宅基地條例范文

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關鍵詞 農村宅基地；城市化；管理

作者簡介胡佩佩（1992—），女，仲愷農業工程學院人文社科系行政管理專業2011級學生；曾學龍？穴1952—？雪，男，仲愷農業工程學院人文社科系教授，主要研究方向為農村社會發展研究。廣東廣州 510225

本文系廣東省仲愷農業工程學院第一批國家級大學生創新項目階段性成果。

農村宅基地如何有效管理是改革開放以來農村社會發展中出現的新問題，地處改革開放前沿的廣州市農村宅基地管理存在哪些問題，應當如何加以改進，是本次調查的重點。為此，筆者于近期走訪了廣州市近郊A村的部分村干部和村民，并對其進行了問卷調查。共派發100份問卷，回收100份，有效率達100%。，運用SPSS軟件進行數據處理，得出相關數據。調查發現，A村是一個典型的正在向城鎮化推進的村莊，既有工業化、商業化的現代氣息，但又保留著珠三角的鄉村味。因而在宅基地管理上也呈現出城鎮化進程中的某些特點。

一、A村正在向城鎮化邁進

A村是位于廣州市北郊約30公里的一個行政村，地處白云機場某鎮的東邊，離鎮區不到2公里，通過一座公路大橋與鎮區相連，是一個緊靠城鎮的村莊。該村有五個自然村，有村民三千多人，村民都是該村集體經濟組織村經濟聯社的社員，主要以經商、打工或從事花卉種植為生。

由于通往鎮區的省道穿村而過，A村的交通十分便利。村里有兩個小型工業園，一個是村集體自己招商引資建成的，另一個是鎮建成的，但土地都屬于村集體所有。由于兩個工業園的存在，約有3000多外來工在村內打工經商。總體看，A村是一個正在向城鎮化邁進的村莊，主要具有以下特點：

（一）集體經濟相對穩定但收入不是太高

該村經濟聯社主要靠出租廠房等物業取得收入，每年有上千萬元的收入，村民則從中獲得股份分紅，這在廣州市的近郊農村中算是中上水平。因而，經濟聯社的社員每年可以從集體經濟收入中分紅上萬元。從村委會的辦公地點與辦公設施看，不亞于廣州市邊上的一些城中村。但從整個村莊的建設以及經濟總量看，該村與珠三角地區一些富裕村莊相比，又有明顯不足。

（二）有商業化氣息但人氣一般

該村雖有2個工業園，有企業50多家，但企業檔次不高，規模不大，一般為200-300多員工的企業，主要以加工制造為主。穿村而過的干線公路兩側有小型超市、菜市場，也有不少餐飲店，但中檔次的只有一家，其他為大排檔型，主要是村民或外來工在此消費。因而，該村雖有外來人員，但與廣州市的城中村相比，整個村莊的商業化氣息與繁華程度還有明顯差距。

（三）村內公共服務設施基本齊備但不夠完善

調查發現，村內有小學、醫療衛生站、商業網點等，水泥路通到了各自然村，村內水秀花香，高大的大榕樹下圍坐著許多老人在打牌、聊天，環境總體不錯。但村內文化設施不多，衛生環境一般。可能是正在建新房的原因，村莊內存在不少衛生死角，存在一定程度的臟、亂、差現象，池塘、水溪中也出現了不同程度污染。

（四）村內民風淳樸，鄰居之間和睦相處

A村本地村民基本上是姓曹的，村內有曹氏祠堂，平時是村民活動場所，常有村民在祠堂內打牌聊天。而有婚喪喜事，則在祠堂內操辦。從村民自建的房屋看，該村新建房屋占了大半，但感覺缺乏規劃，舊房子還保留不少，但很少有人住。新建房屋中少數是別墅型，但其它房屋的質量也不差，基本上是混泥土結構，一般是4-5層，個別也有6層以上。總體感覺是村民家境不錯，但又不是很富裕。

（五）房屋出租不多，以自己居住為主

由調查知，該村95.5%的村民的房屋都是用來自住，極少部分用來出租。外來人員主要集中在村集體與客商合作開發的小產權房。上世紀90年代，村集體為發展經濟，吸引外來人員來此經商打工，與開發商合資建了“XX花園”，出租或出售給外來人居住，但由于該花園屬于小產權房性質，成為今天的遺留問題。由于住房有近20年，加上管理不善，住的人不多，花園內的住房開始陳舊，因而房價相對不高。根據村民的介紹，當地房屋出租的租金比較低，一般一套100平米的住宅租金不到300元。可見，房屋出租并非當地村民的主要收入來源。

二、A村宅基地使用的現狀與村民的訴求

（一）多數村民擁有1處宅基地，少數人在2處以上

調查發現，該村多數村民擁有1處宅基地，少數人擁有2處以上的宅基地。還有一些人曾經有宅基地，后來被政府征收了；有些比較富有的村民還向其他村民購買宅基地，因而導致了有些村民沒有宅基地。

（二）宅基地面積不均衡，結構質量較好的占一半

由調查知，該村54.5%的村民的宅基地面積在50-200平方米不等，其中，50-99平方米的占22.7%，100-149平方米的占22.7%，150-199的不多，占9.1%，但200平方米以上的占了36.4%，基本上是新建的。從樓層結構看，三層以下的占81.8%，四層以上的占18.2%。從現場看，大部分住宅的結構是混合結構，建筑質量一般，占50.0%，有一部分是砼類結構，建筑質量較好，占31.8%，還有少數是磚木結構，建筑質量一般。

（三）多數村民有宅基地證但無房產證

村民反映，除了個別正在辦理外，幾乎所有村民都有宅基地使用權證書，但大部分人都不清楚宅基地證上的面積是多少。而在房產證上，45.5%的被調查者反映有房屋產權證書，54.5%的被調查者反映沒有房屋產權證書，

（四）多數村民對居住現狀滿意但希望有所改進

由調查知，72.7%的村民對居住現狀滿意，只有9%的村民表示不滿意。其中，對居住現狀不滿意的原因主要有三類：認為“區位太差，交通不便”的，占了30.0%，認為“房屋面積太小”、“鄰里關系不融洽”、“租金太高，負擔不起”的占了20.0%，還有10.0%的人認為“房屋質量太差，居住環境不好”。

（五）對政府征收土地的補償意見不一，但支持集中建房的人少

對于“遇到政府征收土地時的補償意向”這一問題，27.7%的村民選擇了“貨幣補償”，16.9%的村民選擇了“拆遷后另行安排宅基地建房”，還有29.2%的村民選擇了“居住政府集中安置房”，還有26.2%的村民選擇了其他的補償。據村民反映，他們希望政府征收土地后的補償是既給錢又有屬于他們自己的房子。這反映出村民們對安穩生活的追求。

由調查數據顯示，當地村民對“農村集中建房、農民居住上樓的做法”表示不支持的占大多數，有54.5%，有36.4%的村民表示支持，還有9.1%的村民表示無所謂。其中，不支持集中建房的原因中有38.1%是認為“建設成本過高”，26.2%認為是“鄰里關系疏遠”，16.7%認為“居住環境不適應”，還有19.0%是其他原因。

三、A村宅基地管理中的主要問題

（一）住房建設缺乏規劃，布局零亂

在走訪中我們看到，村內居民點尚未規劃，因此出現了居民點布局隨意性較大，有新居卻無新村的局面，這在一定程度上阻礙了農村城鎮化的進程，給人布局零亂的感覺。

（二）宅基地使用存在不同程度的違規情況

該村在宅基地管理方面，規定不允許外來人到此地買地建房，不允許宅基地私下交易，而且當地大部分新的宅基地面積統一規定為97.5平方米。然而，盡管要求嚴格，但該村依然有宅基地使用違規的情況。如有的住宅面積超過了一百多平米，有些住宅已經超過6層，還有的經過加建后也超高。

（三）村民對宅基地管理的滿意度不高

由調查數據顯示，31.8%的村民對宅基地管理感到滿意或比較滿意，但36.4%的人滿意度為“一般”，不滿意的也有31.8%。又如，對于“村里是否有宅基地申請的村規民約”、“村里申請宅基地有無進行公示”、“村里村民申請宅基地是否需要向村繳納費用”等問題，一半人表示不清楚，還有27.3%的村民認為“沒有”。說明宅基地管理還不夠透明規范。

（四）村民對村集體在宅基地管理中發揮的作用不清楚

數據顯示，22.7%的村民認為村集體在宅基地管理過程中有作用，認為沒有作用的占27.3%，感到不清楚的占了50%。這說明，過半數的村民對村集體在宅基地管理過程中發揮的作用不太清楚。村民反映，一些集體土地被一些較富有的村民用來建宅基地，認為該地被使用并沒有經過村民開會商討。再比如：宅基地申請公示的情況、宅基地申請的繳費情況、新建或加建問題等等，都希望村委會或經濟聯社能及時公示。

（五）宅基地證的轉名公證手續復雜

村民反映，多數家庭的宅基地是父輩留下的，宅基地證上的名字依舊是父輩那一代人的名字。而現在已經沒有關于宅基地的管理部門，要把宅基地證上的名字改過來很困難。也有一些村民反映，自身家庭構成特殊，父輩早逝，宅基地證屬祖輩名下，但轉名公證的程序需要祖輩遺傳父輩，才能從父輩名下轉至本人。這樣的手續程序就很麻煩，而且鎮政府不辦理相關轉名公證手續，村民要去白云區的公證處辦理，這給村民帶來很多不便。

（六）圍繞“小產權房”產生的產權歸屬等利益爭端突出

A村一個突出的歷史遺留問題是上世紀90年代村集體為發展經濟與客商合作建造的帶有“小產權房”性質的“XX花園”。“小產權房”一般是指村集體組織或企業在農村集體土地上自行組織建設、自行銷售的房屋，未合法獲得規劃、土地、建設等行政許可，不能辦理房地產登記，不能享有依法保障的不動產權，是沒有產權的房屋。盡管政府三令五申嚴禁建設小產權房，但由于歷史的原因，加上其出售價格往往比周邊地區的正規商品房便宜30%以上，有的甚至是這些正規商品房價格的二分之一不到，使得這種“小產權房”在廣州市郊區依然存在。而由“小產權房”引發的產權歸屬導致村民與村集體之間、買房者與開發商之間矛盾突出，不利于農村干群關系的穩定，更不利于對宅基地的統一管理。

四、改進廣州近郊農村宅基地管理的建議

（一）加強對城市郊區農村住房建設的規劃與指導

如對現存的一些危房與半危房應予以拆掉或改建，通過拆掉舊屋，騰出更多空地，加大綠化空間，建設公共服務設施。建議根據村民的意愿，愿意統一規劃建設新村的，由有關農村建筑規劃部門統一規劃，提供新村設計方案。對不愿意統一建新村的，也可以由農村建筑規劃部門提供不同類型的房屋設計方案，供村民選擇。這樣可以最大化的利用土地，使更多的村民共用同一套公共設施，減少建設用地面積，在保護土地的同時，還可以促進農民物質文化生活水平提高，以推動城鎮化的發展。

（二）完善農村宅基地相關法規，規范宅基地管理

現行的農村宅基地管理法規制度，忽視了對農民財產權益的保護，使得農民的房屋受宅基地管理法規的制約而不能抵押或轉讓。建議國家進一步完善宅基地立法，盡快出臺農村宅基地管理辦法，明晰宅基地產權，明確農村宅基地流轉等相關問題。嚴格宅基地申請條件，規范農村宅基地申請報批程序。

（三）切實解決宅基地管理中的遺留問題

根據村民對宅基地管理的意見，建議進一步改善農村的宅基地管理模式，如加強農村宅基地登記發證工作，依法調處宅基地權屬爭議，切實解決宅基地證的確權問題。對于違規使用宅基地及私自擴建、加建的現象要依法處理，但從穩定農村社會出發，建議以經濟處罰為主，行政處罰為輔。在此基礎上，予以重新登記和確權。對小產權房也可以參照類似辦法處理。

（四）建立和完善農村宅基地流轉制度

無償不流動的農村宅基地制度在早期對農村的穩定與發展起到了重要的作用，但隨著市場經濟的發展，這一制度不利于農民將其作為市場要素參與市場交易，從而制約農村經濟的發展。這不僅需要完善相關法規，也需要在理論上深化研究。建議在國家尚未出臺新的宅基地管理的政策法規之前，廣州市可以由選擇性地在近郊農村進行農村宅基地流轉的試點，為全國推出新的經驗。

（五）加強宅基地相關知識及法律法規的宣傳

調研發現，多數村民不太了解宅基地管理的政策法規，這在一定程度上影響了宅基地的有效管理。所以，加強宅基地相關知識及法律法規的宣傳、做好群眾的思想工作非常重要。應該深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳土地國情和法規政策，形成集約節約用地的輿論氛圍，提高農民群眾依法用地的意識，增強集約用地和保護耕地的自覺性。

參考文獻

1國土資發〔2004〕234號.關于加強農村宅基地管理的意見.國土資源部網站，2004-11-09.

2戴啟波.關于農村宅基地的若干思考J.貴陽市委黨校學報，2008，（3）.

3張德明.淺議農村宅基地的問題與對策J.科技信息期刊，2009，（14）.

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關鍵詞：國土資源 宅基地 發證

中圖分類號： P285 文獻標識碼： A 文章編號：

一、性質與意義

2011年5月，國家三部委聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，要求在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展農村集體土地確權登記發證工作。其中宅基地使用權登記發證就是該項工作的重要組成部分。

宅基地使用權登記發證，涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。加快宅基地使用權登記發證工作，是依法保護宅基地使用權人合法權益的重要措施，是加強農村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。通過開展宅基地使用權登記發證，可以有效節約和保護土地，規范農村住宅建設，推進安居樂業的社會主義新農村建設，促進社會經濟可持續發展，維護社會的和諧與穩定。

依照相關法律、政策，本文針對實際存在的宅基地建新不拆舊、一戶多宅、超標建宅、未批先占、繼承遺贈、退休返鄉、空閑舊房等問題及其對策，依照有關政策、法律作了較為全面的總結與概括。

二、政策與法律

2011年5月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發（2011）60號），文件要求各地本著尊重歷史、注重現實、有利生產生活、促進社會和諧穩定的原則，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展農村集體土地確權登記發證工作。

在該文件出臺之前，國家先后下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號以下簡稱國務院《決定》）及《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土發[2004]234號，以下簡稱《意見》），要求嚴格實施規劃，從嚴控制村鎮建設用地規劃，改革和完善宅基地審批制度，規范審批程序，加強農村宅基地登記發證工作。為深入貫徹實施《物權法》，大力推進宅基地使用權登記發證工作，國土資源部特下發了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發〔2008〕146號，以下簡稱《通知》），要求各地進一步加大工作力度，完成全國宅基地使用權登記發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民合法使用的宅基地全部發證到戶。

參照國家《村莊和集鎮建設管理條例》（國務院令116號，以下簡稱《條例》），并依據以上有關文件精神，各地也下發了一些相關文件，如山東省人民政府《關于加強農村宅基地管理的通知》（魯政發[2001]89號）、《山東省農村集體土地確權登記發證工作實施方案》（魯國土資發〔2011〕129號）等文件，要求對宅基地按照新規定進一步明晰產權，規范管理，切實加快推進農村集體土地確權登記發證工作。

三、問題與對策

宅基地登記發證四項基本原則：本村戶口、年滿20（周歲）、 一戶一宅、不準超標。

本村戶口指戶籍在本村（含外來人口無處居住經政府批準落戶的）才能享受該福利性住宅待遇；年滿20（周歲）指申請宅基地是在法定（成人）年齡方面的必要條件；一戶一宅是為保障村民人有所居、安居樂業；不準超標是遵循集約用地原則，在符合國家規定的前提下，各省市結合各自人均土地的實際情況制定限額用地。如山東省城市郊區及鄉（鎮、街道）所在地，每戶面積限額：①城市郊區及鄉（鎮、街道）所在地：≤166m2②平原地區：每戶≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每戶≤264m2；④人均≤666 m2可根據實際情況酌減。

（1）外來落戶居住的

根據國家《條例》之規定，回原籍村莊、集鎮落戶的職工、退伍軍人、退休干部及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞等外來人口落戶（確無住房）居住的，經縣級人民政府批準后，可以申請住宅用地，但須履行申請和公示程序，并應注記“該權利人為非本農民集體成員”。

（2）“一戶多宅”的

根據《土地管理法》第六十二條的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但由于各種原因，在實踐中存在著不少“一戶多宅”的現象。本文認為不宜采取“一刀切”死板掉條做法，應以現有的法律政策為基礎，區別對待，靈活處理：

1、歷史原因造成的“一戶多宅”，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）的有關規定辦理。若一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過所在地省級人民政府規定面積標準的，土地登記機構可以受理其第二宗宅基地登記申請。

2、因建新不拆舊造成“一戶多宅”，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機構暫不受理登記申請。

3、因繼承造成“一戶多宅”，可以受理登記申請，并注明“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人 ”。

4、因接受贈與造成“一戶多宅”，土地登記機構不得受理登記申請。

5、因村民購買住宅造成“一戶多宅”，不得受理登記申請。

6、對于其他原因造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家出臺明確的規定之前，一般不得受理。

國家或集體應鼓勵合法的“一戶多宅”在集體組織內部流轉，可以采取宅田掛鉤辦法，用儲備農田或專項基金獎勵給騰退、出租、贈與或出賣給別人多余宅基地的村民，這樣，既能減少占用新地特別是耕地，又可減少閑置浪費的現象，既集約節約用地又緩沖了居住擁擠甚至無宅基地的多寡不均衡現象。

（3）面積超標的

本文認為應當嚴格按照《通知》的要求進行登記。即：①1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，村民建房占用的宅基地，該條例實施后至今未擴大用地面積的，可按現有實際使用面積進行登記。②1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行登記。③1987年《土地管理法》實施后，村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理,并按照各地規定的面積標準重新進行登記。 對于各種超過法定宅基地標準無法登記的宅基地，不能退出的，村集體組織可以通過宅田掛鉤的方法扣減承包田。

（4）空房閑置的

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宅基地使用權征收補償現狀

我國目前關于宅基地使用權補償規定尚不統一，《物權法》肯定了宅基地使用權這一權利地位，對于該權利受到侵害時需要補償做出了原則性的規定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權利。以及各地區各異的地方性法規的規定，對于宅基地使用權這一特殊的財產權，其性質與一般財產權利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規對于《物權法》、《土地管理法》彈性規定的自我限定。因此，現今針對這一權利的補償的法律依據上是處于模糊不清的狀態。

此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設定了許多不同的方案，例如，許多地區將宅基地使用權的補償直接與其他補償結合一體，并沒有明確地指出這一權利所得到的補償具體的數額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。

宅基地使用權征收補償存在的問題

法律法規不具體、不明確

1、《物權法》的相關規定

《物權法》中第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、四十四條的規定獲得相應補償。”其中《物權法》第四十二條、四十四條分別是關于征收、征用的補償規定。《物權法》對宅基地使用權因宅基地及其上房屋的征收而消滅應得到補償做出了明確的原則性規定。

2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關規定

在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”再根據其相應的實施條例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償的權利，集體經濟組織作為權利人僅能對于其享有的集體土地所有權得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設施所有權被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規定，并沒有實質性的解決補償標準問題。

3、地方性規章的相關規定

各地區各省人大、其常務委員會及當地政府根據《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》結合自身的情況制定相應的地方性法規，這些法規也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。

當我們看到在各法律法規對于該問題的規定是如此之多，卻得不到一個明確的統一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權補償問題只是做出原則性規定，這就需要地方性法規對該問題制定出具體的實施細則。據調研所得，2007年通過的《物權法》在各地方制定的相關實施細則中并沒有得到具體的體現，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規定，僅是總的規定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規也沒有對該項權利的補償問題做出相應規定。

補償不明確及補償標準偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權利人合理的補償。據前期實踐調研所得，浙江省寧波市鎮海區以房屋的補償與安置相結合的方式來補償被拆遷人，根據浙江省寧波市鎮海區人民政府于2007年的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規定：“拆遷住宅用房，實行以調產安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據相關部分人員的介紹以及在該地區進行問卷調查的結果分析所得，該地區絕大所數被拆遷人是選擇調產安置。

1、貨幣安置

就以《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規定中有調產安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調產安置方式。結合當地貨幣安置的具體規定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：（1）被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積

其中“商品房平均價格”該意見則是根據《鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關價格和費用標準》而定的，該標準中規定：“2007年有關地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元。”被拆遷房屋充值價格“則按房屋結構等姐分為多個標準：鋼混結構則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結構也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元。”基本造價“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”

除此之外，還需結合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數額。據相關部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網站上所看到相關公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮價[2007]33號、鎮價[2009]38號及相關文件執行，即根據鎮海區物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮海區國土資源分局網站上所公開的征收補償標準則是籠統地將耕地、建設用地等合并補償，則不能看到其具體相關標準。基于選擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權的補償標準事實上則也是相應偏低的。

2、調產安置

調產安置是多數人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權補償問題！根據《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。

拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據當地調查結果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當的安置房。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權，但是該土地的性質是國有土地，即國有土地作為建設用地其使用權為70年，而宅基地使用權法律并沒有明文規定其使用年限，只要該被拆遷人是其農村集體經濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權期限為永久性。

完善宅基地使用權征收補償制度的建議

立法原則上歸于統一

基于上文已分析宅基地使用權年限問題，永久性一詞，相對于調產安置中的國有土地使用權70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統一，在執法過程中也將是保障宅基地使用權人的最有力的依據了。將宅基地使用權補償的具體化，又將成為一個權力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關鍵環節。有法可依，有法必依，執法必嚴這都是環環相扣的關系。

合理規劃，適當選擇安置補償方式

與調產安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關費用，由村民委員會負責按有關規定辦理用地手續，在規劃確定的農居點復建多層住宅進行安置。《物權法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。”因此該遷建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權便能得到延續。但是，在實際情況中，由于規劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。

安置區的土地特殊化

將征收補償的安置房相對集中，重新規定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農民失業，隨即影響農民的生活水平。眾所周知，目前城鎮居民與農村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經濟的發展，安置區內被安置人員的生活水平與原城鎮人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質變更、統一。

篇4

關鍵詞：農村宅基地；農轉非；使用權

中圖分類號：B03 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017

文章編號：1672-0407(2012）02-056-03 收稿日期：2012-01-21

快速的城市化在將大量農村人口吸引進城市的同時也產生了另外兩個后果，一是，農業戶口的非農化，即進入城市的這部分農民在城市生活工作時間久了，慢慢地就城鎮化了，戶籍也由農業戶轉為城鎮戶；二是，城鎮化的這些“農民”對農村的宅基地是否享有權益？特別是隨著目前舊村改造補償項目的實施，現有的農村宅基地使用權制度與現實情況脫節的現象就日益顯現出來，相關的問題、矛盾和弊端也伴隨而生。

一、我國農村宅基地使用權制度簡介

（一）農村宅基地相關法律規范

所謂農村宅基地，是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。立法對農村宅基地使用權進行的調整大體可以分為兩個階段。第一階段,1982年2月23日國務院《村鎮建房用地管理條例》，明確了農村宅基地使用權的權利主體、申請與審批程序、用地標準與基本使用規則。1986年6月25日頒布的《中華人民共和國土地管理法》(以下稱《土地管理法》)雖然以專章對鄉(鎮)村建設用地進行了規定，但在農村宅基地使用權方面，其具體內容與《村鎮建房用地管理條例》并無多大差別。雖然1988年對《土地管理法》進行了修改，但內容并不涉及農村宅基地使用權。1993 年國務院頒布實施了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，用來調整農村房屋建設，但僅僅規定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農村宅基地使用權的流轉及糾紛的解決做出規定。第二階段，1998年修正的《土地管理法》確立了農村宅基地使用權的以戶為單位的申請原則，并明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地使用權。國土資源部于2004年11月2日制定《關于加強農村宅基地管理的意見》，雖提出了許多合理化建議，但也并未涉及農轉非人員的宅基地使用權問題。2007年頒布實施的《物權法》也未對農村宅基地使用權作出明確的突破性的規定。

總之，現階段我國對農村宅基地使用權的管理存在法律空白，法律規范數量極少，而且大部分是一些規范性文件，效力層次比較低。

（二）我國農村宅基地使用權的特征

農村宅基地使用權是我國農村特有的土地權利形式，是農民安身立命的根本所在。從法律角度來說，其具有以下特性： 一是集體所有。我國《土地管理法》規定：城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有；二是權利主體身份的特定性。與國有土地使用權主體的任意性不同，農村宅基地使用權主體具有很強的身份性，農村宅基地使用權的主體主要是集體經濟組織的成員；三是無償性。農村宅基地使用權主要是國家為了保障農民的住宅權益，維護農村社會的穩定而為農民提供的一種社會保障；四是永久性。只要是農村集體經濟組織的成員在符合相關條件下，其對宅基地的使用權就是永久性的，沒有期限限制。正是由于農村宅基地使用權具有以上特性，特別是其嚴格的身份性，才使得“農轉非”人員對農村宅基地使用權產生了爭議。

二、“農轉非”人員對原有的農村宅基地是否還享有權益

眾所周知，我國現行的宅基地使用權制度是建立在計劃經濟體制和城鄉分割的戶籍制度基礎之上，以保障農村村民居住權為單一的價值取向。有學者指出：當前我國農村的土地最根本的功能還是為每一個農民提供生活保障和基本福利。宅基地使用權制度設立的最初目的是保障農民的基本居住權，其生活保障的功能被最大價值化，而其作為財產權的權能卻受到了嚴格的限制，如宅基地使用權的取得具有嚴格的身份性限制，只有符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員才具有取得宅基地使用權的資格，且嚴格禁止宅基地使用權的買賣、租賃、抵押和贈與。但在市場經濟飛速發展和城鄉一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權制度的先天缺陷很大程度上背離了《物權法》的基本屬性，已經無法適應社會的發展。因此，筆者認為，新形勢下探討宅基地使用權問題應不僅僅局限在《土地管理法》的框架下，還應該結合《憲法》以及《物權法》的相關規定。

根據《土地管理法》的相關規定，只有本集體經濟組織的成員才有資格享有該項權益。換言之，非本集體經濟組織的成員是沒有權利享有農村宅基地使用權的。因此，根據這條規定對于“農轉非”人員而言，由于其戶口已經由農業戶轉為非農業戶，已經脫離了農村集體經濟組織，就不再具有農村集體經濟組織成員的身份，其也無權享有農村宅基地使用權。而根據《憲法》第十三條的規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”這條規定以國家根本大法的形式確立了保護公民合法財產權不受侵犯的原則。據此，建造在宅基地之上的農村房屋就屬于公民自己的合法財產，無論該公民是集體經濟組織的成員還是農轉非人員對農村宅基地之上的房屋均享有完全的所有權。如果根據《土地管理法》的規定剝奪農轉非人員的宅基地使用權，根據“房地一體”原則，建立在宅基地之上的房屋就成了空中樓閣，實質上就變相的侵犯了這部分人員的房屋所有權進而產生違憲行為。

再者，根據《物權法》的規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。根據這條規定，農轉非人員對其在農村原有的房屋也應享有所有權，國家也不能僅僅根據《土地管理法》的規定，剝奪其合法的私人財產所有權。故，筆者認為依據 “地隨房走”原則，農轉非人員對農村宅基地使用權應享有權益。

三、“農轉非”人員對農村宅基地使用權是否享有繼承權

目前我國立法對宅基地使用權的流轉是嚴格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作為公民個人的合法財產卻依法可由繼承人繼承。這一立法缺陷就導致了在繼承發生時房屋所有權的允許繼承與宅基地使用權不得流轉之間的矛盾。由此導致宅基地使用權繼承案件的裁判標準不一。有的法院判決，無論繼承人是否是本集體經濟組織的成員均可以依據繼承法的規定來繼承，但有的法院判決非集體經濟組織的成員不能繼承宅基地使用權。宅基地使用權繼承案件裁判標準不一的現實，不僅暴露出了我國部門法律之間的沖突，而且也凸顯了法律、法規和國家政策在宅基地使用權價值導向上的模糊不清，導致了在城鄉一體化的新形勢下宅基地使用權制度與實踐的脫節，不利于保護宅基地使用權權利主體的合法權益。

由此可見，在市場經濟飛速發展和城鄉一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權制度的先天缺陷，已經嚴重背離了《物權法》的基本屬性，無法適應社會的發展。因此，筆者建議，在新形勢下構建與我國國情相適應的宅基地使用權繼承制度是非常必要的。

（一）農村宅基地使用權繼承是發揮其用益物權屬性的首要途徑

我國宅基地使用權制度是建立在城鄉二元制基礎上的，其設立之初的目的純粹是為了保障農民的居住權，因此具有嚴格的身份性限制，非本集體組織成員不得取得宅基地。但隨著市場經濟的發展，城鄉二元壁壘被打破，逐漸暴露出農村宅基地使用權制度理論準備上的不足。3我們知道用益物權是由所有權派生的權利，但是用益物權的這種派生性并不影響它作為一項獨立的財產權的存在。用益物權一旦產生，其權利人就在設立的范圍內獨立的支配其標的物，并進行使用和收益。根據《物權法》的規定，“用益物權是對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用和收益的權利” 按照用益物權的基本原理，宅基地使用權一經設立，使用權人便可享有獨立于宅基地所有權的使用和收益的權利，包括對宅基地的買賣、租賃、抵押與繼承。由此可見，現行立法對宅基地使用權繼承的限制是與用益物權的基本屬性相違背的。因此，筆者認為，應當將宅基地使用權身份性的限制局限于宅基地初始取得的范圍內，而基于繼承所發生的權屬變動不應在受到身份性的限制。當農村村民取得宅基地使用權之后，其繼承人不論是否具有本集體組織的身份都可通過繼承的方式取得宅基地使用權。

（二）現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求。

農村房屋與宅基地密不可分，離開了宅基地，房屋的價值就會喪失，它就是空中樓閣。如果人為地將房屋與宅基地活生生地割裂,它們各自的價值要么一文不值,要么大打折扣。這樣的規定既不利于社會生產力的發展,也有悖于物權法的內在屬性。顯然,允許宅基地的繼承是實現其價值的有效途徑。

（三）農村宅基地使用權繼承是保護公民私有財產權的內在要求

篇5

關鍵詞：征地拆遷 房屋 繼承 問題

二0一一年一月二十一日國務院公布并實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止了二00一年六月十三日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，原來稱為拆遷，現在改稱征收了。國家對國有土地上的房屋做出征收與補償規定，但對集體土地上的房屋征收與補償沒有出臺規定。《物權法》出臺后，對土地征收問題，國家對《土地管理法》也作了相應的修訂，特別是對農民的失地后的社會保障問題引起了高度關注，所以在補償費的給付、管理方面都有了新的規定。

農村土地的征收有的是基于公共利益的需要，有的是基于非公共利益的需要，當前基于公共利益的征收居多。基于公共利益的征收包括政府投資或批準的項目比如修建公路、鐵路、機場、港口、水利設施、重大能源項目等。

農村土地房屋征收補償與安置房屋繼承問題，本人認為也包括城中村的集體土地上的房屋征收補償與安置的房屋繼承。如農村離城鎮較近的區域，兩者是交織在一起的。對于征收與補償問題，用地單位無論是政府部門還是企業事業單位，補償方式就是單一的貨幣形式。至于說，被征收入農民因征收而置換所得的房屋，這是對被征收人的安置，是被征收人享有的生存權中居住權所必需的，所以，安置房是被征收人原有房屋權利的延續，是房屋形態發生了變化，房屋權利人的權利本身的屬性沒有發生改變，但是在量上的變化是有的，如面積大了，套數多了。套數多了，這正是給予失地農民社會保障上的體現。

一、農村土地征收補償與房屋安置的繼承也包括兩種。即基于土地補償款的繼承和基于產權置換房屋的繼承。

1.農村房屋的拆遷補償款的繼承

農村宅基地房屋拆遷補償原則上分房屋補償款和宅基地補償款。地上物（即房屋）的補償原則上應當歸屬于房屋所有權人即房屋權利人。房屋權利人已經死亡的，拆遷補償款作為遺產按繼承關系處理。而對于宅基地補償款，由于農村宅基地使用權具有很強的身份屬性，按戶計算，一戶人口減少，宅基地使用權則由一戶中剩余的成員共同使用，因此，能否作為遺產繼承需要結合實際情況進行具體分析。

2.安置房屋的繼承

遺產證明是《房屋補償安置協議書》。補償安置協議內容包括：補償方式、補償金額和支付期限，安置房的地點、面積和戶型，搬遷費、臨時安置費或者安置用房坐落、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式、過渡期限和違約責任等事項。

通常，征收補償方案對征收的農宅房屋的補償采取貨幣補償方式。所謂“安置’，是對被征收人居住的安置。在實踐中有兩種做法，一種是貨幣補償安置，由被征收人自行解決安置房屋。貨幣補償的構成因素包括下列四點：①被征收房屋價值的補償。②因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。③因征收商業房屋造成的停產停業損失的補償。④地上附屬物的補償。由于宅基地使用權具有很強的身份屬性，并且系農村集體經濟組織以戶為單位無償提供給本集體成員享有的，所以一戶出現人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權征收補償款則由該戶剩余的成員共同所有。另一種是產權置換方式安置。產權置換安置是指被征收人按照征收補償方案選擇優惠價購買安置房和按產權比例置換安置房。優惠價包括：產權調換價和安置房建設成本價。

二、確定被繼承人及其遺產范圍

被繼承人應當是需要拆遷安置房屋所依附的宅基地已故的使用權人。對于被繼承人的遺產范圍，農村房屋繼承區別于城市房屋的繼承。“農村宅基地能繼承嗎？依據是什么？”對這個問題我國法律和政策有相關的規定，農村宅基地不能繼承，根據我國法律規定：宅基地的所有權和使用權是分離的，宅基地的所有權屬于集體，使用權屬于房屋所有人，農村村民的宅基地使用權是基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地使用權，不能隨意對宅基地進行處置，所以宅基地不屬于遺產，不能被繼承，但建造在宅基地上的房屋可以作為合法財產繼承，我國《繼承法》第三條規定公民房屋是公民個人合法財產，可以作為遺產予以繼承，根據我國法律規定的“地隨房走”的原則，公民繼承了房屋當然享有了可以使用房屋所占宅基地的權利，確定的講被繼承人的遺產范圍為登記在其名下擁有使用權的宅基地上的房屋為其個人合法遺產，但對確定遺產范圍時要對遺產歸屬認定，在實踐中掌握，農村宅基地有很多老宅基，自第一次審批發證至第二次發證跨度時間較長，幾十年變化大，第二次換證時登記工作又比較混亂，很多地方換證前的摸底填表都是在村委會抽人登記，登記工作結束后統一遞交土地管理部門換發的新證，有很多使用權人變更時沒有辦理有效的變更登記手續，宅基地初始的申請是以戶為基礎按人口申請的，一般使用權人都填寫的是父親或母親名字，父親死亡的填寫的一般是家中長子的名字，所以在實際中繼承人的范圍實際上享有該項遺產繼承權的繼承人可能與法律上規定的繼承人范圍不相一致，在遇到此類問題時，對存在的問題且不可忽視。

三、產權置換房屋繼承應注意的幾個問題

1.遺囑繼承

在遺囑內容中，遺囑人設立遺囑時在遺囑中是否對拆遷置換后的房屋如同拆遷前的房屋做了同樣的處分。如果遺囑人在遺囑中只是對原房屋做了處分，沒有對拆遷置換后的房屋做處分，當遺囑生效時征收房屋已被拆遷了，那么就不能按遺囑繼承處理，因為繼承標的物發生了變化，除非其他繼承人沒有異議。同擁牡覽恚遺囑人生前立遺囑設立了處分征收房屋的遺囑，但在遺囑生效前，征收房屋被拆遷了，而且遺囑人按拆遷補償安置協議約定領取了補償款，這表明遺囑人以簽署協議方式撤銷或變更了遺囑。

2.在房屋所有權人已經過世的情況下，則屬于房屋所有權人所有的征收補償款應作為遺產依法予以繼承

若被征收人有遺囑的，按其遺囑辦理，若沒有遺囑，則按照《繼承法》的規定，由其法定繼承人予以繼承。若采取的是房屋產權置換方式，則被繼承人作為被征收人取得產權置換房亦按照上述繼承原則辦理。如果被征收的房屋屬于房屋所有權人實際居住、使用，則上述補償款依法全部屬于被征收人即房屋所有權人所有。

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一、建房用地規劃

1、農村私人住宅建設應當遵循先規劃后建設，按照合理布局、節約用地、有利生產、方便生活的原則，結合新農村建設，盡量利用宅基地、非耕地，嚴格控制占用耕地建房，鼓勵建多層住宅，少占土地。

2、農村居民建住宅，必須在戶口所在地集體所占的土地建房，不得跨村移地建房，私人不得擅自調換土地建房。農村一戶人家不得分二處建造住宅。

3、凡在公路兩側審批宅基地的建房戶，必須按照《中華人民共和國公路管理條例》第三十一條規定執行，國道不少于25米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉道不少于5米；凡在廬山西海沿湖65米水位線200米以內建房的，原則上不予審批。

4、違反計劃生育的對象建房，須在接受鄉計生辦處理后才予以審批。

二、建房用地限額

嚴格限制宅基地面積。農村私人建房宅基地限額（包括附屬用地、庭院用地）屬荒山、荒坡的每戶不得超過240米2，屬宅基地和村內空閑地的，每戶不得超過180米2，屬占用耕地的每戶不得超過120米2。

農民出賣房屋者，不再審批宅基地。農民建房不允許圍地打圍墻。

三、建房用地審批程序

農村私人建房用地，必須實行計劃管理，依法辦理宅基地審批手續。具體程序為：

1、申請。由本人提出書面申請，經村民會議同意簽字，村委會審查簽章，交鄉國土所。

2、勘察。由鄉政府會同國土所、村委會到現場勘查放線立樁。屬占用耕地的，財政所必須到場，放線后，財政所按規定征收耕地占用稅。村委會與建房戶簽訂建房協議，收取2000元房屋建設規劃保證金后，方由土管員填好相應表格，并帶回建房戶提交的兩份設計圖紙，即地平面布置圖和正立面圖。圖紙必須設計帶有坡頂的造型。

3、報批。鄉政府召開鄉長辦公會，召集有關人員集體研究，并簽具意見蓋章，報縣國土局批準。

4、驗收。房屋建設過程中，鄉政府會同國土所及村委會不定期進行跟蹤監督，防止違反建房規定的現象發生。房屋竣工后，經驗收合格，方可使用，并如數退回建房保證金。如有違反建房規定的，責成建房戶進行整改，并沒收保證金。

四、違法占地處罰。

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關鍵詞：宅基地置換；法律關系；法律問題；制度完善

中圖分類號：DF45 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置換綜述

（一）宅基地置換的概念

宅基地置換是指根據政府整體的土地用途規劃，為節省土地進行集約利用，引導農民集中居住，將農民所享有的宅基地使用權及已經構建的建筑物、附屬設施根據置換標準，重新在劃定的建設用地范圍內換取新的住房，對節約出來的土地進行更加合理的開發利用，是城市化進程中化解土地、資金難題的重要方法。

（二）我國現行宅基地制度的突出問題

1.一戶多宅和超標占地比較普遍。農民取得宅基地使用權不是通過在土地市場交易取得，而是作為農村集體經濟組織的成員取得。我國農村宅基地制度是為了充分保障和維護農村居民的居住生活，是對農村居民的一種社會福利。農民取得宅基地使用權的成本基本為零，并且宅基地只可以在本集體經濟組織成員內部進行流轉，這就使許多農民產生占用越多宅基地越好的想法，結合我國在農村宅基地的監管不嚴格，加上我國農村缺乏村莊規劃，居民散居的特點比較突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些鄉、村領導干部憑借權力、關系甚至占有多處宅基地，加之農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致一戶多宅和超標占地現象較為普遍。

2.城市化加劇了農村宅基地閑置。從城市化的角度分析，隨著城市化水平的提高，勞動力會從農業轉向非農業，從農民轉變為產業工人。在計劃經濟時代，人口和生產要素的流動被嚴格限制，宅基地制度的基本功能主要是承擔農村社會穩定，但隨著市場經濟體制的逐步建立，城鄉居民管理登記制度改革，我國城市化進程速度明顯加快。特別是我國教育制度的改革，農村孩子受教育機會的增多，留在城市發展和定居的農村孩子也越來越多。農村人口的減少，導致相當一部分宅基地閑置，甚至有的地區出現“空心村”現象。

3.宅基地保障功能弱化，資本功能日益突顯。改革開放之前，我國實行了高度集中的計劃經濟，高度重視工業的發展，農業是基礎的行業，為了保證城市工業的發展，除農民基本生存消費之外的全部農業剩余均由國家直接獲取，同時實行城市和農村不同的戶籍制度，限制農民離開土地，限制農民進城，宅基地制度設計的定位就是保障功能，確保農村集體經濟組織成員的基本生存條件。但隨著我國市場經濟體制的建立和發展，非常強調城鄉協調一體化的發展，因此就會要求城鄉各種要素能夠自由流動，特別是城市建設用地緊張，房價日趨走高的大環境下，宅基地的資本功能日益突顯，農民對宅基地不再僅限于居住要求，也有通過買賣、出租、抵押等方式實現利益最大化的訴求。

4.宅基地拆遷補償缺乏相應規定，補償偏低。城市房屋拆遷針對的是城市規劃區內國有土地上的房屋，而農村房屋拆遷，又稱為征地拆遷，其針對的主要是集體所有的土地，按照現行法律要將集體土地性質變更為國有土地性質，需要先辦理土地征收手續，然后才能進行征地拆遷。根據我國土地管理法規的相關規定，農村集體可以為了公共目的收回農民的宅基地，并給與適當的補償，但該適當補償的標準卻沒有相應的法律條文予以規定，因此補償標準往往有很大的隨意性并且有很大的不公平性，如果對拆遷房屋按照《土地管理法》中規定的地上附著物給與補償，那么與臨近國有土地上房屋的補償標準相比，明顯偏低。城市房屋拆遷可以適用《城市房屋拆遷管理條例》的補償標準，而對農村房屋拆遷我國還沒有完善的法律法規進行規制，這顯然不利于保護農民的利益。

（三）宅基地置換的意義

1.原房屋價值得以大幅度體現，村民的財產性收益增加。村民憑原先居住的舊房可以根據置換標準換取一套新房，農民的財產性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，價值不能體現，而通過宅基地可換取國有土地上的商品房，即可上市流通、自由買賣，相比以前的宅基地房，村民財產性收入會增加。

2.打破城鄉二元結構，促進城鄉一體化。通過宅基地置換，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包經營權，農民仍可以繼續從事農業生產，或是將土地承包經營權流轉出去，除了穩定的流轉收益外，還可自謀職業，增加收入。村民的土地全部被征用的，將和城鎮居民一樣享受社會保障待遇，村民與市民的差異也將逐漸淡化。

3.盤活土地資源，解決農村就業。通過宅基地置換的方式，原有零星的宅基地通過整理，可以復墾為耕地，耕地并未因此減少，同時，騰出的宅基地可以集體建設用地的性質進入流轉，實現土地資源的資本化，可用于商品房開發或是發展工業、旅游業及第三產業等，農民的就業機會增加，而且土地的出讓收益還可補貼農村的保障性支出。

二、宅基地置換中的主要法律關系

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（一）雖夠法定婚齡但未登記結婚而生育的，按本人9個月收入的金額征收；

（二）對未到生育年齡而又未婚生育的,每提前一年加收一年的罰款。如女方20歲才到結婚年齡，但是16歲就生孩子了，就是要多收4年的罰款。

法律依據：

《人口與計劃生育條例》第四十三條：對違反本條例規定生育子女的公民，除征收社會撫養費外，給予以下處理：

(一)分娩的住院費和醫藥費自理，不享受生育保險待遇和產假期間的工資待遇;

(二)持有《光榮證》的，應退回《光榮證》，終止憑證享受的一切待遇，并退回依據本條例第三十七條規定所享受的獎勵;

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一、本區行政區域（不含已撤村建居及多層公寓建設區域）內的農村村民建房管理適用本辦法。

二、農村村民建房必須符合鎮鄉土地利用總體規劃和城市、村鎮建設規劃。提倡統建、聯建和建造公寓式住宅，控制獨立式住宅。

嚴格控制地質災害易發區內和利用山體切坡建房，確實無法避讓的，應治理達到安全要求后方可建造。

三、農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地面積標準如下：6人以上戶不超過125平方米；4至5人戶不超過110平方米；3人以下戶不超過75平方米。

農村村民建房建筑層數應嚴格控制在三層以內，平屋頂總建筑高度不得大于10米，坡屋頂總建筑高度不得大于13米。確需設底層架空層的，層高不得大于2.2米。

四、農村村民建造住房，應先經戶口所在地村民小組討論同意，向村民委員會提出書面申請，經村民委員會討論同意后，按規定上報審批。

農村村民建造住宅使用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由鎮鄉、街道按戶逐宗審批，報國土資源管理部門備案。農村村民建造住宅使用農用地的須依法辦理農用地轉用批準手續后，由區人民政府按戶逐宗審批。

五、屬下列情形之一的，可申請建房：

1、常住人口中已領取結婚證書，確需分戶建房的；

2、現有宅基地面積尚未達到本辦法規定限額標準需擴建的；

3、現有房屋需要改建的；

4、因國家、集體建設或規劃需要遷建的；

5、災毀住房需要重建的；

6、法律、法規、規章另有規定的。

六、有下列情形之一的，其建房申請不予批準：

（一）出租、出賣或者以其他形式非法轉讓宅基地及其地上建筑物，或者將住宅改作他用，再申請宅基地的；

（二）以所有家庭成員作為一戶申請宅基地并被批準后，不具備分戶條件或不合理分戶的；

（三）現居住房屋建成不足十五年，又不屬危房，要求易地拆建的；

（四）身邊有子女的老人單獨申請宅基地的；

（五）違法違章建房未處理結案的；

（六）其他不符合申請宅基地條件的。

七、經批準回鄉落戶的職工、軍人和其他人員申請建房的，應當持原所在單位或者原戶口所在地的人民政府出具的無住房證明材料，并經戶口所在地村民小組及村民委員會同意后，方可申請建房。

經批準回鄉定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人申請建房的，應經戶口所在地村民小組及村民委員會同意后，方可申請建房。

八、城鎮居民的配偶是農村戶口且本人長期與其一起居住，又沒有享受房改政策的，經其所在單位證明并核實，可在其配偶申請建房時計入建房人口。

現役軍人（不含軍官）、在校大中專學生、服刑人員家屬申請建房的，提供有效證明后，上述人員可以按本村常住戶口計算。

經批準回鄉落戶的職工、軍人和其他人員以及經批準回鄉定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人申請建房的，其宅基地面積按第三條標準參照執行。

獨生子女按二人計算。

九、農村村民申請建房報批程序。

農村私人建房應按相關法律法規規定的程序辦理報批手續，嚴格執行“一書一證”或“一書二證”制度以及用地審批手續。其具體報批程序：

1、辦理《浙江省農（居）建房申請表》。

由村民提出申請，經村民委員會討論通過，并在本村民小組內公告7天無異議的，報所在鎮鄉、街道村鎮建設辦公室，并填寫《浙江省農（居）建房申請表》。

2、辦理《村鎮規劃選址意見書》及《建設用地規劃許可證》。

經鎮鄉、街道村鎮建設辦公室進行實地踏勘和核實同意后，城鎮規劃區外的，村民持《浙江省農（居）建房申請表》、平面布置圖，到鎮鄉、街道村鎮建設辦公室辦理《村鎮規劃選址意見書》，并報區建設局規劃處和區城鄉一體化辦公室備案；城鎮規劃區內的，由鎮鄉、街道村鎮建設辦公室初審，報區城鄉一體化辦公室簽署意見后，由區建設局規劃處核發《村鎮規劃選址意見書》和《建設用地規劃許可證》。

3、辦理用地審批手續。

（1）由村民委員會填寫《私人住宅用地呈報表》，經村民小組、村民委員會簽署意見后，與《村鎮規劃選址意見書》或《建設用地規劃許可證》一并報鎮鄉人民政府、街道辦事處。

（2）建造住宅使用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由鎮鄉、街道按戶逐宗審批，報當地國土資源管理所備案。使用農用地的，由國土資源管理所進行實地踏勘（可與建設規劃選址同時進行）和審核上報。

（3）農村村民宅基地經批準后，由鎮鄉、街道村鎮建設辦公室負責通知村民委員會，由村民委員會將批準結果進行公布。

（4）《私人住宅用地呈報表》自批準之日起二年內有效，逾期自行作廢。

4、辦理《村鎮規劃建設許可證》或《建設工程規劃許可證》。

村民持《村鎮規劃選址意見書》或《建設用地規劃許可證》、經批準的《私人住宅用地呈報表》、平面布置圖、設計施工圖等資料到鎮鄉、街道村鎮建設辦公室辦理《村鎮規劃建設許可證》或《建設工程規劃許可證》。

城鎮規劃區外的農村村民建房工程審批由區建設局委托各鎮鄉、街道村鎮建設辦公室辦理，核發《村鎮規劃建設許可證》，報區建設局規劃處和區城鄉一體化辦公室備案；城鎮規劃區內的建房工程審批由鎮鄉、街道村鎮建設辦公室初審，報區城鄉一體化辦公室簽署意見后，由區建設局規劃處核發《建設工程規劃許可證》。

十、農村村民宅基地占用農用地納入土地利用年度計劃，按土地利用年度計劃辦理農用地轉用審批手續。使用農用地轉用計劃指標的，規費繳納標準為：耕地占用稅每平方米4.5元，耕地開墾費每平方米14元。使用土地整理折抵指標額度的，規費繳納標準為：耕地占用稅每平方米4.5元，鎮鄉、街道無折抵指標的，由區調劑折抵指標，折抵指標回收成本由區承擔50%，鎮鄉、街道承擔50%。

積極推進農村宅基地整理，對結合村莊改造整治實施的宅基地整理項目產生的復耕指標，優先給本鎮鄉、街道使用，不受年度計劃限制。

十一、農村村民建設申請經批準后，實行放樣、砌基和竣工驗收“三到場”管理制度，“三到場”由所在鎮鄉、街道村鎮建設辦公室會同國土資源管理所及村民委員會組織實施。

“三到場”時，施工現場必須出示合法批準的有關證件。

農村村民建房申請批準后，經鎮鄉、街道村鎮建設辦公室、國土資源管理所實地放樣后，才能開工建設。各鎮鄉人民政府、街道辦事處要建立健全巡查制度，切實加強農村村民建房的日常監管，及時發現和制止農村村民建房中的各類違法行為。

十二、農村村民需要易地建造的，按“建新拆舊”原則應當先與所在村村民委員會簽訂近期退還原有宅基地的協議，并經所在鎮鄉、街道簽證，待易地建造申請批準后協議有效。到期不退還的，按違法占地處理。分戶建房原有房屋由于聯建原因確實無法拆除的，必須承諾在聯建房屋翻建時拆除，逾期不拆除的按違法占地處理。

篇10

關鍵詞：宅基地 使用權 流轉

對于農民而言，農村宅基地是其從農村集體經濟組織中獲得的一項重要財產，是建設村民房屋的載體，是其擁有的為數不多的基本生產生活資料。受現行法律的約束，農民擁有的宅基地是無法進行合法流轉和公開轉讓的。這一規定將土地和勞動力全部束縛，既不利于推進河北省城市化進程，也不利于有效合理地實現城鄉統籌規劃。因此，如何處理農村宅基地的流轉是我國城市化進程中必須高度關注和解決的一個社會問題。

一、我國農村宅基地使用權流轉的現狀

（一）宅基地管理混亂，規劃缺位

伴隨農村經濟的發展和農民生活水平的穩步提高，農村地區的“建房熱”正愈演愈烈，農村土地利用面臨著宅基地管理不到位、難調協的問題。由于土地管理措施不到位，宅基地流轉制度和程序不規范，很多農民建設新宅后，就將原有的宅基地廢棄，但該宅基地上的房屋卻并未被按要求拆除，更不會進行退耕。而且目前雖然國家進行新農村建設的文件接連出臺，但各地以“拆舊建新”為主要模式的新農村建設僅僅處于起步狀態，村鎮規劃相當混亂。沒有相關責任主體對村內的空閑地和舊宅基地進行及時地收回、開發、整理，并且由于缺乏約束機制，這些廢舊宅基地依然長時間由原戶占有，這對農村土地的使用秩序造成了不良影響。

（二）宅基地閑置嚴重，利用效率低下

調查發現，多方面的因素造成農村宅基地閑置現象嚴重。首先，一戶多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有無償無限期性，基于對宅基地上的房屋的合法繼承關系，農民在申請到一處宅基地之后又通過繼承關系合法獲得另一處甚至兩處宅基地的情況并不少見。其次，缺乏閑置宅基地收回制度，只能任其閑置。由于法律禁止宅基地使用權流轉，農民對于多余的宅基地及其房屋無法通過市場進行轉讓，且管理措施不到位，沒有相應的回收機制，這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來。

（三）流轉無法可依，宅基地隱形交易屢禁不止

調查發現，在一些城市的城郊地區，因農民與市民需求互補、經濟利益的驅動等原因，宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉已然大量存在，甚至已經形成了以自發流轉為特征的農民宅基地流轉的地下市場。但在這些隱形交易過程中，由于缺乏法律規范，無法可依，無論是買方還是賣方，其利益都得不到法律的保障，因此產生的法律糾紛不斷。其間政府也曾多次出臺相關政策禁止農村宅基地的流轉，但政策的實施并未達到理想的效果。

二、阻礙我國農村宅基地使用權自由流轉的因素

（一）我國現行立法對宅基地使用權流轉設置了諸多障礙

我國一直奉行土地用途管制制度，從城鄉二元社會體制出發，為維護社會穩定、保護農民既得利益，制定了許多限制宅基地流轉的政策。我國《憲法》第10條規定，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。1998年《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第6條規定：依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。同時，1999年國務院辦公廳在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第2款規定：農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發放土地使用證和房產證。2004年11月2日國土資源部《關于加強農村宅基地管理的通知》中規定，禁止城鎮居民購置宅基地，禁止為城鎮居民購買和違法建造的住宅發放土地使用證。《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。這些法律法規在制度層面一直遵循限制農村宅基地流轉的基本原則，沒有實質性的突破與創新。

（二）我國農村宅基地產權不明晰

農村宅基地市場是一個迫切需要明晰和完善產權的市場，宅基地產權完整是農村土地流轉市場建立的基礎。宅基地產權明晰與使用權市場化流轉能減少交易費用，節約交易成本，促進合作和交易的產生。但我國農村宅基地產權雖然在構成上進行了土地所有權、農民的使用權的劃分，但是相互之間的界定界限模糊，所有權的代表者是哪一級行政組織也并不明確。

（三）我國宅基地使用權流轉市場體系不健全

宅基地流轉市場化的意義在于其能夠對產權提供有效的保護、進而激勵產權所有者更好地利用和保護土地資源達到我國流轉土地的目的。但是目前宅基地使用權流轉市場信息服務體系不健全，缺乏相應的中介組織。流轉信息不暢通造成買賣信息不對稱；缺少科學的對農村房屋特別是對宅基地價值的房地產估價體系，影響了宅基地流轉市場的公平交易；沒有獨立的檔案管理機構，使得流轉的風險進一步加大。

三、實現我國農村宅基地使用權順暢流轉的制度建設

（一）通過立法賦予農村宅基地使用權自由流轉的權利

現階段，想要實現宅基地使用權自由流轉，必須通過法律加以確立。目前我國《物權法》對有關農村宅基地流轉的問題雖有專章規定，但內容簡要，其主要規定其實在《土地管理法》及相關的配套法規中，但這些法律制度的位階比較低，并且與其他法律法規之間存在相互矛盾之處，如“一戶一宅”的規定與財產繼承的現實之間的沖突等。所以要使農村宅基地使用權實現自由流轉，必須首先通過立法改變當前現狀，制定上位法統一下位法，確立宅基地使用權可以自由流轉的原則。

（二）建立農村宅基地強制登記制度

明晰的產權界定有利于物的流轉的實現。因此，對農民擁有的宅基地，如果符合規定面積標準的，應予以確權登記。通過嚴格界定宅基地四至邊界和產權性質，為宅基地使用權的規范流轉奠定物質基礎。具體可由基層國土資源管理部門負責對本地宅基地進行逐戶逐宗核查清理，在核查過程中，對符合用地條件且未超出規定面積的如實登記，并發給相應的宅基地使用權證書。對那些超出規定面積或無正當理由多占的宅基地則不予登記，要求當事人限期歸還。普查結束后，國土資源管理部門要根據普查的結果繪制本地地籍圖，進行存檔，以便日后監督和管理。

（三）建立完善的農村宅基地使用權轉讓規范和相應的管理制度

一套完整的農村宅基地轉讓程序應該包括轉讓價格評估、轉讓期限規定、村集體經濟組織審核與政府的批準等幾個方面。基于農村宅基地價格在評估和認定上存在特殊性，因此在轉讓價格的確認上，應該建立交易價格核準制度。只有核準制度才能保障交易的安全正常進行，有效防止農村宅基地流轉中的投機和權力尋租行為的出現。同時通過建立宅基地的轉讓期限管理制度，規定宅基地的使用期限以及在使用期內的轉讓才具有合法性。再輔之以宅基地閑置罰金制度和收回制度，規定一個合理的期限，在閑置時間達到該期限后，需要每年向所有權主體繳納一定數額的宅基地閑置費，從繳納土地閑置費開始，達到一定期限，所有權主體可以無償收回該宅基地。以科學的制度促進宅基地使用權的有效流轉。

（四）建立獨立的政府機構組織協調

農村宅基地的自由流轉是我國現行農村宅基地管理制度的一項突破性嘗試，涉及政府、農村集體、農民等方方面面的利益，需要進行大量的工作以及各個環節的共同努力，因而必須有相應的政府部門牽頭進行。各級政府可以成立一個自上而下垂直管理的專門機構來負責和協調各方面工作，針對農村宅基地流轉過程中出現的問題及時總結經驗，將“保持集體所有、允許上市轉讓”這一改革模式逐步完善。