申論全真模擬試題

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給定資料

1

政府運行以“運動”為重要特征，但這種運動并不是民間社會力量自動生成的“社會運動”，而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的內(nèi)容來看，主要是經(jīng)濟領(lǐng)域的，如早期的“大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“發(fā)展小城鎮(zhèn)”，晚近的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”、“發(fā)展勞務經(jīng)濟”等等；也有社會領(lǐng)域的，如“普九達標”、“計劃生育達標”；還有政治領(lǐng)域的，如“政務公開”、大規(guī)模的政治學習活動等等。從政府運動的層次來看，有全國性運動，也有地方性運動，還有基層性運動。省里有省里的運動，縣里有縣里的運動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以有自己的運動，比如省里有“創(chuàng)建文明村”，縣里可以有“百村振興”。這些上下名稱不同、大小規(guī)模各異的運動，在實質(zhì)內(nèi)容上，有的基本一致，有的則各具神韻，也有一些其實是各唱其調(diào)。從這些政府運動的發(fā)生過程來看，基本上都是領(lǐng)導要求部署啟動，檢查考核評比開路，宣傳發(fā)動的時候轟轟烈烈，檢查驗收浩浩蕩蕩。在這個過程中，各級都會涌現(xiàn)出若干典型，早期的典型可能是自己出現(xiàn)的，后來的典型，特別是領(lǐng)導親自抓的典型，則基本上都是各級政府傾人力物力營造出來的。運動的結(jié)果，基本上都是表面上皆大歡喜，總結(jié)起來成果累累，非常成功，上級領(lǐng)導抓得對，下級領(lǐng)導做得好。但是在實際工作中，或者是形式主義成風，用“文件落實文件”、“會議落實會議”，或者是強迫命令造成種種后遺癥，如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。

2

碎片化現(xiàn)象似乎是與運動化相沖突的現(xiàn)象，但這恰恰是地方政府運行過程的重要特征。準確地說，應該是形式上的運動化，實質(zhì)上的碎片化。就其具體表現(xiàn)來說，主要有：第一是“價值”的碎片化，下級對于上級的服從往往只是象征性的。對于上級的部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現(xiàn)出表面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化，不同層級政府之間、不同政府部門之間，根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署。所以我們看到，基層的領(lǐng)導講話，上級怎么講，下級怎么講，但是講話完了往往煙消云散；許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，轉(zhuǎn)發(fā)完了往往一了百了。但是，不同層級、不同部門，各有訴求，各有表達手段。因此出現(xiàn)眾多的“文件打架”，執(zhí)行文件的人員打架。這樣，看上去一呼百應的政府體制其實是蘊涵著內(nèi)在的割裂。

“碎片化權(quán)威”(fragmentedauthority)是美國政治學家李侃如(KennethLieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(PolicyMakinginChina)中提出的，主要基于上個世紀八十年代的中國有關(guān)決策過程的考察，特別是能源部門的政策過程。他們認為，造成碎片化權(quán)威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足，而改革過程中的決策權(quán)下放則加劇了這一問題。其主要特征是具有碎片化的分層結(jié)構(gòu)特征的國家，在離心的官僚機構(gòu)中形成一個談判的政策過程。這樣的政策過程是相互間不銜接的、漸進的。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個層次的原因：一是意識形態(tài)的淡化。作為能夠促進政策制定和執(zhí)行的共享價值觀，不再能夠使得官員們保持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成各自的部門價值和部門文化。二是政治結(jié)構(gòu)的改變。部門天然就有分工，改革中的分權(quán)造成了權(quán)威和資源的分散分布。尤其是財政分權(quán)和允許部門自行創(chuàng)收來彌補財政不足的政策，使得各部門都取得了經(jīng)濟決策權(quán)，地方有強烈的沖動去謀取地方的利益，部門有動機去謀取單位自身的利益，即預算外收入。官僚機構(gòu)具備了追求自身政策偏好、維護自身利益的權(quán)力、動機和資源，對上級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。這個層次的分析涉及到官僚機構(gòu)內(nèi)部的聯(lián)盟、政策參與者的價值觀、權(quán)威和資源的結(jié)構(gòu)性分布以及獎勵機制。第四，對信息的控制是造成碎片化權(quán)威的一個重要的因素：信息在上下級和同級之間的流動，信息失真也是重要原因，下級的領(lǐng)導可以選擇性地向上級提供資訊。

3

在過去的20年中，政府采取了很多政策以加強村民委員會對集體財產(chǎn)掌握。如1990年代末期鼓勵所有的行政村發(fā)展集體企業(yè)以增加集體收入。這項舉措盡管失敗了，給許多行政村帶了大量的債務負擔，但是甚至這些債務都強化了行政村作為集體經(jīng)濟代表的地位。

作為一級組織，行政村也曾經(jīng)有向農(nóng)民征稅的權(quán)力，也就是我們一般所說的“三提五統(tǒng)”，以及各種其他的雜費，“三提五統(tǒng)”僅是一個籠統(tǒng)的說法，包括了鄉(xiāng)村兩級收入，大部分由鄉(xiāng)政府使用，但是公積金和公益金被留在行政村用來維持村莊的集體支出。村委會有義務向村民提供公共產(chǎn)品，如修橋補路、贍養(yǎng)孤寡老人等等。當然在執(zhí)行這些職能的時候，不同行政村所發(fā)揮的作用不同，有些行政村會做得比較好一些，他們的集體收入多一些，提供的公共產(chǎn)品也會相應多一些；也有的行政村除了能夠維持村干部的工資，很少再有其他的職能。行政村之間的這種區(qū)別來自于行政村的資源動員能力，也來自于村干部的目標趨向。在稅費改革以后，“三提五統(tǒng)”停止征收也就意味著行政村沒有了征稅的權(quán)力，行政村也不再直接提供的公共產(chǎn)品。但是行政村作為集體資產(chǎn)代表的角色并沒有發(fā)生變化。

行政村越來越成為村莊公共資源的直接控制者的同時，他們在政治上的合法性也通過村民選舉被進一步加強。從1980年代中國農(nóng)村開始了村委會的民主選舉，關(guān)于民主選舉的研究有很多，對選舉的程序、對選舉的民主性和選舉與各種農(nóng)村事務的關(guān)系都作了多方面的研究，但是選舉所產(chǎn)生的一個重要結(jié)果卻被忽視了，也就是在選舉過程中，行政村獲得了其組織運行的合法性。

到目前為止，如同村委會一樣的直接選舉還不曾普遍地發(fā)生在其組織或政府，在現(xiàn)代中國的政治制度中，似乎只有村委會的選舉一花獨秀，盡管有許多學者試圖將其推廣到其他政府機構(gòu)，如鄉(xiāng)級政府，但現(xiàn)在仍然困難重重。在村委會之下的村民小組盡管也多是經(jīng)過選舉產(chǎn)生，但是這種選舉遠沒有村委會選舉的那樣正式，有許多制度規(guī)定。直接選舉向村民傳達了一個重要的信息，村民委員會是村民自己選舉的組織，農(nóng)民有權(quán)力選擇或罷免這個組織。但是在賦予農(nóng)民以選舉和罷免權(quán)力的同時，也同時賦予了村委會作為村莊管理者角色的合法性。

在許多研究者看來，村民委員會的直接選舉是中國農(nóng)村民主進程的開始，但是如果我們換一個角度來看這個問題就可以發(fā)現(xiàn)，作為村莊的管理機構(gòu)，行政村一級組織已經(jīng)存在很久了，包括時期的生產(chǎn)大隊，甚至時間更早的保甲長。這級組織一直處于政府任命和農(nóng)民認可之間的中間地帶，因為任何行政村的管理機構(gòu)如果不能得到農(nóng)民的承認，他們就無法處理農(nóng)村日常社會中的眾多事務。但是這級機構(gòu)也需要得到政府的支持，并且代表政府對農(nóng)村進行管理。因此不管是政府任命，或者村莊自然推舉產(chǎn)生，它必須得到來自兩個方面的授權(quán)，同時得到政府和村莊的認可。在實現(xiàn)村委會的直接選舉以后，這種事實并沒有改變，所改變的只是在授權(quán)的形式上，也就是說從公開的話語上，村民委員會直接來自村民的授權(quán)，村民的直接選舉賦予了村委會的合法性，在這個基礎上，村委會成為村莊的代表，他們獲得了管理村莊事務和處理村莊公共財產(chǎn)的合法權(quán)力。

在基層政府幫助行政村擴張其管理權(quán)力的同時，村莊居住格局的也發(fā)生了改變。在農(nóng)村改革之前，特別時期，人口的流動被禁止，農(nóng)民的居住還基本停留在原有的格局中，也就是聚族而居，或者各個自然村相對獨立，但是改革以后，農(nóng)民開始大量建造新的房屋。在多數(shù)村莊，特別是土地資源緊缺的平原地區(qū)，宅基地審批權(quán)被掌握在行政村手中。在農(nóng)民建設新房的同時，許多地方也同時開始了村莊規(guī)劃，受到土地資源和村莊規(guī)劃的限制，新的房屋往往會選擇新的建筑點，這種新的居住點或者是由規(guī)劃決定的，或者受到土地開發(fā)和交通、水源的影響，比如，農(nóng)民可能會向交通沿線和村莊中心聚積。村民離開了他們原有的親屬和鄰里，與新的村民比鄰而居。原有因為居住而形成的各自獨立的格局被打破了，整個行政村的村民相互混合在一起。這種混合也在一定程度上削弱了原有的團體，包括自然村或家族的影響，而加強了行政村的影響。

在中國農(nóng)村改革以后，作為國家與農(nóng)民之間的一級組織，行政村在兩個方面擴張了自己的權(quán)力，從經(jīng)濟上，他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表，從政治上，他們成為村莊的合法管理者，是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。所有這些似乎都在向人們顯示，村莊已經(jīng)為中國的村民自治提供了基礎，村委會則是這種自治的代表。在這種格局的影響下，村民的居住格局也在變化，在行政村的范圍內(nèi)，村民已經(jīng)打破了原來的地域分割，逐漸混合起來。這一切似乎都顯示，行政村成為一個社區(qū)，而村委會則成為農(nóng)民的自治組織。

4

我們知道，傳統(tǒng)村莊中起主要作用的聯(lián)絡紐帶是地緣關(guān)系和血緣關(guān)系，但是這些關(guān)系在行政村都不存在。在平原地區(qū)規(guī)模較大的村莊，盡管農(nóng)民可能居住在一起，但這并不能構(gòu)成具有悠久傳統(tǒng)的地緣關(guān)系，因為村莊已經(jīng)足夠大，村民之間的聯(lián)絡非常困難，村民之間并不熟悉，也缺少各種非正式的關(guān)系。當然在山區(qū)，同屬一個行政村的自然村之間更少相互交往，如果存在著不同民族和文化的自然村，村民之間的認同就更少了。賀雪峰曾將現(xiàn)在的行政村稱為半熟人社會，也就是說村莊內(nèi)部的成員之間并不熟悉，他們可能僅僅是認識，或者根本不認識，他們屬于一個行政村，具有共同的村民身份是由外部社會所決定的，而非他們之間的天然聯(lián)系，如果借用涂爾干的說法，這是機械團結(jié)，而不是有機團結(jié)。但是我們應該看到，在大多數(shù)行政村莊的半熟人格局并不是近年來形成的，從最初行政村就是建立在半熟人社會基礎上的。在政府政權(quán)向基層延伸的時候，為了管理的方便，將數(shù)個農(nóng)民自然居住點放到一個管理單位之內(nèi)。我所調(diào)查的溫村給了一個很有意思的例子，政府為了管理的方便，將一個本來聯(lián)系在一起的村莊切成兩半，分別與周圍的兩個自然村互相結(jié)合成為兩個行政村。在山區(qū)，盡管有了村委會的名稱，有了村民選舉，但是農(nóng)民還習慣將行政村稱為辦事處，因為行政村在建立之初是作為一個辦事處，也就是鄉(xiāng)政府的一個分支機構(gòu)而設立的。它們帶有明顯的政府職能，由辦事處所管轄的各個自然村是基于行政管理方便而劃定的，彼此之間并沒有任何的自然或歷史的關(guān)系。村莊居民的社會交往和生產(chǎn)互助也主要發(fā)生自然村內(nèi)，而非各個自然村之間。

自然村本來是人們生活的社會空間，一個自然村內(nèi)成員彼此相互熟悉，有著很多共同的利益，但是隨著行政村權(quán)力的增強，各個自然村被行政力量捆綁在一起成為行政村以后，自然村對其成員的影響則在減弱，比如自然村已經(jīng)沒有完整的組織，村民小組組長往往只能上傳下達，而沒有獨立的權(quán)力。

如果說行政村并沒有很明顯的、在長期歷史的作用下產(chǎn)生的社區(qū)認同，僅僅是被外來的行政力量集中在一起，并在此基礎上成為一個有著共同財產(chǎn)的單位，行政村在某種角度上就成為各種力量相互競爭和沖突的場所。

這種沖突首先來自于資源的分配。當行政村掌握了村莊資源，并在很大程度上成為國家資源進入農(nóng)村的主要通道以后，行政村就承擔了資源分配的角色，比如如何組織村莊的集體收入以及如何分配。村莊可以決定將村莊的耕地、林地或荒坡承包出去，也可以制定如何承包的制度。在村莊掌握了很多資源，特別是這些資源可以轉(zhuǎn)變成現(xiàn)金收入的時候，比如有大量的土地被賣掉以后，村莊在社區(qū)資源分配中的地位就顯得更為重要。國家的資源，包括救濟、扶貧、信貸等等資源進入農(nóng)村的時候，也需要村委會的介入進行分配。當資源在行政村的層面進行分配的時候，各種群體爭奪資源分配的角逐也就在這個層面上開始了，村民小組之間，不同群體之間都希望能夠得到更多的資源。如同任何地方一樣，在一個村莊中也包括了一些強勢人群，他們經(jīng)常更多地使用村莊的資源或經(jīng)營資源，他們從承包或拍賣中往往得到更多的利益。在許多行政村內(nèi)還存在多個自然村，特別是山區(qū)，自然村之間甚至相隔很遠，他們?nèi)粘Ｉ钸€相對獨立，因此自然村之間也存在著資源之間的競爭。在貧困的山區(qū)，這種競爭很多時候表現(xiàn)競爭政府的投入，如政府的水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等等方面的投入資金和實物。

在某種程度上，行政村也是矛盾沖突的焦點。國家政策是通過行政村組織實施的，如糧食和稅收的爭購和征收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃的落實。盡管在農(nóng)村改革以后，國家不再對農(nóng)民的種植制定計劃，但是許多地方政府為了財政收入或發(fā)展政績，還往往會給農(nóng)民下達種植計劃，這些種植計劃都需要經(jīng)過村委會來落實。當然，向農(nóng)戶征收稅費也是村委會的工作之一。在這種情況下，政府與農(nóng)民之間一旦產(chǎn)生矛盾，處于其中的村委會自然成為矛盾的焦點。多數(shù)村委會對此采取了退避的方式，也就是說，他們盡可能減少自己的風險。比如，在遇到比較棘手問題的時候，村委會往往采取不直接出面的方式逃避矛盾。原來農(nóng)村計劃生育就是這方面的典型。計劃生育最初的出發(fā)點是通過懲罰措施減少人口出生，當然這個政策到了后來逐漸演變成地方政府罰款增加收入的工具。地方政府對超生的農(nóng)民有了越來越多的罰款，由此形成了越來越激烈的矛盾，而村干部往往繞開這些矛盾最為激烈的地方，他們往往不會直接參與對超生農(nóng)民的處罰。然而試圖使自己處于一個超然的地位并不能使行政村從農(nóng)民與國家的關(guān)系中解脫出去，行政村往往擺脫不了上面和下面同時對其施加壓力的格局，不論是關(guān)于稅收或計劃生育。

行政村成為矛盾的焦點也在于行政村被賦予了村莊全部事務管理的職能，因此對村莊公共事務的任何不滿都可能集中到對行政村干部的不滿上，如果村民對行政村的公共產(chǎn)品不滿，比如道路維護和整修不好的話，他們會指責村干部沒有盡到責任。1980-1990年代，行政村的干部被寄予了很高的期望，希望他們的工作可以推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，就象地方政府一樣。村莊的經(jīng)濟發(fā)展比較快會被認為是他們領(lǐng)導的好，如果不好則會受到指責，對于他們來說，受到指責的可能遠遠大于受到贊揚的可能，經(jīng)濟發(fā)展緩慢被認為是他們的無所作為的結(jié)果。如果用農(nóng)民的話說，行政村的干部是負全面責任的，因此也就承擔全部的指責和不滿。

在過去的20年中，個體農(nóng)戶的能力被強化了，農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件都有了很大改變，比如，生產(chǎn)條件的改善隨處可見，農(nóng)民收入提高以后，農(nóng)戶的農(nóng)用機械增加了，許多小型農(nóng)具都是農(nóng)戶自己擁有，而不是集體擁有，這增加了每一個農(nóng)戶的生產(chǎn)能力，也減少了他們之間的相互依賴和互助，過去農(nóng)民可能需要集體行動來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在不需要了，大部分農(nóng)戶可以自己解決問題了。

由于傳統(tǒng)的以生產(chǎn)糧食為主的農(nóng)業(yè)已經(jīng)越來越不能給農(nóng)民提供足夠的收入，農(nóng)民越來越多的開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，包括外出打工。當他們不再依賴農(nóng)業(yè)的時候也就逐漸開始不再依靠村莊內(nèi)部的資源，而是要不斷地增加村莊之外的社會資源。盡管他們的親戚朋友可能對他們的非農(nóng)就業(yè)還有很大幫助，比如許多人外出打工還是依靠他們的親屬網(wǎng)絡實現(xiàn)的，但是這些網(wǎng)絡是根據(jù)自己的利益關(guān)系重新建立的，與傳統(tǒng)的村莊中的團結(jié)互助有很大不同。這些關(guān)系不再是純粹的地緣或血緣關(guān)系，它們甚至不是建立在村莊基礎上的，而是基于經(jīng)濟活動而形成的，農(nóng)村中原有的關(guān)系只是為這種關(guān)系提供一些保障或基礎。經(jīng)濟活動的多樣化也在很大程度上減弱了村民對村莊的依賴。在許多村莊中我們可以看到，那些日子過得比較好的農(nóng)民恰恰是那些率先開始在村莊之外經(jīng)營關(guān)系，有著眾多村外社會網(wǎng)絡的人。

人際關(guān)系的疏遠在很大程度上還表現(xiàn)為農(nóng)村社會治安問題的出現(xiàn)。因為村莊作為一個整體在趨于消失，村民之間的關(guān)系更為松動，因此社區(qū)內(nèi)社會規(guī)范的制約作用也越來越弱，道德對人們行為的約束力大大減弱。同時也因為村民之間互助減弱，社會糾紛和社會矛盾不斷增加，因此社會治安情況越來越成為問題。而農(nóng)民對付社會治安問題也往往求助于自己的家庭，而不是社會力量。在許多邊遠山區(qū)，甚至一些少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)民家庭養(yǎng)狗越來越多，因為養(yǎng)狗幾乎成為他們最為重要的自我保護工具。當然養(yǎng)狗一方面說明村莊內(nèi)村民之間關(guān)系松散，他們對各種犯罪行為缺少有效的集體行動；另外也說明農(nóng)村缺少公共產(chǎn)品，政府在維護公共產(chǎn)品方面存在著缺陷。

村莊中的成員越來越趨于獨立，對村莊的依賴減弱。行政村本身缺少必要的社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡，行政村的成員甚至彼此并不熟悉，在這種背景下，行政村只是一個管理單位，不可能成為村在這相互密切關(guān)系的社區(qū)。

5

經(jīng)營集體資產(chǎn)是村干部經(jīng)營權(quán)力的主要方式之一，他們作為村莊集體經(jīng)濟的代表，是集體資產(chǎn)的實際控制者。經(jīng)營集體資產(chǎn)可以增值、變現(xiàn)和分割，從而使村干部從中獲得利益。使村莊集體資產(chǎn)增值無疑是一個最好的選擇，因為村干部可以控制村莊集體經(jīng)濟的增量部分。有發(fā)展企業(yè)基礎的村莊都可以通過擴大企業(yè)來實現(xiàn)集體經(jīng)濟的增值，只要條件允許，村莊很熱衷于發(fā)展集體企業(yè)，因為集體企業(yè)的發(fā)展可以增加村莊干部所控制的資源。如果說集體的土地可以平均分配到各個農(nóng)戶，企業(yè)則不同，企業(yè)需要干部的領(lǐng)導，在領(lǐng)導企業(yè)過程中，干部也獲得了權(quán)力。當然村莊集體資產(chǎn)增值還可以通過爭取政府或外界的投入來實現(xiàn)。所以在一些村莊中出現(xiàn)了一些跑項目的村干部，他們知道如何從國家的口袋中將錢掏出來，變成集體資源。但是企業(yè)增值是一個非常困難的事情，能夠從國家爭取到投資也并非很容易，多數(shù)村莊干部無法做到，他們便采取另外的方法，也就是將村莊集體資產(chǎn)變現(xiàn)，在這個過程中獲得利益，擴張權(quán)力。如出賣土地。土地是村莊集體的，但是一旦將村莊土地變賣，換回補償款，那么就可以由村莊干部來支配。很少有村干部將所有土地補償款全額發(fā)給失地的農(nóng)民，他們會通過各種方法保留對土地補償款的支配權(quán)。變現(xiàn)村莊資源方式有很多，如將村莊的資源集中出租獲取租金，甚至在一些相對貧困的地區(qū)，村莊干部也希望通過出租山林獲得微薄的租金收入。在缺少集體資產(chǎn)可以經(jīng)營和變現(xiàn)的時候，村干部還可以通過將資源分割獲得收入，他們通常是將集體的資產(chǎn)拍賣給個人經(jīng)營。廣義地說，這也是一種變現(xiàn)。只是這種變現(xiàn)更多地表現(xiàn)為在明晰產(chǎn)權(quán)的名義下對集體財產(chǎn)的分割。

在不同的行政村，集體資產(chǎn)的存量是不同的，有些村莊的集體資產(chǎn)存量很低，在這樣的村莊中，村干部更多地是直接經(jīng)營權(quán)力，而不是經(jīng)營資源。他們的權(quán)力首先來自于代表國家行使權(quán)力，在國家權(quán)力深入農(nóng)村的過程中，村干部被賦予了越來越多的權(quán)力，因為農(nóng)民的許多活動必須要得到村干部的認可。農(nóng)民蓋房需要宅基地審批，農(nóng)民結(jié)婚需要村干部出具證明。在一個制度越來越趨于嚴密的社會中，只有村干部才能給農(nóng)民出據(jù)各種所需要的證明。這是國家管理權(quán)力在農(nóng)村延伸的結(jié)果，而掌握這些權(quán)力，無疑可以使村干部在使用權(quán)力過程中，一方面強化自己的權(quán)力地位，通過權(quán)力增加權(quán)力。另一方干部也可能在使用權(quán)力過程中擴張自己的利益。村干部是否使用這種權(quán)力以權(quán)謀私并不重要，重要的是在權(quán)力的運作過程中，村干部獲得了一種特殊的身份。

對于行政村干部來說，國家的權(quán)力還不僅僅如此，許多其他部門也會依附這種權(quán)利，典型如司法和金融部門。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用社幾乎成為唯一向農(nóng)民提供貸款的正規(guī)機構(gòu)，但是多數(shù)農(nóng)村信用社在向農(nóng)民提供貸款的時候需要村級組織的證明或擔保。盡管沒有任何規(guī)定要村干部承擔這種責任，但是金融機構(gòu)更相信做為一級組織的村干部。司法部門可能比金融部門更依賴村干部，他們調(diào)查、辦案往往都要通過村干部的合作。由于這種依附關(guān)系的存在，村干部的權(quán)力被大大擴張了。如果說村干部的正式權(quán)力開始受到越來越多的限制，如要求村務公開、民主選舉等等，濫用權(quán)力的機會被降低，但是這些依附于行政權(quán)力的權(quán)力卻缺少明確的制度規(guī)定，如村委會愿意為哪些村民提供貸款支持就帶有很大的隨意性，并沒有任何一套制度規(guī)定村干部必須為什么樣的農(nóng)戶提供擔保。

盡管從制度規(guī)定上來看，村級組織并不是政府的基層機構(gòu)，他們沒有固定的工資，他們是由村民民主選舉的，要接受村民的監(jiān)督。他們生活在村莊中，一旦他們被停職，他們還會回到農(nóng)民中，成為他們之中的一員。但是這并不能說他們是真正意義上的農(nóng)民，因為國家賦予了他們權(quán)力，而在權(quán)力的運作過程中已經(jīng)形成了他們自身的利益，這種利益既來自于經(jīng)濟上的，更來自于權(quán)力本身。在許多邊遠山區(qū)，村干部是村莊中率先安裝電話的人，因為他們有許多公務要處理。從這個角度看，村干部已經(jīng)很象政府的公務員了。

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊管理主要是通過鄉(xiāng)村干部來實現(xiàn)的，因此他們對行政村的干部也投入了很大的關(guān)注。一位鄉(xiāng)的黨委書記說到，對村民選舉行政村干部，鄉(xiāng)政府不可能不去干涉，因為如果不干涉，不知道會選出什么樣的人，盡管多數(shù)情況會是好的，但是也會有極少數(shù)村莊會選出一些壞人來，因為這些村干部是為了政府在工作。這隱隱約約透露出一個意思，行政村干部更多地是屬于政府系列，農(nóng)民選舉可能會因為各種原因不去選舉那些能為政府做事的人。因此鄉(xiāng)政府通過各種方式試圖對村民選舉施加影響，當然這也包括對在職村干部的保護。

農(nóng)村的稅費改革對村干部的角色定位會產(chǎn)生很大影響。過去村干部的工資主要來自于鄉(xiāng)農(nóng)民征收的稅費，稅費中的一部分被用于村莊內(nèi)部，主要是村干部的工資補貼。村主要干部的補貼在當?shù)赝潜容^好的，一般的地方可以達到數(shù)千元，超過當?shù)剞r(nóng)民人均收入的數(shù)倍。農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)民只支付農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加，原來的許多稅費被取消，并且中央政府要求不斷降低農(nóng)業(yè)稅，為了保障村干部能夠繼續(xù)為基層政府工作，許多地區(qū)不得不將村干部的補貼也納入到政府預算支出中。這可以被解釋為減輕農(nóng)民負擔，保障基層干部的福利，但更重要的也意味著，村干部逐漸地離開村民，他們盡管是由村民選舉的，受到村民的監(jiān)督，但他們真正的領(lǐng)導是基層政府，因為他們的補貼是來自于政府。

伴隨著稅費改革，許多地方開始調(diào)整行政區(qū)劃，主要是通過并鄉(xiāng)來擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍，其目的在于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以減少行政費用支出。在一些地方，這種措施也被擴展到了行政村一級，行政村被撤并，這種撤并更凸現(xiàn)出來行政村只是作為行政管理單位。

在中國農(nóng)村，特別是在貧困農(nóng)村，公共產(chǎn)品主要依靠地方政府提供，社區(qū)自我解決問題的能力比較弱。在稅費改革以后，村莊通過自我積累提供公共產(chǎn)品的可能更小，相應地，村干部在動員當?shù)刭Y源方面的能力也就更弱，在這種情況下，村干部會越來越多地依靠政府的資源，他們會更象行政干部。

在這雙重作用下，行政村組織越來越象是農(nóng)村社會之外的一個機構(gòu)，外界賦予了這個組織運行的制度，他們按照這個制度運行各種政務，并在運行中擴充自己的利益。如果是這樣的話，我們就會發(fā)現(xiàn)，行政村既不能成為農(nóng)民社區(qū)合作組織，也不能成為真正的村民自治組織，它們介于政府于農(nóng)民之間，一方面壟斷社區(qū)的資源，另外一方面又成為國家資源進入農(nóng)村的主要渠道，利用這個位置，他們借助農(nóng)民力量，同時也借助政府的力量，成為農(nóng)民與國家之間的第三方。

當我們透過村民選舉、集體經(jīng)濟等表面現(xiàn)象來考察行政村，以及村委會角色的時候發(fā)現(xiàn)，村莊已經(jīng)越來越遠離農(nóng)民社會，成為國家的一個管理單位，而支配這個單位的村委會越來越行政化，成為遠離農(nóng)民社會的組織。它們具有獨立的利益訴求，并在行使其權(quán)力的過程中擴張自己的利益。

作答要求

一、根據(jù)給定材料1、2的內(nèi)容，請你概括我國鄉(xiāng)村治理的體制癥結(jié)。(30分)

要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。

二、根據(jù)給定資料2請你分析碎片化現(xiàn)象，字數(shù)150左右(10)

三、請你根據(jù)材料3到6解釋中國鄉(xiāng)村建構(gòu)的必要性。字數(shù)400左右。(15分)

四、根據(jù)資料，請你草擬一份關(guān)于鄉(xiāng)村治理的對策建議。字數(shù)300字。(15分)四、以“鄉(xiāng)村治理急需走出官僚化誤區(qū)”為題，請你寫一篇文章。(30分)

要求：1、參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。

2、觀點明確，聯(lián)系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。

3、全文1000-1200字。

參考范文

概括鄉(xiāng)村治理的體制癥結(jié)500字

鄉(xiāng)村治理通過多方努力近幾年取得了一定的成效。但同時還存在許多沒有解決的問題，歸根結(jié)底還是存在體制上的癥結(jié)，主要體現(xiàn)在兩個方面，政府運動和碎片化現(xiàn)象。

政府運動以“運動”為主要特征的，但這種運動不是民間社會力量自動生成的，而是政府通過行政力量營造的“政府運動”。這些運動從全國到地方，從政治領(lǐng)域到經(jīng)濟領(lǐng)域，名稱不同，規(guī)模各異。但結(jié)果都是表面上皆大歡喜，碩果累累。實質(zhì)上形式主義，沒有實際效果，有些強迫命令甚至造成很多后遺癥，比如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務。

碎片化是與運動化相沖突的現(xiàn)象。表現(xiàn)在價值的碎片化，下級對上級的服從是象征性的，表面的認同，其二是體制的碎片化，不同政府部門之間根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署，但體制內(nèi)存在割裂。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個方面的原因：一是意識形態(tài)的淡化，使官員不能保證對上級的忠誠和服從。二是政治結(jié)構(gòu)的改變，使各部門都具有了經(jīng)濟決策權(quán)，可以獲得預算外收入。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。，對信息的控制是造成碎片化的一個重要因素，信息失真，下級領(lǐng)導可以選擇性的向上級提供資訊。

總之，在鄉(xiāng)村治理過程中，存在著體制上的癥結(jié)，亟待我們加以解決，使得鄉(xiāng)村治理健康順利發(fā)展。

根據(jù)給定材料2分析碎片化現(xiàn)象

碎片化現(xiàn)象體現(xiàn)在政府的運行過程當中首先是價值碎片化，下級對上級的服從只是象征性的，對于上級部署精神沒有思想上的認同。其次是體制的碎片化，，不同部門之間根據(jù)自己需要執(zhí)行上級部署。對于領(lǐng)導講話政策文件，不同部門各有訴求，各有表達手段。政府體制蘊含內(nèi)在的割裂。

導致這一狀況的原因有三：一是意識形態(tài)的淡化，二是政治結(jié)構(gòu)的改變，三是政策制定和過程中的問題。

根據(jù)材料3到6解釋中國鄉(xiāng)村建構(gòu)的必要性400字

在過去的二十年中，政府采取了很多政策以加強村民委員會對集體財產(chǎn)的掌握，長期以來，行政村一直扮演者集體資產(chǎn)代表的角色。

中國改革開放以后，作為國家與農(nóng)民之間的一級組織，行政村在兩個方面擴張著自己的權(quán)力，經(jīng)濟上，他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表，政治上，他們成為村莊的合法管理者，是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。這一切似乎都在顯示，行政村成為一個社區(qū)，村委會成為農(nóng)民的自治組織，事實并非如此。

傳統(tǒng)村起主要作用的聯(lián)絡紐帶是地緣關(guān)系和血緣關(guān)系，但這些關(guān)系在行政村都不存在。村民之間不熟悉，村民之間的聯(lián)系沒有以前緊密了，村莊中成員越來越獨立，共屬一個行政村，具有共同的村民身份是由外部社會決定的，而并非他們之間的天然聯(lián)系。使行政村只是機械團結(jié)而不是有機團結(jié)。

行政村成為各種力量相互競爭和沖突的場所。資源分配不均造成強弱勢人群發(fā)生矛盾沖突。國家的政策沒有得到切實落實，也是村委會成為矛盾的焦點。行政村擺脫不了上下同時對其施加壓力的格局。行政村被賦予了村莊事務管理的職能，對村莊公共職務的不滿集中到行政干部身上。

最后，行政村的干部雖然是村民民主選舉，接受村民監(jiān)督，但因為國家賦予了他們權(quán)力，而在權(quán)力運作過程中就形成了他們自身的利益，這種利益既來自于經(jīng)濟上的更來自于權(quán)力本身。尤其是稅費改革后他們更像行政干部。村委會越來越行政化，成為遠離農(nóng)民社會的組織，它們具有獨立的利益訴求，在行使權(quán)力過程中擴張自己的利益。

看似合理的行政村已經(jīng)出現(xiàn)了很多不合理的跡象，中國鄉(xiāng)村建構(gòu)建設勢在必行。

根據(jù)材料草擬一份關(guān)于鄉(xiāng)村治理的對策建議300字

針對鄉(xiāng)村治理中存在的問題，對策建議如下：

1針對在鄉(xiāng)村治理中的體制化癥結(jié)對癥下藥，深化體制改革，完善各項機制，各項制度在制定的同時要抓落實，將工作做到實處，避免形式主義。

2對政府部門加強思想教育，理順上下級關(guān)系，嚴格執(zhí)行上級部署，貫徹上級思想，政策制定的同時執(zhí)行到位。保證政策過程的銜接漸進。

3對行政村的政治經(jīng)濟職能加以界定，限制其行政權(quán)力。做為農(nóng)民自己的組織，要有農(nóng)民的話語權(quán)。

4對行政村干部的職權(quán)加以限定，堅決杜絕以權(quán)謀私的行為發(fā)生，村民對其監(jiān)督，對不良行為可以舉報。

5要將行政村建立成屬于農(nóng)民的社會組織，削弱組織的行政化色彩，村委會要嚴格落實國家政策，真正為農(nóng)民服務。

“鄉(xiāng)村治理急需走出官僚化誤區(qū)”1000-1200

在國家權(quán)力深入農(nóng)村的過程中，村干部被賦予越來越多的權(quán)力，農(nóng)民的許多活動都要經(jīng)過村干部的認可，比如農(nóng)民蓋房需要宅基地審批，農(nóng)民結(jié)婚需要村干部出具證明。只有村干部才能出具農(nóng)民需要的各種證明。對于村干部來說，國家的權(quán)力不僅如此，許多其他部門也會依附這種權(quán)力。村干部在使用權(quán)力的過程中一方面強化自己的權(quán)力地位，通過權(quán)力增加權(quán)力，另一方面在使用權(quán)力過程中擴張自己的利益。

導致這種現(xiàn)象的原因既有體制上的原因也有歷史上的原因。

體制上的癥結(jié)，主要體現(xiàn)在兩個方面，政府運動和碎片化現(xiàn)象。

政府通過行政力量營造的“政府運動”。這些運動從全國到地方，從政治領(lǐng)域到經(jīng)濟領(lǐng)域，名稱不同，規(guī)模各異。但結(jié)果都是表面上皆大歡喜，碩果累累。實質(zhì)上形式主義，沒有實際效果，有些強迫命令甚至造成很多后遺癥。碎片化是與運動化相沖突的現(xiàn)象。表現(xiàn)在價值的碎片化，下級對上級的服從是象征性的，表面的認同，其二是體制的碎片化，不同政府部門之間根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署，但體制內(nèi)存在割裂。

在過去的二十年中，政府采取了很多政策以加強村民委員會對集體財產(chǎn)的掌握，長期以來，行政村一直扮演著集體資產(chǎn)代表的角色。中國改革開放以后，作為國家與農(nóng)民之間的一級組織，行政村在兩個方面擴張著自己的權(quán)力，經(jīng)濟上，他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表，政治上，他們成為村莊的合法管理者，是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。

行政村成為各種力量相互競爭和沖突的場所。資源分配不均造成強弱勢人群發(fā)生矛盾沖突。國家的政策沒有得到切實落實，也是村委會成為矛盾的焦點。行政村擺脫不了上下同時對其施加壓力的格局。行政村被賦予了村莊事務管理的職能，對村莊公共職務的不滿集中到行政干部身上。

行政村的干部雖然是村民民主選舉，接受村民監(jiān)督，但因為國家賦予了他們權(quán)力，而在權(quán)力運作過程中就形成了他們自身的利益，這種利益既來自于經(jīng)濟上的更來自于權(quán)力本身。尤其是稅費改革后他們更像行政干部。村委會越來越行政化，成為遠離農(nóng)民社會的組織，它們具有獨立的利益訴求，在行使權(quán)力過程中擴張自己的利益。

針對這些鄉(xiāng)村治理中存在官僚化現(xiàn)象，要深化農(nóng)村體制改革，完善各項管理機制，各項制度在制定的同時要抓落實，將工作做到實處，避免形式主義。對政府部門加強思想教育，理順上下級關(guān)系，嚴格執(zhí)行上級部署，貫徹上級思想，政策制定的同時執(zhí)行到位。保證政策過程的銜接漸進。對行政村的政治經(jīng)濟職能加以界定，限制其行政權(quán)力。對行政村干部的職權(quán)加以限定，堅決杜絕以權(quán)謀私的行為發(fā)生，村民對其監(jiān)督，對不良行為加以舉報。要將行政村建立成屬于農(nóng)民的社會組織，削弱組織的行政化色彩，使其真正為農(nóng)民服務。