征收補償法律法規范文

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[關鍵詞] 礦產資源；補償機制；政策體系；完善對策

[中圖分類號] F205 [文獻標識碼] B

一、引言

礦產資源是我國經濟和社會發展所不可或缺的重要基礎性資源。礦產資源的開發利用在促進我國經濟社會平穩快速發展的同時，也帶來了一系列外部不經濟問題，比如礦產資源耗竭、生態環境破壞、地質災害以及其他經濟社會負面影響。隨著可持續發展理念日益深入，我國學者圍繞礦產資源開發利用過程中所帶來的外部不經濟問題展開了廣泛研究，并從20世紀80年代中期開始進行礦產資源補償機制的實踐探索，逐漸形成了一系列政策安排，對于生態環境的保護與恢復、地質災害預防與控制以及人民生活質量的改善與提升起到了一定的積極作用，但并未從根本上解決礦產資源開發利用的外部不經濟問題。而隨著我國經濟與社會發展水平的提升，對于礦產資源的需求與日俱增，使得礦產資源補償面臨著新的形勢，客觀上要求對現有礦產資源補償機制進行系統完善與全面提升。

在礦產資源補償機制中，相關政策體系不僅是理論研究成果的直接體現與具體表現，更是礦產資源補償的直接實現途徑與方式，具有十分重要的地位。不斷深入對相關政策體系的研究與探索，對于礦產資源補償機制的構建與完善具有十分重要的理論價值與實踐意義。本文將從法律法規、稅費制度及其他相關制度三方面，對現有礦產資源補償機制政策體系進行分析與研究，并提出相應的完善對策。

二、礦產資源補償機制相關法律法規

受建國初期對礦產資源價值認識水平的局限，我國礦產資源長期處于無償開發利用狀態。隨著人們對社會經濟活動認識程度的加深，對于礦產資源價值認識經歷了從無價值到有價值的轉變，也使得對礦產資源價值實現和補償問題的關注程度逐步提高。我國于20世紀80年代中期開始礦產資源補償的實踐探索，逐步頒布了一系列相關法律法規（見上表），明確提出建立礦產資源補償機制的要求，為礦產資源的合理開發和生態環境的保護恢復提供了相應指導。同時，在國家法律法規指導下，各省、市也紛紛頒布并實施了相關地方性法規，逐漸形成了我國涉及國家和地方“兩級層面”的礦產資源補償機制相關法律法規體系。

我國現有礦產資源補償機制相關法律法規體系對于礦產資源綜合利用、環境治理、生態補償等方面提出了具體要求，逐步確立了土地利用規劃、環境影響評價、勘探權和采礦權許可證制度、限期治理等相關法律制度，但從總體上看，仍存在著一定的不足。

（一）法律法規體系不健全，專門性法律缺失

目前我國雖已初步形成礦產資源補償機制相關法律法規體系的基本框架，但尚未出臺關于礦產資源補償的專門性法律，同時現有各法律法規也存在著立法范圍狹窄、條文規定過粗等不足，由此導致了補償主體和對象不明確、相關依據與標準混亂等問題。

（二）現有法律法規缺乏協調性，難以形成合力

目前我國已經出臺的礦產資源補償機制相關法律法規，涉及農業、林業、水利、環境保護、國土資源等多個部門，不同部門多是從各自領域出發制定并執行相關法律法規，這一方面造成相關補償工作的缺乏規范性，另一方面也使得各相關部門各自為政，難以相互協調達到最佳效果。

三、礦產資源補償機制相關稅費制度

我國在逐步頒布相關法律法規的同時，也通過建立相關稅費制度來保證礦產資源補償機制的實現。目前，我國礦產資源補償機制相關稅費制度主要包括“一稅四費兩款加行政事業性收費”，即資源稅、礦產資源補償費、礦區使用費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款以及行政事業性收費。

我國資源稅的征收，起始于1984年《中華人民共和國資源稅條例（草案）》的頒布和試行，后經1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》調整，本著“普遍征收，級差調節”的稅額確定原則，采用從量定額征收。

1994年，國務院頒布了《礦產資源補償費征收管理規定》，開征礦產資源補償費，用以補償國家在資源勘查、開發方面的投入不足。目前，礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例向采礦權人計征，征收所得在中央與省、直轄市之間按5：5比例分成（中央與自治區的分成比例為4：6）。

1994年稅制改革之后，為鼓勵外商投資勘探開發油氣資源，國務院規定從事海洋和陸上石油資源合作開采的企業，在開采原油、天然氣等油氣資源時按一定比例以實物或現金形式繳納礦區使用費，用以代替資源稅。

隨著我國礦產資源產權制度的建立與完善，對礦業權的取得和流轉進行收費成為一種客觀需要。為此，我國從1999年開始征收礦業權使用費（包括探礦權使用費和采礦權使用費）和礦業權價款（包括探礦權價款和采礦權價款），用以作為國家前期地質勘察的投資補償。

我國現有礦產資源補償機制相關稅費制度在一定程度上保證了礦產資源的有償開發利用，成為了礦產資源補償機制的重要實現途徑。這一稅費制度雖經不斷調整和完善，但綜合考察現有稅費制度的基本框架及其實施效果，仍然存在著一系列不足。

（一）“稅費并存”導致功能定位混淆

在我國礦產資源補償機制相關稅費制度中，資源稅與礦產資源補償費并存，兩者之間存在著征收理念與征收基礎的重合，造成了一定程度上的重復征收。這種“稅費并存”現象容易導致稅費制度各部分功能定位混亂，既不利于相關部門的實際征管，也無法實現稅、費之間的相互協調，使得稅費制度整體功能受損。

（二）稅費設置、征收權力過于集中

在現有稅費制度中，除海洋石油企業的資源稅外，其他資源稅費雖歸入地方財政收入，但稅費的設置、征收權力大多歸屬于中央，這種做法使得現有稅基、稅目、稅率缺乏彈性，難以適應我國不同地區、省份的具體情況，造成現有礦產資源補償機制相關稅費的調節作用難以充分發揮。

（三）礦產資源補償費費率偏低，征收所得劃分不合理

目前我國礦產資源補償費費率與其他國家相比明顯偏低，造成礦產資源補償費難以滿足資源開發利用及環境保護的需要。與此同時，目前中央與地方之間5：5或4：6的補償費分成比例也進一步加劇了劃歸地方政府的礦產資源補償費的不足程度。

（四）礦業權使用費的實施效果有限

目前我國通過征收探礦權使用費和采礦權使用費，在一定程度上促進了礦產資源的合理開發利用，遏制了礦產資源開發主體的短視行為，促進了礦業權市場的公平競爭。但與此同時，現有礦業權轉讓管理辦法仍存在著條件較為苛刻、轉讓程序復雜、轉讓成本過高、轉讓效率低下等不足。

（五）礦區使用費的設置與現實脫節嚴重

在改革開放初期，為了有效吸引外商投資礦產資源開發利用，我國對合作開發企業征收礦區使用費，用以代替礦產資源稅。但隨著我國經濟全球化程度的提升，這種內外企業不同稅費制度的弊端日益突顯，不利于實現國內外礦產資源開發企業的公平競爭。

（六）礦產品增值稅加大了開發利用企業稅費負擔

我國在向礦產資源開發利用企業征收上述礦產資源補償機制相關稅費的同時，也對礦產品普遍征收增值稅。相關研究表明，礦產品增值稅占開發利用企業總體稅費的66.52%。礦產品增值稅的征收給礦產資源開發利用企業（尤其是中小型開發利用企業）帶來了沉重的稅費負擔。

四、礦產資源補償機制其他相關制度

（一）對礦山環境恢復治理保證金制度

借鑒國外土地復墾保證金制度，我國國土資源部于2000年提出建立礦山環境恢復治理保證金制度。這一制度要求在我國行政區域內開采礦產資源的采礦權人承擔礦山生態環境恢復治理義務，并繳納礦山生態環境恢復治理保證金，用于因礦產資源開采引發的地質災害防治和被破壞的礦山生態環境的恢復。在對采礦權人相關義務履行情況驗收合格后，保證金本息返還采礦權人。

截止2009年，全國已有30多個?。ㄊ?、區）頒布并實施了礦山環境恢復治理保證金制度，對當地礦山、礦區環境治理與恢復發揮了重要作用。但由于這一制度提出較晚，相關研究和實踐仍處于逐步摸索階段，目前仍面臨著立法缺失、繳納比例過低、繳納情況不樂觀、返還條件不明確、監管與違規處理辦法不力等一系列不足與問題。

（二）廢棄礦山生態恢復治理基金制度

由于受礦產資源價值認識水平和相關經濟體制的限制，在建國初期我國對于礦產資源大多采取粗放式、高能耗、高污染、高浪費的開發利用方式。這種方式在造成礦產資源不經濟開發利用的同時，也對礦產資源及其相關生態環境造成了嚴重損害，形成了大量的“歷史遺留”問題。

圍繞歷史“舊賬”如何補償的問題，國內相關學者通過研究，提出應建立廢棄礦山生態恢復治理基金制度，由國家承擔相應補償責任。這一主張雖引起廣泛重視，但目前仍停留在理論層面，尚未形成實質性制度和措施。

（三）礦產資源耗竭補貼制度

基于資源耗竭理論，在一種礦產資源尚未耗竭之前，就應著眼于新的可替代資源的尋找與勘探，但由于礦產資源勘探開發難度大、成本高、外部性強，使得單獨依靠礦產資源勘探開發主體進行替代能源的勘探開發面臨著客觀難度大、主觀積極性低等問題。對于這些問題，國外一般通過建立礦產資源耗竭補貼制度來加以解決。

礦產資源耗竭補貼，是指每個納稅年度從礦產資源開發利用企業的凈利潤中扣除一部分給礦山的所有者和經營者，用于尋找新礦體來替代正在耗竭的礦體。這一制度既有利于降低礦產資源勘探開發主體的礦業活動風險和資源枯竭型城市的社會風險，也有利于國家對礦產資源市場進行宏觀調控，在確保資源持續供應的同時實現可持續發展。目前，國內相關領域對這一制度給予了高度關注，但也尚未形成相應制度安排與實施策略。

五、我國礦產資源補償機制政策體系的完善對策

目前，我國礦產資源補償機制相關政策體系已經基本建立，并取得了一定的實踐成效，但仍存在著一系列不足與問題，需要根據實踐效果與客觀形勢不斷加以調整和完善。

（一）不斷完善礦產資源補償機制法律法規體系

1.盡快出臺礦產資源補償專門性法律

我國應盡快制定并頒布《礦產資源補償法》，使現有法律法規體系具有立法核心，提高現有法律法規體系的完整性與系統性。在《礦產資源補償法》中，應對于礦產資源補償的原則、主體、對象、客體、途徑、方式和標準加以明確規定；而在其他相關配套法律法規中，則通過形成具體實施細則的方式使專門性法律中的相關條款更具有實踐指導意義。

2.對現有相關法律法規進行綜合評價和系統梳理

我國應形成科學合理、注重實效的法律法規評價機制，對現有法律法規的實踐效果進行全面、系統評價，對于其中體系科學完善、實施效果良好的法律法規予以保留，對于其中與實踐吻合度不高、體系不健全、成效不明顯的法律法規加以修正和完善，必要情況下可對于指導價值低、與實踐脫節嚴重的法律法規加以廢止，從而全面提升相關法律法規體系的整體質量與綜合效果。

3.統籌規劃各相關部門職權，形成補償合力

我國應在綜合考慮礦產資源補償過程中各相關部門職能的基礎上，統籌規劃各相關部門的職責與權力，實現責、權、利相對等，減少各相關部門實踐工作中的職能重合、利益沖突現象。同時，建立相關部門礦產資源補償聯動機制，實現補償過程中的相互協調與多方協作，以便于形成補償合力，達到礦產資源補償機制的最佳效果。

（二）全面推進礦產資源補償機制稅費制度改革

1.借鑒國際經驗，建立“權利金”制度

目前，其他國家對于礦產資源開發利用一般統一征收“權利金”，這一制度具有長期性、穩定性、強制性等特點。我國目前稅費制度中的資源稅與礦產資源補償費，在一定程度上是“權利金”的兩種不同表現形式，將兩者合并為“權利金”加以征收，既有利于解決“稅費并存”所帶來的功能定位混淆、重復征收等問題，也有利于在稅費制度上實現與國際接軌，從而借鑒國外先進經驗不斷完善我國礦產資源補償機制相關稅費制度。我國可以根據不同資源的屬性特點、開采成本對不同礦種設置相應的“權利金”征收率，建立從中央到地方的多層級征管機構，并統籌規劃“權利金”的分配與使用，從而實現國家權益與地方積極性的雙重保障。

2.合理規劃“權利金”設置、征收權限

針對現有稅費制度中由于稅費設置、征收權力過于集中而導致稅費制度缺乏彈性的問題，可以在改為統一征收“權利金”后，采取由中央規定全國“權利金”征收比率的上限和下限，而由地方政府根據本地區實際情況，在充分論證并經國家批準后，具體確定本地區的“權利金”征收比率。在具體征收過程中，主要由地方政府負責征收，國家主管部門負責審核與監督，從而實現“權利金”穩定性與靈活性的充分結合，達到兼顧中央與地方利益的目的。

3.適當提高“權利金”征收比率，合理分配征收所得

針對我國礦產資源補償費費率過低的問題，可以考慮在改為統一征收“權利金”后，適當提高“權利金”的征收比率，并將其與不同地區的經濟發展現狀、資源利用水平和環境損害程度相掛鉤。同時，改變現有5：5或4：6的征收所得分成比例，在分配征收所得時適當向地方傾斜，以更好實現礦產資源補償機制的設立初衷。

4.完善礦業權市場體系，改革礦業權使用費的征收與管理

我國應在不斷加強對礦業權一級市場宏觀調控的基礎上，推進和引導二級市場的建立和完善；在堅持通過招標、投標、拍賣來實現礦業權有償取得和流轉的基礎上，結合實際效果對現有礦業權轉讓管理辦法進行改革與調整，促進礦業權在公平、公開的基礎上實現高效率、低成本流轉，發揮礦業權使用費的應有作用。

5.取消礦區使用費和礦產品增值稅

建議取消原有的礦區使用費，統一國內外礦產資源開發利用企業稅費標準，以實現內外資同等待遇，促進我國礦產資源開發利用中的公平競爭。同時，對現有增值稅征收辦法進行改革，取消或降低對礦產品增值稅的征收，減輕礦產資源開發利用企業的稅費負擔，而通過設置其他稅目（如企業所得稅）來實現對不同企業級差收入的調節。

（三）構建和完善礦產資源補償機制其他相關制度

1.不斷調整和完善礦山環境恢復治理保證金制度

我國應結合實踐效果對礦山環境恢復治理保證金制度加以調整和完善：首先，盡快形成相關法律，為保證金制度的全面貫徹落實提供法律依據；其次，建立礦山地質環境監測與評估機制，對礦產資源開采所造成的生態環境破壞進行科學核算，提高礦產資源開發企業對保證金重要性與繳納標準的認可和接受程度，并適當提高保證金繳納比例；再次，明確規定保證金的繳存期限、返還條件，合理界定相關責任人的權利、責任與義務，并統一規定違規處理辦法，強化執行效力；最后，理順保證金管理體制，建立國務院監督指導、相關地方政府部門直接負責的保證金管理機構體系，避免保證金管理過程中的利益沖突與績效耗散。

2.盡快建立廢棄礦山生態恢復治理基金制度

基于“新賬、舊賬區別對待”的原則，我國應在通過礦山環境恢復治理保證金制度來保證“不欠新賬”的同時，盡快建立廢棄礦山生態恢復治理基金制度來“多還舊賬”。在這一過程中，國家應承擔主要補償責任，逐步補償過去造成的礦產資源及生態環境損害?；饋碓磻哉斦С鰹橹鳎o以廢棄礦山生態環境補償費、捐款捐贈和其他來源，同時對其征收方式、管理辦法、支出方向進行統一規劃。

3.加快建立適合我國國情的礦產資源耗竭補貼制度

成熟市場經濟國家建立并運用礦產資源耗竭補貼制度的實踐為我國提供了大量寶貴經驗，但由于這一制度與礦產資源市場完善程度高度相關，所以必須基于我國礦產資源市場現狀與礦產資源開發利用水平來探索適合我國國情的礦產資源耗竭補貼制度，對這一制度的法律地位、補貼對象、補貼標準、發放方式、管理辦法等內容加以系統規劃，以使這一制度的應有作用得以充分發揮。

[參 考 文 獻]

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篇2

［關鍵詞］生態補償 生態區域 生態效益 政府

［中圖分類號］X-01［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2010）11－0006－02

生態環境和自然資源是人類賴以生存和發展的基本條件。長期以來，人類一直深受生態服務和生態產品“無價”“低價”觀念的影響，所以對自然資源采取了“掠奪性”的開發和利用，破壞了生態系統的平衡。為了體現生態環境的價值，實現生態環境保護，我們必須通過一系列法律制度的設計使生態補償制度化。按照國家的決策和部署，近年來我國各地各部門為恢復生態環境在森林、區域、流域、礦山以及草原等地區的生態補償機制試點取得了一定的成效。但是，建立健全生態補償機制在國內外都是一項探索性的工作，它涉及范圍廣、內容復雜、推行難度大，我國仍需要在試點的基礎上，及時總結經驗和不足，進一步加強完善這項工作。

一、我國目前生態補償試點情況與成效

（一）森林生態補償情況與成效

森林生態效益補償是我國開展最早、覆蓋范圍最廣的生態補償項目。森林生態效益經濟補償機制是現階段推進我國林業向縱深發展的關鍵性措施。2001年，我國開始建立了森林生態效益補助資金，有浙江等11個省區試點，并于2005年正式設立基金，目前已累計投入二百多億元，將7億畝重點生態公益林納入補償范圍，取得了良好效果。其中，浙江省自2001年開始全面實施3000萬畝重點公益林建設，并在“十五”期間由省財政每年安排5000萬元專項資金用于生態公益林建設，使浙江省森林生態體系得到了加強，并表現出了良好的生態效益、社會效益和經濟效益。據浙江省林業研究院調查監測表明，浙江省3000萬畝重點生態公益林前4年的綜合效益達300億元，每年產生生態、社會效益73億元。

（二）區域生態補償情況與成效

從2008年起，中央財政開展區域生態補償試點，對青海省三江源區、南水北調中線水源區、以及部分天然林資源保護區等國家重點生態功能區，在均衡性轉移支付項下設立了重點生態功能區轉移支付。通過提高生態環境保護支出標準和轉移支付系數等辦法，加大了中央財政對試點地區的轉移支付力度，提高了國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障的能力。在這一舉措下，三江源自然保護區天然草場的壓力不斷減輕，植被覆蓋和草地承載能力開始恢復和提高，植被和水源涵養能力逐步增強，草原鼠害得到有效控制，草地沙化退化趨勢初步遏制，人地關系日益緊張的狀況得到一定程度的緩解，資源環境承載能力不斷增強。截至2007年6月，三江源自然保護區實施退牧還草1060萬畝，減畜138.29萬羊單位，封山育林148.62萬畝，補植69.9萬畝，草地滅鼠8796萬畝。16個縣全部配置森林、草原防火器材，森林草原防火綜合能力明顯增強。2009年，中央財政安排的該項轉移支付資金達120億元，轉移支付的范圍進一步擴大。與此同時，部分省份也安排專項資金對重要生態功能區進行補償。

（三）流域生態補償情況與成效

我國湖泊河流較多，資源共享，上下游在水量、水質、行洪等方面所承擔的責任和付出的代價卻不均衡。流域生態補償就是為了解決這一不均衡而在經濟方面給予補償，從而達到利益的協調。在2008年修訂的《水污染防治法》中明確提出：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”。一些流域生態補償的相關利益主體相對比較明確，受益者和提供者容易通過談判來確定補償金額。近年來，我國不少地方已陸續開展了一些流域生態補償的實踐。

（四）礦產資源開發生態補償情況與成效

我國有眾多資源型城市，采礦成為這些城市的主導產業。礦產資源生態補償是對礦產資源開采過程中可能對生態環境造成破壞的賠償。財政部、國土資源部、原國家環?？偩衷?006年聯合印發了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，提出從2006年起要逐步建立礦產資源環境治理和生態恢復責任制度。該意見明確要求依據新礦產資源設計年限或已服役礦山的剩余壽命，以及環境治理和生態恢復所需要的費用等因素，確定按礦產品銷售收入的一定比例，由礦山企業分年預提環境治理和生態恢復保證金，專項用于礦山環境治理和生態恢復。按照國家的部署，陜西、山西、內蒙、甘肅等省區陸續開展礦山生態補償費用的征收工作。

（五）草原生態補償情況與成效

草原是陸地生態系統的重要組成部分，占我國國土總面積的41.7%。2008年以來，中央財政開展對國家重點生態功能區轉移支付試點，對關系全國或區域生態安全的縣（市、區）加大了生態補償力度。草原生態補償邁出實質性步伐，從2011年開始，對所有禁牧的草原，按每畝每年6元的標準給予補償；對落實草畜平衡制度的草場，按每畝每年1.5元的標準給予獎勵。各地還完善了省級財政對省以下轉移支付制度，統籌資金，加大轉移支付的力度，推廣了省域、縣域內不同形式的生態補償。一些地區通過建立草原生態補償的長效機制，推動優質飼草料基地建設，從根本上解決草畜不平衡、牧民定居難的問題，促進牧區草原生態保護和牧區產業結構調整和優化，引導農牧民轉變傳統畜牧業生產方式，實施牧區勞動力轉移，有效解決牧民增收問題，從制度上保障了廣大牧民的權益。

二、加強完善我國生態補償的基本思路

（一）水源補償

樹立全流域意識，逐步形成河流中下游對上游源頭的水源補償機制，對加強流域保護、促進流域經濟社會可持續發展和樹立人們的節水意識必將產生積極深遠的影響。一是由下游地區直接對上游地區提供環保技術和資金支持。二是上游地區對本地區的水資源享有部分使用權、經營權和收益權，并允許上游地區向中、下游地區對“水權”進行有償轉讓。三是對長江、黃河流域所在各地區征收水資源使用補償稅（費），專項用于上游地區生態及水資源保護和扶持相關產業發展。四是對上游水庫調水所造成的發電等直接經濟損失予以相應補償。

（二）國家財政補償

作為生態補償的財政轉移支付，可以將其視為對人們保護和建設生態環境公益勞動報酬的支付。目前來看，財政轉移支付的力度仍顯不夠，結構也不是很合理。一是需要繼續加大財政轉移支付的力度。二是考慮通過調整現行財政轉移支付的支出結構，增設與生態環境保護和建設有直接關聯的專項。如結合新農村建設，對基本農田、農村能源、電網、小城鎮建設、文教衛生等基礎設施進行專項補助，設立支持后續產業發展的專項基金等。同時，應加快建立地方財政基本保障型體制。三是加大項目支持力度。項目支持是最直接的補償方式。通過項目支持，在重要生態功能區進行保護和建設，必須統籌兼顧，既要考慮生態保護的因素，又必須與生態保護有關的方面，尤其是與牧民生產、生活緊密相關的方方面面相結合，才能取得實效。

（三）征收生態環境補償稅費

目前，體現生態補償的轉移支付多為財政預算內資金，從現實情況看，繼續在預算內安排大幅生態環境專項資金有較大困難，需要另辟資金來源渠道?？梢钥紤]開征收生態環境補償稅（費），增加新的稅種；建立生態補償專項基金等辦法，以進一步加大生態補償力度。如參照教育費附加征集辦法，開征生態補償費附加等。

（四）發行生態環境保護與建設彩票

將政府調控與市場化運作相結合，發行生態環境保護與建設彩票，在更廣泛的領域籌集生態保護與建設資金，使生態保護與建設成為全民參與的社會性事業。

三、加快建立健全生態補償機制的政策建議

（一）完善生態補償的相關法律法規

加快完善生態補償的相關法律法規，使生態補償進入法制化、規范化軌道，是建立健全生態補償機制的重要前提和基礎。如果只把生態補償機制作為一項政策來談，作用將難以持久。到目前為止，我國開展的生態補償試點，其主要都是依據有關行業法律法規中的相關條款，這些試點因為缺乏統一的法律法規而影響實際成效。要按照國家主體規劃的戰略部署和基于主體功能區規劃的生態補償框架，盡快制定綜合性的生態補償法律法規，對我國生態補償中的補償對象、補償資金、補償標準等眾多問題提供法律保障，這是建立和完善我國生態補償機制的根本保障。各地區各部門也要遵照國家的綜合性法規，研究出適合本地區本部門的實施辦法和規章，形成一套完整明晰的規章制度體系，做到有法可依、有章可循、照章辦事，違章必究。

（二）建立有利于生態環境保護及建設的財政政策

按照主體功能區的規劃要求，加大生態因素在均衡性轉移支付中的權重。充分考慮成本差異，不斷完善對重要生態功能區的轉移支付辦法，加大各級財政對重要生態地區的轉移支付力度。建立省際間的資金橫向轉移，也就是說，讓生態保護收益的發達地區，直接向提供生態保護的地區進行財政轉移支付。通過橫向轉移改變既得利益格局，實現地區間公共服務水平的均等化，縮小地區貧富差距。同時，對生態重要區域的轉移支付，不僅要能夠彌補地方為保護生態環境所支付的費用，還要考慮地方因限制經濟發展而付出的機會成本。

（三）建立生態效益指標和監測體系

盡快建立生態效益指標和監測體系，這是建立生態補償機制一項重要的基礎性工作。國家有關部門要盡快開展生態效益測算的專項研究工作，包括資源開發和工程建設活動等的生態環境代價核算方法，合理生態補償標準的確定以及生態系統服務的價值量等；同時，要建立科學的生態環境監測以及評價體系，為科學合理地開展生態補償提供理論支撐和科學依據。

（四）加強對生態補償工作的組織管理，建立生態補償機制

該措施目的是通過充分調動各有關方面開展生態環境建設和保護的積極性，使我國生態環境狀況能夠得到明顯改善?，F階段，在我國生態建設中仍存在許多問題，比如重點抓建設輕視管理、一邊建設一邊破壞等。同時，部門間的分割、分業監管等體制矛盾依然存在。所以，建議配合國家生態補償機制的建立，理順國家生態環境建設和保護的管理體制，變分散監管為統一管理，為生態補償機制的實施提供強有力的組織保障。

總之，建立生態補償機制是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，其有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，也有利于推進資源的可持續利用。這為我國加快建設資源節約型社會、環境友好型社會，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展提供有力保障。

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篇3

[關鍵詞]行政補償;現狀;完善

行政補償制度是現代法治國家行政法制建設中的一項重要內容,在現代行政法中,行政補償是國家調整公共利益與私人利益或團體利益、全局利益與局部利益關系之間的一項基本制度,體現了現代法治和服務行政的特色。作為行政法上對公民財產權救濟保護的重要制度,行政補償對于建設法治國家,促進社會主義市場經濟發展,構建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補償法律,有關行政補償的規定散見于各個單行法律、法規甚至是有關政策當中。零散的法律規定與復雜的社會現實之間存在矛盾,現實中存在著大量補償的空白區域。而我國行政法學者對于補償的主體、補償范圍、補償方式等仍存在分歧與爭議,我國現階段的行政法理論還無法為行政補償制度提供堅實的理論支持。法律和理論的雙重缺失,導致了我國行政補償制度的先天不足,也無法為制度的后天成長提供充足的養分。隨著民主、法治的發展,如何進一步保障公民的權利,如何構建起作為人權保障重要一翼的行政補償的理論基礎和制度,是公法學的一個重要課題。本文擬對我國行政補償制度的相關理論做一梳理,提倡盡快制定統一的《行政補償法》,以進一步完善我國的行政補償制度。

一、行政補償概念的界定

行政補償的概念起源于公益征收,它是一種由于國家對土地及其他財產所有權進行強制征收而發展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發展起來。在世界史上,最早開行政補償制度先河的是國家責任最發達的法國,法國早在1789年的《人權宣言》中就宣布:“財產是神圣不可侵犯的權利,除非當合法認定的公共需要顯系必要時,且在公平而預先補償的條件下,任何人的財產不得受剝奪”。[1]在德國,有“對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人,國家應予補償”的規定。[2]我國有關行政補償的條款最早出現在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區地權條件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地?！彪S后,政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農田土地,收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規定。[3]

要建立統一的行政補償法律制度,其最基本的要求便是要對行政補償這一概念作一界定,即何謂行政補償?芽明確行政補償的概念是研究行政補償制度的邏輯起點。當前,我國行政法學界對行政補償的概念說法不一,具有代表性的觀點主要有:行政補償是行政機關及其公務員為了維護公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權益,而由國家依法給予彌補。[4]行政補償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權益造成損失,依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償的制度。[5]對行政補償定義比較全面的是:“行政補償,是指行政主體(主要是國家行政機關)管理國家和社會公共事務過程中的合法行為,使本不應承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權益遭受特別損失,國家基于當事人事前的協商一致,以公平合理為原則,根據法律、法規的規定,從經濟上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度”。[6]

盡管學者對行政補償的理解和表述各有不同,但總的來說,有關行政補償的概念都涵括了以下特點:1.行政補償的前提是公權力的合法行使,行使公權力的目的是為了公共利益;2.行政補償的主體是國家,而補償義務機關是國家行政機關或其他行政主體,任何個人均不負有以自己的行為和財產給付行政補償的義務,且不發生行政追償問題;3.行政補償是行政主體的一項法定義務,行政主體為實現公共利益而實施的一切行為或者相對人為公共利益而實施的一切行為,只要給相對人的合法權益造成特別損失,都必然地伴隨著行政補償的義務;4.行政補償必須以相對人所受的特別損失為要件。只有在合法的行為使相對人遭受了特別的損失時,國家才負擔財產上的補償義務。

在肯定上述特征的基礎上,筆者認為,由于行政補償的實質在于調和私有財產權與公共利益的關系,實現公平正義的理想。因此,作為法治社會的一項權利保障和利益平衡機制,行政補償應遵循公平原則。同時,行政補償還是一種具體行政行為,正當程序性也是其題中之意。因此,筆者認為,行政補償是行政主體基于社會公共利益需要而履行行政職責的過程中,其合法行政行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害,由國家本著公平原則并按照正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。

二、我國行政補償制度的現狀分析

雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。

(一)我國行政補償制度的立法現狀

1.憲法沒有規定行政補償的基本原則。憲法作為一個國家的根本大法,是一個國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎,為普通法律提供立法依據。現代國家,由于越來越重視對私人財產權的保障,都紛紛把損失補償直接規定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。但遺憾的是,憲法沒有規定行政補償的基本原則。法律的基本原則,對于每一項法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統一,有助于準確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[7]行政補償的基本原則是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內容。它不僅有助于行政補償制度的統一,補充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補償的程度。憲法層面上補償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準,造成了各個部門法之間補償標準不統一等問題,從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴重影響了法律在人們心中的公信力。

2.缺少統一的《行政補償法》?；痉蓪ξ覀兝斫庖豁椫贫鹊囊饬x是十分重要的,也是真正實現“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補償立法分散,至今還沒有一部憲法統率下的統一的《行政補償法》,有關的規定都散見在各個單行法律、法規當中,各規定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關聯和內在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補償的定義、范圍、原則以及標準等等均沒有統一的規定。這種依靠單行法律、法規立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補償的所有事項,實踐中顯得相當混亂。如政策調整的傾向明顯,造成了補償計算標準的不穩定性以及補償方式的差異性,補償的隨意性和不公正性問題很嚴重,引起了一系列行政補償糾紛。[8]

3.單行法律規定零亂而不成體系。從現行規范性文件的規定看,涉及行政補償的立法主要包括以下幾方面:(1)土地征用及土地收回的補償;(2)公用征收的補償;(3)公用征調的補償;(4)行政活動調整的補償;(5)因公益遭受特別犧牲的補償;(6)因保護國家或公共財產所致損失的補償。[9]關于這些行政補償的法律條款散見于許多單行法之中,一般的規定過于簡單,相關立法分散,缺乏內在的協調性,缺乏具體實施的程序規定。法律用語不明確不統一,而且有關標準也顯得相當隨意,立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關聯關系。

(二)我國行政補償制度的實施狀況

制定法律制度是為了實施,否則就失去了其生命力和存在的意義。行政補償制度在我國的實施不僅避免因個人利益受到損失得不到補償而與社會發生抵觸,而且也使公共社會的有序發展保持著生機與活力。但我國行政補償制度起步較晚,實施過程中難免出現一些問題,主要表現在:對行政行為的定性存在差異,導致相對人得不到補償;行政補償雙方當事人地位的實際不平等,導致補償不公平;行政補償方式單一,影響到相對人的生活;行政補償的補償范圍有限,相對人遭受損失得不到補償時沒有救濟途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導致相對人采取過激手段,嚴重影響人民群眾對法律的信任。

三、完善我國行政補償制度的建議

(一)更新觀念,樹立“服務行政理念”

隨著新公共管理運動的興起,建立服務型政府成為世界性潮流,服務行政的理念有三:從管制到服務;從權力行政到服務行政;從政府本位到公民本位。服務行政的基本內涵是政府公共部門在運行和發展中遵循“顧客至上”理念、以回應“公民”需求,實現“公民”公共利益為目標的新型治理模式。服務行政與傳統行政最大的區別在于它的服務性、公民本位和社會本位。[10]

中國的歷史背景是行政權歷來異常強大,隨著社會主義市場經濟的發展和公民的權利意識的復蘇,過去那種認為私人利益理所當然的應為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式和理論邏輯并不符合現代法治理念。因此,在建立和完善我國行政補償制度的過程中,首先要轉變觀念,以服務行政的理念指導我國行政補償制度建設,牢記同志提出的“權為民用、利為民謀、情為民系”的指示精神,樹立民主政府、有限政府、服務政府、公正政府、廉潔政府、法治政府的觀念。[11]

(二)完善憲法中公民私有財產權保障條款

財產權是受到憲法和法律保護的一種公民基本權利,從立法的角度看,私有財產權的法律保護規范體系,包括憲法、法律、法規和規章等各層次法律規范;從法律規范類型來看,主要表現為不可侵犯條款、制約條款和征用補償條款。我國2004年憲法修正案明確宣布:“公民的合法的私有財產不受侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”,這具有重大的時代進步意義,為完善我國土地、私有財產的征收、征用、補償制度,建立健全公民財產權行政保護和司法保護機制提供了重大機遇。[12]但遺憾的是,“財產權”作為一項公民的基本權利并沒有獲得憲法地位,使得公民私有財產權在實際享有中大打折扣。鑒于此,筆者建議在“公民的基本權利與義務”一章中增加“公民的私有財產權”,不僅可以彌補財產權作為公民基本權利的缺位,而且也可以完備憲法中相關財產權的條文。

(三)制定統一的《行政補償法》

有學者提出,在立法層面上完善我國的行政補償制度有三種途徑:(1)在《國家賠償法》之外制定統一的《行政補償法》,統一規定行政補償的范圍、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等;(2)不制定統一的《行政補償法》,僅分別制定和完善各個不同行政管理領域的單行行政補償法;(3)在修改《國家賠償法》時將行政補償的基本問題(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標準等)附帶作出規定,并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法。[13]筆者認為,制定獨立統一的《行政補償法》,通過行政立法把行政補償的原則、范圍、標準、方式、程序和救濟規范化、系統化,既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范,又可以彌補單行法的不足,使對補償缺乏單行法規范的行政執法領域,受害人也能獲得補償救濟,從而使行政補償真正有法可依。因此,制定統一的《行政補償法》是我們最終的選擇,也是最為理想的選擇。超級秘書網

1.制定我國《行政補償法》的現實條件。制定我國《行政補償法》有著深厚的理論基礎和豐富的法制實踐。首先,行政補償法律制度理論為我國制定《行政補償法》奠定了堅實的理論基礎。主要體現在合法財產不受侵犯理論是其的核心、社會成員公平負擔理論是制定其的前提、無過錯責任理論是其的基礎;其次,行政補償制度在不少單行法中的規定為我國制定統一的《行政補償法》奠定了堅實的基礎。如《土地管理法》規定國家征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償;《水法》規定在汛情緊急的情況下,防汛指揮機構有權在其管轄范圍內調用所需的物資、設備和人員,事后應當及時歸還或者給與適當補償;《人民警察法》規定公民和組織因協助人民警察執行職務,造成人身傷亡或者財產損失的,應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償;再次,國外行政補償立法的成功經驗可以借鑒。國外許多國家通過制定根本法賦予行政機關基于公共利益的需要而享有的對公民合法財產的征用權,反過來為了保護私人的合法財產權,根本法又確立了以包括公正補償在內的各種機制對國家的這種征用權設置了種種限制。國外的這些行政補償法律制度,為我國制定《行政補償法》提供了寶貴的經驗。

2.確立公平補償的基本原則?？偨Y各國做法,行政補償主要有三種類型:一是完全補償?鴉二是適當補償?鴉三是公平補償。在我國法律法規中關于補償存在不同的表述,概括來看大致有“給予一定的補償”、“給予相應補償”、“給予適當補償”及“給予合理補償”等提法。在2004年憲法修正案中規定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”,但并沒有指明補償要遵循的原則,這說明我國并沒有統一的征收補償原則,還是由政府說了算,隨意性強,這不利于對私人合法權益的保障。筆者認為,我國應采用公平補償的原則,對財產權人的補償應針對不同情況,靈活適用不同的標準、方式進行補償,做到既能彌補財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公益的需要。

3.《行政補償法》具體制度的構建。在對我國現行的行政補償立法和行政補償實踐活動進行廣泛、深入的調查研究,把握我國行政補償制度的特點和發展趨勢,弄清我國行政補償實踐對行政補償立法的基本要求的基礎上,借鑒外國行政補償立法的有益經驗,我國統一的行政補償立法可以考慮圍繞下列問題展開:科學界定行政補償的概念,包括行政補償的內涵、外延等;突出行政補償的一般原則;明晰行政補償的構成要件;規范行政補償法律關系,確定行政補償的權利義務主體,尤其是行政補償的義務主體;擴大行政補償的范圍;提高行政補償的標準;豐富行政補償的方式;保證補償資金的來源,加強補償資金的管理;嚴格行政補償的程序;完善行政補償的法律救濟制度;健全行政補償的時效制度;確立涉外行政補償原則;理順行政補償法與其他法律之間的關系。

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篇4

關鍵詞：公共管理；行政補償；對策

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）09-0083-02

行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在履行行政職責的過程中因其合法行政行為給公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益造成損害時，由國家及其代表機關按照法定程序對相對人所遭受的損害給予補償的法律制度。簡單說，行政補償主要是為了保障相對人的合法財產權利而對相對人損失的合理補償，引起行政補償的行為通常是基于公共利益的需要、為達到某一公共目的而發生的。隨著我國市場經濟的發展和社會體制改革的深入，行政補償在處理政府管理和維護相對人權益方面發揮了重要作用。但同時，我們也要承認，因為補償而產生的矛盾和沖突也時有發生，需要我們認真地總結與思考。

一、當前我國行政補償實施過程中存在的主要問題

應當說，行政補償是傳統的“官本位”官僚思想向現代的“民本位”的服務行政理念轉變的產物，是政治文明的重要內容。它體現了在處理政府和百姓關系問題堅持“以民為本”的原則。綜觀當前我國行政補償實施的現狀，在肯定行政補償的重要作用的同時仍然要看到一些不容我們忽視的問題。

1.行政補償法制建設仍然相對落后。從我國整個行政法制建設發展歷史來看，行政補償可以說是建立較早的一個法律制度。從建國初期的《城市郊區條例》、《關于國家征用土地辦法》到改革開放之后的《礦產資源法》、《土地管理法》、《外資企業法》等法律、法規，分別在不同領域確立了行政補償制度。從已有的內容來看，有關補償的制度多限于對自然資源、公民合法私有財產的征收、征用，行政補償范圍也較為狹隘，對相對人財產權的保護力度不夠。此外，由于造成損失的原因與損失內容比較復雜，行政補償方式往往要根據損失原因和損失內容來具體確定補償標準和補償方式，這也給立法造成一定困難。目前，我國現有行政補償的立法層次較低，多屬于地方立法、單行性規范，以至于造成行政補償領域的混亂，補償的政策性方式多，標準也不盡統一，很多補償政策難以真正兌現，實踐中操作也不夠規范、隨意性大。因此，急需在國家層面統一規范，解決當前行政補償領域的一系列問題。

2.行政補償透明度不夠，廣大行政相對人參與度偏低。行政補償的合理性就在于當行政主體和行政相對人的利益出現抵觸時能平衡地緩解矛盾，實現公益與私益的“雙贏”，它有利于增強行政相對人對行政主體的認同感。然而，現有的行政補償制度仍然對行政相對人的權利不夠重視。例如現行的土地征收補償，其程序為建設單位申請用地，土地行政主管部門擬定方案，建設用地審查、批準、組織實施五個步驟，每一步都是以征地機關為核心，忽視了土地權益的實際擁有者的參與。補償程序中的補償登記、有關部門制定補償方案、公告方案、聽取相關人意見、爭議協調、實施，整個過程中相對人幾乎沒有機會參與到制度制定的過程中，導致在出現利益糾紛時很難解決。而且，一些執法人員把補償當做給群眾的“恩惠”，根本不在意相對人的知情權、申辯權，以至于仍以“管理為本位”,不是以相對人權利保護為本位,沒有將保護利益受損者的合法權益作為首要因素進行考慮。

3.行政補償的公益目的缺乏社會的有效監督。行政補償的落腳點是“公共目的”，而我國目前對“公共目的”的界定單純處于行政部門單方面控制和界定之下，現有的法律包括憲法、物權法或其他單行法律均對公共目的判斷的標準和方式給出明確的規制，同時也沒有適格的社會公信組織能夠對“公益目的”進行事前評估，司法機關也無法從事后對“公共目的”要件予以評判，只能依靠政府單方面認定。這種情況導致的后果是征收程序啟動比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號來啟動。例如有些地方政府打著“公益”的幌子，直接從農民手里征收土地，而實質是為了滿足個別房地產開發商的“開發需要”，江蘇“鐵本公司案”、河北“華北大學城案”等都昭示，我們必須建立起一個多元的“公共目的”的評估體系。

4.行政補償救濟制度不完善。有句法諺講，只有能夠獲得救濟的權利才是真實的權利。法治社會的一個重要標志，就是任何人當其基本權利遭到侵害時，有權由合格的公共機構來對這種侵害行為給予“矯正”，并對受損害的利益進行有效的補救。從我國行政補償爭議司法救濟的現狀看，一個極為突出的問題是很多地方的司法機關常常以補償協議是“民事合同”為借口而拒絕受理，從而導致了行政補償爭議往往游離于行政司法審查之外。即使通過行政復議來解決，也只是審查行政機關的具體行政行為，只對行政機關作出處理決定，屬于行政系統內部的糾錯監督，本身就缺乏社會公信力。可見，盡快確立行之有效的行政補償救濟制度，切實保護行政相對人的合法權益，是行政補償制度建設的一個緊迫問題。

二、完善我國行政補償制度的建議

1.制定統一配套的國家補償法。我國憲法明確規定，“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這為我國行政補償立法確立了憲法依據。一方面通過制定統一的《國家補償法》，明確行政補償的類型、范圍、標準、方式、程序和救濟程序，既可以矯正現行行政補償制度不協調的問題，又可以彌補現行立法的不足。另一方面，要結合我國當前社會發展變化的實際，完善我國現有法律法規中的補償條款，對于現有各領域的具體補償方式、范圍、計算標準，補償義務人、補償申請和處理程序、補償救濟途徑等內容給予完善，使行政補償法律體系進一步健全。

2.科學合理地確定行政補償范圍。行政補償范圍解決的是國家對哪些行政行為所造成的損失應當承擔補償責任的問題。明確行政補償的范圍，主要是界定哪些行為造成的損失需要補償、哪些不需要補償，合理確定補償標準。從現行的行政補償實施狀況來看,補償的范圍較窄,主要表現在補償對象上主要補償財產權受到的損失,而對于人身權受到的損失補償較少，對于財產權、人身權外的其他合法權益受到的損失基本不予補償；在補償方式上只補償直接損失而不補償間接損失,如在土地征用中只給予耕地補償,而對搬遷費、遷移費、接連土地損失費等直接由于耕地受到征用而使得私人權益受到的侵害不予補償；在補償內容上只補償物質損失不補償精神損失,只補償實際損失不補償將來不確定的損失。因此，必須轉變行政補償的指導思想，從更有利于保護相對人正當權益的角度對行政補償范圍進行規制與界定。

3.規范行政補償的程序。行政補償程序是指行政機關在認定應否補償、確立補償額度及支付補償等一系列補償活動中所應遵循的步驟、過程和方法。我國目前尚無統一的行政程序法,也沒有統一的行政補償程序規定,盡管部分法律、法規為行政補償行為規定了較為完整的行政程序,如土地征用補償程序和城市房屋拆遷補償程序。但從整體上來說，行政補償程序問題較多。例如缺少補償時限規定和時效制度。表現在法律條款上都過于籠統、抽象、缺乏可操作性,而且還有程序短缺,相對人的具體利益得不到真正落實的情況。以較為規范的《土地管理法》中的聽證程序為例，這一重要程序只是在第48條作了原則性規定,即“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄,意見不一致或不被采納時解決的途徑和訴訟權利等，《土地管理法實施條例》中未作進一步說明。而在英國的程序法中,聽證程序成為行政程序的核心程序,在立法上非常重視，“行政機關聽取對方意見的原則”包含個三內容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權利。二是了解行政機關的論點和根據的權利。三是為自己辯護的權利。據此原則,行政機關對決定說明理由,應成為其法定義務,同時公民可以在合理時間以前有獲得通知及了解決定的權利。這是我國行政補償制度中所沒有的。因此,相對人在自己的權利“可能產生不利或已經產生不利的結果時”，則沒有“一個公正程序來遵守”。

4.完善行政補償的司法救濟制度和行政復議制度。行政補償制度的關鍵在于司法救濟,即通過行政訴訟的方式保護當事人的合法權益。目前我國行政救濟的立法主要以《行政訴訟法》和《行政復議法》為基本的框架構成。就完善行政補償救濟的制度建設來看，比較可行的就是進一步完善這兩部法律，明確行政補償的訴訟程序和復議程序，明確人民法院對行政征收或征用的司法管轄權，分別確定行政復議和行政裁決在行政補償救濟制度中的地位，合理分配不同主體在行政補償救濟中的責任與分工，把行政補償救濟落到實處。比如有的學者提出有必要賦予法院在審理行政補償案件中的變更判決權，使法院在審理此類案件時可以對補償數額進行確認，都值得我們思考。

結語

隨著我國行政管理的發展，行政補償領域的制度建設逐漸成為行政法制建設的重要部分，也是“和諧社會”建設的重要內容。它對于正確、合理處理“官民關系”具有重要的指導意義。只要我們牢記“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，就能夠在行政補償的制度建設和管理實踐中更好地保護廣大民眾的合法權益。

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關鍵詞 農村征地補償 補償原則 補償程序

改革開放以來我國城鎮化進展迅速，大面積土地被征用導致大量失地農民產生。以現在的經濟發展速度，未來15年間占用耕地將達到3000萬畝以上，失地和部分失地的農民將超過4000萬人。然而，由于我國現有法律法規欠缺對這一問題的有效規劃，使得失地農民作為弱勢群體而受到侵害，以致農民上訪甚至暴力對抗等突發性時有發生，嚴重阻礙了城鄉一體化進程與和諧社會的構建。因此有必要就農村征地補償相關立法予以剖析，探尋其完善路徑。

一、我國農村征地補償相關立法解析

相關立法在法律層面是缺位的，缺乏統一專門規定，僅在《中華人民共和國土地管理法》中有所涉及，如第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@里的公共利益含義并不清楚。模糊的法律規定致使在實踐中有不少機關以公共利益為借口，將公共利益擴展至各種經濟領域，把市場主體商業投資看作公共利益而頻繁征地。第49條規定：“禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用?！钡摋l款往往難以落到實處，征地補償金分配時經常被層層截留，在這種利益分配格局中，失地農民所得最少。在地方立法層面，則呈現多樣化態勢，不同地方依據各自情況確立了相應的農村征地補償制度?？傮w而言，我國農村征地補償相關立法層面較低，多依照土地管理法相關規定在補償標準、爭議裁決等細節問題上予以規定，缺乏補償原則、規范化補償程序等問題。這雖然在一定程度上解決了因各地經濟發展不平衡就農村征地補償問題上所應體現的地區差別問題，但就國家整體性農村征地補償法律制度構建還存在不少缺失，可通過我國農村征地補償統一立法予以完善。

二、通過立法設定征地補償原則

征地補償原則大體可分為三種：一是完全補償原則。土地征收的受益者是全體人民，對因國家土地征收而失地的人，應由受益人負完全補償責任。二是相當補償原則。由于補償標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征收的目的及必要程度，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。三是不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，給予合理的補償。我國采取的是以土地年產值倍數為補償基準的不完全補償原則。該原則固然與我國國情相一致，然而相關立法卻沒有解決“什么是公共利益？”和“什么是不完全補償原則下合理補償的標準？”這兩大關鍵性問題，而使其更多地流于形式。

就我國失地農民進行權益保障立法時，應確立合理補償的標準，提供各種形式的經濟補償，為其再就業和幸福生活的延續創造條件和提供機會。因公共利益而征用農地時必須給予的合理補償，是國家對失地農民受損權益給予的一定程度的量化彌補。通過一定的給付，使失地農民的權益與被維護的公共利益間的平衡得到一定程度的恢復。而在我國當前相關立法確立的不完全補償原則下，土地補償數額與土地實際價值不相等，帶有強烈的計劃經濟色彩，偏重于國家利益而忽視了對失地農民合法權益的保護。過低的補償費使農民失去了生活的來源、工作的機會和養老的保障。故我國應依照公平合理的市場價格確定補償標準，并確保失地農民的未來生活境況、發展期望至少不會低于失去土地之前。

三、通過立法構建征地補償的程序

相關立法設定的征地補償程序并不健全。征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民。但該程序規范的法律效力在我國法律法規等級中是有限的，國土資源部的部門規章與諸多相關地方征地立法處于同一層面，在實務操作中易使各地方政府為地方利益驅動而置部門規章不予適用。有必要就相關程序法規予以進一步完善，通過農村征地補償統一立法以“征地補償程序”形式予以法律層面的確認。

1、轉讓農地依其預期使用方式分為公益性用地和經營性用地。公益性用地依現行農地轉讓模式進行，經營性用地通過市場化供應模式進行。若依公益性用地模式轉讓的農地，其后使用方式發生變化而轉為經營性用地時，農地最終受讓方應依市場價格向失地村民補償差價。經營性用地的市場化供應模式除傳統拍賣的交易方式外，還應允許農村集體土地以入股、產權交易、租賃等方式，參與相關經營性項目運作而獲取持續性收益保障。

2、轉讓農地價值評估程序。擬征農民集體所有的土地，在土地調查確定后、征地方案報批前，土地行政主管部門應當在擬征地所在的鄉鎮、村預征地公告，將擬征地的用途、位置、補償標準和安置方式等，告知被征地農村集體經濟組織和村民。預征地公告后，土地行政主管部門應當對擬征土地的權屬和面積進行調查登記，并經被征地農村集體經濟組織、村民和其他權利人確認。

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    關鍵詞:生態整治 法律 問題

    一、我國生態整治恢復的立法現狀及存在的法律問題

    我國生態整治恢復方面存在的法律問題

    我國在環境整治方面的立法已經建立,但隨著時間的推移和時代的變遷,一些法律沒有得到及時的完善,這些生態保護立法仍存在不少缺陷,和我國當前生態保護和經濟的發展不協調,這主要表現在以下幾個方面:

    1、法律體系不健全

    (1)法律領域存在真空??

    我國在環境保護方面的立法已經很多,但是在生態整治方面還存在一些空白,存在著真空,很多情況仍然是無法可依,如生態效益的補償、生態整治恢復的法律保障。出現問題只能是臨時出臺一些文件,沒有形成一個長效機制,對于我國生態整治來說非常不利。

    (2)基本法律側重于防止污染?

    由于歷史的原因很多法律不能適應當前的情況,例如現行《環境保護法》頒布于1989?年,那個年代的環境意識和現在的情況不能很好的結合,那個時期主要注重環境污染的防治和治理,對于環境的保護治理方面來說意識淡薄,雖然也有一些規定,但是僅僅只限于形式,例如,《環境保護法》第19?條規定,“開發利用自然資源,必須采取措施保護生態環境”,這種粗線條原則性規定,缺乏具體的規則指引,被執行的很少。

    2、對生態恢復缺乏足夠的重視?

    生態環境問題是涉及很多領域,和我們的生活息息相關,但是現行的法律缺少對生態環境問題和生態保護的重視,這和當前重視生態保護極其不符,同時,我們也應該注重民法、刑法、經濟法等相關法律在生態環境保護方面的作用,從各自的角度對生態保護做出相應的規定。有些法律法規體現了生態保護的意識,但是不夠具體,針對性不強,仍然需要作出相應的細則。如新《刑法》對盜伐林木罪的處刑規定明顯缺乏對生態保護的重視。新《刑法》對盜伐林木罪的最高處刑,由原《刑法》按盜竊罪可判“10?年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”,降為可判“7?年以上有期徒刑”。這種規定顯然給人們一種盜木比起其他的刑事犯法輕一些,給人們一個誤導信息,對于立法我們要深思熟慮,不能顧此失彼。同時,在其他法律中也存在這樣類似的問題,在此不再一一道來。

    二、完善我國生態整治恢復法律體系的建議與對策??

    1、加強法律意識,預防為主

    法律的制定的目的不是在懲罰,而是側重預防,同樣,環境保護相應的法律制定也同樣是預防為主。宣傳法律,讓普通老百姓能夠了解相應的法律法規,首先知法才能懂法、守法。守法,首先要了解什么是環境保護法,只有懂法的了這些法律法規才能更好地守法。通過各種手段,加強環境保護知識和環境保護法律法規的宣傳教育,努力提高全民的環境意識尤其是環境法律意識。使廣大人民群眾特別是各級領導干部都能認識到保護環境事關中華民族的生存和發展,了解環境保護法律法規,掌握依法保護環境的武器。環境問題是破壞容易治理難,有些環境甚至是如果破壞了就永久不能恢復了,產生不可估量的嚴重后果,所以加強環境保護意識,加大宣傳力度,防止危害環境的后果產生。

    2、專家參與立法,提高立法質量,?

    法律的建立都是一項比較大的系統工程,各個法律立的建立都需要相應的專家學者的參與,精通相關業務,在環境立法這個領域,由于需要相關的生態專業知識,不僅僅需要法律專家,更需要邀請一些生態專家參與立法,將更能把握立法的目的,充分調節好人與自然,發展與環保之間的關系,體現以人為本的思想,體現人和自然和諧相處的觀念。

    3、可持續發展觀知道法律的制定???

    可持續發展觀是科學發展觀的核心內容,可持續發展是指既滿足當代人的需要,又不損害后代人滿足需要的能力的發展,這是我們制定環境保護法律的指導思想。

    環境保護有時和經濟的發展相矛盾,?我國目前現行的環境資源法律制度在解決環境、經濟發展和社會發展三者協調統一的問題上顯得“力不從心”?？沙掷m發展的思想在解決這些方面是很有用的,以這種思想構建的法律制度,能從根本上防治污染和防止環境遭到破壞的法律制度。人類歷史和實踐證明,破壞環境,以環境為代價換來的發展都是不牢固的,甚至是得不償失,?經濟的發展不能以環境為代價,國外的前車之鑒已經為我們提供了很好的例子。因此,?以可持續發展思想作為我們環境保護立法的指導思想,?是確保經濟增長和生態保護協調發展的根本保障。

    4、吸收國外先進經驗

    外國在環境治理方面應該說是有好多好的經驗值得我們學習,主要包括地方性法規和實施細則的制定,這對于我國環保法律的建立和完善有很大的幫助,積極維護我國的利益。

    法律的制定有時不是很難的事情,關鍵是好的法律如何執行下去,這才是真正的意義所在,西方國家在環境執法、司法方面有許多可以借鑒的東西。例如《美國國家環境政策法》規定了公民在環境方面的一般權利?！肚鍧嵥ā泛汀肚鍧嵈髿夥ā范家幎ㄔ试S公民對任何違反這兩個法律的人提起訴訟。在美國環境法中還有一項獨特的民事訴訟制度,該制度允許環境管理機關提起民事訴訟以實施環境法。我們都可以有選擇的借鑒。    

    參考文獻:

    [1]秦天寶:完善我國自然資源保護的立法.社會科學.1999(6)

    [2]李克國:生態環境補償政策的理論與實踐.環境科學動態.2000(2)

    [3]戚道孟:我國生態保護補償法律機制問題的探討.中國發展.2003(3)

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論文摘要：財產權是公民最終保障自己基本權利的基礎，對私有財產權的憲法保障，為公民基本權利體系的完善和實現提供了契機和物質前提。

市場經濟條件下最典型的憲法基本權利之一便是經濟自由。所謂經濟自由，其實指的是各種經濟活動的自由，具體包括擇業自由、營利自由、合同自由、居住和遷徙自由以及財產權等有關自由權利。小林直樹指出，這些自由權被認為近代立憲體制的基本價值，并且構成了私法自治原則的基礎。日本的田中英夫教授曾指出:經濟活動自由的確保，可以說是形成了近代市民社會確立之基礎的東西，而構成其核心的，則是私有財產制度的保障。

    通常意義上對財產權的保護主要指的是對私有財產權的保護。尤其在我國，對私有財產權一直次于公有財產，國家對兩者的保護呈現巨大的差異。

    一、我國憲法對公私財產權的保護之差異

    建國以來我國歷次憲法制定及修改關于公私財產權保護的規范調整，體現了我國對私有財產權日益重視的態度.可是，私有財產權的憲法保護相對于公有財產權來說仍處于不平等的地位，其受保護的程度與公有財產權相比還是比較低的。

    2004年《憲法》第13條作了如下規定:公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。而公有財產權的憲法保護條款仍是“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。

    從現行憲法第12,13條規定看來，公民的私有財產權利沒有神圣性，或者至少說明私有財產權沒有公有財產權那么神圣，而國家對私有財產權的保護也只是依照法律保護，缺少禁止性的規定，這樣的條款使得私有財產權難以抵抗公權力或非法的入侵。

    二、私有財產權憲法保護中存在的問題

    從以上我們可以看出:首先，公私財產權的憲法地位不平等。私有財產權的憲法條文中，既沒有神圣不可侵犯的字樣，也沒有禁止條款，對私有財產權的保護力度要明顯低于公有財產權，公有財產權優先于私有財產權受保護。但是從的觀點來看，社會主義實行公有制，但絕不意味著社會主義排斥個人占有生產資料，相反只有直接占有生產資料的個人獲得發展，整個國家和社會才能獲得發展。這表明公私財產權并不存在誰優先于誰、誰的地位高于誰的問題。

   其次，各國憲法大多承認私人財產權是公民的一項基本權利，并將其放在基本權利中加以規定，而我國憲法私人財產權保障條款則是放入社會經濟制度的規范體系之中。自由權、生命權和財產權是公民的三大基本權利，沒有財產權，公民的基本權利就不完整。把私有財產權排除在憲法所規定的公民基本權利之外，就必然導致憲法基本權利體系的缺失，不利于公民基本權利的保障。應當把私有財產權納入公民基本權利體系，這樣才能給予公民基本權利強有力的法律保障。

    三、涉及私有財產權保障的征用征收制度之完善

現代財產權的憲法保障制度，其規范的內容主要蘊含了三重結構，即:不可侵犯條款(或保障條款)、制約條款(或限制條款)、征用補償條款(或損失補償條款)?？梢姡瑧椃ㄉ系乃接胸敭a權屬于一種特殊的“防御權”，即公民于國家公權力對其私有財產所實施的不當侵害時做出防御，并在實際侵害發生的場合下可獲得救濟的一種權利;

    政府的財產征收征用權構成對私有財產權最嚴厲的制約，而對征用權的憲法上的限制，反過來則是對財產權的憲法保障。我國現行憲法對私有財產權的保護條款雖然包括了上述三重結構，但是仍存在以下兩個缺陷:一是，我國憲法缺乏對“公共利益”明確具體的確定。相關規定只涉及了“根據公共利益的需要”，其中“公共利益”沒有用法律來詳細界定，缺乏操作性。二是，我國憲法中缺乏明確的公正的征用補償條款.憲法規定了可依法給予補償，但是對補償的原則和標準缺失一般性的規定。不合理的補償也是一種剝奪。實踐中對私有財產權救濟時就缺乏根本性的法律依據，補償是否公正、合理無從認定。

    所以，要保護私有財產權，首先就要科學界定“公共利益。”所謂公共利益，一是必須要有公共性，而不是只針對少數特定的個人或單位，必須是不特定的多數人;二是必須要有必要性，而這種必要性必須是基于公眾利益或社會發展需要的必要性，不是基于少數特定的個人或單位需要所產生的必要性。應在立法上對公共利益作出明確的規定.

    其次，補償立法進行標準細化.我國己制定并實施了《國家賠償法》，但賠償與補償畢竟是不同的概念，適用范圍也不同，當公民的私有財產權利受到侵害時，尋求公正補償缺乏具體可行的法律依據。因此，我國可制定一部《國家補償法》或者相關行政法規以彌補憲法規定的不足，對公正補償的基本原則、補償的標準、補償的范圍以及損失大小的認定標準作出明確具體的規定，在公共利益與個人利益的之間維系動態的平衡。

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關鍵詞：天然氣；生態補償；實施路徑

中圖分類號：F407 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-000-02

一、引言

四川省有著豐富的資源優勢，是我國天然氣資源的富集地之一，也是我國天然氣資源開發利用較為發達的地區。但四川省在天然氣資源開發過程中引發了一系列的生態環境問題，作為天然氣資源富集地和生態環境比較脆弱的區域，四川省在全國范圍內具有典型性。研究天然氣生態環境，并完善相應的補償機制，對四川省及整個西部地區建設綠色生態環保理念，促進經濟與生態的良性互動發展具有十分重要的意義。

二、四川省天然氣礦區資源開發現狀

根據全國第二次天然氣資源評價，四川天然氣地質資源總量為72萬億立方米，可采儲量2.49萬億立方米[1]。2013年四川省全年天然氣產量達到了214.31億立方米，2014年四川省天然氣產量超270億立方米，2015年上半年四川天然氣產量達到了131.04億立方米，預計四川地區2015全年天然氣產量將突破300億立方米①。隨著四川省天然氣開發產量的不斷上升，隨之而產生的引起生態環境不斷惡化，制定天然氣資源的生態補償機制迫在眉睫。

三、天然氣礦區資源開發存在的生態問題及原因

1.天然氣礦區資源開發存在的生態問題

四川省地貌結構復雜，地層壓力較大，天然氣資源埋藏較深且含硫量高，開采難度大。這些自然因素，使天然氣礦產資源開采的難度增大，另一方面，又使天然氣的開發對生態平衡和環境保護造成了極大的壓力，進而影響到礦產資源開發區的可持續發展問題。天然氣資源一般存在于地下500-6000m不等，從探測天然氣儲量值到把天然氣資源從地下引出到地面的過程中需要的鉆井活動中運用的化學元素流失會引起土壤植被污染問題；第二，在天然氣資源開采過程中，鉆井液、鉆漿液很容易在淺層地表泄露，進入到地表飲用水層，對農作物的生長、地下水資源以及對人體的健康問題帶來極大的隱患；第三，天然氣開采的過程中遇到非目的氣層時，很多開發商會選擇釋放掉這些氣體，然而這些氣體很可能會對造成空氣污染。

2.天然氣礦區資源開發引發生態破壞的原因

四川省生態環境惡化有多個方面的因素，總結而言，分為人為歷史、經濟水平、法律政策等方面的原因：四川天然氣資源開發商的環境保護意識薄弱，盲目追求經濟利益而對天然氣開發過程中對生態環境的破壞毫無顧忌，最大限度的降低天然氣開采過程中的環境保護成本，然而環境資源卻未能得到應有的補償。第二，隨著我國東部沿海地區天然氣產業的快速發展，將淘汰掉的生產技術、工藝產品轉移到西部落后地區，這些生產工藝在天然氣開采的過程中不能足夠的對環境起到保護作用，以至間接也出現了“污染西移”現狀。第三，四川省天然氣資源開發對環境保護的法律政策不完善，四川省處于較為落后的經濟地區，地方政府為提高經濟水平和居民的經濟生活狀況提倡利用四川地區自身的資源優勢促進發展，對天然氣資源開采的專項法律政策不完善，至今尚未形成系統化的法律制裁和生態補償的法律文件[2]。

四、天然氣資源開發生態補償的基本框架

目前四川省天然氣資源開發補償政策現狀已有了很大的進展，對促進四川生態保護發揮了不可替代的作用，但仍存在很多問題，包括法律法規政策體系不完善、補償方式不明確、投融資渠道單一、補償主客體責任不明確和實施主體受體制條塊分割的影響等。所以只有建立科學、合理的天然氣生態資源開發補償機制，才能有效地促進四川省走天然氣礦產資源可持續發展的道路。天然氣資源生態補償的組織框架體系是由天然氣生態補償政策制定機構制定相關的政策體系，由生態補償計算機構制定其補償標準，由生態補償征收機構對天然氣開發補償的過程進行監督、生態補償流通網絡等部分組成，以解決補償主體―補償依據―補償標準―補償形式―補償實施途徑―補償征收―補償客體―補償監督等環節的問題，確保生態補償活動的順利有效的進行[3]。

依據“誰開發、誰保護、誰破壞、誰補償”的原則[4]，誰開發天然氣資源，誰就是天然氣資源開發生態補償的主體。這就要求天然氣資源開發企業對因為開發而造成的生態環境污染進行補償，承擔起社會責任。

補償客體需要從天然氣資源的開發過程中造成的影響情況去考慮。天然氣資源開采過程中對四川省當地的生態環境造成了一系列的影響，同時也給當地居民的人身利益帶來不可估計的傷害。因此被補償的對象就是生態環境和當地受災居民。

生態補償標準的制定是生態補償計算機構的責任，是生態補償組織框架中的一個重要因素，是天然氣礦產資源生態補償由政策轉變到實施的通道，是監督機構對各個部門工作的監督依據，是補償主體對補償客體造成的損失補償的量化。對整個生態補償組織體系的運轉起著至關重要的作用。

當地政府機構是征收的天然氣開發生態補償的監督管理機構，同時也是生態補償政策制度的制定者，負責對補償主體的費用征收和生態環境恢復監督，管理分配征收到的補償資金，并對于生態恢復結果和治理項目情況進行最終驗收，生態補償政策體系的制定，以及在實施過程中的監督職能，使得生態補償能夠順利的開展。

五、天然氣礦區資源開發生態補償實施過程的建議

1.政府在礦區資源開發生態補償機制建設中的宏觀調控作用

20世紀 80 年代中期，我國就認識到礦產資源開發導致的生態環境問題，就開始征收礦產資源稅，1994 年開始征收礦產資源補償費。由于四川省生態區域的經濟條件及生態政策體系不夠完善，實施天然氣礦產資源生態補償機制需要不斷的探索，在不斷探索的進程中不斷的完善，這就需要政府在實施天然氣生態補償的過程中起到主導的作用，政府需要適當的進行宏觀調控。四川省政府應積極推進天然氣礦產資源生態補償機制的建設，根據相應的法律與經濟等行政手段強制執行政府宏觀調控下的市場價格，從而形成機制，使天然氣資源價格走向市場化，政府控制應在有利于生態環保的情況下充分考慮環境和生態的情況下制定天然氣資源的價格問題[5]。

2.國家政策法規的大力支持

四川省相關生態環保機構對資源開采企業在天然氣資源開采過程中的生態修復治理工作缺少法律的支持和資源類相關政策的指引，以至于四川省天然氣礦產資源的生態補償工作進展緩慢，“誰污染、誰治理”的生態保護原則得不到有效執行，缺乏有針對性的天然氣資源區域環境保護特點的法律法規和政策制度，不利于四川省礦區的環境保護和回復向縱深階層發展。創建機制，法律先行[6]。天然氣資源生態補償機制的立法已成為四川省政府推動天然氣礦產資源生態補償的要沖，四川省政府要承擔起自身的責任與義務，制定天然氣礦產資源生態補償相對應的法制體系，用立法的形式確定補償主體、補償對象、補償方式、補償標準等因素，科學地界定生態補償者和補償對象的權利和義務，規范生態補償機制的形式與標準，為四川省天然氣資源生態補償機制的建立和生態補償的實施提供一定的法律保障。

3.社會公眾的積極參與建設

天然氣資源生態補償是一種經濟手段，是重新規劃經濟利益，這涉及到眾多主體的利益分配。這就需要在天然氣資源生態補償機制制定過程中，聽取所有利益相關者的意見。生態補償中應重點關注弱勢群體尤其是廣大農戶，廣大農戶比較依賴生態環境，要考慮他們的生存與發展權利。要讓廣大社會公眾了解生態補償機制的重要性，做好生態補償機制的宣傳教育活動，調動廣大社會公眾參與礦產資源生態維護與建設中去，激發他們的參與熱情，同時增強利益相關者對礦產資源補償機制的了解。礦產資源生態補償機制的構建，要爭取全社會的關心與支持，加強礦產資源生態補償的教育與宣傳，提高利益相關者的生態補償意識，從而調動社會公眾積極參與到生態環境保護中去。

注釋：

①數據來源：國家統計局。

參考文獻：

[1]侯忠建，周游.四川天然氣資源開發與利用對策思考[J].西南石油大學學報（社會科學版），2009（04）：30-33.

[2]程亞麗.生態補償法律制度構建的基本理論問題探析[J].安徽農業大學學報：社會科學版，2011（04）.

[3]鄭敏.山岳型旅游資源開發生態補償機制研究――以蒙山為例[J].學位論文，2008.

[4]康新立，潘健.礦產資源開發中的生態補償問題研究[J].資源與產業，2011（6）.

[5]李啟宇.礦產資源開發生態補償機制研究述評[J].經濟問題探索，2012（7）：142-146.

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關鍵詞：新疆；征地制度；改革

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十報告中提出要推動城鄉發展一體化，改革征地制度。十八屆三中全會又對改革征地制度做出了進一步的闡述，為新疆征地改革提供了思路。新疆各地州現行的征地制度在征地的目的、審批與實施程序、補償安置標準和爭議仲裁機制等方面均不同程度地呈現出不適應經濟社會發展和社會和諧穩定的問題。因此，規范征地補償相關政策，提高被征地農民的知情權、參與權，保障農民的長遠生計就顯得尤為重要。

一、新疆征地制度存在的問題

1.征地程序不規范。新疆一些地區在征地程序的落實上杜絕了企業與農民之間直接討價還價簽訂征地協議的行為，基本實現了政府統一征地、供地，但在整個征地過程中，被征地農民的參與度偏低，知情權沒有得到充分體現，“兩公告一登記”難以落實，公開性不夠。

2.政策制定彈性過大。各地州在制度制定上不夠嚴謹，如土地補償費為年產值的6～10倍，安置補助費4～6倍，以及兩項之和最高不得超過30倍。安置補助費按人均耕地面積分為不同層次，乘以相應的倍數結果會使各層次補償標準上下限交叉重疊，如何把握尺度沒有明文規定，隨意性很強。什么是“保持原有生活水平”，在多長時間內保持也沒有清晰的界定，操作性不強。

3.征地補償標準不合理。這一征地補償標準不合理主要表現在兩個方面：第一，征地補償費偏低。目前新疆的征地補償標準按《自治區征地統一年產值標準》（新國土資發[2011]19號）文件執行，該文件不能與當前社會經濟發展水平相適應，當初制定標準的依據也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低，對被征地人的經濟損失難以完全補償，違背了公平原則。第二，征地補償費計算方法不科學。例如，土地補償費通常按照被征土地原用途前三年平均年產值最高不超過30倍計算，這種計算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產要素功能、社會保障功能等給農民帶來的利益。

4.新老標準銜接不夠。由于各個時段法律依據不同，征地補償基數、倍數標準等規定隨之不同，這種由法律法規的時效性及溯源性所帶來的前后時期征地補償標準上的差異是引起征地問題與糾紛的原因之一。例如，新國土資發[2011]19號文就《關于自治區國土資源系統土地管理行政事業性收費標準的通知》（新計價房[2001]500號）文件補償標準有所調整，會出現提高征地補償標準后，已被征收土地的使用人要求按照現有標準追加補償款，造成上訪事件。

5.社會保障體系不健全。在我國城鄉二元結構下，失地農民是特殊群體，他們擁有農民的身份卻失去了賴以生存的土地，沒有土地就沒有生活保障，又不能享受城鎮居民社會保險。土地補償費無法承擔他們的長遠生計，社會保障體系的缺陷使得他們未來生活的養老、醫療、教育等方面成為新的問題。

二、新疆征地制度問題的成因分析

1.土地征收補償憲法依據不足。雖然我國早就建立了土地補償制度，但《憲法》修正案中只規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償。沒有指明是適當補償、合理補償還是完全補償，留下了分歧，也使國家有關征用財產的普通立法很難把握。

2.無專門系統的土地征收補償法。土地征收補償制度分散在各個法律規定中，如新計價房[2001]500號文件、新國土資發[2009]131號文件、新發改收費[2010]2679號文件等。這樣容易出現各個補償規定的不協調性，甚至是排斥性，從而危及法律的權威性，可操作性較差，使行政機關的自由裁量權很大。

3.征地補償標準更新滯后。目前的征地補償標準都依托于《中華人民共和國土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定時間較早，距今有二十八年之久，期間調整變動不大，而當前社會經濟發生了很大的變化，物價上漲幅度較大，當初制定標準的依據也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低。

4.爭議解決救濟機制不健全。失地農民對征地范圍、征地補償標準等有爭議時，由縣級以上人民政府協調，協調不成的由批準征地的人民政府裁決。但農民提出意見的權利是在土地補償方案公布之后才有的，而在審核征地方案之前，農民沒有得到及時通知，對于征地信息和補償方案只是在政府做出裁決之后才了解到的。此時，對爭議的解決只能通過行政復議和行政訴訟的方式，缺乏協商的機會。

三、新疆征地制度改革的對策建議

1.完善征地制度相關法律法規。中國正處于經濟急速發展時代，想從根本上解決征地難問題，需要頂層制度的重新構建，但征地制度的改革，牽一發而動全身，阻力大。這就要求從國家的根本利益出發，超越既得利益，自上而下的指導各地改革。就新疆經濟征地制度的現狀來看，征地制度的改革核心是征地補償標準及安置模式的改革，但制度之間具有相關性，需要多種制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同時，也要加快產權制度建設，優化干部考核制度，完善監督機制等。

2.縮小征地范圍。要確保我國18億畝耕地紅線，就要縮小征地范圍，保護耕地。進一步完善征地管理制度，做好征地補償安置工作，切實維護農民合法權益。加強監督，嚴格按照國家相關法律文件開展征地活動，國家土地督察機構要對違規征占土地行為進行全面清理。

3.規范征地程序。目前我國的征地制度，對正當程序保護的力度不夠，程序本身又不完善。新疆各地州在決定土地規劃時，缺乏公開的聽證程序，在確定征地補償時，沒有中立的評估機構，在發生糾紛時，則缺乏獨立的司法機關干預。因此，在嚴格執行“兩公告一登記”程序基礎下，可增加預公告程序，提前告知被征地農民征地的用途、被征地的范圍、種植限制期等。這樣既可以增加農民的知情權，也可以在一定程度上避免農民的搶栽、搶建行為。

4.建立征地補償標準動態調整機制。根據國土資源部發出《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求，各地應建立征地補償標準動態調整機制，每二至三年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。隨著新疆社會經濟發展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，自治區各地州應適時調整征地補償標準，使之與各地經濟增長的實際狀況相吻合，確保農民土地被征收后生活水平不降低。

5.適度調整補償標準，做好新舊補償標準銜接工作。補償標準的調整要遵循適度原則，不宜大幅提高，引發已失地農民的二次上訪。標準的適度調整有助于新舊標準的銜接。新標準出臺要有明確的時間界限，并即時廢止舊標準，以便具體工作時做好政策解釋工作。除此之外，要通過輿論先導，做好征地中的法制宣傳工作，讓農民充分了解征地政策，既能支持城市建設，又能依法保障農民自身的合法權益。

6.健全征地糾紛解決機制、促進多部門協作。自治區應明確糾紛解決途徑，對于征收范圍爭議、權屬不清導致的爭議、征地程序爭議、以及對政府在征收過程中的違法行為產生的爭議等都納入糾紛機制范圍，由司法機關按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，使得土地權利人的利益能夠得到更加充分的保護。

征地活動安排多以國土資源部門為主導，但國土部門并不具備長期監控、保障失地農民生活的能力，也不具備專業的就業指導、保障失地農民再就業的能力。因此，需要國土資源部門、民政部門、社會保障部門及財政部門的共同協作，通過建立溝通機制，形成信息共享。

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篇10

[基金項目] 江蘇省社科規劃基金項目“基于農民參與的江蘇征地生態補償法律機制研究”（14FXC002）；中國法學會2015年度部級法學研究課題“我國農村征地生態補償的制度建構與運行機制研究”[ CLS（2015）D140 ]。

[作者簡介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武漢人，江蘇師范大學法學院講師，博士，研究方向：土地征收補償與生態補償。

土地征收中農民的生態權是指被征地農民在土地征收過程中，依據法律享的有在良好生態環境中生產和生活，以維護自身基本生存和發展的權利。對農民生態權的漠視與我國目前土地征收補償制度中生態補償的缺乏有很大關聯。減少土地征收對農村生態環境的破壞，必須以農民的生態權保護為出發點，構建科學合理的農村征地生態補償法律機制。

一、農民生態權受損的具體表現

根據我國《土地管理法》第47條規定，土地征收補償主要是發放給村集體的土地補償費、發放給被征地農民的安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，其顯著特點是我國征地補償著眼于土地的經濟功能的補償而忽視了土地的生態功能的補償。我國現行征地補償法律制度的內容中生態補償方面存在空白，以及征地主體對耕地價值的認識錯位，還有土地征收主體、使用主體在土地征收實踐中對農地生態功能的漠視，致使農村生態環境隨著土地征收的持續推進被嚴重破壞，農民的生態權遭受損害。我國農民的生態權在土地征收實踐中遭受損害的具體表現有：

1. 農民生態利用權受損

對土地的耕種或者說對土地的開發利用權是農民最重要的和最基本的生態利用權。隨著城鎮化的推進，傳統農業不斷向現代工業轉型，在現代化過程中，農村土地不斷在土地征收的名義下轉變為建設用地，原來種植農作物的農地被大量開發為商業性和工業性的園區。在農村的經濟不斷發展的同時，大批城市淘汰的生產技術和高污染的企業隨著城市產業結構的調整和城市環境保護執法強度的提升不斷搬至郊區和農村地區，使農村生態環境遭受破壞。然而，農村對城市源源不斷的資源供給而造成的自身環境污染和生態破壞，卻缺乏有效的生態補償體系的填充和彌補，農民作為貧困群體在經濟實力、科技水平與城市居民存在巨大差異，對環境破壞的治理和應對顯得能力不足，因而只能被動和無奈地承受環境破壞的惡果，農民利用農村生態系統獲取生存和發展的權利成為空談，換句話說，土地征收中農民的生態利用權在事實上被剝奪了。

2. 農民生態知情權受損

生態知情權是生態權體系中的基礎性和前提性的權利。我國《環境影響評價法》第11條對于公眾的生態知情權作出了初步規定，但在當前農村土地征收實踐中，這條規定并未落實，農民生態知情權和生態利益往往存在隱害的情形，或者說農民在涉及自身生態權益的土地征收事項上缺乏知情權，如被征地用途是否會損害生態環境、征地對生態環境的損害程度、是否采取了補償措施等等農民都不知情。土地征收程序都是政府主導，被征地農民對于征地在審批前不享有知情權，對其審批的過程和結果更無從監督。一些存在嚴重污染的工業投資和發展計劃，在公益征收的旗幟下大行其道。被征地農民在有關生態環境利益的土地征收目的以及后期的土地開發和利用上存在著信息不完全和不對稱，這種不利處境直接影響了被征地農民生態權益的保護和救濟。

3. 農民生態參與權受損

生態參與權的目的是建立一種溝通機制，協調不同利益群體的矛盾，使各種利益群體在生態的利用、開發、保護等決策上能夠表達其不同的利益訴求，實現利益平衡和共存。生態參與權是農民保障和實現自身生態利益的一項必須具備的程序上的權利。一方面農民由于受自身文化素質和行為習慣的影響，其參與生態環境保護的方式比較狹窄；另一方面，被征地農民參與農村生態保護缺乏激勵機制，而且目前的政府主導型征地程序排斥農民參與，農民生態參與權的行使還處于較低的水平。在實踐中，農民大多在生態利益被侵犯后通過上訪和抗議等非制度化方式參與生態維權。而這種非制度化的生態參與在地方政府維穩目標和片面追求行政效率的慣性思維的支配下，往往遭遇了強制打壓或者有意擱置的冷處理，因而農民的生態參與維權行為難以取得預期效果。另一方面，被征地農民生態參與權的缺失與其生態知情權受侵犯密切相關，被征地農民的環境知情權的缺失直接導致其生態參與權的實現存在困境。

4. 農民生態利益表達權受損

農民的生態權遭受損害時，農民的生態利益表達呈現出兩極分化的局面。一方面，出于對現有利益格局和權利制衡關系的理性判斷，農民在權利維護上表現出猶豫和畏縮，在這里稱其為“柔弱的農民生態權救濟行為”；另一方面，隨著生態權損害程度的加深和農民自身權利意識的增長，被征地農民生態維權的自力救濟力度也逐漸提升。在GDP至上的政績觀的影響，或者說在“資本挾持環境治理”的過程中，地方政府很容易與污染企業組成利益同盟，卻無視被征地農民的生態利益訴求，行政機關主要運用行政命令和行政強制等行政手段對農民的反映、陳情、請愿、上訪等生態利益表達訴求進行強制打壓，通過國家強制力隱匿社會矛盾和消除不滿情緒，致使被征地農民生態利益表達權難以實現。

二、農村征地生態補償機制的實質

征地生態補償是在公平正義的前提下，對土地權利人在土地征收中的生態利益進行分配、整合和保障，從而實現對農民生態權的保護。

1. 征地生態補償機制本質上是一種利益分配機制。其內容包括：第一，提供生態產品和生態服務。主要是指農村土地被征后，針對被破壞的生態環境，由生態補償主體提供生態環境服務和促進生態產品的生產來達到生態的養護，這實際上是生態補償主體對生態受償主體所遭受損失的生態利益的補償。第二，恢復整治。維護生態系統平衡時維護人類生存和發展的基礎。對于開發商在土地開發利用中對自然資源的破壞以及造成的生態系統的失衡，必須進行治理和修復，這實質上是人類對給大自然造成損失的填補。第三，控制和限制。生態補償還包括出臺一些政策上的優惠措施，具體有：征收生態補償費、生態稅，設立生態補償基金等將土地征收行為對生態環境的影響控制在可再生自然資源的再生速度范圍和自然環境的自凈能力限度內，限制和控制土地開發商對被征地地區的生態環境的破壞以及對農民的生存和發展機會的剝奪。

2. 征地生態補償機制本質上是一種利益整合機制。作為生態補償在土地征收中的延伸和深化，征地生態補償實際上是對土地權利人在土地征收中的生態利益的重新整合和協調，主要體現在：第一，在征地中生態資源消耗比較多的群體對生態資源消耗較少的群體作出補償；第二，在征地過程中為自然環境保護作出貢獻小的群體對自然環境保護作出貢獻大的群體進行補償；第三，由征地活動所帶來的生態受益區域對生態受損區域作出補償、生態資源開發區域對生態資源被保護區域作出補償。

3. 征地生態補償機制本質上是一種利益保障機制。征地生態補償機制的建立，從根本上說是為了保護、恢復與治理因征地而破壞的生態環境，從而實現農民生態權的保護。具體說來，是政府按照土地資源開發對自然環境的破壞程度來不同的征收生態補償費，同時將納入預算管理的補償費轉化為專門保護土地生態環境的專項基金，對為保護生態系統而失去更好發展機會的受損者給予彌補，對生態環境的貢獻者與維護者進行獎勵與資助。因此，征地生態補償可理解為外部化的生態環境成本的負擔機制，是促進環境保護的維護農民生態利益的保障機制。

三、農村征地生態補償法律機制的構建

農村征地生態補償法律機制的構建應著力解決農村征地生態補償實踐中存在的幾個關鍵問題――“誰補償”、“補償給誰”、“補償多少”、“怎么補償”，其分別對應著征地生態補償的主體、補償的對象、補償的標準和范圍、補償的方式。

1. 征地生態補償的主體

首先，國家（中央政府）是非常重要的補償主體，其承擔的主要角色表現在：生態資源的所有者、生態補償決策的作出者、生態資源的管理者和公共生態利益的提供者和補償實施者。作為全國整體生態利益的維護者，國家有義務使公共生態利益保值或增值，當人民的公共生態利益受到損失時，國家有責任對生態利益受損的人或地區進行生態補償。

其次，是土地開發利用者。在征地生態補償中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并對土地進行開發利用，在此過程中對生態資源所有者和使用者的利益產生了損害，應該進行補償。因此，土地利用者也是生態補償的實施主體。然而，土地征收實踐中，開發商基于市場主體逐利的本性不僅會盡量縮減對被征地農民的經濟補償，再加之環境保護觀念的缺乏以及生態環境保護的外部性，開發商更傾向于忽視土地作為自然資源的的生態價值。這使得大量的農地的生態平衡功能隨著土地征收而喪失卻得不到補償，引發被征地地區以及相鄰地區的生態危機。

最后，地方政府擁有一定的行政職能，承擔著地方生態補償政策的制定、中央生態補償政策的執行以及生態補償實施過程中的管理和監督等多項職能，所以地方政府理論上應作為被征地農民生態利益的強有力的維護者。然而，征地生態補償實踐中，在各種內外因的綜合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我國目前分稅制的財政體制改革，為獲得更多的財政收入，地方政府開始大量依賴于“土地財政”；以及在經濟利益至上的不當政績觀的誤導下，地方政府會與土地開發上結成利益同盟者，置本地區的生態利益而不顧，由被征地農民生態利益的維護者蛻變為被征地農民生態利益的侵犯者和被征地地區生態環境的破壞者。

2. 征地生態補償的對象

我國征地生態補償的對象主要是農村集體組織和被征地農民。根據我國《憲法》第10條的規定，農村集體是農村土地的合法所有主體，農民是農村土地的合法使用主體，因此農村集體和農民是土地征收生態補償的最直接利益相關主體。隨著農地的大量征收，客觀存在的農地生態價值在城市化進程的沖擊下不斷減損，但作為土地征收主體的地方政府和土地開發經營主體的開發商卻無償消耗了農村土地資源的生態價值，農村集體和農民為保護土地資源和生態環境的付出沒有獲得彌補，生態補償在征地補償中的缺失所帶來的嚴重后果是耕地銳減，大量土地拋荒、閑置的現象，生態環境破壞嚴重，農村集體和被征地農民成為征地中生態利益的最大受損者和犧牲者。除此以外，從整體主義生態觀考察，土地與其他自然資源一起構成生態系統整體，主體在某一塊土地上的經營開發行為會對它周圍的生態環境造成影響。所以，土地被征收很容易造成土地單一農用形式被人為分割為建設用地和農用地兩種，使農用地的規模利用率降低，不僅影響了周圍未被征用的殘留地的耕種，而且也使相鄰土地的生產率下降。因此，相鄰地區農民和殘留地經營者也是征地生態補償的利益相關者①，有權利要求獲得生態補償。

3. 征地生態補償的標準

為最大限度的保護農民在土地征收中的生態權，應該確立公平的征地生態補償標準，使農民在土地征收中的生態損失得以合理的彌補。而公平的征地生態補償標準必須結合征地補償和生態補償各自的特性，以征地補償標準為基礎和參考，體現為區域性、市場性和合法性的特征。首先，這里的“公平”并非抽象的泛指，而是指確立征地生態補償標準必須考慮不同區域的具體情況。所以，公平的征地生態補償標準不是“一刀切”的統一采用同一標準，而是根據被征地地區在經濟發展水平、生態破壞程度等方面不同的特征，確立區域化的生態補償標準。其次，確立市場化的征地生態補償標準，必須大力發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制的作用，讓市場形成合理的土地資源價格，在確立具體地塊的價格時，以相鄰地的市場價格為參考并根據市場行情加以調整和修正。再次，征地生態補償標準確立的合法性。征地生態補償，其實質是政府在公平的基礎上對被征地農民及相關區域生態利益的重新調整，其結果表現為政府以行政、經濟、法律等各種手段保障生態環境以及公共的生態利益，可以說政府主導著整個征地生態補償過程。然而，在土地征收中，排除農民的參與，由政府單方面制定生態補償標準，其公正性和合理性讓人質疑。所以，政府在征地生態補償標準的確定過程中，必須以完善的法律法規為依據，并通過采取向社會征求意見、開展聽證會、座談會等方式積極吸收農民的實質性參與，并對補償中的爭議應該允許農民提起訴訟，以減少和遏制征地生態補償中的違法失職行為，保證征地生態補償機制運行的合法性，最終維護農民的合法生態利益。最后，補償標準制定中，還應適當考慮了未來農業產量、提高農產品價格上漲、被征地農民社會保障水平提高等因素。

4. 征地生態補償的范圍

生態效益損失。土地征收，將土地的農用屬性轉化為建設用地屬性，在改變了土地用途的同時也改變了土地所維系的生態平衡。因此，對生態環境的開發和利用必須付費和補償。體現在土地資源的利用上，就是土地開發經營主體必須對開發土地資源的行為付費以彌補該行為對生態環境造成的損失，從而使土地利用行為具有合理性。也就是說，征地生態補償的范圍應包括征地給生態環境破壞造成的損失，以生態環境損失量和生態建設或恢復的效益量為補償標準，盡管目前生態影響的定量評估技術尚不完善，但這不應該成為忽視征地給農村帶來的生態破壞現象的借口，因為生態補償標準在計算技術上的困難只能決定著生態保護的時間節點問題，而不能決定著是否有必要實施征地生態補償以對農村生態環境進行保護的問題。

間接財產損失。如前文所述，我國現行征地補償主要集中在與被征土地的所有權和使用權相關的直接財產損失，而對于因征地而導致的相鄰土地和未全部征收的殘余地生產、經營收益減少而造成的損失卻無涉及，尤其是失地農民在征地前能無償使用的公共資源因土地征收而被限制，如在我國的廣大農村，農民生活所使用的水資源、燃料、飼料等都是可以無償使用的集體公共財產，然而農村土地被征收后，農民身份上的農轉非的改變并未給他們的生活帶來實質性的便利。這些因土地征收而導致的財產上的附隨損失，相對于失地農民的直接的青苗損失、房屋損失而言是一種間接財產損失，理應獲得補償。為彌補現行征地補償制度直接補償的弊端，征地生態補償制度在補償范圍上應將此類因生態破壞和環境改變而導致的間接財產損失包括在內。

精神損害補償。無論是城市化發展需要的征地，還是生態保護需要而實施的生態移民，失地農民都面臨著對新的生活環境的文化適應上的困難。以維護失地農民發展權為目標定位的征地生態補償，不僅要在財產上合理補償以保證失地農民的基本生活，更應該在精神上將失地農民從恐怖、痛苦中解脫出來。因此，征地生態補償對失地農民精神損失的補償，不應僅限于治標的給付一定精神損害補償金，應根據失地農民的實際需要，對癥下藥地增加復制原有生活環境的補償方式。就復制生活環境的補償方式而言，征地機關應該要盡可能在被安置地區為失地農民模擬和創造與原居住環境相似的自然環境、社會和文化氛圍。保證失地農民能住在被征地生態環境中或周邊地區，讓失地農民按照自己的意愿重建原有的生活環境，應作為補償失地農民精神損失的治本之策。