部門利益問題的申論標準表述

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“部門利益”背景：

部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導個人的利益。

在討論部門利益之前，我們應首先弄清政府各部門是不是利益主體？

首先應承認政府部門也是一個行為主體，但這個行為主體是代表公眾利益的行為主體，或者叫公眾利益主體；其次，作為公眾利益主體的政府部門，有自己的正當利益，但必須對這個正當利益進行嚴格界定，政府部門不是獨立的特殊的利益主體，因而一定要把它的特殊利益排除掉；第三，作為公眾利益主體的政府部門，在進行相關決策及公務執行過程中，必須從公共利益出發，不僅不能過多地從本部門利益出發，而是根本就不能從本部門利益出發，這是一個定性的問題，而非量的問題，必須要把這條縫隙堵上。因此，必須解決部門利益問題。

我國“部門利益”問題的現狀：

一、部門利益問題導致行政效率的降低。在具體行政過程中，有些政府部門對凡是能鞏固、謀取部門利益的，則積極“作為”；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極“不作為”。這使得一些能維護、增進國家利益的重大決策（如《反壟斷法》、燃油稅、內外企統一稅率、數字電視標準等）遲遲未形成共識而難以出臺，而一些對國家利益有消極影響的重大決策（教育產業化、醫療市場化、行業壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等）遲遲難以取消或調整。行政執法重事前審批、輕事后監督管理，這也是礦難頻發的重要原因。

二、部門利益問題助長行政腐敗。部門職權與資源配置結合的一個重要體現就是審批（特許與壟斷經營權等）。由于缺乏必要的監督，審批必然引起“尋租”盛行，導致行政腐敗。如國家某“委”本應是一個主管中長期規劃的超脫部門，但實際上，既承擔宏觀調控，又負責項目審批，權力過度集中。實踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握，重視具體項目審批；借宏觀調控之名，強化行政審批。例如2014年全年審批20萬元及以下項目高達800個，與該“委”職工數相當。這不僅造成宏觀調控手段的錯位（以行政手段代替經濟手段），而且引發與其他中央政府部門職責沖突，并和相關地區、行業利益緊密連在一起，成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點。

三、部門利益問題導致經濟運行成本的增加。部門利益膨脹使得機構臃腫，人浮于事，“隱形超編”（從外部“借調”）普遍，導致國家財政收入開支50%以上用于“養人”（發達國家一般在20%左右）。某教育機構年招收學員約1200人，而在冊工作人員1400多人，農民工1500多人，退休員工800多人，教職員與學員的比例約為3:1，效率明顯低下。部門利益膨脹使得行政收費難以清理取消，損害了市場機制作用的充分發揮。借權謀利正使公權部門向自利性組織演變。研究顯示，各級政府部門每年收費總收入約為8000億元。若能夠規范清理收費，全國每年將增加60萬～80萬戶中小企業，可新增600萬～800萬個就業崗位。能源、電信、鐵路等行業，借助壟斷，維持壟斷高價，獲得壟斷利潤，造成財富分配扭曲和資源配置惡化，“煤電油運”全面緊張與行業壟斷存在緊密關聯。

四、部門利益問題增大國家經濟風險。長期以來，先部門利益后國家利益，重部門利益輕國家利益，以部門利益取代國家利益，甚至為部門利益而不惜犧牲、損害國家利益等行為，影響社會經濟的健康發展，增大國家的經濟風險。部門利益的一個重要外在體現，就是機構超編、預算超支，由此造成財政開支壓力不斷增大，使得政府本應承擔的義務教育、公共衛生、社會保障等公益事業得不到有效實施。正是由于部門利益作祟，外企長期享受“超國民待遇”未能適時調整，這不僅不利于中資企業與民營經濟的發展，而且加重我經濟對外依賴。更不利的后果，是制約我有關產業的長遠發展，使得國內比較完善的獨立自主的工業體系嚴重受損，尤其是作為“工業之母”的裝備制造業面臨嚴峻態勢，國民經濟的重要行業“排頭兵”有些為外資企業所控制。由于行政力量保護，壟斷企業內部治理普遍存在嚴重缺陷，隱含著重大經濟風險，“中航油”、“中棉儲”以及國有銀行大案要案不斷等，就是集中體現。

五、部門利益問題增大國家政治風險。人民政府職能部門如果不代表人民利益，而是代表集團或個人利益，損害大眾利益，必然損害政府的公信力與權威，損害黨與政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強勢集團的利益，社會大眾尤其是困難群體的利益被嚴重忽視。因為部門利益，政府袒護地產開發商，被拆遷戶利益得不到保障，“抗法”與“上訪”不斷；火車票每年到點調價，而且總在普遍反對聲中“聽證成功”，引發大眾不滿；工商、質檢等肆意收費，導致創業艱、就業難等。部門利益使一些改革片面追求經濟效益、嚴重偏離社會公正方向，威脅社會穩定與和諧。

我國“部門利益”問題的原因：

一、公共權力市場化。在計劃經濟體制下，各部門形成了從中央到地方自成體系的“條條”格局，改革開放以來，在不同的部門中仍多多少少存在或新生一些下屬企事業或中介組織。隨著經濟市場化的發展，部門本位主義由此而不斷增強，主管部門與下屬企事業逐漸演變為利益共同體，主管部門給予下屬企事業以行政壟斷或特許經營，而下屬企事業則向主管部門輸送經濟利益；經濟改革激發了人們的利益觀念，一些“利益覺醒”的政府部門成為了事實上的利益主體，在市場經濟中開始用手中的權力主動牟取利益，尋求經濟利益最大化；當前，我國社會經濟正處于轉型期，政府職能也處于轉變中，各部門的職責難以清晰、科學界定，部門關系還有待理順。因此，有的“利益覺醒”部門趁機不斷強化、擴展職權，鞏固、謀取部門利益。

二、立法體制不規范。一方面，我國立法機構存在缺陷，人大在立法中的絕對主導地位尚待確立，人大代表不是職業化，相關專家比例低，不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制訂法律及規范性文件的行為，有時監督不力。國務院有關法制機構在相關人員數量與素質上難以保證；而在立法的公正性與執法的便利性上，難免向部門傾斜。因此，“部門立法”與“法出多門”情形突出。

三、財政制度不健全?，F有的財政體制缺失強化了部門利益。至今，我國尚未建立起適應市場經濟發展需要的“公共財政”制度。西方國家很早就實行“零基預算”，每年在制定預算時，皆從零開始，重新編制。如今一些國家采用更為先進科學的“績效預算”。我國名義上引進“零基預算”，實質仍按“基數預算”運作，即確保上年預算基數，并逐年上升。因此，有關財政政策可以說是建立在對既得利益的確認上，導致財政開支剛性，部門機構超編超支。

四、利益集團施加影響。隨著市場化的發展以及政府擁有廣泛資源與強大干預能力，我國的各種“利益集團”迅速產生和發展起來，對政府的決策以及政策的執行施加廣泛而深遠的影響。

一是眾多境外與涉外利益集團，如各國在華商會以及中國外商投資企業協會（商務部下屬的行業協會），通過母國政府或政治游說，或收買、利用高干子女、親屬，或聘請一些部門領導與職員做咨詢師（拿咨詢費），或將相關課題并配以豐厚的課題經費，給予各大部委研究機構與學者等途徑，對我相關部門決策與立法施加巨大影響。這是我大量政經信息外泄、經濟高度對外依賴、獨立自主的工業體系受損、外企長期保持“超國民待遇”不變以及內外企稅率未能統一等一系列重要問題的癥結所在。

二是金融（四大銀行、一大保險）、能源（電力、石油）、郵電（郵政、電信）、運輸（鐵路、民航）、基礎建設等領域的國有壟斷企業，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力。為維護龍頭地位、持續獲得壟斷利潤，有些壟斷企業在政界、學界、傳媒界網羅代言人，影響甚至操縱話語權，為其壟斷地位辯護，極力排斥行業競爭與民營經濟介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺，或以本行業的特殊情況（如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等）為由要求從相關法律政策中得到豁免，維持壟斷。

三是眾多行業的一些民營企業家或通過顯形與合法途徑，爭當人大代表或政協委員，利用人大與政協這兩大政治舞臺，來聲張、謀取其利益；或私下聘請相關專家學者擔任獨立董事，為其搖旗吶喊（即所謂“黑嘴”）；或通過行賄等不正當的利益輸送直接影響行政決策。自中央推行宏觀調控抑制房地產價格過快增長的政策出臺后，有的房地產開發商迅即與一些專家學者、房地產研究機構、部分媒體、甚至官員聯手，強占行業話語制高點，并形成一個行業性的“話語鏈”，以對抗宏觀調控。

五、部門內部制約力缺失。長期以來，我國行政職能部門實行的是“一把手”負責制，容易導致行政監督與制約缺失，往往使得領導個人意志成為部門意志，而所謂“部門利益”往往也是部門領導利益。市場化使行政職能部門作為經濟利益主體更加突出，市場經濟條件下的利益多元化，使領導集體易于形成“利益共同體”。在國家利益與公共利益缺乏明確的維護力量與衡量標準的情形下，職能部門便從“部門利益最大化”而不是“國家利益最大化”的原則出發，來制定本部門的方針政策。

我國“部門利益”問題的對策：

一、限制部門起草立法的權力，建立回避制度。盡快完善立法程序，法律的制定、修改應在人大的主導下招標，建立起立法起草回避制度，通過完善委托起草和招標起草的立法模式，實現立法起草的第三方參與，并將委托立法和招標立法所需的各項工作經費納入每年的財政預算。

二、建立公共財政體制，完善財政監督機制。政府應退出一般競爭性行業投資，財政收入主要用于行政管理和政權建設等公共活動支出，為社會提供公共產品與服務。明確以國家稅收為主要收入來源，控制直至取消行政收費，廢除“自收自支”與“收支兩條線”，將預算外收入統一納入預算，以國家預算為主要支出形式，行政部門經費來源與開支公開透明，做到完全由國家預算控制。實行“陽光工資”（收入公開、透明、統一），行政部門都吃“皇糧”，禁吃“準皇糧”和“雜糧”。各部門財會人員應由財政部門收編歸口管理，并在部門間進行輪換。

三、建立與健全司法機關對行政立法行為的司法審查制度。在我國可以考慮在修改《行政訴訟法》時擴大受案范圍，繼續完善《行政復議法》，擴大復議的范圍。適時創設“行政公訴制度”，公訴主體是檢察機關，公訴的對象是行政“作為”與“不作為”，維護公共利益，加強對行政立法的監督。

四、限制與削弱境外利益集團與壟斷利益集團的強勢地位，規范民企利益集團。使利益集團顯形化，鼓勵中資、競爭性行業商會和同業公會、行業協會以及社會公益團體的發展，形成對強勢集團的制衡。約束、禁止各大部委研究機構與學者接受內外企業、國外資助的課題研究，嚴格禁止涉外部門工作人員在外資企業或商會等的“變相任職”；鑒于行政干預力的敏感以及道德制約力的缺失，鼓勵相關社會公益團體對那些充當“黑嘴”或部門代言人并造成嚴重不良社會影響的學者提起法律訴訟，以制約學者日益嚴重的道德風險問題。

五、改進決策程序，避免部門決策成為部門領導決策，確保公共利益。在公共部門尤其是部委決策的時候，針對整個決策過程是怎么樣的，決策是如何形成的問題，必須進行有效監督，避免領導個人意志成為部門意志。可以參考發達國家政府的做法，例如美國政府決策出臺，都有嚴格的規定與嚴密的記錄，記錄一般在五年后予以公布，以便學者、公眾評判，有效制約決策的隨意與部門利益滋長.