關情況處于完全透明的狀態，也就是公眾可監督的狀態，才能減少種種亂象的出現。

2、機構重疊造成人浮于事、推諉扯皮。自上世紀80年代以來，雖經數次機構改革，但越精簡機構越多，機構重疊造成人浮于事、推諉扯皮，辦事效率未見明顯改善，公眾的不滿依然強烈。監管部門看似管理原則和分工都很明確，但現實中不同部門之間的監管職責實際上并不明確，有費可收、有利可圖的事情多家監督、檢驗，有責無利或責大于利的推諉扯皮。這種無序的行為都與這些相關的職能部門無關，都不該他們管，那究竟應該由誰來負責呢？

3、人事腐敗現象演變呈現滋生蔓延態勢。超編進人、超職數配備干部、虛報冒領“空餉”等編制管理方面的問題都是典型的人事腐敗現象，同時也是有些機關人浮于事、效率不高、裙帶關系、近親繁殖的主要源頭。某些領導干部子女親友“近水樓臺先得月”，利用職務之便違規操作，人事權被某些干部公開當作一種調用自如的“私人工具”，“領導一調動，位子大奉送”，突擊用權，償還所謂的“人情”，有的甚至演變成權錢交易，滋生腐敗。

4、機構臃腫使“吃飯財政”不堪重負。超編進人以及超職數配務領導干部等，必然會導致財政支出的增加，說到底，這是對納稅人所繳納稅款的濫用。編制往往是軟性約束，超編的根源是編制本身缺乏硬約束，如果編制表現出應有的剛性，超編人員核撥經費的違法行為應該是不難被發現并得到制止的。要加大對政府財政預算的監督力度，責令編制預算報告者詳細列明各部門的人員費用支出情況，并嚴格進行審議。再次，超編進人還有另一種存在形式，那就是進人雖未獲得財政上的支持，但有關部門通過“自力更生”、“創收有術”養活了一批編外人員。這當然也是超編制限額配備人員的行為，而其危害同樣不容小覷：編內人員會因編外人員的工作分擔而變得怠惰，為了養人而進行的亂收費、亂罰款更是對公眾的掠奪，而且很容易陷入無法自拔的“養人收費、收費養人”死循環。這就需要推動預算歸一化，杜絕部門私設小金庫的行為，并加大輿論監督、群眾監督的力度。

三、解決行政機關超編進人及超配領導干部的對策和建議

《條例》的頒布施行，順應了現代法治社會對行政管理法制化的要求，為加強與完善地方機構編制管理提供了法律依據和制度保障，為深化行政管理體制和機構改革創造了有利條件，也必將為各級政府合理配置行政資源、加強政權建設起到有力的推動作用。我們要在控制機構編制，轉變政府職能，推動行政編制管理創新等方面進一步的探索和完善，切實加強法律保障、規范管理，增強依法依規管理機構編制的意識，切實落實集中統一領導的管理體制，不斷健全機構編制管理手段，努力解決擅設機構、混編混崗、超編配備人員、超職數配備干部等問題。

要嚴格按照《條例》規范機構編制行為。機構編制工作政策性強，綜合性強，集中度高，是一種依法授權的行政行為。貫徹落實好《條例》，關鍵是要依法規范機構編制行為，切實把思想認識統一到《條例》的要求上來，把地方行政編制管理的各項措施和具體管理行為統一到國家政策法規上來。要增強編制意識，嚴肅紀律，嚴格遵守《黨政干部選拔任用工作條例》、《公務員法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規定，建立組織、編制、人事協調銜接機制，進一步規范職數設置和干部配備行為。干部調配方案的擬定，不能突破編制和職數的限額，防止出現新的領導干部超配問題，對現有超配領導，要研究切實可行的解決辦法，逐步消化。要按照《公務員法》和其他相關規定規定的職務序列，規范“三定”方案中未明確規定的職數的設置和干部的配備（如專職黨組成員、工會主席等職務），不再產生新黨政分設、自設職務類別等變相超配行為，規范職務名稱。機構編制工作必須嚴格執行審批程序和制度，堅持按法定的程序設置機構、核定編制，認真做到“三個堅持三個不”，即堅持機構編制的集中統一管理、堅持從緊從嚴原則、堅持把好審核關、不越權審批、不違反程序審批、不在限額外審批，嚴格管理、規范管理，依法管理，從源頭上遏制機構編制的不正之風。“對違反規定的，‘板子’要打到具體人身上。”擅自設立機構、增加編制和超配領導的，由機構編制管理機關給予通報批評，并責令限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。

要依法解決機構編制管理中的重點問題。《條例》是加強和規范機構編制管理的重要法律依據。貫徹落實好《條列》，既要著眼于規范機構編制工作的基本秩序，又要著力解決編制管理中存在的突出問題，充分體現法律法規效力，真正讓人民群眾滿意。一是要加強和規范人員編制管理。市縣兩級黨委、政府，要帶頭執行干部人事編制政策規定，科學決策，嚴格把關，避免干部人事編制決策的主觀性、隨意性，組織人事編制部門應協調配合，互通信息，建立有效的人員異動和干部配備的控制機制，防止出現新的違規超編進人和超職數配備干部的問題。二是要加強對縣(市、區)的機構編制監督檢查工作。要加大機構編制違紀違規行為查處力度，嚴肅干部人事和機構編制紀律，全面規范各級機構編制和干部人事工作。當前，要重點解決基層反映強烈的機構設置“上下對口”問題，任何部門都不得干預下級機構編制事項，不得要求基層設立對口機構或提高機構規格。三是要嚴格按照核定的領導職數配備領導干部。不得超職數配備，不得違規提高職級待遇，不得變相增加領導職數。凡涉及領導職數增減事項，要嚴格按照《條例》相關規定辦理；現階段領導職數超配的單位，在未消化現有職數超配人員之前，一律停止新增領導職務。四是要積極推行機構編制實名制管理。結合實施《公務員法》，下決心解決和消化混用編制、自定編制等現象，堅決糾正并杜絕超編進人，混編混崗、擠占挪用編制以及“吃空餉”等問題，要通過進一步推進和落實編制實名制管理，加強對各單位人員編制管理的監督和指導工作，切實解決混編混崗問題。嚴格實行“一編一人一帳”，確保具體機構設置與按規定審批的機構相一致、實有人員與批準的編制和領導職數相對應，到2010年全面實現行政編制數、實有人員數、財政供養數相對應。通過解決突出問題，真正把《條例》貫徹落實到實處。

要強化機構編制管理方法的創新。一是進一步削減領導職數，減少非領導職數。“官多兵少”的問題，不但加大了行政成本，降低了行政效率，也影響了公務員隊伍形象，歷來為社會所詬病。實行“精官簡政”，淡化官本位意識，合理設置職位等級，并通過職級工資制度解決低職級公務員的待遇，健全相應的配套考核升降獎懲激勵機制和末位淘汰制，從根本上打破干部能上不能下，能進不能出的傳統觀念，建立精干高效的公務員隊伍；二是建立單位編制互動機制。合理安排人員編制，在編制總數不動的情況下，對一些職能突出、工作任務重的單位，從工作量相對較少的單位調劑人員和編制，確保工作需要。三是嚴格按固定編制發放工資。鏟除“超編官員”并不是難事，財政部門要嚴格按固定編制發放工資，對超編人員一律“卡死”；建立責任追究制度，誰超編安置人員，誰擔責。當然，也要加強媒體監督和群眾舉報工作，畢竟“超編官員”不可能藏著掖著，他們干著不該干的工作，享受著不該享受的工資福利待遇，這些都是群眾看得見的。假如有關部門發現一起，查處一起，決不姑息遷就，也不至于出現“有些部門領導干部能排起一個排”的“壯觀”現象。四是實行編制單列、總量控制的管理辦法。在不違反有關政策規定的前提下，對特定對象的編制采取更有效的管理辦法，如對機關單位主要負責人，可實行編制單列，總量控制的辦法進行管理，這樣可保證單位主要領導人選的產生和任命，不會造成具體單位新的超編問題。

要加快推進機構編制管理的法制化步伐。一是要加快建立規范化、法制化、科學化的機構編制管理新機制。結合實際細化《條例》的原則性規定，科學合理確定機構編制標準，進一步探索和完善機構編制管理辦法，特別是機構編制分類管理的具體實施辦法，使機構編制管理的各項規定整合度更高、權威性更強。二是要進一步完善各級黨政部門“三定”規定和職責分工協調辦法。依法重點解決部分行政機構職責不清、推諉扯皮等問題，真正做到機構編制管理既符合國家的相關法律法規，又適應經濟社會發展新的形勢要求。三是要健全機構編制管理約束機制。建立完善機構編制管理多層次、全程性的監控網絡，強化機構編制管理與組織管理、財政管理等綜合約束機制，建立和完善機構編制與紀檢監察機關聯合履責的監督檢查機制。四是要加強對機構編制工作的領導。將機構編制管理納入各級政府及部門目標責任制內容，健全領導體制和工作體系，嚴格執行機構編制集體領導、分級管理的原則，充分發揮機構編制部門把關、協調、監督的職能作用，不斷提高各級機構編制管理的能力和水平。