城市應(yīng)急管理范文10篇

一、城市應(yīng)急問題：一個(gè)繞不開的話題

城市應(yīng)急問題，既是一個(gè)早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個(gè)具有嶄新社會(huì)內(nèi)涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災(zāi)報(bào)告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應(yīng)告不告，應(yīng)救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現(xiàn)起火者，均應(yīng)報(bào)警并與火場(chǎng)附近人員共同撲救；如果發(fā)現(xiàn)起火而不報(bào)告不撲救，則應(yīng)治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現(xiàn)了“潛火隊(duì)”這種相當(dāng)于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機(jī)構(gòu)。以后，在洪災(zāi)、地震等災(zāi)害應(yīng)急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現(xiàn)代意義上的城市應(yīng)急管理，是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下，人類防范災(zāi)害的措施、手段日益進(jìn)步，對(duì)火災(zāi)、洪水、地震、臺(tái)風(fēng)這樣一些災(zāi)害，采取了許多防范和應(yīng)急處理的新對(duì)策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學(xué)技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏、新病（毒）種擴(kuò)散、危險(xiǎn)物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認(rèn)識(shí)的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應(yīng)急的新領(lǐng)域。對(duì)此，包括中國在內(nèi)的世界許多國家，都在積極探索新的應(yīng)對(duì)措施。比如，在核輻射事故應(yīng)急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓(xùn)，檢討并改善自己的應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急準(zhǔn)備；和其他國家一樣，中國也對(duì)自己的核設(shè)施和核電站的應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急準(zhǔn)備作了全面檢查，采取很多措施加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急工作，如中國核工業(yè)集團(tuán)公司在中國核輻射防護(hù)研究院設(shè)立了輻射事故應(yīng)急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團(tuán)公司的輻射事故應(yīng)急技術(shù)后援組織。1993年國務(wù)院出臺(tái)了《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》。在化學(xué)事故應(yīng)急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實(shí)施化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案，加強(qiáng)重大化學(xué)危險(xiǎn)源管理的通知》，國家化學(xué)品登記注冊(cè)中心和國際化學(xué)品制造商協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學(xué)事故應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)協(xié)議簽字議式。在病（毒）疫應(yīng)急方面，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在當(dāng)前抗擊非典的斗爭(zhēng)中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學(xué)應(yīng)急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓(xùn)，加強(qiáng)傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴(kuò)散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動(dòng)；建立各部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提高對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭(zhēng)的快速反應(yīng)和處理能力。

盡管如此，在大力推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，城市應(yīng)急管理仍然滯后于災(zāi)害事故的應(yīng)急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴(kuò)容較快，人們對(duì)城市管理、城市經(jīng)營等各項(xiàng)工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序以及市民生活質(zhì)量，對(duì)于尚未看見的市民可能遭遇的自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應(yīng)急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級(jí)”，但其應(yīng)急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級(jí)”。我們常常看到，一些城市的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)不健全，應(yīng)急機(jī)制不完善，應(yīng)急手段比較落后，一旦災(zāi)害事故突如其來，“應(yīng)急神經(jīng)”就顯得反應(yīng)遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災(zāi)決策。特別是對(duì)新的災(zāi)害事故由于缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)和先期預(yù)案，往往不能使災(zāi)害損失降到最低程度。

大量災(zāi)害事實(shí)和應(yīng)急實(shí)踐，特別是當(dāng)前許多國家正在遭遇的這場(chǎng)非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領(lǐng)導(dǎo)者特別是城市領(lǐng)導(dǎo)者寢食難安。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)表明：城市應(yīng)急問題，是一個(gè)無法繞開、不可小視的問題。應(yīng)當(dāng)說，它是擺在世人面前的一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)又非常緊迫的重大問題。一個(gè)城市是否具備現(xiàn)代意義上的應(yīng)急功能，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展或城市化進(jìn)程，更關(guān)系到廣大市民甚至全社會(huì)的生命安全、人身健康和財(cái)產(chǎn)安全，還將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，不能不以強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和自身智慧與能力，深謀遠(yuǎn)慮，在大力推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，切實(shí)抓好城市應(yīng)急管理工作，增強(qiáng)災(zāi)害事故應(yīng)急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實(shí)的“宜人化”生存生活空間。

二、每個(gè)城市都應(yīng)建立靈敏高效的應(yīng)急系統(tǒng)

所謂城市應(yīng)急系統(tǒng)，就是能適用于城市災(zāi)害事故和重大突發(fā)事件應(yīng)急處理的一個(gè)比較穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。建立這種網(wǎng)絡(luò)是加強(qiáng)城市應(yīng)急工作的重要內(nèi)容。美國早在20世紀(jì)70年代，就組建了國家層面的專門應(yīng)急機(jī)制──聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）。它為整個(gè)美國的應(yīng)急管理設(shè)定全部操作標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)綱要，開展各種應(yīng)急培訓(xùn)，為各州及災(zāi)害發(fā)生地提供財(cái)政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級(jí)政府及部門的職責(zé)，明確災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)，人們應(yīng)該與誰聯(lián)系，怎樣聯(lián)系等等。韓國針對(duì)水災(zāi)、火災(zāi)頻繁，還時(shí)有家畜口蹄疫發(fā)生的現(xiàn)實(shí)，建立了中央災(zāi)害對(duì)策部，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)是，有效地推進(jìn)各種防災(zāi)對(duì)策，審議國家防災(zāi)基本計(jì)劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)工作，制定年度防災(zāi)計(jì)劃等。英國也于2001年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動(dòng)。該秘書處下設(shè)3個(gè)具體職能部門，包括評(píng)估部、行動(dòng)部和政策部。分別負(fù)責(zé)全部評(píng)估可能和已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)難的進(jìn)程和規(guī)模以及影響范圍，信息；制定和審議應(yīng)急計(jì)劃，確保中央政府作好充分準(zhǔn)備有效應(yīng)對(duì)各類意外事件和危機(jī)；參與制定后果管理政策，起草有關(guān)法規(guī)等。日本建立了全國危機(jī)管理中心，指揮應(yīng)對(duì)包括戰(zhàn)爭(zhēng)在內(nèi)的所有危機(jī)。國外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)國家應(yīng)急體系和城市區(qū)域的應(yīng)急體系建設(shè)無不具有借鑒意義。應(yīng)當(dāng)說，外國的這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急管理部門，它把所有級(jí)別和所有類型的應(yīng)急工作總攬起來，統(tǒng)籌研究和分析，然后作出各種預(yù)案。在中國，目前雖然已出現(xiàn)多種專業(yè)性應(yīng)急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應(yīng)急技術(shù)支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，僅從一個(gè)方面履行應(yīng)急職責(zé)，無法突破部門限制，而且這些機(jī)構(gòu)大都擔(dān)負(fù)著應(yīng)急處理以外的其他職責(zé)，所以，每當(dāng)災(zāi)害事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織能力和應(yīng)急處理權(quán)力都顯得非常有限。平時(shí)，它們很難拿出跨越自身業(yè)務(wù)范圍的災(zāi)害應(yīng)急處理預(yù)案。這是一方面。另一方面，從中央到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應(yīng)急職能的機(jī)構(gòu)，但是，這些機(jī)構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，即不能在運(yùn)作層面上形成聯(lián)系密切的網(wǎng)狀系統(tǒng)。如果說，此種狀況，對(duì)于像洪災(zāi)、火災(zāi)、地震以及空難、火車巔覆等不易擴(kuò)散或蔓延的災(zāi)害來說，還能勉強(qiáng)應(yīng)付的話，那么，對(duì)于像非典之類傳染性很強(qiáng)的病疫和有毒物質(zhì)遺失、危險(xiǎn)物種侵入等災(zāi)害，就難以適應(yīng)了。從非典出現(xiàn)到蔓延的過程，我們看到了在一個(gè)城市發(fā)現(xiàn)首例患者，其他城市不能作出迅速反應(yīng)的現(xiàn)象。這是傳染病應(yīng)急系統(tǒng)橫向貫通不夠、靈敏度不高的表現(xiàn)。同時(shí)，我們還看到，在抗擊非典的斗爭(zhēng)中，各級(jí)政府都成立防治非典領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮中心，并由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任“小組”或“中心”負(fù)責(zé)人。這既說明政府對(duì)人民群眾的身體健康和生命安全的高度重視與負(fù)責(zé)，也說明現(xiàn)有的專業(yè)機(jī)構(gòu)──疾病預(yù)防控制中心缺乏組織協(xié)調(diào)各方面力量的權(quán)威，成立這種“小組”可以對(duì)已有應(yīng)急處理系統(tǒng)的缺陷起到彌補(bǔ)作用，也能更好地發(fā)揮已有應(yīng)急處理系統(tǒng)的作用。這樣，實(shí)際上形成了一個(gè)“臨時(shí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”的專門網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)的效力是不可否認(rèn)的。但是，它仍然存在明顯的缺陷。因?yàn)樗窃跒?zāi)害發(fā)生時(shí)臨時(shí)組建，所以，許多應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生前做好的日常準(zhǔn)備工作，諸如應(yīng)急資金籌措、應(yīng)急人力資源管理、應(yīng)急人才培養(yǎng)、應(yīng)急演練、應(yīng)急知識(shí)普及、災(zāi)害保險(xiǎn)以及跨部門行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案的制定，都難以保證。實(shí)踐告訴我們，真正靈敏、高效的應(yīng)急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場(chǎng)處理的權(quán)威和能力；網(wǎng)絡(luò)是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的；不是臨時(shí)搭建而是常設(shè)性的。按照這些要求建設(shè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，可以有三種模式：一種是，“綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即：由政府設(shè)立一個(gè)綜合性應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)，像美國的聯(lián)邦應(yīng)急管理局和韓國的中央災(zāi)害對(duì)策部那樣的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作；各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處理事宜。另一種是，“應(yīng)急指揮系統(tǒng)（常設(shè)）+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即政府常設(shè)一個(gè)災(zāi)害應(yīng)急處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)害處理工作，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，平時(shí)與各部門及應(yīng)急事件顧問團(tuán)（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預(yù)案；一旦災(zāi)害發(fā)生，迅速與相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)共同拿出可供領(lǐng)導(dǎo)小組討論的參考意見。還可在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，設(shè)立應(yīng)急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應(yīng)由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。現(xiàn)在廣州、上海的城市應(yīng)急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結(jié)合起來，形成“應(yīng)急指揮系統(tǒng)+綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應(yīng)、高效運(yùn)作為目標(biāo)。

在對(duì)城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)和模式分析的基礎(chǔ)上。提出城市突發(fā)事件應(yīng)急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應(yīng)急管理，才能更好的阻止或降低突發(fā)事件帶來的危害。

城市作為區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化的活動(dòng)中心，已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、現(xiàn)代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對(duì)現(xiàn)代技術(shù)的空前依賴等導(dǎo)致城市日益處于一個(gè)既十分復(fù)雜又異常脆弱的人工系統(tǒng)中。各種社會(huì)不安全因素急劇上升，一旦不可預(yù)料的突發(fā)事件出現(xiàn)，可能會(huì)給社會(huì)造成災(zāi)難性的破壞。對(duì)人類生活安全和正常的社會(huì)秩序造成極大的威脅和挑戰(zhàn)。所以，當(dāng)代城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須在更高的層次上進(jìn)行多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)，多部門的統(tǒng)一指揮以及相互之間的溝通、交流和協(xié)作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務(wù)。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強(qiáng)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)．主要包括突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)、預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治體系等，其中最為關(guān)鍵的是加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急信息管理，建立一套高效、科學(xué)的社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急信息系統(tǒng)。

1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)

1．1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義

城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理是指以突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程為基礎(chǔ)，利用相關(guān)信息技術(shù)和方法．進(jìn)行應(yīng)急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲(chǔ)、傳播和利用，從而為城市應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質(zhì)量的信息服務(wù)，以便有效地開展應(yīng)急管理，合理規(guī)劃城市突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理平臺(tái)的建設(shè)。

1．2城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的特點(diǎn)

在對(duì)城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)和模式分析的基礎(chǔ)上。提出城市突發(fā)事件應(yīng)急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應(yīng)急管理，才能更好的阻止或降低突發(fā)事件帶來的危害。

城市作為區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化的活動(dòng)中心，已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、現(xiàn)代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對(duì)現(xiàn)代技術(shù)的空前依賴等導(dǎo)致城市日益處于一個(gè)既十分復(fù)雜又異常脆弱的人工系統(tǒng)中。各種社會(huì)不安全因素急劇上升，一旦不可預(yù)料的突發(fā)事件出現(xiàn)，可能會(huì)給社會(huì)造成災(zāi)難性的破壞。對(duì)人類生活安全和正常的社會(huì)秩序造成極大的威脅和挑戰(zhàn)。所以，當(dāng)代城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須在更高的層次上進(jìn)行多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)，多部門的統(tǒng)一指揮以及相互之間的溝通、交流和協(xié)作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務(wù)。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強(qiáng)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)．主要包括突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)、預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治體系等，其中最為關(guān)鍵的是加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急信息管理，建立一套高效、科學(xué)的社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急信息系統(tǒng)。

1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)

1．1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義

城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理是指以突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程為基礎(chǔ)，利用相關(guān)信息技術(shù)和方法．進(jìn)行應(yīng)急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲(chǔ)、傳播和利用，從而為城市應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質(zhì)量的信息服務(wù)，以便有效地開展應(yīng)急管理，合理規(guī)劃城市突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理平臺(tái)的建設(shè)。

1．2城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的特點(diǎn)

摘要：近年來，我國城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵。總結(jié)了我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理等概念的關(guān)系，介紹了我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀及存在的不足，并借鑒國外應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，提出了對(duì)策建議，以期為我國各城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的建設(shè)和完善提供參考。

關(guān)鍵詞：城市洪水；洪澇災(zāi)害；應(yīng)急管理；防洪減災(zāi)

近年來，我國城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，“城市看海”一度成為輿論熱點(diǎn)。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響是我國災(zāi)害防治面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵。目前，我國有防洪任務(wù)的城市已經(jīng)建立了一套針對(duì)本區(qū)域洪澇災(zāi)害的應(yīng)急管理體系，在洪澇災(zāi)害防御實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但各城市洪澇應(yīng)急管理的建設(shè)水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應(yīng)急管理的體制、機(jī)制，監(jiān)測(cè)預(yù)警，預(yù)案編制，現(xiàn)場(chǎng)處置等各個(gè)方面，另外法規(guī)和科技支撐等保障體系也需加強(qiáng)。本文結(jié)合國內(nèi)外城市防洪應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的基本框架及若干改進(jìn)建議，以期為我國各城市進(jìn)一步提高洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類突發(fā)事件從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援，到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理，是復(fù)雜、開放的系統(tǒng)工程。城市洪澇應(yīng)急管理則是指針對(duì)城市洪澇災(zāi)害及引起的次生、衍生災(zāi)害而開展的上述管理行為。為有效開展工作，需要明確城市洪澇應(yīng)急管理的主體和客體。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)，全社會(huì)參與，因此，城市洪澇應(yīng)急管理的主體為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺(tái)風(fēng)暴潮等洪水源及其導(dǎo)致的各種災(zāi)害。1.2基本框架。應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)對(duì)突發(fā)事件全過程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發(fā)展和造成的影響，涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)4個(gè)階段[1-2]。各階段構(gòu)成一個(gè)循環(huán)，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個(gè)階段甚至?xí)嬖诮徊婧椭丿B，其流程如圖1所示。災(zāi)害預(yù)防是為減輕或消除洪澇災(zāi)害而開展的各種預(yù)防性工作；防災(zāi)準(zhǔn)備為針對(duì)可能發(fā)生的洪澇災(zāi)害開展的各種應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作；防汛應(yīng)急為應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失而開展的各種處置和救援工作及為應(yīng)對(duì)可能的更嚴(yán)重的災(zāi)害而做好準(zhǔn)備；恢復(fù)重建指災(zāi)后為恢復(fù)正常狀態(tài)和秩序而開展的重建、救助及對(duì)本次災(zāi)害的發(fā)展和應(yīng)對(duì)過程進(jìn)行總結(jié)。完善的應(yīng)急管理體系一般由“一案三制”（一案指應(yīng)急管理預(yù)案，三制指應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應(yīng)急管理預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，城市防洪應(yīng)急預(yù)案一般包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和專題應(yīng)急預(yù)案3類[4-5]。應(yīng)急管理體制指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益者等組織形式的制度，反映了應(yīng)急管理的主體，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專家組等，是執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案、做好應(yīng)急管理工作的保障。應(yīng)急管理機(jī)制指涵蓋城市洪澇應(yīng)急全過程的各種系統(tǒng)化、制度化、程序化和規(guī)范化的方法與措施。應(yīng)急管理法制明確了緊急狀態(tài)下特殊行政程序的規(guī)范，對(duì)緊急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)救濟(jì)做出的具體規(guī)定。各組成部分如圖2所示。1.3與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理的關(guān)系。除應(yīng)急管理外，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，還存在風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理兩個(gè)與之相近的概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類突發(fā)事件的管理，而風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)可能性的管理，二者的客體不同。風(fēng)險(xiǎn)指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風(fēng)險(xiǎn)管理主要為對(duì)其三要素——危險(xiǎn)性、暴露性和易損性的管理。危機(jī)管理的對(duì)象是危機(jī)，與應(yīng)急管理不同，并且多被用于國際政治領(lǐng)域或者企業(yè)管理領(lǐng)域，較少在洪水管理中使用。根據(jù)應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理的概念，風(fēng)險(xiǎn)管理先于應(yīng)急管理，但應(yīng)急事件的嚴(yán)重程度高于普通風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城市洪澇，一般首先分析區(qū)域的災(zāi)害特性及洪水風(fēng)險(xiǎn)，用于防洪減災(zāi)、國土規(guī)劃、保險(xiǎn)等各個(gè)領(lǐng)域，以規(guī)避或減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急管理貫穿于整個(gè)災(zāi)害發(fā)展過程，涵蓋災(zāi)前的預(yù)防準(zhǔn)備，災(zāi)中的應(yīng)對(duì)救援及災(zāi)后恢復(fù)。風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分內(nèi)容既為應(yīng)急管理的工作依據(jù)，又為其主要任務(wù)（圖3），如根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果開展工程建設(shè)與調(diào)控、防汛物資準(zhǔn)備、防汛應(yīng)急預(yù)案的編制，又如災(zāi)前的隱患點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查等。災(zāi)害結(jié)束后，還需對(duì)災(zāi)害及應(yīng)急過程進(jìn)行分析，以期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行改進(jìn)。

2我國城市洪澇應(yīng)急管理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

應(yīng)該說中國從城市層面上關(guān)注災(zāi)害始于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”活動(dòng)。那么，什么是災(zāi)害，什么是現(xiàn)代城市必須關(guān)注的災(zāi)害，由于“9.11”事件，由于國內(nèi)外公共安全危機(jī)事件的頻發(fā)又有了新變化和新認(rèn)知。盡管迄今沒有一個(gè)國際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)城市災(zāi)害準(zhǔn)確下定義，也沒有哪種災(zāi)害稱作城市災(zāi)害，但城市是所有自然與人為災(zāi)害的巨大承載體，城市越現(xiàn)代化，其致災(zāi)易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類型的全部，其災(zāi)害機(jī)理充滿復(fù)雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災(zāi)要素歸納為：地震、水災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、公害致災(zāi)、“建設(shè)性”破壞、高新技術(shù)事故、古建筑防災(zāi)、城市流行病災(zāi)、交通事故、工程質(zhì)量事故等。按建設(shè)部1997年公布《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》認(rèn)定地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞為現(xiàn)代城市主要災(zāi)害源。2003年春夏波及全球幾十個(gè)國家的SARS病災(zāi)再次敲響了現(xiàn)代災(zāi)害的警鐘，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的城市災(zāi)害不僅指自然巨災(zāi)和人為事故，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災(zāi)源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災(zāi)害雖共有，但也有一些各自特點(diǎn)的災(zāi)害如上海、天津都有風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)的侵襲；重慶是地質(zhì)災(zāi)害等。考慮2008年奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)及一流奧運(yùn)會(huì)召開的安全目標(biāo)值，北京排在前五位的應(yīng)特別關(guān)注災(zāi)害類型是：極端氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷電、高溫?zé)崂恕㈧F害等）；生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術(shù)事故（含高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）；恐怖與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力的恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂等）。從綜合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；城市減災(zāi)作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問題，要求對(duì)國家及其各城市的公共安全管理體系進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門缺少相關(guān)勾通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。為此提出城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的如下對(duì)策：其一，綜合減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。我國及各大城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害及社會(huì)危機(jī)的現(xiàn)時(shí)政策不僅關(guān)注事中事后救援與抗御，更注重事先的預(yù)防。而這種預(yù)防已經(jīng)提升為城市整個(gè)層面的預(yù)防，為具備這種能力，就要落實(shí)綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，而其載體就是要編制研究推出可行的應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生突發(fā)事件，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助于抗救危機(jī)、減少損失、恢復(fù)常態(tài)。近年來國際社會(huì)已在減輕地震、洪水、核事故、化學(xué)品危害、火災(zāi)及爆炸、反恐怖、生物災(zāi)害等方面有一系列應(yīng)急預(yù)案及成功作法，經(jīng)過分析與提煉，可推出對(duì)我國城市有價(jià)值的預(yù)案編制原則及技術(shù)性規(guī)范。制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須研究如下問題。一是編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須進(jìn)行合理策劃，突出重點(diǎn)，反映出本地區(qū)的主要事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型，避免預(yù)案間的孤立與交叉。二是城市應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括災(zāi)變預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、協(xié)調(diào)處理工作方式及方案；應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)及信息整合制度；處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)及救援隊(duì)伍的種類、分布、數(shù)量、協(xié)調(diào)及調(diào)用；應(yīng)急通訊系統(tǒng)的啟用、各級(jí)政府通訊能力的統(tǒng)籌等。三是城市特殊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。城市在綜合預(yù)案下面，還要針對(duì)可能發(fā)生的重大事故與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)職責(zé)，或增加應(yīng)急功能等。其二，綜合減災(zāi)體制建設(shè)。所謂綜合減災(zāi)體制建設(shè)的危機(jī)管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現(xiàn)著一種危機(jī)管理的哲思與理念；體現(xiàn)著一種綜合減災(zāi)的基本制度安排；體現(xiàn)出一種危機(jī)管理的水準(zhǔn)及整合流程；體現(xiàn)出一種獨(dú)到管理方法及指揮能力，這應(yīng)是每一個(gè)負(fù)責(zé)任的城市管理者應(yīng)努力做到的。具體講其綜合減災(zāi)危機(jī)管理原則如下：一是全危機(jī)管理。要研究各危機(jī)事件的關(guān)聯(lián)性，研究其轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性事件的途徑。制定綜合的戰(zhàn)略、綜合的政策、綜合的管理計(jì)劃、綜合的組織安排及資源支持十分必要。二是全過程的危機(jī)管理。應(yīng)倡導(dǎo)危機(jī)的準(zhǔn)備，并要使之納入疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四大循環(huán)進(jìn)程中。之所以在危機(jī)管理中更多地強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)備”，是因?yàn)樗ü芾硪?guī)劃、危機(jī)訓(xùn)練、危機(jī)資源儲(chǔ)備等重大預(yù)防的事項(xiàng)。三是危機(jī)管理的整合。城市綜合減災(zāi)應(yīng)調(diào)動(dòng)各方資源已形成一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制；四是危機(jī)管理的綜合績(jī)效準(zhǔn)則。為了實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理，政府必須設(shè)立危機(jī)管理的綜合績(jī)效指標(biāo)。基于如上考慮，建議中國及中國各大中小城市應(yīng)盡快建立和完善政府危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)。無論是國務(wù)院層面的，還是各大中小城市及省級(jí)政府的，其機(jī)構(gòu)的主要職能是：制定綜合減災(zāi)管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行突發(fā)事件信息管理及組織對(duì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)度評(píng)估；在正常狀態(tài)下，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防、預(yù)警及社會(huì)安全文化教育；在突發(fā)事件發(fā)生期，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)總體防災(zāi)對(duì)策；考慮到城市災(zāi)害的特殊性及多樣性，要明確不同政府機(jī)構(gòu)的特定職能及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制的整合。其三，綜合減災(zāi)機(jī)制建設(shè)。所謂綜合減災(zāi)機(jī)制建設(shè)的核心是要優(yōu)化綜合減災(zāi)管理系統(tǒng)中的內(nèi)在聯(lián)系，并創(chuàng)造可協(xié)調(diào)的運(yùn)作模式。如城市災(zāi)害管理如何與城市行政管理并存與融合？災(zāi)害管理與行政管理如何協(xié)作及制約等。總之，期望中的城市綜合減災(zāi)機(jī)制強(qiáng)調(diào)應(yīng)急的系統(tǒng)建設(shè)，即應(yīng)“盡快建立一套統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制”。綜合減災(zāi)機(jī)制的理念。綜合性減災(zāi)問題的解決應(yīng)更多地去挖掘并探討現(xiàn)實(shí)減災(zāi)研究中規(guī)律性。綜合減災(zāi)強(qiáng)調(diào)整合即：城市管理的組織整合，建立綜合減災(zāi)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)急指揮專門機(jī)構(gòu)和專家咨詢機(jī)構(gòu)；城市管理的信息整合，加強(qiáng)災(zāi)害信息的收集、分析及處理能力，為建立綜合減災(zāi)管理機(jī)制提供信息支持；城市管理的資源整合，旨在提高資源的利用率，為實(shí)施綜合減災(zāi)管理和增強(qiáng)應(yīng)急處置能力提供物質(zhì)保證。以北京市正建設(shè)中的應(yīng)急指揮系統(tǒng)總體方案為例，其綜合減災(zāi)的機(jī)制建設(shè)思想為：“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則；“統(tǒng)一高效、靈敏快捷”的原則；“平戰(zhàn)結(jié)合，以平備戰(zhàn)”的原則；“資源整合，逐步提升”的原則。綜合減災(zāi)機(jī)制重在理順管理，如綜合減災(zāi)管理與專業(yè)災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)。事實(shí)上，并非各級(jí)地方政府都要設(shè)置綜合減災(zāi)管理部門，它是由當(dāng)?shù)鼐唧w災(zāi)情所決定的，不必搞形式主義，更不應(yīng)為建立良好機(jī)制而人為地造成機(jī)構(gòu)臃腫。但筆者以為，絕不能以反對(duì)形式主義為名，認(rèn)為大可不必提什么綜合減災(zāi)。實(shí)踐認(rèn)為，只要是城市減災(zāi)問題，一定應(yīng)建立起綜合減災(zāi)的機(jī)制。如某類企業(yè)，若把災(zāi)害管理與安全管理統(tǒng)一結(jié)合起來，且當(dāng)?shù)赜质堑卣鸶吡叶葏^(qū)，同時(shí)也易受洪水及其它氣象災(zāi)害的影響，則組建該企業(yè)的綜合減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)就十分必要的。其四，綜合減災(zāi)法制建設(shè)。城市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律體系具有多因素、高成本、跨學(xué)科等特點(diǎn)，2003年“非典”對(duì)國人的教訓(xùn)是，必須有效動(dòng)員一切人、財(cái)、物和信息等資源以化解突發(fā)事件引發(fā)的危機(jī)。對(duì)城市安全而言，其危機(jī)管理主要解決如下問題：制定預(yù)案并有效監(jiān)控，以防御危機(jī)；化解、緩解災(zāi)變以減少危機(jī)；準(zhǔn)備、動(dòng)員并調(diào)配資源以正視危機(jī)；在災(zāi)變中回應(yīng)民眾的安全愿望，以恢復(fù)危機(jī)下的管理秩序及常態(tài)城市生活。其中從制定構(gòu)建體制與機(jī)制上看要用法律保證其建設(shè)即：重大突發(fā)事件的政府管理機(jī)制；信息溝通、反饋的解讀機(jī)制；城市公眾動(dòng)員的文化機(jī)制；應(yīng)急救援、緊急救治的協(xié)調(diào)機(jī)制；公民權(quán)利依法有效保護(hù)和行政權(quán)力依法有效行使的法律保障權(quán)利等。總之，可以這樣說，國家及城市若沒有完善的公共應(yīng)急法制就沒有高效的綜合減災(zāi)政府管理，完善的公共應(yīng)急法律是國家及城市應(yīng)急系統(tǒng)中最重要的支撐條件。為了幫助工程監(jiān)督、檢測(cè)從業(yè)人員不斷提高專業(yè)技術(shù)水平，與城市常規(guī)狀態(tài)相比，緊急狀態(tài)下人們對(duì)生命、健康、權(quán)利、信息、生活質(zhì)量等的感受是不一樣的，對(duì)法律程序和政府服務(wù)的需求也是不一樣的，政府管理行為的法律依據(jù)、程序要求及行政成本等也有很大差別。其反映的特點(diǎn)是：權(quán)力優(yōu)先性、應(yīng)急處置性、程序特殊性、社會(huì)配合性、救濟(jì)有限性等。筆者以為，目前國際上綜合減災(zāi)立法在整個(gè)城市應(yīng)急法制中的地位對(duì)中國的啟示在于：為完善突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制中的法律機(jī)制，我國綜合性應(yīng)急法制建設(shè)要抓住兩大層面，它們之間是配合關(guān)系，是并列關(guān)系，不可混同：一是2004年全國人大已修改的憲法及正編制中的《緊急狀態(tài)法》等；二是國家《綜合減災(zāi)基本法》、《救災(zāi)法》、《城市防災(zāi)法》等綜合的大法，在其基礎(chǔ)上再理順與之相配合的各單一災(zāi)種的法律體系。其五，綜合減災(zāi)管理評(píng)估。綜合減災(zāi)管理是一個(gè)體系，其實(shí)踐過程、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)要通過管理評(píng)估方可做到。綜合減災(zāi)管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不是目的，而是提高防范風(fēng)險(xiǎn)的手段。按照現(xiàn)有國內(nèi)外通行的評(píng)估技術(shù)與方法，無論是安全預(yù)評(píng)價(jià)、安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)、安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)還是專項(xiàng)安全評(píng)價(jià)都要體現(xiàn)綜合減災(zāi)管理的基本原則即全過程與全方位安全控制。城市綜合減災(zāi)管理評(píng)估在于查找、分析城市防災(zāi)系統(tǒng)及環(huán)節(jié)中存在的危險(xiǎn)、隱患因素及管理缺陷，從而提出合理可靠的安全對(duì)策措施，并達(dá)到盡可能低的安全投入和最優(yōu)的安全投資效益。本研究從兩方面展開了對(duì)綜合減災(zāi)管理評(píng)估的探索：首先，確定城市綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)。如從城市事故災(zāi)害源入手研究在災(zāi)害中的重特大事件的評(píng)價(jià)指標(biāo)。如事故災(zāi)害易發(fā)性指標(biāo)、事故災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失程度指標(biāo)、事故災(zāi)害后果影響范圍指標(biāo)等；在研究城市綜合減災(zāi)的安全投入上至少要關(guān)注：反映安全工程項(xiàng)目投入的指標(biāo)、反映城市防災(zāi)防護(hù)的投入指標(biāo)、反映應(yīng)急救援投入的指標(biāo)、反映城市安全文化建設(shè)教育投入的指標(biāo)、反映日常安全管理投入的指標(biāo)、反映事故災(zāi)害情況下保險(xiǎn)預(yù)投入的指標(biāo)，以及綜合性安全投入指標(biāo)（宏觀、微觀）等。其次，綜合減災(zāi)管理評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用。鑒于國內(nèi)外城市綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系正在建構(gòu)和研究中，所以系統(tǒng)而完整的量化指標(biāo)不完備，所以對(duì)現(xiàn)狀城市綜合減災(zāi)管理的評(píng)估易采用定性與部分定量相結(jié)合的方法，其評(píng)價(jià)要點(diǎn)在于構(gòu)建起城市建設(shè)與運(yùn)行中的本質(zhì)安全框架。

應(yīng)該說中國從城市層面上關(guān)注災(zāi)害始于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”活動(dòng)。那么，什么是災(zāi)害，什么是現(xiàn)代城市必須關(guān)注的災(zāi)害，由于“9.11”事件，由于國內(nèi)外公共安全危機(jī)事件的頻發(fā)又有了新變化和新認(rèn)知。盡管迄今沒有一個(gè)國際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)城市災(zāi)害準(zhǔn)確下定義，也沒有哪種災(zāi)害稱作城市災(zāi)害，但城市是所有自然與人為災(zāi)害的巨大承載體，城市越現(xiàn)代化，其致災(zāi)易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類型的全部，其災(zāi)害機(jī)理充滿復(fù)雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災(zāi)要素歸納為：地震、水災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、公害致災(zāi)、“建設(shè)性”破壞、高新技術(shù)事故、古建筑防災(zāi)、城市流行病災(zāi)、交通事故、工程質(zhì)量事故等。按建設(shè)部1997年公布《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》認(rèn)定地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞為現(xiàn)代城市主要災(zāi)害源。2003年春夏波及全球幾十個(gè)國家的SARS病災(zāi)再次敲響了現(xiàn)代災(zāi)害的警鐘，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的城市災(zāi)害不僅指自然巨災(zāi)和人為事故，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災(zāi)源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災(zāi)害雖共有，但也有一些各自特點(diǎn)的災(zāi)害如上海、天津都有風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)的侵襲；重慶是地質(zhì)災(zāi)害等。

考慮2008年奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)及一流奧運(yùn)會(huì)召開的安全目標(biāo)值，北京排在前五位的應(yīng)特別關(guān)注災(zāi)害類型是：極端氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷電、高溫?zé)崂恕㈧F害等）；生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術(shù)事故（含高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）；恐怖與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力的恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂等）。

從綜合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；城市減災(zāi)作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問題，要求對(duì)國家及其各城市的公共安全管理體系進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門缺少相關(guān)勾通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。為此提出城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的如下對(duì)策：

其一，綜合減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。我國及各大城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害及社會(huì)危機(jī)的現(xiàn)時(shí)政策不僅關(guān)注事中事后救援與抗御，更注重事先的預(yù)防。而這種預(yù)防已經(jīng)提升為城市整個(gè)層面的預(yù)防，為具備這種能力，就要落實(shí)綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，而其載體就是要編制研究推出可行的應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生突發(fā)事件，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助于抗救危機(jī)、減少損失、恢復(fù)常態(tài)。近年來國際社會(huì)已在減輕地震、洪水、核事故、化學(xué)品危害、火災(zāi)及爆炸、反恐怖、生物災(zāi)害等方面有一系列應(yīng)急預(yù)案及成功作法，經(jīng)過分析與提煉，可推出對(duì)我國城市有價(jià)值的預(yù)案編制原則及技術(shù)性規(guī)范。制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須研究如下問題。

一是編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須進(jìn)行合理策劃，突出重點(diǎn)，反映出本地區(qū)的主要事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型，避免預(yù)案間的孤立與交叉。二是城市應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括災(zāi)變預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、協(xié)調(diào)處理工作方式及方案；應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)及信息整合制度；處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)及救援隊(duì)伍的種類、分布、數(shù)量、協(xié)調(diào)及調(diào)用；應(yīng)急通訊系統(tǒng)的啟用、各級(jí)政府通訊能力的統(tǒng)籌等。三是城市特殊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。城市在綜合預(yù)案下面，還要針對(duì)可能發(fā)生的重大事故與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)職責(zé)，或增加應(yīng)急功能等。

其二，綜合減災(zāi)體制建設(shè)。所謂綜合減災(zāi)體制建設(shè)的危機(jī)管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現(xiàn)著一種危機(jī)管理的哲思與理念；體現(xiàn)著一種綜合減災(zāi)的基本制度安排；體現(xiàn)出一種危機(jī)管理的水準(zhǔn)及整合流程；體現(xiàn)出一種獨(dú)到管理方法及指揮能力，這應(yīng)是每一個(gè)負(fù)責(zé)任的城市管理者應(yīng)努力做到的。具體講其綜合減災(zāi)危機(jī)管理原則如下：

十．五”國家重點(diǎn)科技攻關(guān)計(jì)劃《區(qū)域可繼續(xù)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范》延續(xù)項(xiàng)目“中小鄉(xiāng)村公共平安應(yīng)急系統(tǒng)技術(shù)集成”支持下，基于上述情況。通過調(diào)查和分析市公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用情況，本研究從新的視角提出了建設(shè)基于鄉(xiāng)村的公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)的技術(shù)方案。

指出鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的核心要?jiǎng)?wù)是集成現(xiàn)有的衛(wèi)生信息系統(tǒng)、消除衛(wèi)生信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與交換；并提出了鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集類型和業(yè)務(wù)支持部門。此基礎(chǔ)上，國內(nèi)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)的研究和應(yīng)用現(xiàn)狀動(dòng)身。構(gòu)建了一個(gè)基于數(shù)據(jù)倉庫、以gi為應(yīng)急響應(yīng)支持平臺(tái)、能統(tǒng)一管理信息、可與其他電子政務(wù)系統(tǒng)互連互通的鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)框架結(jié)構(gòu)，并詳細(xì)闡述了各業(yè)務(wù)模塊的基本功能和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵技術(shù)方法。

1引言

由于人口繼續(xù)增長、鄉(xiāng)村盲目擴(kuò)張、工業(yè)高度密集，公共衛(wèi)生事件是一種極具破壞力的自然或人為災(zāi)害。近年來。資源環(huán)境破壞，人與人的平安衛(wèi)生距離不時(shí)縮小，使預(yù)防公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。因其具有復(fù)雜性和不確定性，使預(yù)測(cè)、預(yù)警與應(yīng)急管理成為有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除公共衛(wèi)生事件及其危害的重要手段，并引起研究者的普遍關(guān)注。如熊光魁等研究了救災(zāi)防病應(yīng)急反應(yīng)專家管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用；潘海東等提出了構(gòu)建國家級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)的思路；王平、杜江等設(shè)計(jì)了基于webgi公共衛(wèi)生平安監(jiān)督與控制系統(tǒng)方案；杜鵬等基于模型分析規(guī)劃了公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)；李琦等在市污染性非典型肺炎分析決策支持系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提出了鄉(xiāng)村突發(fā)公共衛(wèi)生疫情分析與決策系統(tǒng)的構(gòu)建方法。這些思路和方案從不同角度對(duì)系統(tǒng)功能模塊、體系結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)模型等做了較為詳細(xì)的論述，對(duì)豐富公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)用功能，促進(jìn)地區(qū)公共衛(wèi)生信息化建設(shè)有積極作用。但有關(guān)公共衛(wèi)生平安應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)用范圍、系統(tǒng)需要的數(shù)據(jù)類型，以及系統(tǒng)支持部門等問題尚未明確提出，特別是如何處置公共衛(wèi)生領(lǐng)域各部門現(xiàn)有的信息系統(tǒng)臨時(shí)以來一直被忽視。這些信息系統(tǒng)建于不同時(shí)期，采用不同軟件平臺(tái)和數(shù)據(jù)格式，系統(tǒng)之間的衛(wèi)生數(shù)據(jù)無法共享和交換，形成大量的衛(wèi)生信息孤島。另外，這些信息系統(tǒng)存有大量有價(jià)值的歷史和現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，如果放棄它則需很大的重復(fù)投資，并造成不必要的浪費(fèi)，這與建立節(jié)約型社會(huì)的主題相違背。因此，集成先進(jìn)技術(shù)，整合鄉(xiāng)村現(xiàn)有衛(wèi)生信息資源，消除衛(wèi)生信息孤島，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的共享與交換，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的核心要?jiǎng)?wù)。

2系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)

2．1系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)

摘要：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的背景下，人們的生活質(zhì)量逐漸提升，城市對(duì)天然氣的需求不斷增加。因?yàn)槿細(xì)庖呀?jīng)成為人們生活中必不可少的資源，但是燃?xì)庠谑褂玫倪^程中，有一定的安全隱患，如果使用不當(dāng)，就會(huì)引發(fā)爆炸和燃燒等問題，嚴(yán)重的還會(huì)引發(fā)安全事故，所以加強(qiáng)對(duì)城市燃?xì)獍踩鹿实膽?yīng)急管理非常重要，其可以對(duì)城市中燃?xì)獾氖褂冒踩幸欢ūＷC。

關(guān)鍵詞：城市燃?xì)猓话踩鹿剩粦?yīng)急管理；策略

在城市燃?xì)獍踩聵I(yè)發(fā)展的過程中，燃?xì)庵饾u被越來越多的人使用，其在一定程度上極大地方便了人們的生活，對(duì)人們的生活帶來保障[1]。但是燃?xì)庾陨碛兄厥獾臍馕叮褂闷饋碛幸欢ǖ奈ｋU(xiǎn)，容易引起爆炸和燃燒，所以在天然氣使用的過程中，一定要加強(qiáng)應(yīng)急管理，防止因?yàn)槿細(xì)夤艿拦芾硎д`而造成安全事故。同時(shí)燃?xì)馄髽I(yè)要想實(shí)現(xiàn)科學(xué)的燃?xì)馍a(chǎn)和使用，就要加強(qiáng)對(duì)城市中的安全事故管理，并對(duì)這些工作充分的重視起來，在城市中做好關(guān)于燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證天然氣使用的安全性。

一、城市燃?xì)獍踩鹿史N類

在城市不斷發(fā)展的背景下，燃?xì)庖呀?jīng)成為城市中一個(gè)較為基礎(chǔ)的設(shè)施，城市中的燃?xì)饩W(wǎng)也不斷擴(kuò)建，對(duì)城市中人們生活影響，也會(huì)影響城市中燃?xì)饩W(wǎng)管的正常運(yùn)行[2]。在城市化建設(shè)的過程中，各種項(xiàng)目的建設(shè)和維修都會(huì)對(duì)燃?xì)夤艿赖氖褂迷斐捎绊懀o燃?xì)夤艿赖氖褂迷斐砂踩[患。如果城市燃?xì)夤艿朗褂玫臅r(shí)間越長，發(fā)生安全隱患的風(fēng)險(xiǎn)越大，管道會(huì)隨使用的時(shí)間而逐漸腐蝕，嚴(yán)重的還會(huì)出現(xiàn)裂縫和穿孔等，所以要想安全使用就要在必要的時(shí)候，采取一些安全使用措施，建立管道管理的系統(tǒng)，保證管道對(duì)天然氣使用的安全性能。現(xiàn)階段因?yàn)橐恍┤細(xì)夤芾淼闹贫群驼咻^為短缺，所以居民經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些違反規(guī)定的操作，出現(xiàn)較大的安全事故，嚴(yán)重的還會(huì)造成人員傷亡[3]。現(xiàn)階段天然氣泄漏的事件常有發(fā)生，爆炸的事故較多，這會(huì)給居民造成較大的危害，所以在使用的過程中，要有效地預(yù)防安全事故。一般來說，安全事故的種類分為四種：第一是爆炸事故。天然氣和其他的氣體相比，更容易發(fā)生爆炸，一旦天然氣釋放在空氣中，就會(huì)和一些易燃物質(zhì)發(fā)生反應(yīng)，造成爆炸。第二是火災(zāi)事故的發(fā)生。在對(duì)天然氣施工過程中，火災(zāi)危險(xiǎn)性是發(fā)生率較高的危險(xiǎn)，不管是爆炸還是天然火災(zāi)，都是火災(zāi)中的一種，一旦在傳輸?shù)臅r(shí)候遇到火種，很大情況下都會(huì)造成火災(zāi)，嚴(yán)重的還會(huì)造成人員傷亡。第三是中毒窒息問題。甲烷是天然氣中的重要組成部分，其實(shí)甲烷自身是沒有毒性的，但是如果濃度太高就有毒，讓人產(chǎn)生呼吸不暢和頭痛等問題，中毒過深就會(huì)引發(fā)死亡。第四是燃?xì)庑孤┦鹿实陌l(fā)生，人們?cè)谑褂萌細(xì)獾倪^程中，有時(shí)因?yàn)槿細(xì)馐褂靡庾R(shí)的缺乏，經(jīng)常會(huì)忘記關(guān)閉燃?xì)馐褂瞄_關(guān)，引起燃?xì)庑孤┦鹿省Ｓ袝r(shí)還是因?yàn)槿細(xì)馐褂迷O(shè)備的問題造成的，燃?xì)獾氖褂脤?duì)管道和材質(zhì)有著特殊的要求，如果管材的質(zhì)量不合格，就會(huì)在燃?xì)馐褂玫倪^程中，造成管道斷裂，施工工藝的不合格，也會(huì)造成管道事故的發(fā)生。

二、城市燃?xì)獍踩鹿手写嬖诘膯栴}

從國內(nèi)城市公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)的研究和應(yīng)用現(xiàn)狀出發(fā)，指出城市公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的核心要?jiǎng)?wù)是集成現(xiàn)有的衛(wèi)生信息系統(tǒng)、消除衛(wèi)生信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與交換；并提出了城市公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集類型和業(yè)務(wù)支持部門。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)基于數(shù)據(jù)倉庫、以gis為應(yīng)急響應(yīng)支持平臺(tái)、能統(tǒng)一管理信息、可與其他電子政務(wù)系統(tǒng)互連互通的城市公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)框架結(jié)構(gòu)，并詳細(xì)闡述了各業(yè)務(wù)模塊的基本功能和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵技術(shù)方法。

1引言

公共衛(wèi)生事件是一種極具破壞力的自然或人為災(zāi)害。近年來，由于人口持續(xù)增長、城市盲目擴(kuò)張、工業(yè)高度密集，資源環(huán)境破壞，人與人的安全衛(wèi)生距離不斷縮小，使預(yù)防公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。因其具有復(fù)雜性和不確定性，使預(yù)測(cè)、預(yù)警與應(yīng)急管理成為有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除公共衛(wèi)生事件及其危害的重要手段，并引起研究者的普遍關(guān)注。如熊光魁等研究了救災(zāi)防病應(yīng)急反應(yīng)專家管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用；潘海東等提出了構(gòu)建國家級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)的思路；王平、杜江等設(shè)計(jì)了基于webgis的公共衛(wèi)生安全監(jiān)督與控制系統(tǒng)方案；杜鵬等基于模型分析規(guī)劃了公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)；李琦等在北京市傳染性非典型肺炎分析決策支持系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提出了城市突發(fā)公共衛(wèi)生疫情分析與決策系統(tǒng)的構(gòu)建方法。這些思路和方案從不同角度對(duì)系統(tǒng)功能模塊、體系結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)模型等做了較為詳細(xì)的闡述，對(duì)豐富公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)用功能，促進(jìn)地區(qū)公共衛(wèi)生信息化建設(shè)有積極作用。但有關(guān)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)用范圍、系統(tǒng)需要的數(shù)據(jù)類型，以及系統(tǒng)支持部門等問題尚未明確提出，特別是如何處理公共衛(wèi)生領(lǐng)域各部門現(xiàn)有的信息系統(tǒng)長期以來一直被忽視。這些信息系統(tǒng)建于不同時(shí)期，采用不同軟件平臺(tái)和數(shù)據(jù)格式，系統(tǒng)之間的衛(wèi)生數(shù)據(jù)無法共享和交換，形成大量的衛(wèi)生信息孤島。另外，這些信息系統(tǒng)存有大量有價(jià)值的歷史和現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，如果放棄它們，則需很大的重復(fù)投資，并造成不必要的浪費(fèi)，這與建立節(jié)約型社會(huì)的主題相違背。因此，集成先進(jìn)技術(shù)，整合城市現(xiàn)有衛(wèi)生信息資源，消除衛(wèi)生信息孤島，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的共享與交換，成為當(dāng)前城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的核心要?jiǎng)?wù)。

基于上述情況，在“十．五”國家重點(diǎn)科技攻關(guān)計(jì)劃《區(qū)域可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范》延續(xù)項(xiàng)目“中小城市公共安全應(yīng)急系統(tǒng)技術(shù)集成”的支持下，通過調(diào)查和分析廣州市公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用情況，本研究從新的視角提出了建設(shè)基于城市的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理系統(tǒng)的技術(shù)方案。

2系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)

2．1系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)

在對(duì)城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)和模式分析的基礎(chǔ)上。提出城市突發(fā)事件應(yīng)急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應(yīng)急管理，才能更好的阻止或降低突發(fā)事件帶來的危害。

城市作為區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化的活動(dòng)中心，已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、現(xiàn)代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對(duì)現(xiàn)代技術(shù)的空前依賴等導(dǎo)致城市日益處于一個(gè)既十分復(fù)雜又異常脆弱的人工系統(tǒng)中。各種社會(huì)不安全因素急劇上升，一旦不可預(yù)料的突發(fā)事件出現(xiàn)，可能會(huì)給社會(huì)造成災(zāi)難性的破壞。對(duì)人類生活安全和正常的社會(huì)秩序造成極大的威脅和挑戰(zhàn)。所以，當(dāng)代城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須在更高的層次上進(jìn)行多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)，多部門的統(tǒng)一指揮以及相互之間的溝通、交流和協(xié)作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務(wù)。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強(qiáng)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)．主要包括突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)、預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治體系等，其中最為關(guān)鍵的是加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急信息管理，建立一套高效、科學(xué)的社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急信息系統(tǒng)。

1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義、特點(diǎn)

1．1城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的定義

城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理是指以突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程為基礎(chǔ)，利用相關(guān)信息技術(shù)和方法．進(jìn)行應(yīng)急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲(chǔ)、傳播和利用，從而為城市應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質(zhì)量的信息服務(wù)，以便有效地開展應(yīng)急管理，合理規(guī)劃城市突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理平臺(tái)的建設(shè)。

1．2城市突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的特點(diǎn)