新土地管理法土地征收流程范文

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篇1

目前，我國的農(nóng)村土地管理中存在著一些問題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來對(duì)問題進(jìn)行詳細(xì)地說明。

第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個(gè)較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對(duì)土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實(shí)施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實(shí)現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價(jià)格承包土地之后再將其進(jìn)行高價(jià)的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實(shí)。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會(huì)利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對(duì)于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說明。比如土地法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行分配的時(shí)候要按照所有人的利益來進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問題。但是在實(shí)際的操作過程中，由于我國的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實(shí)，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國家為了公共利益而需要對(duì)土地進(jìn)行征用的時(shí)候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權(quán)利部門又是土地征收方，這使得其根本不會(huì)考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對(duì)集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒有落實(shí)到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭議可以經(jīng)由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實(shí)際的操作過程中，縣級(jí)的人民政府根本沒有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來專門解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的案例。因此這項(xiàng)條款就形同虛設(shè)，并沒有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關(guān)對(duì)策

3.1依法行政，落實(shí)政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實(shí)很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實(shí)可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對(duì)國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，同時(shí)也明確自己的義務(wù)。對(duì)農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識(shí)，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時(shí)使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識(shí)到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?cè)械膫鹘y(tǒng)思想，與時(shí)俱進(jìn)來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對(duì)舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

目前征收農(nóng)村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時(shí)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價(jià)征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一些政策給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。在對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算時(shí)，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價(jià)值外還要考慮到土地這一重要資源的市場(chǎng)價(jià)值。將補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?，使得集體和農(nóng)民個(gè)人所享有的補(bǔ)償比例在一個(gè)較為合理的范圍內(nèi)。對(duì)于農(nóng)民應(yīng)該享有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對(duì)于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。

篇2

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目 用地審批 建設(shè)用地指標(biāo) 征地補(bǔ)償

一、國家關(guān)于土地管理法的相關(guān)規(guī)定及征地審批程序

1.國家關(guān)于土地所有權(quán)的規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制；任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。

化工建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)保要求非常高、占地又非常廣，因此它一般建設(shè)在距離城市比較偏遠(yuǎn)的地方。目前，我國建設(shè)用地總量的擴(kuò)張通常有兩種途徑：一種是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，另一種是未利用地的開發(fā)。其中最基本、最大量的途徑就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而集體農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用則是建設(shè)用地總量擴(kuò)張的主體。因此根據(jù)上述原則分清土地歸誰所有，也有利于協(xié)助建設(shè)單位在開展土地征用工作中協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

2.國家關(guān)于新增項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用權(quán)的取得方式及程序

國有土地使用權(quán)取得方式

國有土地使用權(quán)取得方式分為有償取得和行政劃撥。其中有償取得方式，包括國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)出資或者入股等。

土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。招標(biāo)和拍賣具有公開性、競(jìng)爭性，一般不存在低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的現(xiàn)象；協(xié)議出讓由于沒有引入競(jìng)爭機(jī)制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般包括出售、交換和贈(zèng)與。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般程序如下 ：①原受讓人向出讓人（土地管理部門）申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；②出讓人批準(zhǔn)或同意原受讓人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；③原受讓人與再受讓人就土地使用權(quán)的有關(guān)條款達(dá)成一致后簽訂合同。④就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同進(jìn)行公證。[1]

建設(shè)單位使用國有土地，一般是以出讓等有償方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：①國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

3.化工建設(shè)項(xiàng)目用地審批程序及流程

3.1項(xiàng)目用地審批程序

化工建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地審批時(shí)，應(yīng)按以下程序進(jìn)行：①建設(shè)單位取得建設(shè)項(xiàng)目選址意見書；②辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審；③建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可。建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位在向土地管理部門申請(qǐng)征用、劃撥土地前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位用地的法律憑證，沒有此證的用地單位屬非法用地，建設(shè)用地批準(zhǔn)文件無效。④建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)報(bào)批。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條，征用下列土地的，由國務(wù)院國土資源部批準(zhǔn)：①基本農(nóng)田；②基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；③其他土地超過七十公頃的；征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院國土資源部備案。

3.2化工建設(shè)項(xiàng)目用地審批實(shí)踐做法

化工建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)報(bào)批時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)至少提交以下文件[2]：

3.2.1省級(jí)人民政府建設(shè)用地請(qǐng)示文件、省級(jí)國土資源管理部門的用地審批意見；

3.2.2建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建設(shè)擬占土地分類面積匯總表、土地權(quán)屬情況匯總表以及建設(shè)用地勘測(cè)定界圖和勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書；

3.2.4市縣人民政府關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)充費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)合法性、安置途徑可行性及履行法定征地程序的說明；

3.2.5是否壓覆礦產(chǎn)資源與是否位于地址災(zāi)害易發(fā)區(qū)的有關(guān)材料；

3.2.6經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)提供鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖；補(bǔ)充耕地位置圖、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；

3.2.7省級(jí)人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收的，附具省級(jí)人民政府關(guān)于批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)文件；委托國土資源部門補(bǔ)充耕地的，附具耕地開墾費(fèi)繳納證明；已完成補(bǔ)充耕地的，附具補(bǔ)充耕地驗(yàn)收文件；

3.2.8涉及規(guī)劃局部調(diào)整、占用基本農(nóng)田的，附具土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案、基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案及規(guī)劃調(diào)整圖件、基本農(nóng)田補(bǔ)劃圖件；涉及占用林地的，提供林業(yè)主管部門出具的林地審核同意書。

3.2.9建設(shè)用地規(guī)模超過有關(guān)指標(biāo)規(guī)定的，附具省級(jí)國土資源部關(guān)于項(xiàng)目用地超標(biāo)的說明；

3.2.10以有償方式供地的，需附草簽的土地使用合同及有關(guān)市縣人民政府關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)準(zhǔn)備情況的說明。

4.化工建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成及征收標(biāo)準(zhǔn)

化工建設(shè)項(xiàng)目用地如以出讓的有償方式取得用地的，建設(shè)用地征地費(fèi)用至少包括以下內(nèi)容：

4.1征撥土地補(bǔ)償費(fèi)（征地費(fèi)）

征撥土地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)費(fèi)用。

土地補(bǔ)償費(fèi)是征地費(fèi)的主要部分。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為：①征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。②征用其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征用其他土地安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.2土地有償使用費(fèi)

土地有償使用費(fèi)是指土地行政主管部門代表國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)交給土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部門繳納相當(dāng)于土地使用價(jià)值（價(jià)格）的費(fèi)用。它包括土地使用權(quán)出讓金、土地租賃金和土地使用權(quán)作價(jià)出資人股金。

4.2.1土地使用權(quán)出讓金

土地使用權(quán)出讓金是指土地行政主管部門通過出讓的方式將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，土地使用者向土地行政主管部門繳納相當(dāng)于整個(gè)使用期間土地使用價(jià)值（價(jià)格）的費(fèi)用。

根據(jù)國土資源部實(shí)施的《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國土資【2006】307號(hào)文）第三條的規(guī)定：工業(yè)項(xiàng)目必須依法申請(qǐng)使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。對(duì)少數(shù)地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項(xiàng)目用地，在確定土地出讓價(jià)格時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的60%執(zhí)行。如果涉及到人員安置事項(xiàng)，在出讓價(jià)格中補(bǔ)償部分還應(yīng)有所核減。

4.2.2新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)

新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是指國務(wù)院或者省級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時(shí)，向取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第55條第2款規(guī)定：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政、70%留給有關(guān)地方人民政府。

4.3交納與土地有關(guān)的稅金

建設(shè)單位除需要支付有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)之外，還要繳納土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。但項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用稅具體使用哪級(jí)稅率，何時(shí)開始征收，是否符合條例規(guī)定的免稅情形，地方政府有很大的自由裁量權(quán)。

二、大型化工建設(shè)項(xiàng)目征地實(shí)踐及注意事項(xiàng)

1.大型化工建設(shè)項(xiàng)目征地實(shí)踐

目前國家對(duì)化工建設(shè)項(xiàng)目，特別是煤化工產(chǎn)業(yè)政策處于整體收緊趨勢(shì)，這也影響國家對(duì)于煤化工項(xiàng)目的用地審批也處于謹(jǐn)慎趨勢(shì)。

根據(jù)目前實(shí)踐來看，各類化工建設(shè)項(xiàng)目征地一般采用以下兩種方式：一種方式是與政府簽署項(xiàng)目用地協(xié)議將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地補(bǔ)償使用費(fèi)一次性支付給政府，由政府直接開展項(xiàng)目建設(shè)征地事宜；另一種方式是建設(shè)單位分步分期與政府簽署項(xiàng)目用地協(xié)議，第一步是先簽署土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，待政府完成征地，將集體用地收儲(chǔ)后，再與政府簽署國有土地出讓合同，支付土地出讓金與新增建設(shè)用地補(bǔ)償使用費(fèi)。

筆者認(rèn)為，采用第一種方式能夠保證項(xiàng)目建設(shè)單位以最快的時(shí)間取得項(xiàng)目用地土地使用證，保證項(xiàng)目建設(shè)用地合法、合規(guī)。

2.化工建設(shè)項(xiàng)目征地注意事項(xiàng)

2.1做好項(xiàng)目廠址規(guī)劃，明確征地范圍內(nèi)的土地用途

國家實(shí)行土地用途管制制度并嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，對(duì)劃為“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的土地，不可征作他用。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，特別注意減少對(duì)農(nóng)用地的占用，這不僅關(guān)系到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是貫徹國家的土地政策。

2.2做好項(xiàng)目用地預(yù)審，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)

以陜西某煤化工項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目用地因前期未獲得建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)而先占地?cái)?shù)千畝，被當(dāng)?shù)貒辆至P款500多萬元。如何解決項(xiàng)目用地指標(biāo)，使之符合國家以及當(dāng)?shù)厥小⒖h土地利用總體規(guī)劃，一直是困擾項(xiàng)目建設(shè)方的主要難題，一旦違建，項(xiàng)目必然面臨停工、下馬的困境。因此在項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)單位要盡早啟動(dòng)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，充分依托熟悉當(dāng)?shù)赝恋厍闆r的評(píng)估單位編制項(xiàng)目用地預(yù)審材料，從項(xiàng)目建設(shè)方案的合理性、用地選址合理性、用地規(guī)模合理性、功能分區(qū)占地面積等多方面進(jìn)行論證，使之盡量符合國家各項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)和要求，為國土資源部門審查該項(xiàng)目用地，審批項(xiàng)目用地指標(biāo)提供參考依據(jù)。

2.3做好項(xiàng)目分期用地統(tǒng)籌規(guī)劃，及時(shí)辦理必要的用地手續(xù)

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條第一款“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”。為此，為順利推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，建設(shè)單位要嚴(yán)格依照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，繳納相關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)，以便于建設(shè)單位合法、合規(guī)取得項(xiàng)目建設(shè)用地。

同時(shí)，為保證項(xiàng)目用地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，建設(shè)單位從擴(kuò)建角度考慮將預(yù)留擴(kuò)建用地作為永久用地與先期用地統(tǒng)籌規(guī)劃、一次性與當(dāng)?shù)卣勍渍鞯匮a(bǔ)償事宜，分期實(shí)施。但根據(jù)國家有關(guān)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)2年未使用或不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的，由土地管理部門依法收回土地使用權(quán)，因此項(xiàng)目建設(shè)單位在預(yù)留用地征地時(shí)必須辦理必要的手續(xù)或妥善處理，以避免造成不必要的利益損失。

三、工程建設(shè)征地補(bǔ)償工作中存在的問題及建議

1.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后、補(bǔ)償形式單一不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

目前對(duì)被征地農(nóng)民主要是采取貨幣形式的一次性安置，而沒有把被征地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系。許多地方政府以貨幣形式一次性支付征地補(bǔ)償費(fèi)，失地農(nóng)民拿到幾輩子也很難掙到的補(bǔ)償費(fèi)后往往不知道怎么有效利用。土地之于農(nóng)民，除了是必要的生產(chǎn)資料以外，往往還起著生活保障的作用。許多農(nóng)民在土地被征用后，不僅僅意味著失去了生產(chǎn)資料和就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)還失去了最低生活保障。從目前我國的情況看，可以考慮改目前的一次性貨幣補(bǔ)償為“永久性收益”補(bǔ)償，以保證被征地農(nóng)民有比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。

另一方面，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，補(bǔ)償和安置的標(biāo)準(zhǔn)都非常低且不合理。它既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。正是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，才導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)過低，補(bǔ)償利益不及損失利益。

應(yīng)借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)地的生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)用途的預(yù)期收益，將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目參照當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償，充分體現(xiàn)公平的原則。

2.合理解決土地權(quán)屬爭議糾紛，做好地上附著物清點(diǎn)

土地權(quán)屬爭議的成因很復(fù)雜，一是歷史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生產(chǎn)經(jīng)營中形成的糾紛以及其他各種原因。長期以來，由于農(nóng)業(yè)效益低下，土地收益很不確定，農(nóng)民并不非常珍惜土地的經(jīng)營權(quán)利，而征地時(shí)涉及的是直接現(xiàn)金收入，在逐利心理的驅(qū)使下，農(nóng)民自然對(duì)山林土地權(quán)屬究根問源，因此很容易挑起糾紛。還有一些本是屬同一個(gè)老生產(chǎn)隊(duì)或同族共有的荒地荒水等土地，歷史上沒有進(jìn)行權(quán)屬劃分，征收時(shí)都想據(jù)為巳有，因此給建設(shè)單位在土地征用中也帶來了很多實(shí)際問題。

為合理解決土地權(quán)屬爭議，必須做到以下幾點(diǎn)：首先，認(rèn)真摸清擬征地塊的權(quán)屬情況，熟識(shí)土地管理方面的法律法規(guī)和我國的土地所有權(quán)沿革歷史；其次，對(duì)有爭議地塊，在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量分界前要進(jìn)行周密安排，盡量安排有大局觀念強(qiáng)的群眾黨員到現(xiàn)場(chǎng)，以避免糾紛擴(kuò)大；再次，是與政府、國土資源管理部門以及當(dāng)事人共同做好土地附著物清點(diǎn)，以防止少數(shù)人虛報(bào)或者投機(jī)種植附著物，以虛增補(bǔ)償費(fèi)用；最后，為減少征地補(bǔ)償界面協(xié)調(diào)難度，建設(shè)單位最好選擇與當(dāng)?shù)赝恋匦姓芾聿块T、縣、市人民政府、村委會(huì)簽署征地補(bǔ)償協(xié)議，并由政府一攬子出面解決土地權(quán)屬爭議，補(bǔ)償款的發(fā)放也僅由政府、當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T負(fù)責(zé)統(tǒng)收、統(tǒng)一發(fā)放，以減少土地補(bǔ)償爭議處理。

篇3

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地征用；問題

目前，我國正在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經(jīng)達(dá)到37%，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過程中必然會(huì)涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設(shè)施建設(shè)或是這些土地被用買給開發(fā)商進(jìn)行住宅建設(shè)。在這個(gè)過程中由于農(nóng)民本身知識(shí)能力的有限、政府管理上的漏洞、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問題。

一、農(nóng)村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一

對(duì)于農(nóng)村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據(jù)土地承包者依賴土地的程度所決定的。農(nóng)民對(duì)于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：（1）同意土地被征用，但就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時(shí)也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達(dá)幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補(bǔ)償款不能滿足他們對(duì)工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們?cè)谧约旱耐恋睾头慨a(chǎn)被征用時(shí)抱著一種“隨大流”的心里，即別人動(dòng)，我也動(dòng)。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴(kuò)展。

（二）被征用土地農(nóng)民的意見不能得到充分的表達(dá)

當(dāng)農(nóng)民的土地被征收或房屋被動(dòng)遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個(gè)利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)的主要目的就是為了保證自己獲得應(yīng)有的損失補(bǔ)償并以集體的方式來表達(dá)自己的意愿，這個(gè)集團(tuán)對(duì)動(dòng)遷方具有監(jiān)督作用。但是這個(gè)集團(tuán)又受到知識(shí)水平、個(gè)人素質(zhì)、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結(jié)構(gòu)松散、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣的利益集團(tuán)在表達(dá)自己意愿的時(shí)候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團(tuán)的角度來看，在農(nóng)村存在的利益集團(tuán)的主要類型有特殊性利益集團(tuán)和廣泛性利益集團(tuán)。特殊性利益集團(tuán)包括：強(qiáng)勢(shì)權(quán)利精英：農(nóng)村干部或指在村委會(huì)任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團(tuán)、黑惡勢(shì)力集團(tuán)。廣泛性利益集團(tuán)包括：普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益集團(tuán)、農(nóng)民工人利益集團(tuán)、農(nóng)民雇工利益集團(tuán)。從利益集團(tuán)劃分角度來看，被征用土地的普通農(nóng)民無疑是以弱勢(shì)群體，他們的意見表達(dá)和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達(dá)。

（三）征地程序不規(guī)范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進(jìn)行實(shí)地的現(xiàn)場(chǎng)資產(chǎn)核對(duì)――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶利益補(bǔ)償――下達(dá)征地的時(shí)間限制――土地被征用，在這個(gè)過程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個(gè)被動(dòng)的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個(gè)人素質(zhì)、文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導(dǎo)火索。農(nóng)地征用問題在當(dāng)前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)地征用的社會(huì)效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶具有較強(qiáng)的相對(duì)剝奪感，他們明顯意識(shí)到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對(duì)稱和手里的特權(quán)在征用土地過程中的尋租現(xiàn)象。

（四）農(nóng)村土地征用補(bǔ)償不合理

在土地的征用過程中，土地補(bǔ)償是農(nóng)民主要關(guān)注的問題。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由4部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但在實(shí)際的征用過程中，這樣的標(biāo)準(zhǔn)往往與農(nóng)民心中的利益損失標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)被征用土地上生長的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補(bǔ)償上相同這明顯是不合理的。同時(shí)這些標(biāo)準(zhǔn)也隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)條件的變化顯得過低。比如在安置補(bǔ)助費(fèi)上，3年前租一個(gè)單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標(biāo)準(zhǔn)還沒有變，這樣對(duì)農(nóng)民無疑又是一個(gè)損失。另外，在補(bǔ)償問題上，也出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)亩嘀貥?biāo)準(zhǔn)問題。即對(duì)一些比較難纏的人給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就提高，對(duì)于所謂的老實(shí)人則采取另一種態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)。

二、原因分析

（一）村委會(huì)不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度

農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關(guān)者也是個(gè)人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會(huì)――全體村民的代表與個(gè)人的利益形成矛盾體，村委會(huì)不會(huì)因?yàn)榇逯袀€(gè)別人的土地被征用問題代表這些農(nóng)民去進(jìn)行意見表達(dá)和問題協(xié)商。另外，從權(quán)力使用的角度來看，在農(nóng)村土地被征用時(shí)，往往征用的主體是上級(jí)政府部門或者是村委會(huì)的招商引資。在這樣的力量對(duì)比中，村委會(huì)首先會(huì)選擇服從上級(jí)主管部門或是投資單位，村委會(huì)站在了與被征收土地農(nóng)民的對(duì)立面，而農(nóng)民相對(duì)的變成了弱勢(shì)群體。這時(shí)村委會(huì)的態(tài)度只能代表村委會(huì)中個(gè)別人的意見，而不是被征用土地農(nóng)民的真實(shí)聲音。在我國農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營外，還有一部分土地的管理權(quán)掌握在村委會(huì)手里。這部分土地有時(shí)是村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，但大多數(shù)情況下村委會(huì)通過某種形式將這些土地承包給村里的個(gè)人來經(jīng)營。對(duì)于這部分土地其實(shí)是出現(xiàn)了“所有權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離。所以有時(shí)候這部分屬于全體村民的土地在被村委會(huì)使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導(dǎo)致在利益維權(quán)上沒有形成穩(wěn)固的利

益集團(tuán)

在土地征用過程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)松散，缺乏信息溝通而后管理，同時(shí)人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時(shí)候維權(quán)的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當(dāng)一方給予的條件與自己的意愿相同的時(shí)候，一些人就會(huì)投降另外一個(gè)利益集團(tuán)，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達(dá)集體利益時(shí)出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時(shí)被征地的農(nóng)民也意識(shí)到，自己的集團(tuán)能量與其他利益集團(tuán)相對(duì)比，明顯處于劣勢(shì)地位，在這個(gè)利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應(yīng)有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應(yīng)得的基本利益或者少于應(yīng)得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團(tuán)結(jié)在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個(gè)利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)往往在整個(gè)動(dòng)遷過程中處于弱勢(shì)的地位，信息傳播一般限于集團(tuán)的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個(gè)人的想法不一樣，可能存在不真實(shí)的信息。他們從政府或者開發(fā)商處獲得信息時(shí)，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個(gè)知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達(dá)往往又會(huì)因?yàn)樾畔鞑サ臅r(shí)間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權(quán)上來看，在政府征用土地或者是開發(fā)商想要購買土地時(shí)候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進(jìn)行規(guī)劃，然后再與村民進(jìn)行談判。這樣的談判是一種強(qiáng)迫性比較強(qiáng)的通知，村民基本不存在選擇權(quán)，只能選擇被動(dòng)的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)沒有準(zhǔn)確的衡量，政府部門對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定沒有采取公開透明的聽證會(huì)制度來衡量和制定。標(biāo)準(zhǔn)上的“盲區(qū)”使應(yīng)該是農(nóng)民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。

（四）相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關(guān)人士去填補(bǔ)。從目前來看，關(guān)于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，國務(wù)院令第590號(hào)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過，并施行。但是對(duì)于具體的實(shí)際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當(dāng)?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實(shí)施者。對(duì)于土地征用過程中的權(quán)責(zé)劃分不清，對(duì)于違法亂紀(jì)的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時(shí)也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實(shí)施過程中這個(gè)公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發(fā)者來解釋。公共利益在實(shí)際操作中概念模糊。另外法律對(duì)征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責(zé)任、義務(wù)等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權(quán)力缺失，使農(nóng)民維權(quán)路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農(nóng)村的土地的過程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動(dòng)遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對(duì)于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級(jí)主管部門主要關(guān)心結(jié)果而對(duì)過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)征地過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)控制不足，對(duì)相關(guān)信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發(fā)生的一個(gè)重要因素。另外，政府對(duì)于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設(shè)施建設(shè)征地、房地產(chǎn)開發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務(wù)于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是在具體的項(xiàng)目評(píng)估過程中，缺乏科學(xué)合理的評(píng)估手段，項(xiàng)目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村土地征用問題的對(duì)策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對(duì)征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯(cuò)誤的負(fù)面信息對(duì)農(nóng)民的誤導(dǎo)和農(nóng)民對(duì)政府的誤解。在征地的過程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進(jìn)行合理而有效的溝通，導(dǎo)致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對(duì)農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要信息公開化，建立土地評(píng)估體制。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國的資源配置不能局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，在公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能搞一刀切，工作應(yīng)該因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，對(duì)土地的價(jià)格和潛在利益進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，同時(shí)對(duì)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行聽證，充分聽取村民的意見，對(duì)于土地?fù)p失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采取公示的形式進(jìn)行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應(yīng)的法律制度

現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細(xì)，各地方政府應(yīng)該出臺(tái)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，盡量做到細(xì)化。另外要從法律層面上構(gòu)建合理的群眾維權(quán)制度。建立有針對(duì)性的法律制度是解決農(nóng)村征地問題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。用法律法規(guī)來保障人民的根本利益不受到損害。同時(shí)還要建立被征用土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時(shí)也可能因?yàn)樽》康淖兏贡徽饔猛恋氐霓r(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個(gè)有針對(duì)性的扶持機(jī)制和保障機(jī)制來幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。

（三）政府要加強(qiáng)農(nóng)村土地征收問題的監(jiān)管力度

在農(nóng)村土地征收的問題上，政府應(yīng)該從源頭開始進(jìn)行監(jiān)管。其中包括項(xiàng)目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡單的為了一個(gè)年度的工作業(yè)績或者是暫時(shí)的地區(qū)利益就盲目的進(jìn)行土地征收，政府有關(guān)部門要對(duì)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于工作的階段性成果進(jìn)行考察，并設(shè)定違法舉報(bào)方式，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和信息反饋機(jī)制。政府也應(yīng)該設(shè)立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機(jī)構(gòu)參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，政府要給予法律援助

農(nóng)民要積極的提高自身的維權(quán)意識(shí)和法律意識(shí)。農(nóng)民本身要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，對(duì)自身所擁有的權(quán)力和義務(wù)有所了解，增強(qiáng)法律意識(shí)。同時(shí)政府對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進(jìn)時(shí)，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來進(jìn)行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強(qiáng)了被拆遷者或土地征用者的法律意識(shí)，同時(shí)又幫助了利益集團(tuán)中的相對(duì)弱勢(shì)集團(tuán)的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為自己的土地補(bǔ)償款不合理時(shí)，通過合理的途徑和方法為自己維權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團(tuán)視角下的地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入研究[J].經(jīng)營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農(nóng)村利益集團(tuán)扭曲與基層建設(shè)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2010（4）：18～19

[3]袁柳天.諸城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐與思考[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào).2010（7）

篇4

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)用地；審批程序；改進(jìn)

我國現(xiàn)行土地審批制度是以《土地管理法》為法律依據(jù)，以土地用途管制為核心，以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和征收農(nóng)民集體所有土地為主要內(nèi)容的審批制度。土地審批制度實(shí)施以來，在嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，集約節(jié)約利用土地，保護(hù)耕地，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但是從實(shí)踐情況看，我國的建設(shè)用地管理使用還存在很多問題，作為建設(shè)用地管理的主要手段，城市建設(shè)用地審批程序中不合理的成分亟待優(yōu)化改進(jìn)。優(yōu)化建設(shè)用地審批程序是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是深化行政審批制度改革的題中之義。黨的以來，我國基本形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組織架構(gòu)和職能體系，行政審批制度改革不斷推進(jìn)。但同時(shí)，現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的地方，尤其是近十年間，各地加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)如火如荼，城鎮(zhèn)化尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展使用地需求達(dá)到歷史高點(diǎn)，與此形成鮮明反差的是現(xiàn)行城市用地審批方式和效率不能適應(yīng)這種需要，不僅制約了建設(shè)進(jìn)度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象和土地審批領(lǐng)域的腐敗問題。黨的十提出要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，在土地審批領(lǐng)域?qū)嵺`簡政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府職能是深化行政管理體制改革不可或缺的組成部分。目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)土地行政審批制度進(jìn)行系統(tǒng)研究的較少，直接對(duì)土地審批流程進(jìn)行專門研究的更是少之又少。徐穎[1]研究認(rèn)為我國土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高、存在重復(fù)審查的內(nèi)容、審批權(quán)限設(shè)置不太合理、各級(jí)政府層層把關(guān)，降低了行政效率、土地審批存在重批輕管現(xiàn)象，提出應(yīng)強(qiáng)化土地審批制度的法律化、制度化建設(shè)，變革傳統(tǒng)干部考察機(jī)制，規(guī)范地方政府的審批行為，重新設(shè)置土地審批權(quán)限，變革傳統(tǒng)土地審批方式，加快土地審批的信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。任林苗等[2]認(rèn)為我國現(xiàn)行土地審批制度“操作繁瑣、審批效率過低，情況復(fù)雜、統(tǒng)籌兼顧過難，阻疏脫節(jié)、違法用地過多，耗材費(fèi)時(shí)、資源浪費(fèi)過大”，提出要“強(qiáng)化嚴(yán)進(jìn)寬出、實(shí)施科學(xué)審批，強(qiáng)化改革意義、轉(zhuǎn)換審批職能，強(qiáng)化權(quán)屬核準(zhǔn)、精簡審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)化民生意識(shí)、堅(jiān)持依法審批。”王發(fā)榮[3]分析了土地審批制度改革的必要性，建議重視指標(biāo)管理，加強(qiáng)批后監(jiān)管，減少前置條件，取消具體項(xiàng)目供地分級(jí)限額審批程序，縮短用地審批時(shí)限。姜建明等[4-6]對(duì)我國土地審批中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，并提出改進(jìn)措施。本文分析了當(dāng)前城市建設(shè)用地審批程序?qū)嵺`中存在的審批環(huán)節(jié)過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監(jiān)管環(huán)節(jié)等幾個(gè)主要問題及其原因，提出了優(yōu)化建設(shè)用地審批程序的若干建議。

1我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批基本框架

1998年《中華人民共和國土地管理法》第二次修改將土地管理方式由分級(jí)限額審批制度改為土地用途管制制度，上收審批權(quán)。1999年，國土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，并出臺(tái)了《報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地審查辦法》等文件，確立了現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度的基本框架，并對(duì)城市建設(shè)用地審批的范圍和權(quán)限做出了規(guī)定。2000至2004年，國土資源部先后《關(guān)于報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步簡化規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》等一系列文件，規(guī)范了征地方案，明確了報(bào)批權(quán)限和范圍，簡化了報(bào)批材料，強(qiáng)調(diào)做好安置補(bǔ)償工作等，使建設(shè)用地審批工作逐步走上規(guī)范化軌道。2006年起，國土資源部陸續(xù)了《關(guān)于調(diào)整報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》等文件，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)報(bào)國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地審批方式進(jìn)行了調(diào)整。這些文件形成了我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批流程的主體框架，為保護(hù)耕地和滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的重大需求提供了保障，但是并沒有真正解決土地審批流程繁復(fù)冗余，職能交叉等問題，更沒有遏制住地方政府違規(guī)操作，“土地腐敗”越發(fā)嚴(yán)重。為了適應(yīng)新形勢(shì)，2012年國土資源部先后《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》等。國土資源部耕地保護(hù)司牽頭開展試點(diǎn)，試圖構(gòu)建部省聯(lián)動(dòng)新機(jī)制，進(jìn)一步深化土地審批制度改革。按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）劃分為國務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)。土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)的，城市建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國務(wù)院分批次批準(zhǔn)；其余城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)設(shè)計(jì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由省級(jí)人民政府（含授權(quán)的設(shè)區(qū)的市和自治州政府）批準(zhǔn)。報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作不斷進(jìn)行改進(jìn)。一是，1999-2006年期間，按照分批次方式組織報(bào)批；2006年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號(hào)）將分批次報(bào)批方式調(diào)整為年度省級(jí)匯總后一次性報(bào)批。二是，1999-2010年，報(bào)批城市范圍為84個(gè)，2011年起，報(bào)批城市范圍為106個(gè)。三是，按照“國家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方審項(xiàng)目、落用地”的原則，推進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批制度改革。2011年起，選擇35個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，2012年度擴(kuò)大到55個(gè)城市。

2我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序中存在的問題

現(xiàn)行的新增建設(shè)用地審批制度從用地申請(qǐng)到取得土地使用權(quán)，要經(jīng)過用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、行政審批和依規(guī)供地四個(gè)環(huán)節(jié)。從實(shí)踐情況看，建設(shè)用地審批報(bào)批環(huán)節(jié)過多，程序復(fù)雜，審批部門職能交叉，重復(fù)審查，導(dǎo)致審批周期過長，效率低下是公認(rèn)的問題。

2.1審批環(huán)節(jié)過多，職能交叉，周期過長

用地審批涉及縣、市、省、國務(wù)院四級(jí)政府，需按照法定審批權(quán)限，從縣級(jí)國土資源部門和同級(jí)人民政府向上逐級(jí)審查、報(bào)批，直至省級(jí)或國務(wù)院國土資源部門或同級(jí)政府審查批準(zhǔn)。由于審批權(quán)限主要集中在國務(wù)院和省級(jí)人民政府，審批層級(jí)越高，審批環(huán)節(jié)越多、周期越長。每級(jí)政府審批涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、消防、市政、社保、稅務(wù)等部門，要征求相關(guān)部門意見，且經(jīng)常出現(xiàn)搭車審批。國土資源系統(tǒng)內(nèi)部則有多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與審查，不少審批內(nèi)容存在重復(fù)審查、反復(fù)把關(guān)問題。以上情況疊加導(dǎo)致審批效率低下，審批時(shí)間少則幾個(gè)月，多則一、二年，任何一個(gè)環(huán)節(jié)耽擱都會(huì)影響進(jìn)度。按照現(xiàn)行供地程序，建設(shè)用地自審批至完成供地，大約需花費(fèi)17-25個(gè)月的時(shí)間，即需要2年左右的時(shí)間。漫長的建設(shè)用地審批過程影響了工程建設(shè)的工期，尤其是給施工期較短的北方地區(qū)帶來嚴(yán)重不便。一些建設(shè)單位急于開工，造成“未批先用”等違法違規(guī)行為大量發(fā)生。

2.2審批的計(jì)劃性與項(xiàng)目實(shí)際需求相脫節(jié)

按照規(guī)定，每年的城市建設(shè)用地在年初一次性報(bào)批，必須預(yù)先確定用地規(guī)模、區(qū)位和用途，將一年的用地一次性落實(shí)到具體地塊上，批準(zhǔn)的用地不允許隨意變更。但是由于報(bào)批程序復(fù)雜，周期很長，一些地方為了保證工程進(jìn)度和工期要求采取“靈活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府為了確保得到用地指標(biāo)，人為調(diào)整用地規(guī)?？臻g區(qū)位，或者為了趕時(shí)間，沒有對(duì)申報(bào)用地進(jìn)行充分論證，預(yù)估用地的區(qū)位、用途、規(guī)模存在不確定性，最終導(dǎo)致所需土地與所批土地有偏差，無法按照原批準(zhǔn)的用途和區(qū)位實(shí)施；三是一些地方政府為了爭取用地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)，增加財(cái)政收入，故意“多報(bào)”。四是由于項(xiàng)目和城市規(guī)劃調(diào)整等原因，獲批用地一時(shí)難以按照計(jì)劃安排建設(shè)，導(dǎo)致“批而未用”、土地閑置。由此可見，現(xiàn)行審批的計(jì)劃性、指標(biāo)性與用地報(bào)批方式不相適應(yīng)，導(dǎo)致城市亟需用地指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)不能充分利用的矛盾突出。

2.3建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度缺乏權(quán)威性

用地預(yù)審是一種前置審批，是指國土資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。建設(shè)用地預(yù)審的有效期為兩年，有些地方在預(yù)審?fù)ㄟ^后又進(jìn)行用地調(diào)整，甚至在施工過程中自行修改規(guī)劃，導(dǎo)致用地預(yù)審形同虛置。

2.4缺乏有效監(jiān)管

當(dāng)前，國土資源系統(tǒng)大量時(shí)間和精力用于具體用地事項(xiàng)審查，對(duì)審批后土地的使用情況缺乏有效監(jiān)管手段，仍然運(yùn)用聽匯報(bào)、搞檢查等傳統(tǒng)形式，上下級(jí)之間、職能部門之間沒有形成有效聯(lián)動(dòng)，沒有建立起共同的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管效率低，效果差，看上去層層把關(guān)，程序嚴(yán)格，結(jié)果卻不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尷尬局面[7]。當(dāng)前土地領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象頻生，與批后監(jiān)管乏力有重要關(guān)系。

3原因分析

3.1中央政府與地方政府的發(fā)展目標(biāo)存在差異

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策，中央政府實(shí)施土地用途管制的政策目標(biāo)是為了保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，目標(biāo)具有宏觀性、長期性、全局性；而地方政府更多著眼于本屆任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。我國屬于中央集權(quán)制國家，中央對(duì)地方有嚴(yán)格的控制權(quán)，從行政管理角度看，這種控制遏制了地方的短期性、狹隘性、盲目，有利于資源保護(hù)和統(tǒng)籌發(fā)展。但由于各地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差異，中央政策必然不能普適地方?，F(xiàn)實(shí)政治中，地方政府出于自身利益考慮，傾向于采取靈活措施以“抵制”或“適應(yīng)”中央管理，中央政府與地方政府長期處于博弈當(dāng)中。審批作為行政管理的重要手段，是中央控制地方行為的有效工具，過松會(huì)損害國家利益和長遠(yuǎn)利益，過嚴(yán)則會(huì)損傷地方積極性，制度改革就是要在各方利益中尋找均衡點(diǎn)。

3.2市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與政府調(diào)控措施相脫節(jié)

為了克服市場(chǎng)失靈，需要政府實(shí)行宏觀調(diào)控，但政府管制同樣存在失靈風(fēng)險(xiǎn)。我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前很多制度仍然遺留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影子，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維強(qiáng)化了政府管制失靈問題。從現(xiàn)實(shí)情況看，建設(shè)用地審批中的亂象大多與政府之“手”太長、太緊有關(guān)。從中央制定的土地利用總體規(guī)劃起，土地審批政策制定大多是“由上而下”，有強(qiáng)烈的計(jì)劃性，對(duì)地方實(shí)際情況了解不夠，對(duì)市場(chǎng)變化預(yù)期不足，土地審批的核心是“管理目標(biāo)”，而非真實(shí)需求，顯而易見會(huì)造成效率損失和公平損失。

3.3土地政策調(diào)控的科學(xué)性不足

一是預(yù)見性和前瞻性不強(qiáng)，手段單一，土地政策跟不上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)變化，反而成為掣肘，尤其在高速發(fā)展時(shí)期此問題更加嚴(yán)重。二與其他政策的協(xié)調(diào)性差。從目前情況看，土地政策加入宏觀調(diào)控的效果未能達(dá)到預(yù)期。土地審批涉及眾多領(lǐng)域，眾多部門，需要協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，磨合改進(jìn)，而不能只靠土地部門閉門造車。

3.4“征”、“轉(zhuǎn)”捆綁

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批是兩項(xiàng)獨(dú)立的土地審批制度，兩者的審批權(quán)限、管理目標(biāo)、法律依據(jù)都有所不同，將這兩類審批捆綁在一起，初衷是為了提高審批效率。但是兩者合并后，反而增加了要件準(zhǔn)備的等待時(shí)間，延長了整體批地周期，不利于土地節(jié)約集約和高效利用。

4改進(jìn)和完善現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序的建議

4.1從法律層面完善建設(shè)用地審批制度

吸取建設(shè)用地審批運(yùn)行中的意見建議，及時(shí)總結(jié)審批工作改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面評(píng)估現(xiàn)行用地審批制度，以簡政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、提高效率、保障民生為原則修改《土地管理法》及配套法規(guī)，研究完善城市建設(shè)用地審批制度，優(yōu)化城市建設(shè)用地審批流程。一是明確事權(quán)，合理劃分審批權(quán)限，構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。建議適當(dāng)下放中央政府審批的權(quán)限，國務(wù)院只審批關(guān)系到國家安全、國計(jì)民生的重大建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，將其他審批權(quán)下放給省級(jí)政府，中央政府做好對(duì)地方審批項(xiàng)目的備案審查和核查工作。在已確定的省管縣試點(diǎn)省，可由縣（市）政府直接向省政府申請(qǐng)，并報(bào)市（地）政府備案，減少政府轉(zhuǎn)報(bào)程序。地方政府部門間，歸并審查項(xiàng)目，減少搭車審批。國土系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)一步規(guī)范、調(diào)整審批職責(zé)，取消職能交叉項(xiàng)目。二是在法律中進(jìn)一步明確批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的具體處理措施。

4.2科學(xué)設(shè)置審批程序，優(yōu)化報(bào)批材料

首先，明確建設(shè)用地預(yù)審法律地位。縮小用地預(yù)審范疇，對(duì)占用原符合土地利用總體規(guī)劃的“建設(shè)用地”“建設(shè)留用地”可以不實(shí)行預(yù)審；將部分審批階段審核事項(xiàng)，如涉及環(huán)保、地災(zāi)，占用林地、草地等項(xiàng)目前移至預(yù)審階段；做好預(yù)審與項(xiàng)目審批的銜接工作，充分發(fā)揮預(yù)審的前置把關(guān)作用；嚴(yán)格執(zhí)行用地預(yù)審在線備案制度；對(duì)通過預(yù)審和立項(xiàng)確認(rèn)的項(xiàng)目不再重復(fù)征求意見。其次，優(yōu)化審批程序，精簡報(bào)批材料。適當(dāng)壓縮程序性環(huán)節(jié)，設(shè)定嚴(yán)格的各層級(jí)審批時(shí)限，提高審批效率。設(shè)置一定的授權(quán)范圍，在范圍內(nèi)，地方政府可以委托同級(jí)國土部門直接審批土地，并報(bào)上級(jí)政府備案。探討差別化用地審批政策，對(duì)控制工期的單體工程先行用地屬于國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，可由省級(jí)部門給予許可，并報(bào)國土資源部備案。同時(shí)根據(jù)地方實(shí)際需求，將全年報(bào)批次數(shù)適當(dāng)增加至2-3次。

4.3總結(jié)“征轉(zhuǎn)分離”經(jīng)驗(yàn)

“征轉(zhuǎn)分離”即先征后轉(zhuǎn)，是指根據(jù)對(duì)當(dāng)年建設(shè)用地的總體規(guī)劃，先統(tǒng)一征地，而后再根據(jù)建設(shè)用地實(shí)際需求量，分批將農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用為國有建設(shè)用地的集體土地征收模式[8]。在天津、重慶、成都等地實(shí)行的“征轉(zhuǎn)分離”試點(diǎn)工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，有必要總結(jié)完善，通過適當(dāng)?shù)姆蛛x模式下放審批權(quán)，減少中央一級(jí)的工作量。

4.4強(qiáng)化批后監(jiān)管，建立審批責(zé)任追究機(jī)制

改進(jìn)審批工作，優(yōu)化審批程序不意味著要放松監(jiān)管，反而需要在一些領(lǐng)域加強(qiáng)。目前，國土資源部在用地審批改革上的指導(dǎo)思想是“入口適當(dāng)從簡，出口加強(qiáng)監(jiān)管”。在優(yōu)化審批程序，縮短審批周期同時(shí)，要加強(qiáng)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管和跟蹤服務(wù)，防止和減少違法批地占地和閑置浪費(fèi)土地。一是要建立批后反饋系統(tǒng)，要求地方政府將征地報(bào)批后的有關(guān)情況實(shí)時(shí)報(bào)備；二是國土資源系統(tǒng)有關(guān)部門要建立定期評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)城市用地組織實(shí)施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情況進(jìn)行督察和核實(shí)評(píng)估，形成城市用地年度評(píng)估意見。評(píng)估結(jié)果與下一年度城市新增用地規(guī)模掛鉤。三是發(fā)揮國家土地督察系統(tǒng)作用，根據(jù)需要，經(jīng)常性實(shí)地監(jiān)測(cè)了解已批建設(shè)用使用情況。

4.5推進(jìn)信息化建設(shè)和廉政建設(shè)

充分運(yùn)用國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)城市用地情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控；盡快實(shí)現(xiàn)國家、省、市(地)、縣(市)國土部門的建設(shè)用地電子遠(yuǎn)程報(bào)批；通過信息電子化實(shí)現(xiàn)報(bào)批程序標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)化、量化，審批職能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督和網(wǎng)上社會(huì)監(jiān)督檢查雙重制約，打造公開透明的“陽光政務(wù)”，從制度上遏制審批腐敗和行政不作為。

參考文獻(xiàn)

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篇5

［關(guān)鍵詞］油田;生產(chǎn)建設(shè)用地;地方經(jīng)濟(jì);發(fā)展;矛盾

［中圖分類號(hào)］F426［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2014）22-0138-02

在我國,巨大的人口壓力使18億畝基本農(nóng)田的紅線已成為土地分類規(guī)劃的界線,有限的土地資源讓油田生產(chǎn)建設(shè)用地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地大量需求的矛盾不斷出現(xiàn)。油田企業(yè)必須正確認(rèn)識(shí)這些矛盾,同時(shí)積極采取措施解決好發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾,實(shí)現(xiàn)油地互補(bǔ)、和諧共贏。

1解析油田生產(chǎn)用地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的意義土地是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分,對(duì)油田企業(yè)來說,土地更是重要的生產(chǎn)資料。中原油田東濮區(qū)塊位于“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”范圍內(nèi),主要分布在河南省濮陽市、開封市、安陽市,山東省聊城市、菏澤市等地,涉及區(qū)域具有點(diǎn)多、線長、面廣、人口稠密、占用基本農(nóng)田多等特點(diǎn),每年還有大量的新增建設(shè)用地。隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,土地資源供需矛盾日益突出,油田作為國有大企業(yè),需要不斷提高對(duì)土地資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí),努力提高土地資源利用效率,推動(dòng)油田企業(yè)土地資產(chǎn)管理觀念的根本轉(zhuǎn)變,正確對(duì)待、認(rèn)真分析油田生產(chǎn)建設(shè)用地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾,加強(qiáng)與地方政府溝通協(xié)商,積極采取應(yīng)對(duì)措施,這對(duì)合理利用土地資源,最終實(shí)現(xiàn)油田地方和諧共贏,具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2油田生產(chǎn)建設(shè)用地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾表現(xiàn)

21農(nóng)民人均耕地面積小,侵占井場(chǎng)道路現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

“人多地少”是中國的基本國情,中原地區(qū)人口稠密,人均耕地面積小的矛盾更為突出。以濮陽市范縣濮城鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)39個(gè)村,有油田油水井1266口,計(jì)量站45座,油田征地面積4308畝,管線、設(shè)備臨時(shí)占地600畝,該鎮(zhèn)人均耕地面積還不足8分地,遠(yuǎn)低于全國人均138畝水平。由于油區(qū)農(nóng)戶耕地面積小,為增加收入,方便生產(chǎn),部分油區(qū)農(nóng)戶將農(nóng)作物種植在油田已征井場(chǎng)、道路內(nèi),將麥垛、糞肥、生產(chǎn)材料堆放在油田已征井場(chǎng)、道路上,甚至有的農(nóng)戶將房屋、養(yǎng)殖場(chǎng)建在油田已征地、油氣管線上,形成極大的安全隱患。為確保安全生產(chǎn),油田在生產(chǎn)過程中,必須對(duì)違規(guī)占?jí)河吞镆颜骶畧?chǎng)道路、油氣管線的附著物進(jìn)行清理,由此也引發(fā)了很多工農(nóng)糾紛,油田從人道主義和維護(hù)油地和諧的角度出發(fā),對(duì)部分違規(guī)占?jí)呵謇磉M(jìn)行了適當(dāng)補(bǔ)償。這樣,一方面協(xié)調(diào)工農(nóng)糾紛影響了油田生產(chǎn)時(shí)效；另一方面進(jìn)行清理占?jí)貉a(bǔ)償增加了油田生產(chǎn)成本。

22地方招商引資,部分新建企業(yè)、開發(fā)區(qū)圈占油田已征地地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,加快地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)是非常重要的手段,其間勢(shì)必會(huì)加大招商引資力度,興建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。中西部油田所處地區(qū)較東部沿海地區(qū)工業(yè)較落后,過去除油田企業(yè)外,其他大型工業(yè)企業(yè)少,油田進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)時(shí)與地方企業(yè)發(fā)生用地矛盾較少,隨著油田不斷開發(fā),井站和油、氣、水管網(wǎng)如同蜘蛛網(wǎng)分布在油區(qū)范圍內(nèi)。近年來,隨著中西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,當(dāng)?shù)胤秸谝?guī)劃招商引資、興建產(chǎn)業(yè)園、新城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)發(fā)現(xiàn)油田管網(wǎng)、井站難以繞開,為確保實(shí)現(xiàn)招商引資的任務(wù),促進(jìn)地區(qū)工業(yè)多元化發(fā)展,增加稅收,帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè),出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園或其他企業(yè)圈占、侵占油田井場(chǎng)、道路現(xiàn)象,既損害了油田的合法權(quán)益,同時(shí)存在著極大的安全隱患。

23地方征收耕地占用稅,退稅程序不暢增加油田成本負(fù)擔(dān)為更好地保護(hù)耕地,督促占地企業(yè)、個(gè)人及時(shí)恢復(fù)耕地原貌,我國實(shí)行征收耕地占用稅。河南省《耕地占用稅暫行條例》實(shí)施辦法規(guī)定：濮陽市市區(qū)耕地占用稅每平方米31元；納稅人在批準(zhǔn)臨時(shí)占用耕地的期限內(nèi)恢復(fù)所占耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅；因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的,由造成損毀的單位或者個(gè)人繳納耕地占用稅,自損毀耕地之日起,在2年內(nèi)恢復(fù)耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅。油田在新井鉆井施工要占用較大面積耕地,一般每井在10畝以上,每井交耕地占用稅在20萬元以上。但是一方面因?yàn)橛吞锸┕ぞ畧?chǎng)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步提高,部分施工井場(chǎng)未達(dá)到地方政府相關(guān)要求；另一方面油田交納的耕地占用稅是地方政府財(cái)政稅收的重要組成部分,地方政府尚未確定土地復(fù)墾的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和方式,理順耕地占用稅退稅機(jī)制。上述原因使得中原油田耕地占用稅退稅工作面臨很大的困難,大大增加了油田生產(chǎn)成本。解決耕地占用稅退稅矛盾,急需耕地占用稅退稅管理走向規(guī)范化、程序化、法制化。

3解決油田生產(chǎn)建設(shè)用地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的對(duì)策31加強(qiáng)溝通,合理規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)油田、地方發(fā)展共贏

油田是沒有圍墻的企業(yè),油水井、計(jì)量站、廠礦廣泛分布在油區(qū),油田作為當(dāng)?shù)貒刑卮笮推髽I(yè),有義務(wù)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)?shù)胤揭?guī)劃與油田用地發(fā)生沖突時(shí),油田應(yīng)積極與地方政府相關(guān)部門結(jié)合,做好涉油區(qū)域開發(fā)規(guī)劃工作,在保護(hù)好油田已征井場(chǎng)道路前提下,盡可能的配合地方政府實(shí)施新規(guī)劃,同時(shí)對(duì)油氣水管線進(jìn)行標(biāo)識(shí),確保其他企業(yè)在安全距離之外,杜絕安全隱患。當(dāng)油田進(jìn)行新區(qū)塊開發(fā)或是管網(wǎng)改造時(shí),也應(yīng)與地方政府充分結(jié)合,合理規(guī)劃油水井、管線布局,努力做到集約節(jié)約用地,提高土地利用效率,盡量為地方留下更多的土地開發(fā)空間,從而實(shí)現(xiàn)鞏固增強(qiáng)油地情感,密切油地關(guān)系,為構(gòu)建和諧油區(qū)帶來長遠(yuǎn)動(dòng)力。

32摸清家底,抓好基礎(chǔ),維護(hù)油田已征土地合法權(quán)益

中原油田成立三十多年來,每年都要征用大量的建設(shè)用地,這些土地資產(chǎn)是油田企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分,抓好土地基礎(chǔ)管理,維護(hù)油田已征地合法權(quán)益需要做到“三個(gè)到位”：一是意識(shí)到位。油田企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)土地資產(chǎn)管理意識(shí),避免因土地界限不清、資料不全引起土地爭議和糾紛問題,給油田帶來無可挽回的經(jīng)濟(jì)損失。2012年中原油田土地管理辦公室組織開展了油田土地資產(chǎn)清查工作,全面統(tǒng)計(jì)油田所屬單位用地基本情況、征地成本、稅費(fèi)繳納情況、相應(yīng)地面資產(chǎn)情況、用地手續(xù)情況,摸清油田土地具體權(quán)屬,明確土地資產(chǎn)狀況,杜絕油田土地丈量不準(zhǔn)、界限不清、資料不全、歸檔不及時(shí)、內(nèi)容不規(guī)范等現(xiàn)象。

二是組織到位。建立健全土地管理機(jī)構(gòu),注重把業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心較強(qiáng)的人員充實(shí)到土地管理崗位上來并保持相對(duì)穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)土地管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),深刻理解和領(lǐng)會(huì)有關(guān)土地管理的法律法規(guī),促進(jìn)土地管理工作的創(chuàng)新發(fā)展。

三是制度到位。應(yīng)按照有關(guān)土地管理法的要求,結(jié)合企業(yè)自身實(shí)際制定一套系統(tǒng)的、完整的土地管理制度,使土地管理人員在開展工作時(shí)對(duì)遇到的新情況、新問題能夠有章可循,得以圓滿解決。中原油田土地管理辦公室制定了《中原油田土地管理辦法》、《中原油田新增建設(shè)用地管理實(shí)施細(xì)則》、《中原油田土地處置管理實(shí)施細(xì)則》和《中原油田土地管理責(zé)任目標(biāo)考核細(xì)則》(一法三則),建立起了較為完善的土地管理制度體系。

33嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范管理,確?！凹s節(jié)約”生產(chǎn)用地油田企業(yè)占用土地?cái)?shù)量巨大,而且每年用量不斷增加,抓好節(jié)約用地工作尤其重要。油田生產(chǎn)建設(shè)用地應(yīng)在確保生產(chǎn)正常進(jìn)行的前提下,盡量選用廢舊井場(chǎng)占地、劣質(zhì)地、荒地,少占用耕地和農(nóng)田,要嚴(yán)格執(zhí)行施工占地標(biāo)準(zhǔn),不允許超標(biāo)占地。為規(guī)范各項(xiàng)施工占地,中原油田印發(fā)了《中原油田臨時(shí)用地管理細(xì)則》,其中對(duì)鉆井、管線電纜施工、各類作業(yè)施工占地面積做出明確要求,日常通過開展“三不”檢查(不通知、不定時(shí)、不定點(diǎn)),督察各單位施工占地情況,2011年,中原油田通過嚴(yán)格執(zhí)行臨時(shí)用地范圍和標(biāo)準(zhǔn),充分利用周邊已征土地、廢棄老井場(chǎng)、老水淹地,控制用地規(guī)模,鉆井、壓裂等施工利用老井場(chǎng)、老水淹地162井次,減少臨時(shí)占用耕地196畝,減少青苗賠償264萬元、減少耕地占用稅430萬元。

34明確流程,嚴(yán)格落實(shí),提高耕地占用稅退稅率

解決好耕地占用稅退稅問題,一是要積極與地方政府溝通協(xié)調(diào),理順耕地占用稅退稅機(jī)制,促成耕地占用稅退稅程序以紅頭文的下發(fā),確定土地復(fù)墾的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和方式,使繳退耕地占用稅工作走向規(guī)范化、程序化、法制化,努力實(shí)現(xiàn)耕地占用稅退稅目標(biāo)。二是要嚴(yán)格督導(dǎo)和考核臨時(shí)用地管理各項(xiàng)辦法的執(zhí)行情況,特別是加大對(duì)臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)、耕作層土壤剝離并集中堆放、回填土的覆土深度的檢查力度。三是加大臨時(shí)用地復(fù)墾退耕力度,油田各基層生產(chǎn)單位在施工前要要制訂土地復(fù)墾方案,臨時(shí)用地使用后及時(shí)組織隊(duì)伍進(jìn)行復(fù)墾,特別是加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾施工隊(duì)伍的監(jiān)控,形成油田土地部門、被占地村民、農(nóng)業(yè)技術(shù)部門從事前到事后的全方位監(jiān)督,復(fù)墾施工單位取得地方有關(guān)部門出具的土地復(fù)墾驗(yàn)收合格證明后,油田再對(duì)施工費(fèi)予以結(jié)算。

篇6

關(guān)鍵字：農(nóng)村；社會(huì)保障；問題；對(duì)策

被征地農(nóng)民社會(huì)保障的問題

（一）補(bǔ)償金額不能保障被征地農(nóng)民的基本生活

土地管理法中對(duì)于征地補(bǔ)償金額有明確的規(guī)定，征地補(bǔ)償資金包含土地、青苗、地面附著物品、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償金幾個(gè)部分?？墒钦鞯匮a(bǔ)償具體金額與土地出讓后得到的利益較少。另外被征地農(nóng)民來到城市后，其得到的保障金額依然是農(nóng)村的保障標(biāo)準(zhǔn)，一般為每人每年五百到一千元的補(bǔ)貼數(shù)額，可是城市居民的最低保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3600元。

（二）被征地農(nóng)民成為城市的邊緣人群

很多農(nóng)民沒有農(nóng)田，沒有工作，成為城市的邊緣群體。第一，被征地農(nóng)民失去了耕地，就不再是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民了。第二，被征地農(nóng)民沒有真正的融入城市，也不屬于城市居民。換言之，被征地農(nóng)民失去耕地之后，沒有在城市找到固定的工作，未被城市社會(huì)保障系統(tǒng)接收。由于被征地農(nóng)民在失去耕地之后，也就失去了保障基本生活的收入來源，另外在城市中由于年紀(jì)大、文化水平低、缺少一定的勞動(dòng)技術(shù)導(dǎo)致他們很難找到穩(wěn)定工作。即便政府給予了一定數(shù)目的安置資金，但仍然無法保障他們的基本生活。

（三）發(fā)展資金匱乏

許多被征地的農(nóng)民，依靠一些小生意維持生活，但是由于種種原因，經(jīng)常面臨城管的驅(qū)趕。其中最關(guān)鍵的原因是沒有充足的資金租賃房屋或者擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。

（四）被征地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)無法應(yīng)對(duì)重大的疾病風(fēng)險(xiǎn)

很多被征地農(nóng)民雖然屬于農(nóng)村新型合作醫(yī)療的保障范圍，但是在患上重大疾病后，仍然要支付巨額的醫(yī)療費(fèi)。巨額的醫(yī)療費(fèi)讓被征地農(nóng)民難以應(yīng)對(duì)重大疾病。一旦被征地農(nóng)民患上中大疾病或者慢性病，就給家庭帶來了毀滅性的災(zāi)難。此些要素造成被征地農(nóng)民沒有安全感，也不利于社會(huì)的安定。另外由于耕地的減少，我國的糧食總產(chǎn)量也會(huì)一定程度的減少，甚至?xí)霈F(xiàn)糧食嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象。另外還會(huì)導(dǎo)致貧富差距增大，加大社會(huì)不安定風(fēng)險(xiǎn)。

被征地農(nóng)民社會(huì)保障的應(yīng)對(duì)措施

（一）保障農(nóng)民的土地權(quán)益

首先，在法律層面保障集體所有的土地的產(chǎn)權(quán)地位。其次，對(duì)征地的面積數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格的管控，避免大面積征用農(nóng)民耕地，嚴(yán)格劃分建設(shè)用地與公益用地，審核征用農(nóng)民耕地的目的與范圍。第三，健全征用的流程，保障農(nóng)民的參與、監(jiān)察、知情、談判等正當(dāng)權(quán)益，加大征用流程的公開力度，盡可能保證農(nóng)民的利益。另外，在申請(qǐng)征用土地以前，需公布申請(qǐng)內(nèi)容，讓所有農(nóng)民參與審議環(huán)節(jié)；假如申請(qǐng)通過，需第二次通知，且和土地的權(quán)利人商討土地賠償金額等有關(guān)內(nèi)容。

（二）確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠?/p>

當(dāng)前來看，土地征收補(bǔ)償數(shù)額過少，應(yīng)該依據(jù)征收土地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀與本地農(nóng)民的實(shí)際收益，以城鎮(zhèn)居民的最低生活保障為參照，科學(xué)的確定征地補(bǔ)償?shù)慕痤~。另外，在對(duì)農(nóng)民的工作、物價(jià)的上浮、土地將來的物質(zhì)收益等問題進(jìn)行全面的剖析后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償土地的當(dāng)前價(jià)值和征用后農(nóng)民的損失。對(duì)于農(nóng)村集體內(nèi)部土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的運(yùn)用應(yīng)出臺(tái)合理的分配方法，對(duì)補(bǔ)償資金收入、支出的現(xiàn)實(shí)狀況與分配的詳細(xì)狀況進(jìn)行公布。還應(yīng)注意盡快部署征地補(bǔ)償工作，假如補(bǔ)償不科學(xué)、被征地農(nóng)民安置不恰當(dāng)、不能解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題等，就不允許其征用土地。

（三）對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置時(shí)應(yīng)運(yùn)用多種方式

第一，安置剩余土地的生產(chǎn)，保證農(nóng)民剩余的土地可以正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維持基本生活。第二，安置被征征地農(nóng)民的就業(yè)問題，可建立一個(gè)平臺(tái)為被征地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。應(yīng)全方位掌握被征地農(nóng)民的情況，包含年紀(jì)、身體素質(zhì)、文化程度、勞動(dòng)技能等，并出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，比如假如征用土地屬于建設(shè)用地，等工程完工之后要優(yōu)先考慮被征用土地的農(nóng)民。如此也增多了被征地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)；另外應(yīng)公平的對(duì)待被征地農(nóng)民，保證被征地農(nóng)民享有與城市居民一樣的待遇。第三，增強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，有效提升其素養(yǎng)與技術(shù)，增強(qiáng)他們的就業(yè)能力。第四，設(shè)立被征地農(nóng)民就業(yè)保障基金，把被征地農(nóng)民劃入城市保障系統(tǒng)，讓他們的基本生活得到保障。

（四）鼓勵(lì)和支持被征地農(nóng)民參加各種商業(yè)保險(xiǎn)

在被征地農(nóng)民自愿的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)與幫助他們繳納商業(yè)保險(xiǎn)。第一，商業(yè)保險(xiǎn)能夠完善社會(huì)保障機(jī)制，經(jīng)過鼓勵(lì)與幫助被征地農(nóng)民繳納商業(yè)保險(xiǎn)，能夠保障未曾加入社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)力，也拓寬了社會(huì)保障機(jī)制的保障范圍。第二，商業(yè)保險(xiǎn)很大程度上提升了全社會(huì)的保障水平，這是由于商業(yè)保險(xiǎn)的類型眾多，涉及的保障范圍全面，能夠滿足不同群體、不同類別的保障需求，保障人們未來的生活。第三，商業(yè)保險(xiǎn)是在社會(huì)保障基礎(chǔ)上的革新，也一定程度上提升了國家的公共服務(wù)職能。第四，商業(yè)保險(xiǎn)一定程度上提升了社會(huì)保障機(jī)制總體的保障效果。

（五）從法律上幫助農(nóng)民

被征地農(nóng)民、進(jìn)程務(wù)工人員、城市下崗職工均屬于社會(huì)弱勢(shì)人群，這是由于他們的收入較少、社會(huì)地位較低，假如權(quán)利遭遇侵害，通常會(huì)因?yàn)檫^高的權(quán)利維護(hù)費(fèi)用，放棄法律方式。因此應(yīng)從法律層面著實(shí)保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，另外也滿足各方面的土地使用需求?？蓞⒖紘H標(biāo)準(zhǔn)且結(jié)合中國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)民土地保障法規(guī)加以健全，保障農(nóng)民的基本生活；還可從法律層面幫助農(nóng)民，讓農(nóng)民了解有關(guān)土地保護(hù)的制度、規(guī)則和政府政策，讓農(nóng)民和政府站在對(duì)方的立場(chǎng)上考慮問題。

（六）在考核各級(jí)政府政績時(shí)要把安置被征地農(nóng)民的工作包含在內(nèi)

篇7

一、集體所有制權(quán)利主體的法律界定問題

集體所有制和全民所有制作為兩種不同的公有制形式具有平等的法律主體地位，其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到了法律的保護(hù)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），我國的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。憲法規(guī)定城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，其余均屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。與此同時(shí)，《憲法》第十二條規(guī)定，“國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”因此，從權(quán)利所有角度分析，憲法規(guī)定全民和集體作為兩個(gè)不同的主體是相關(guān)權(quán)益的最終所有者。前者代表著全體人民共有，后者代表著部分人民共有。盡管對(duì)于單個(gè)農(nóng)業(yè)人口而言，集體權(quán)利具有主體虛位的特征，但不可否認(rèn)的是集體經(jīng)濟(jì)成員可以通過集體組織間接地?fù)碛兴袡?quán)。這種由間接權(quán)利形成的集體所有權(quán)和社會(huì)主義公有制權(quán)利主體的所有權(quán)具有相同的法律地位。作為兩種不同的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)形式，憲法保護(hù)這兩類權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)擁有。

在《憲法》的基礎(chǔ)上，其他相關(guān)法律對(duì)集體所有制的權(quán)利主體都作了嚴(yán)格的界定。2007年通過的《物權(quán)法》第五章將當(dāng)前所有制結(jié)構(gòu)下財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主體清晰地劃分為“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”三類，并規(guī)定集體所有權(quán)為相應(yīng)集體成員集體所有。2002年8月通過的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，將農(nóng)村土地分為農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的其他農(nóng)業(yè)土地，并在承包經(jīng)營中確定集體經(jīng)濟(jì)組織作為最終權(quán)利主體地位向組織成員發(fā)包。我國《農(nóng)業(yè)法》對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的組織形式又做出了較為詳細(xì)的分類，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和生產(chǎn)組三個(gè)類別，分別由之前的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)演化而來。村一級(jí)組織是最具典型意義的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。[1]因此，當(dāng)前村鎮(zhèn)和生產(chǎn)組應(yīng)是代表集體經(jīng)濟(jì)成員共同利益的權(quán)利主體，農(nóng)田等屬于集體所有的資產(chǎn)應(yīng)該定義為集體資產(chǎn)。這種平行的所有權(quán)獨(dú)立于全民所有權(quán)及私人所有權(quán)。

二、集體所有權(quán)與成員的所有權(quán)份額轉(zhuǎn)化的法律關(guān)系分析

根據(jù)《憲法》和相關(guān)法律，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體，具有法律規(guī)定的完整權(quán)利。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員僅具有經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的表決權(quán)，不直接擁有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。從產(chǎn)權(quán)屬性角度分析，這種權(quán)利具有間接所有權(quán)的特性。如果結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，集體經(jīng)濟(jì)成員享有的這種權(quán)利相當(dāng)于所有權(quán)份額，也可以將其定義為份額權(quán)利。這種份額權(quán)利包括份額的收益權(quán)、在法律規(guī)定下的平等表決權(quán)等。盡管當(dāng)前并沒有賦予農(nóng)民享有這種份額的轉(zhuǎn)讓或流通權(quán)利，也無法從產(chǎn)權(quán)角度定義這種權(quán)利，但農(nóng)民所具備的這種所有權(quán)份額實(shí)際上受到了法律的嚴(yán)格保障。《憲法》第八條界定了集體所有制的經(jīng)營體制，提出統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任屬于集體土地所有制范疇，是集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的放開經(jīng)營形式?！段餀?quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營行為給予了嚴(yán)格的保護(hù)。

集體財(cái)產(chǎn)具有明確的權(quán)利主體，自十七大提出深化農(nóng)村綜合改革的要求，并首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”以來，我國在推動(dòng)農(nóng)村綜合改革方面取得了良好的政策效應(yīng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰化。黨的十報(bào)告充分肯定我國在農(nóng)村綜合改革、集體林權(quán)制度改革等方面取得的進(jìn)展。與此同時(shí)，十報(bào)告還提出堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和集體收益分配權(quán)，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例、壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的指導(dǎo)方針，表明了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革過程中走現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展方向。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體制是完善我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要發(fā)展方向。黨的十六屆三中全會(huì)首次提出建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的理念，并明確指出這是完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)。在我國的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革探索過程中，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度得到了有效的應(yīng)用，并取得了良好的改革效果。2007年北京市朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)通過產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)級(jí)土地股份制改革，進(jìn)一步明確了集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)將集體資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民進(jìn)一步成為股東的改革路徑。換言之，這即是所有權(quán)份額的受益權(quán)的體現(xiàn)。這種改革模式實(shí)質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)本文提出的“所有權(quán)份額”的關(guān)鍵路徑。[2]崔各莊鄉(xiāng)的做法并非首創(chuàng)，我國主要沿海城市的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中占用農(nóng)村集體土地所產(chǎn)生的租金最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)人員的股份收益，這種現(xiàn)象在江蘇蘇南等集體企業(yè)集中的地區(qū)尤為常見。與此同時(shí)，一些存在濫征農(nóng)民耕地并且未對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)也開始尋求通過現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度解決問題的路徑。2011年上海閔行區(qū)對(duì)17年前莘莊工業(yè)區(qū)建設(shè)過程中占用的農(nóng)民土地，在遵循集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將原工業(yè)區(qū)內(nèi)居住的9 個(gè)村的7655個(gè)村民納入莘莊工業(yè)區(qū)股份合作社，村民成為合作社的股東，這一過程實(shí)現(xiàn)了集體份額所有權(quán)到股東權(quán)力的有效轉(zhuǎn)移。 [3]

三、集體所有制所有權(quán)份額的權(quán)利實(shí)現(xiàn)——以“新蘇南模式”為視角

“蘇南模式”一般可以概括為，從上世紀(jì)80年代開始，江蘇南部地區(qū)農(nóng)村在集體經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。學(xué)者對(duì)“蘇南模式”的討論一般集中于城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化、三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面。從所有制構(gòu)成角度分析，集體經(jīng)濟(jì)是“蘇南模式”的本質(zhì)特征，這也是區(qū)別于以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的“溫州模式”的核心特征所在。隨著現(xiàn)代企業(yè)改制的發(fā)展，“蘇南模式”在1992年浦東開發(fā)和1997年現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體制的沖擊下，不斷融入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素，所有制模式從集體走向多元。[4]當(dāng)前蘇南模式中集體經(jīng)濟(jì)份額比重正不斷下降，這一現(xiàn)象被稱為“后蘇南模式”或“新蘇南模式”，因此從所有權(quán)屬性角度分析，“后蘇南模式”已經(jīng)逐步偏離原“蘇南模式”的主要特征。但不可否認(rèn)的是，集體經(jīng)濟(jì)仍然是“蘇南模式”的核心。本文認(rèn)為“蘇南模式”在研究 集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)方面具有較大的實(shí)踐指導(dǎo)意義。并且在從“蘇南模式”到“新蘇南模式”的變革中，集體產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，代表了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體制的發(fā)展和改革方向。在這一過程中，一方面，集體經(jīng)濟(jì)成員的所有權(quán)份額與集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系進(jìn)一步明確，成員的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。以村為代表的集體經(jīng)濟(jì)組織將盈利收入以股份紅利的形式下發(fā)村民已成為一種最常見的模式；另一方面，后續(xù)的改革中進(jìn)一步明確了在集體企業(yè)就業(yè)的村民的股份權(quán)利，村民持有股份是集體所有制下所有權(quán)份額的最直接體現(xiàn)。此外，部分集體企業(yè)私有化改造中形成的股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益最終也以紅利的形式分撥給集體經(jīng)濟(jì)成員。這方面最為典型的實(shí)踐有江陰市的華西村和張家港市的永聯(lián)村。[5]

“新蘇南模式”是市場(chǎng)化改革的結(jié)果，從集體經(jīng)濟(jì)成員的所有權(quán)份額角度分析，這一過程中有效地實(shí)現(xiàn)了集體成員的所有權(quán)份額權(quán)利。這一轉(zhuǎn)型的成功也意味著實(shí)現(xiàn)從集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)到成員所有權(quán)份額權(quán)利的轉(zhuǎn)化具有實(shí)踐和理論的雙重可行性。

四、對(duì)所有權(quán)份額的取得和流轉(zhuǎn)等問題的探討

盡管所有權(quán)份額具有法律和實(shí)踐的客觀存在性，然而，當(dāng)前我國有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)份額的改革仍處于不斷探索的進(jìn)程中，相關(guān)法律制度還不夠完善。在明確改革方向的基礎(chǔ)上，需要盡快研究集體份額所有權(quán)取得資格、轉(zhuǎn)讓條件和最終歸宿等問題。本文擬從改革實(shí)踐出發(fā)，在新型城鎮(zhèn)化背景下分析當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的缺陷，并進(jìn)一步分析未來可能的改革思路和方向。

1.集體經(jīng)濟(jì)份額所有權(quán)、戶籍資格及未來城鎮(zhèn)化改革的困境。結(jié)合我國的戶籍制度，集體土地所有者實(shí)質(zhì)上主要為戶籍所在地的農(nóng)民，這也是取得集體土地所有權(quán)份額的條件。《土地承包法》首次以法律的形式將這一資格主體定義為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。最高人民法院在司法實(shí)踐中進(jìn)一步以戶籍標(biāo)準(zhǔn)將其定義為“集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶”。我國改革實(shí)踐中亦以戶籍為基礎(chǔ)，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)份額，并對(duì)其進(jìn)行作價(jià)補(bǔ)償。農(nóng)民對(duì)土地的這種所有權(quán)份額，或法律賦予的承包經(jīng)營權(quán)最初作為一種社會(huì)保障功能，在社會(huì)保障體制缺失的背景下用以滿足農(nóng)民的基本生活和就業(yè)需要，同時(shí)也是完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和保障國家經(jīng)濟(jì)安全的重要體現(xiàn)。[6]

因此，如果將這種集體經(jīng)濟(jì)份額所有權(quán)和戶籍資格聯(lián)系起來，則農(nóng)業(yè)戶籍本身成為了一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利取得所需的“資格”或“權(quán)利”。當(dāng)前，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)福利差距的日漸消弭，城鎮(zhèn)戶籍人口的福利優(yōu)勢(shì)正在喪失。鑒于此，在戶籍與福利的選擇博弈中，城鎮(zhèn)戶籍的吸引力將不斷下降。由此帶來的問題是，新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民將不再愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍。由于《憲法》及相關(guān)法律均賦予農(nóng)民這種權(quán)力，沒有任何主體可以對(duì)其進(jìn)行剝奪。若戶籍改革涉及到權(quán)利的剝奪，則會(huì)引發(fā)更深層次的社會(huì)問題。

鑒于農(nóng)業(yè)戶籍所捆綁的這種集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利，目前農(nóng)業(yè)戶籍人員正逐步改變戶籍和權(quán)利觀念。在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)換戶籍的比率越來越低，目前已經(jīng)造成戶籍城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)低于居住城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。截至2012年底，以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)的我國城鎮(zhèn)化率為52.47%，以戶籍標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)我國城鎮(zhèn)化率為35%。 [7]這種差異一方面說明戶籍制度二元結(jié)構(gòu)問題，兩者之間存在相互轉(zhuǎn)換的制度障礙；另一方面也說明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)利意識(shí)的覺醒，他們認(rèn)為保留農(nóng)村戶籍意味著同時(shí)保留了相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)份額。自2003年公安部規(guī)定不再強(qiáng)制要求大學(xué)新生入學(xué)遷戶口，目前農(nóng)村生源高校新生將戶口從農(nóng)村遷入高校集體戶口的比率逐年降低，其中重要的原因在于農(nóng)村居民意識(shí)到城市戶口并不能給他們帶來實(shí)質(zhì)性的利益，反而具有農(nóng)村戶籍會(huì)使他們?cè)诔擎?zhèn)化過程中獲得土地補(bǔ)償以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的利潤分紅。這種現(xiàn)象足以引起改革思考。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是戶籍制度改革都要充分考慮到農(nóng)業(yè)戶籍所附帶的集體所有權(quán)份額問題。

2.集體所有制下財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體結(jié)構(gòu)變化及對(duì)個(gè)體所有權(quán)份額的影響。如上文分析，農(nóng)村戶籍制度是集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)份額取得的充分必要條件，在滿足戶籍條件的前提下，所有權(quán)份額權(quán)利的取得和喪失以成員的自然出生和死亡為充要條件。其他情況下，主要是戶籍的遷移，比如農(nóng)村生源通過升學(xué)或參軍途徑遷移戶籍，或通過嫁娶、自購住房等進(jìn)行戶籍遷移的情況。隨著農(nóng)業(yè)戶籍人口的減少，在集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利保持相對(duì)穩(wěn)定的情況下，必然會(huì)造成個(gè)體所有權(quán)份額的變化。換言之，在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)體內(nèi)戶籍人口的減少將會(huì)增加其余組織成員的所有權(quán)份額比重，反之，則會(huì)形成對(duì)集體所有權(quán)的稀釋。

在我國城鎮(zhèn)化過程中，隨著戶籍改革的推進(jìn)，盡管存在農(nóng)業(yè)戶籍和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的博弈，相當(dāng)一部分居民出于入學(xué)、就業(yè)等因素不得不進(jìn)行戶籍遷移。因此農(nóng)業(yè)戶籍人口下降將是大勢(shì)所趨。為此，需要思考的問題是，在農(nóng)業(yè)戶籍減少后，留守在集體經(jīng)濟(jì)中其他成員的所有權(quán)份額認(rèn)定及保護(hù)問題。誠然，在我國現(xiàn)行體制下，集體土地可以通過農(nóng)地審批環(huán)節(jié)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)從集體到私有的轉(zhuǎn)變，同時(shí)變現(xiàn)相關(guān)所有權(quán)份額。但基于長遠(yuǎn)視角，嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理制度的進(jìn)一步完善將使得當(dāng)前的模式并不具備可持續(xù)性，因此，集體土地將不會(huì)隨著農(nóng)業(yè)戶籍人口的減少而減少，這樣一來，成員的所有權(quán)份額將得到相應(yīng)的增加。

因此，集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利主體結(jié)構(gòu)變化帶來的份額權(quán)利的自然增加將成為一種長遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，政府在經(jīng)濟(jì)改革和推動(dòng)法律制定過程中需要考慮這種趨勢(shì)的合法性和公平性問題。若將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)簡單地劃分為城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，兩者之間必然會(huì)形成一定的利益博弈。一方面，若政府承認(rèn)這種自然權(quán)利取得的合法性，其帶來的影響是，戶籍遷出的農(nóng)業(yè)人員所附帶的相關(guān)權(quán)利將隨之轉(zhuǎn)移給其他集體經(jīng)濟(jì)成員（相關(guān)附屬權(quán)利包括本文所述的“所有權(quán)份額”及當(dāng)前政策下規(guī)定的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等福利），形成了對(duì)未遷出集體經(jīng)濟(jì)成員的權(quán)利疊加。與此同時(shí)，政府需要對(duì)新進(jìn)入城市的居民進(jìn)行福利差額補(bǔ)償（我國存在的社保二元制現(xiàn)狀，相比起之前農(nóng)業(yè)戶籍，政府的新城市戶籍人口福利支出將大幅上升），為此將加重政府的支出負(fù)擔(dān)，或沖淡原有城市居民的福利水平；另一方面，若政府出于公平 和財(cái)政負(fù)擔(dān)角度考慮，需要追索戶籍轉(zhuǎn)移過程中的附帶權(quán)利，則政府必須建立起集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)和全民所有制經(jīng)濟(jì)所有權(quán)份額的轉(zhuǎn)化路徑。亦即，農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地是否最終屬于集體經(jīng)濟(jì)范疇，相對(duì)于林業(yè)、礦業(yè)及其他資源類資產(chǎn)，未來農(nóng)業(yè)集體土地制度的改革不可避免。我國國有農(nóng)場(chǎng)等國有耕地早已存在，因此，農(nóng)業(yè)集體土地轉(zhuǎn)化為國有耕地并不存在合法性的問題，當(dāng)前唯獨(dú)缺乏的是轉(zhuǎn)化的路徑和相關(guān)法律制度的建設(shè)。

3.當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)成員份額所有權(quán)的集體代表性及流轉(zhuǎn)制度。盡管目前法律規(guī)定集體土地不具備流轉(zhuǎn)功能，但這并不否定集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)屬性。根據(jù)相關(guān)法律，集體經(jīng)濟(jì)組織作為完整的權(quán)利主體有權(quán)將土地等集體財(cái)產(chǎn)承包給集體經(jīng)濟(jì)成員經(jīng)營或按法律規(guī)定轉(zhuǎn)包或收回承包權(quán)。然而，需要考慮的問題是，集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利主體的代表性問題，由于一直存在集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利虛位及集體產(chǎn)權(quán)體制不夠清晰的問題，集體經(jīng)濟(jì)成員并不能在集體經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)很好地行使個(gè)人的份額所有權(quán)。目前我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律都已經(jīng)明確認(rèn)可集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，除部分由村民自發(fā)轉(zhuǎn)包外，大部分是由政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。在不少地方，這種強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的方式并未經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，而是由政府或村委會(huì)成員私自操縱土地價(jià)格，牟取中間差價(jià)，缺乏合法性基礎(chǔ)。[8]《農(nóng)村土地承包法》第33和34條明確規(guī)定，農(nóng)戶是承包經(jīng)營權(quán)的主體，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該遵循同農(nóng)戶協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，并且不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，這一過程中集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的份額所有權(quán)并未能得到很好的保護(hù)，法律并沒有明確集體權(quán)利的行使方式及主體代表性。

與此同時(shí)，我國現(xiàn)行法律制度對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定還存在較多的法理問題。根據(jù)《土地管理法》，當(dāng)前我國集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的流程是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。相關(guān)政府部分可以出于公共設(shè)施建設(shè)的用途，經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)實(shí)現(xiàn)土地的征用和流轉(zhuǎn)（《土地管理法》第44條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。其他層面的建設(shè)規(guī)劃用地可由各地土地管理部門批準(zhǔn)）。當(dāng)前存在的問題是對(duì)政府提供公共產(chǎn)品的界定問題。當(dāng)前政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃，除了一小部分用于公共產(chǎn)品，其他大部分商業(yè)性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批均存在憲法合法性問題。農(nóng)地作為一種集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，權(quán)利所有者是集體經(jīng)濟(jì)成員，這種公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)受到憲法的保護(hù)。因此，決定集體土地是否可以被轉(zhuǎn)化為國有土地的權(quán)利主體應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)成員，而不應(yīng)該是政府。除了一些公共工程外，政府不能剝奪集體經(jīng)濟(jì)成員財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?；蛘撸畱?yīng)該解決現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體產(chǎn)權(quán)與共有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利劃轉(zhuǎn)的市場(chǎng)定價(jià)制度，應(yīng)該保證兩種權(quán)利的交換和轉(zhuǎn)移遵循市場(chǎng)自由交易的前提。

《土地管理法》第47條對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格做出進(jìn)一步規(guī)定，比如規(guī)定補(bǔ)償相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等，所補(bǔ)償額度為土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，對(duì)其他方面的補(bǔ)償也都作了一些規(guī)定，并提出補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于這種權(quán)益的補(bǔ)償份額及年限的設(shè)定有違憲法保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)的精神：6-10倍的賠償額可以折算成6-10年的集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，換言之，被征地農(nóng)業(yè)戶籍人員6-10年之后至自然死亡之前剩余年限的集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)被剝奪。

鑒于以上分析，本文認(rèn)為，除國家及相關(guān)地方政府公共工程建設(shè)外，在其他涉及到占地及賠償方面，應(yīng)該尊重集體所有制的權(quán)利主體的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，土地使用方應(yīng)該同集體經(jīng)濟(jì)成員共同協(xié)商確定賠償方案，然后由集體經(jīng)濟(jì)組織向利益受損方作補(bǔ)償，而不應(yīng)該由地方政府強(qiáng)行作價(jià)補(bǔ)償。

五、進(jìn)一步思考及政策建議

本文的研究表明，集體所有制和全民所有制共同構(gòu)成我國公有制的制度基礎(chǔ)，根據(jù)憲法和法律，兩者具有平等的法律主體性。盡管城市化和工業(yè)化進(jìn)程使得集體經(jīng)濟(jì)比重不斷降低，但需要引起思考的是，集體所有制應(yīng)該得到與全民所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)等的權(quán)利保障，而不應(yīng)該存在一種制度主體對(duì)另一種制度主體的超越。

集體經(jīng)濟(jì)成員組成的集體組織是集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的所有者，集體經(jīng)濟(jì)成員盡管不直接擁有所有權(quán)，但他們擁有相應(yīng)的所有權(quán)份額，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理念，所有權(quán)份額等同于“股份”的概念。當(dāng)前，以“新蘇南模式”為代表的我國集體經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐正體現(xiàn)了所有權(quán)份額的理念。因此，我國未來改革實(shí)踐中應(yīng)該著重做好以下幾方面工作：

首先，加強(qiáng)立法工作，進(jìn)一步體現(xiàn)和明晰“所有權(quán)份額”的理念，強(qiáng)調(diào)集體所有制成員對(duì)這種間接權(quán)利的實(shí)際擁有權(quán)。同時(shí)賦予這種權(quán)利一定的市場(chǎng)活性，從而有助于在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革過程中體現(xiàn)市場(chǎng)主體性，有效地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

其次，研究與所有權(quán)份額相關(guān)的私人權(quán)利保護(hù)問題。集體經(jīng)濟(jì)份額的放棄，并不意味著其放棄相關(guān)附屬權(quán)利，比如宅基地上的房產(chǎn)及牲畜圈舍等附著物等。一些戶籍遷出的農(nóng)村人口，還依然保留其原居住地居所。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，相關(guān)附著物屬于私人財(cái)產(chǎn)，與集體財(cái)產(chǎn)和全民共有財(cái)產(chǎn)并列。因此，有必要在現(xiàn)有《物權(quán)法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善集體土地附著物產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，與此同時(shí)制訂相關(guān)稅法，對(duì)集體土地上附著物存續(xù)期間征收財(cái)產(chǎn)稅，避免城鎮(zhèn)化遺留對(duì)農(nóng)業(yè)土地的永久占。

再次，建立集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)份額的定價(jià)及轉(zhuǎn)化機(jī)制。明確所有權(quán)份額的定價(jià)和轉(zhuǎn)化機(jī)制是實(shí)現(xiàn)從二元制經(jīng)濟(jì)向一元制轉(zhuǎn)化的必要步驟?？紤]到農(nóng)業(yè)戶籍人口在集體經(jīng)濟(jì)份額權(quán)益份額的利益追求，政府應(yīng)從理性決策角度設(shè)定集體經(jīng)濟(jì)份額權(quán)與全民經(jīng)濟(jì)份額權(quán)的轉(zhuǎn)移通道，并且需要有效界定這種轉(zhuǎn)化的價(jià)格機(jī)制，否則非但不能有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化戶籍改革，還可能使得政府面臨戶籍和福利改革的成本困境。

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篇8

中國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但是在流轉(zhuǎn)過程中不僅農(nóng)民無法主張自己的權(quán)利，還導(dǎo)致土地農(nóng)用性質(zhì)得不到保障。全國各地農(nóng)村情況千差萬別，貫徹統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)制度也有很大難度。不過，中央至少亟須制定一個(gè)框架性的制度，首先嚴(yán)格保證農(nóng)民依法完整享有產(chǎn)權(quán)和自主行使決策權(quán)，接下來再鼓勵(lì)各地根據(jù)地方條件出臺(tái)“地方版”實(shí)施方案。

改革的交集

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2008年數(shù)據(jù)，已經(jīng)高度市場(chǎng)化的城市建設(shè)用地，只占全國土地面積的0.6%，農(nóng)村集體建設(shè)用地占4.2%，農(nóng)業(yè)用地占95.2%。

齊魯證券首席宏觀分析師劉啟元對(duì)《證券市場(chǎng)周刊》表示，在保證糧食安全、穩(wěn)定房價(jià)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等方面，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革都有必要性。

目前農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除部分法定屬于國家所有的以外，歸屬農(nóng)民集體。宅基地、自留地和自留山同樣為農(nóng)民集體所有。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地依法屬于國家。然而，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民缺乏其他的謀生技能，農(nóng)村尚未建立完善的社保，覆蓋面不足，因此在人口城鎮(zhèn)化過程中，需要對(duì)失地農(nóng)民給予合適的補(bǔ)償。

目前，農(nóng)村土地生產(chǎn)效率還沒有顯著提升。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立估算稱，目前中國農(nóng)村居住人口約為7億人，其中種地的勞動(dòng)力有2.8億人，按照18億畝耕地計(jì)算，平均一個(gè)勞動(dòng)力只能種6畝4分地。導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的28%。

另外，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，農(nóng)戶往往在現(xiàn)有的土地格局中處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民難以享受到土地增值的收益，打擊了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。因此農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后寧可土地荒蕪也不愿轉(zhuǎn)讓，降低了土地利用率。

發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)需要廣闊的內(nèi)需市場(chǎng)。從以往經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)城農(nóng)民即便找到工作，也多是低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，工資收入不足以支持消費(fèi)需求擴(kuò)張，政府提供的公共服務(wù)也受到財(cái)政收入的約束。因此，中國需要加快第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，才能實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)內(nèi)需的目標(biāo)。

地方因地制宜

在全國不同地區(qū)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中不僅地方政府放手改革的程度相差很大，還受到人口、地理、經(jīng)濟(jì)條件等因素影響。

河南省集中國第一農(nóng)業(yè)大省、第一勞務(wù)輸出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革相較于其他省份更具有迫切性。不過河南省開封市郊區(qū)一農(nóng)戶卻對(duì)本刊記者表達(dá)了對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的無奈。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)長期以來對(duì)于如何將土地承包經(jīng)營權(quán)處于主導(dǎo)的地位。

該農(nóng)戶介紹稱，土地承租方直接和村委會(huì)干部談判，村民們實(shí)際缺乏知情權(quán)和決策權(quán)。2010年時(shí)，該農(nóng)戶所在村數(shù)百畝土地還有40年到期的承包經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)包，合同簽訂期限39年，租金約為每畝1500元，和種地收益基本相當(dāng)，租金一年一付也使農(nóng)戶無法一次性獲得投入其他經(jīng)營活動(dòng)的初始資本。該村民同時(shí)介紹，近三年來，這片地卻一直荒蕪著并沒有進(jìn)行工業(yè)或農(nóng)業(yè)利用，土壤已經(jīng)硬化。

陜西勞動(dòng)力輸出規(guī)模明顯小于河南和川渝，陜北地區(qū)土地的農(nóng)業(yè)利用價(jià)值卻相對(duì)較低，但卻是中國能源重鎮(zhèn)，地下蘊(yùn)藏著豐富的煤炭和天然氣。地處陜北的榆林市一位資深不動(dòng)產(chǎn)律師對(duì)本刊記者指出，如果按照《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，意味著農(nóng)民的實(shí)際收益遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際利用價(jià)值。在商業(yè)和農(nóng)業(yè)的價(jià)值懸殊的情況下，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上提高，才能增加農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

重慶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采用了交易所拍賣方式，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。拍賣“地票”所得扣除必要的復(fù)墾成本、融資成本和管理成本后，85%支付給農(nóng)民，15%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

這一“地票”制度刺激了土地流轉(zhuǎn)的活躍程度，但是也遭到了廣泛質(zhì)疑。一方面，賣方是政府成立的土地整理中心，買方以當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)為主，農(nóng)民被動(dòng)接受土地價(jià)格，另一方面，前置土地轉(zhuǎn)讓持續(xù)，以及后置的拍賣價(jià)款支付持續(xù)的管理流程不夠透明，官員和村民自治組織干部仍有較大的裁量權(quán)，可能演變?yōu)樽兿嗾鞯亍?/p>

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾公開呼吁，基于土地資源的稀缺性，要注意農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市過程中可能加劇導(dǎo)致土地利用偏離規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)探路

瑞銀證券首席策略師陳李對(duì)本刊記者指出，可能會(huì)采取全國搭建總體框架，各地在實(shí)施時(shí)可以采取因地制宜的方式進(jìn)行。考慮到相似的社會(huì)發(fā)展歷程，陳李認(rèn)為，內(nèi)地可以參考臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從工業(yè)化初期、中期、后期，臺(tái)灣經(jīng)歷了“農(nóng)地農(nóng)有”、“農(nóng)地農(nóng)用”、“農(nóng)地釋出”三個(gè)步驟。

上世紀(jì)五六十年代。臺(tái)灣把從日本人手上接收過來的土地和從地主手里有償收回的地賣給農(nóng)民，約占耕地的25%，地價(jià)為一年農(nóng)作物收入的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年和20期平均攤還，不必負(fù)擔(dān)利息。

上世紀(jì)七八十年代臺(tái)灣工業(yè)化的加速，農(nóng)業(yè)的發(fā)展明顯滯后。于是臺(tái)灣推動(dòng)了第二次。在這過程中，90萬公頃的土地從分屬90萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?0萬農(nóng)戶，其余60萬農(nóng)戶約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。這一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，另一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)耕作的機(jī)械化和農(nóng)產(chǎn)品的商品化。

上世紀(jì)90年代的第三次主要是放寬土地流轉(zhuǎn)，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和非農(nóng)部門的用地需求。先后宣布停止嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)的《耕者有其田》條例，規(guī)定農(nóng)地經(jīng)整體規(guī)劃后能夠變更使用，農(nóng)地變更所得利益，應(yīng)繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農(nóng)地操作，并且取消了農(nóng)地農(nóng)有的規(guī)定，放寬耕地承受人必須為自耕農(nóng)的限制。

就大陸而言，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村共有制土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰，“農(nóng)地農(nóng)有”尚且無法保障，因此需要從源頭上進(jìn)行規(guī)范，讓村民實(shí)質(zhì)享有土地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)。

當(dāng)土地權(quán)屬確認(rèn)完畢后，則需要將這些土地的權(quán)利明確賦予農(nóng)民。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長王衛(wèi)國教授認(rèn)為，可以對(duì)集體土地進(jìn)行按份共有的股份制改造，集體土地所有權(quán)的行使通過股東大會(huì)的決策機(jī)制，其收益歸屬于全體股東并按一定比例分配各個(gè)股東，其最終處分權(quán)屬于全體股東，是具有較強(qiáng)普遍適用性的方法。對(duì)于缺乏經(jīng)營能力的農(nóng)村集體，則可以依據(jù)信托制度將土地使用權(quán)委托給專業(yè)公司經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，2012年國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模為2.7億畝，而2013年上半年就已經(jīng)達(dá)到3.13億畝。不過，這其中60%-70%是農(nóng)民之間口頭或書面協(xié)議的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租互換等形式，合作社入股僅有6%-7%，大型農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)的土地面積不足20%。全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快的同時(shí)，流轉(zhuǎn)方式有待更加科學(xué)。

劉啟元指出，山東省棗莊市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鑒了現(xiàn)代公司治理制度，兼具流動(dòng)性和村民決策自主性，在這土地資本化上走在全國前列。

棗莊規(guī)定合作社成員中農(nóng)民不低于80%，出資人獲得的附加表決權(quán)總票數(shù)不超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%，保障了農(nóng)民對(duì)土地的長期控制權(quán)。其次，在土地合作社中引入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，政府給與保費(fèi)補(bǔ)貼，降低了合作社土地使用抵押權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)?shù)匾?guī)定土地合作社最多不超過三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超過三年，從而保證農(nóng)民不會(huì)長期全部失地。

在陳李看來，一、二線城市已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化后期，具備“農(nóng)地釋出”的條件。通過“農(nóng)地釋出”，給予土地合理的價(jià)值，補(bǔ)充城市用地，對(duì)于一、二線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是更加有利的。

篇9

一、圍繞加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展加強(qiáng)監(jiān)督檢查

（一）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中央和省、市關(guān)于擴(kuò)內(nèi)需促增長政策落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

1、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)投資安排、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、竣工驗(yàn)收的監(jiān)督檢查，確保新增中央投資和地方政府債券資金重點(diǎn)用于完成續(xù)建、投產(chǎn)和收尾項(xiàng)目。進(jìn)一步健全廉政承諾、信息公開、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處擠占、截留、挪用等行為，確保政府資金使用安全。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策落實(shí)督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

2、堅(jiān)持政府主導(dǎo)，部門主抓，監(jiān)察機(jī)關(guān)主推的工作機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金和政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查全覆蓋。市監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員繼續(xù)督查政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目，建立政府投資重大項(xiàng)目效能監(jiān)測(cè)點(diǎn)。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策落實(shí)督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

3、督促各地各部門嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目投資審批、核準(zhǔn)、備案等規(guī)定，堅(jiān)決抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)勢(shì)頭，提高投資效益。對(duì)各地淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)完成情況開展監(jiān)督檢查，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能。（市發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)，市經(jīng)濟(jì)和信息化局、監(jiān)察局、財(cái)政局、國土資源局、環(huán)保局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、銀監(jiān)辦、人行市支行配合）

（二）加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)政策措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

1、圍繞“兩市一極”建設(shè)，督促各地、各行業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，落實(shí)節(jié)能減排各項(xiàng)政策措施。對(duì)年節(jié)能減排目標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。（市發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)，市環(huán)保局、監(jiān)察局配合）

2、深入開展整治違法排污企業(yè)，保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。集中整治危害群眾健康的環(huán)境問題，嚴(yán)肅查處企業(yè)違法排污、部門執(zhí)法監(jiān)管不力等案件；督促加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)和重金屬污染防治，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違法審批、違法建設(shè)等行為。對(duì)因失職瀆職造成重特大環(huán)境污染事件的，依法追究監(jiān)管部門以及責(zé)任人員的責(zé)任。（市環(huán)保局負(fù)責(zé)，市監(jiān)察局配合）

（三）加強(qiáng)對(duì)土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

1、加強(qiáng)土地管理執(zhí)法監(jiān)察。督促各地各部門嚴(yán)格土地審批和建設(shè)用地供應(yīng)，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)防以保增長為由放松土地管理、導(dǎo)致非法用地現(xiàn)象反彈。嚴(yán)格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部令第15號(hào)），嚴(yán)肅查處土地違法案件，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法用地問題嚴(yán)重的，要追究相關(guān)部門及人員責(zé)任。（市國土資源局負(fù)責(zé)，市監(jiān)察局等相關(guān)單位配合）

2、對(duì)年9月30日前簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同和核發(fā)劃撥決定書的所有建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行清理，糾正和查處土地出讓和劃撥中的違法違規(guī)行為，保證政府供應(yīng)的土地及時(shí)開發(fā)利用，加強(qiáng)對(duì)閑置土地的調(diào)查處理，嚴(yán)厲查處囤地、炒地行為。（市國土資源局負(fù)責(zé)，市監(jiān)察局配合）

3、加強(qiáng)對(duì)土地出讓收支管理政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。督促落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜〔〕74號(hào)）和省、市有關(guān)文件精神，及時(shí)糾正存在的突出問題，嚴(yán)肅查處違規(guī)拖欠土地出讓收入、未將土地出讓收入納入基金預(yù)算管理、已收繳的土地出讓收入未按規(guī)定及時(shí)繳入國庫、越權(quán)減免緩繳或變相減免等行為。（市財(cái)政局負(fù)責(zé)，市國土資源局、監(jiān)察局、審計(jì)局、人行市支行配合）

（四）加強(qiáng)對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展政策措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

1、督促各地各有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（〔2012〕4號(hào)）和省政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障工作的要求，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，加快保障性住房建設(shè)，遏制房價(jià)過快上漲。督促有關(guān)部門及時(shí)向社會(huì)公布住房建設(shè)用地年度供應(yīng)計(jì)劃，保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃、建設(shè)進(jìn)度和資金使用等情況，確保保障性安居工程建設(shè)目標(biāo)任務(wù)按時(shí)完成。對(duì)房價(jià)上漲過快、住房保障工作進(jìn)展遲緩等問題進(jìn)行重點(diǎn)督查。（市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)，市監(jiān)察局配合）

2、開展房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序整頓，深入治理違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率等問題，加大對(duì)違法違規(guī)行為的查處力度。（市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)，市監(jiān)察局配合）

3、嚴(yán)肅查處行政機(jī)關(guān)工作人員在房地產(chǎn)開發(fā)中失職瀆職、等行為。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局配合）

二、深入開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作

（一）深入排查工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題。

1、按照“誰建設(shè)、誰負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰檢查、誰負(fù)責(zé)”的原則和“七查七治”的要求，落實(shí)排查責(zé)任，認(rèn)真組織行政主管部門、項(xiàng)目建設(shè)單位等深入抓好工程建設(shè)項(xiàng)目排查工作，查找突出問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目排查的全覆蓋。（市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

2、堅(jiān)持邊查邊改，對(duì)排查出的問題明確政策界限，分類處理，督促有關(guān)單位落實(shí)整改措施。（市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

3、對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重要部門、重點(diǎn)地區(qū)和自查自糾出現(xiàn)“零問題、零案件”的地方和單位，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織督查組進(jìn)行重點(diǎn)督查。嚴(yán)肅工作紀(jì)律，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不重視、排查不徹底，甚至搞形式主義、走過場(chǎng)的，要堅(jiān)決糾正、嚴(yán)肅處理。（市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

（二）加大對(duì)重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的治理力度。

1、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)審批程序監(jiān)管，著重解決違規(guī)審批、未批先建以及決策失誤造成重大損失等問題。（市發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

2、深化招投標(biāo)管理體制改革。進(jìn)一步明晰監(jiān)管職責(zé)和工作流程，強(qiáng)化部門監(jiān)管責(zé)任，加大對(duì)招投標(biāo)違法違規(guī)行為的查處力度，推動(dòng)招投標(biāo)違法行為記錄公告等制度落實(shí)，有效治理規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、評(píng)標(biāo)不公等問題。（市行政服務(wù)中心管委辦、發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、水利局、交通運(yùn)輸局、國土資源局配合）

3、深入推進(jìn)土地使用權(quán)招拍掛出讓制度，嚴(yán)肅查處未批先用、違法違規(guī)審批出讓和領(lǐng)導(dǎo)干部等問題。（市國土資源局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市直有關(guān)部門配合）

4、加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管，著重解決項(xiàng)目轉(zhuǎn)包和違法分包、擅自變更合同和設(shè)計(jì)、資金管理使用不規(guī)范等問題。（市監(jiān)察局牽頭，市直各項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)）

5、加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)工程安全質(zhì)量保障措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。突出抓好公共設(shè)施、民生工程特別是保障性住房等重點(diǎn)領(lǐng)域工程質(zhì)量監(jiān)管，及時(shí)查處工程安全質(zhì)量事故，堅(jiān)決治理工程建設(shè)質(zhì)量低劣等問題。（市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、安監(jiān)局負(fù)責(zé)，市發(fā)展和改革局、監(jiān)察局等有關(guān)部門配合）

（三）加大違法違紀(jì)案件查辦力度。

1、統(tǒng)籌監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案力量，集中查處工程建設(shè)領(lǐng)域大案要案。認(rèn)真受理群眾舉報(bào)，積極拓寬案源渠道。堅(jiān)持有案必查，重點(diǎn)查處領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)為本人及特定關(guān)系人謀取不正當(dāng)利益的案件，監(jiān)管部門工作人員失職瀆職、索賄受賄案件，商業(yè)賄賂案件以及損害群眾切身利益的案件。督促行政執(zhí)法部門嚴(yán)肅查處工程建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

2、加強(qiáng)與各相關(guān)部門的協(xié)作配合，完善案件線索移送制度和案件協(xié)查機(jī)制，形成辦案合力。適時(shí)通報(bào)典型案例，發(fā)揮查辦案件的治本功能。（市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

（四）建立和完善工程建設(shè)領(lǐng)域健康發(fā)展的長效機(jī)制。

1、督促各地各部門繼續(xù)清理工程建設(shè)領(lǐng)域法規(guī)制度，重點(diǎn)清理、規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，加大行政審批制度改革力度。（市政府法制辦、監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

2、針對(duì)招投標(biāo)、土地審批出讓、規(guī)劃調(diào)整、資金使用、工程質(zhì)量及安全監(jiān)管中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，健全監(jiān)管長效機(jī)制。（市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

3、加強(qiáng)對(duì)《省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)非經(jīng)營性政府投資工程項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的通知》（政發(fā)〔〕56號(hào)）執(zhí)行情況的監(jiān)督，促進(jìn)工程建設(shè)管理體制創(chuàng)新，從源頭上遏制腐敗。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等有關(guān)部門配合）

4、加快推進(jìn)建設(shè)市場(chǎng)誠信體系建設(shè)，整合有關(guān)部門和行業(yè)的信用信息資源，構(gòu)建互聯(lián)互通的信息平臺(tái)，嚴(yán)格實(shí)行“黑名單”制度，建立健全公平競(jìng)爭的市場(chǎng)機(jī)制。（市經(jīng)濟(jì)和信息化局負(fù)責(zé)，市治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位配合）

三、圍繞改善行政管理、提高行政效能、促進(jìn)社會(huì)和諧開展監(jiān)督檢查

（一）加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)能力建設(shè)、執(zhí)行力建設(shè)情況的監(jiān)督檢查。

1、加強(qiáng)對(duì)《省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的意見》（辦發(fā)〔〕56號(hào)）、《市損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境過錯(cuò)責(zé)任追究實(shí)施辦法》（宜辦發(fā)〔2001〕2號(hào)）和《市委、市政府關(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的意見》（發(fā)[2012]3號(hào)）執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，解決政風(fēng)方面制約和影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，促進(jìn)政府執(zhí)行力建設(shè)。（市優(yōu)化發(fā)展環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，市直相關(guān)部門配合）

2、繼續(xù)開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目效能監(jiān)察。選擇1-2個(gè)關(guān)系國計(jì)民生的政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施效能監(jiān)察，圍繞項(xiàng)目實(shí)施、政府及其部門服務(wù)、項(xiàng)目資金使用等情況實(shí)施監(jiān)督，努力實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使安全、資金使用安全、項(xiàng)目建設(shè)安全和干部成長安全。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市直項(xiàng)目主管部門配合）

3、加強(qiáng)行政效能投訴受理工作，加大治懶治庸力度。組織相關(guān)單位開展暗訪活動(dòng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員不用心、不用力、不用情，敷衍塞責(zé)、作風(fēng)飄浮、貽誤工作的，公開曝光，并嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。（市優(yōu)化發(fā)展環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)，市直相關(guān)部門配合）

（二）加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

1、督促各地各行政執(zhí)法部門嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法行為評(píng)議考核和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，堅(jiān)決糾正和查處不當(dāng)或違法行政行為。（市政府法制辦、市監(jiān)察局負(fù)責(zé)）

2、重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)食品藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn)、建設(shè)、國土資源管理等部門行使行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)情況的監(jiān)督檢查，督促其依法履行職責(zé)。（市監(jiān)察局牽頭，市直相關(guān)部門負(fù)責(zé)）

（三）推動(dòng)政府績效管理和行政問責(zé)制度落實(shí)。

1、促進(jìn)政府抓好績效管理制度建設(shè)，完善政府部門行政效能監(jiān)察考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面、客觀、公正、科學(xué)評(píng)價(jià)政府部門年度效能建設(shè)情況。（市優(yōu)化發(fā)展環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)，市直各部門配合）

2、積極推行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制。健全首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制等配套制度，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范問責(zé)行為。對(duì)貫徹執(zhí)行各項(xiàng)政策措施不力，行政不作為、亂作為以及嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的行為，加大責(zé)任追究力度，嚴(yán)格實(shí)施問責(zé)。（市監(jiān)察局牽頭，市直相關(guān)部門負(fù)責(zé)）

（四）加強(qiáng)財(cái)政性資金管理使用情況的監(jiān)督檢查。

重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)社?；?、住房公積金、城鄉(xiāng)低保金、三峽移民后扶資金以及政府專項(xiàng)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，開展專項(xiàng)清理，堅(jiān)決糾正和查處擠占、截留、挪用財(cái)政性資金等違紀(jì)違法行為。（市財(cái)政局負(fù)責(zé)，市人力資源和社會(huì)保障局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、民政局、監(jiān)察局、審計(jì)局配合）

（五）認(rèn)真做好事故調(diào)查處理工作。

1、加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，督促各地各有關(guān)部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管措施，消除安全隱患，嚴(yán)防事故發(fā)生。（市安監(jiān)局負(fù)責(zé)，市安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位配合）

2、加大對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查處理力度，嚴(yán)肅查處、失職瀆職造成重大事故的行為，以及事故背后的腐敗問題。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位配合）

3、組織對(duì)年以來責(zé)任追究落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。（市監(jiān)察局牽頭，市安監(jiān)局等部門負(fù)責(zé)）

（六）堅(jiān)決查處和糾正征地拆遷中損害群眾利益的突出問題。

督促各地各部門進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為，依法依規(guī)征地拆遷。堅(jiān)決糾正征收征用土地、城鎮(zhèn)房屋拆遷中不落實(shí)中央有關(guān)政策規(guī)定，造成群眾合法權(quán)益受到損害以及拖欠和克扣農(nóng)民工工資等群眾反映強(qiáng)烈的問題，嚴(yán)肅查處不履行征地拆遷審批手續(xù)、擠占截留克扣挪用征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，甚至用暴力征地拆遷等行為，切實(shí)維護(hù)被征地群眾和拆遷戶的合法權(quán)益。（市監(jiān)察局負(fù)責(zé)，市國土資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、人力資源和社會(huì)保障局配合）

四、繼續(xù)不懈地堅(jiān)持抓好治理商業(yè)賄賂工作

1、集中力量查處商業(yè)賄賂案件。堅(jiān)決查辦行政機(jī)關(guān)及其工作人員、索賄受賄的案件，嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女和其他親屬利用領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)和職務(wù)影響謀取不正當(dāng)利益的案件，加大對(duì)行賄的懲治力度。（市治理商業(yè)賄賂工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，市監(jiān)察局、市治理商業(yè)賄賂工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位負(fù)責(zé)）

篇10

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;權(quán)屬調(diào)查;試點(diǎn)

一、引言

國務(wù)院決定自2007年7月1日起開展第二次全國土地調(diào)查?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定:土地調(diào)查內(nèi)容包括土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。我國農(nóng)村土地普遍存在權(quán)利主體不明、權(quán)屬紊亂、界線模糊等問題。因而,了解我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀,探索完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度,做好農(nóng)村土地確權(quán),不僅能科學(xué)指導(dǎo)第二次全國土地調(diào)查,更能為建立完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系奠定基礎(chǔ)。本項(xiàng)目是根據(jù)“關(guān)于印發(fā)《2007年國地資源大調(diào)查項(xiàng)目計(jì)劃》的通知(國土資發(fā)[2007]164號(hào))”和“關(guān)于部署開展2007年度土地權(quán)屬狀況調(diào)查試點(diǎn)示范工作的函(國土院函[2007]86號(hào))”文件要求,四川省作為2007年度農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)調(diào)查試點(diǎn)而開展此項(xiàng)工作。成都市是國務(wù)院確定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),閬中市是農(nóng)村土地所有權(quán)登記發(fā)證試點(diǎn)市,因此,四川省選定成都市和閬中市作為重點(diǎn)調(diào)查地點(diǎn)。本文以閬中市土地權(quán)屬調(diào)查為對(duì)象研究。

二、閬中市集體土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

(一)閬中市及試點(diǎn)鎮(zhèn)概況

1、行政區(qū)劃及地理位置。國家歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市――閬中,位于四川東北部,嘉陵江中游,北緯31°22′―31°51′、東經(jīng)105°41′―106°24′。全市幅員面積1876.24平方公里,總?cè)丝?77349人,其中農(nóng)業(yè)人口681034人,轄49個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處),447個(gè)行政村。

2、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。閬中是農(nóng)業(yè)大縣,先后被確定為商品糧、瘦肉型商品豬、蠶桑、油桐和速生林生產(chǎn)基地,動(dòng)植物及各種自然資源豐富。工業(yè)歷史悠久,已形成食品加工、輕工紡織、醫(yī)藥化工、水電能源四大行業(yè)為支柱,機(jī)械、絲綢、皮革、包裝、能源、化工、工藝美術(shù)七大行業(yè)為重點(diǎn)的工業(yè)結(jié)構(gòu)。2008年,閬中城鎮(zhèn)人均可支配收入10496元,農(nóng)民人均純收入3932元,地方總產(chǎn)值74.49億元。

3、閬中市土地利用現(xiàn)狀(見表1)。

4、選取的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況。第一,洪山鎮(zhèn)。洪山鎮(zhèn)位于閬中市東南28公里,幅員面積38.59平方公里,總?cè)丝?2615人,其中農(nóng)業(yè)人口19876人,耕地面積32976.25畝。糧食作物主要有小麥、水稻、玉米、紅苕及各種豆類;經(jīng)濟(jì)作物主要有油菜、水果、蔬菜、蠶桑;工副業(yè)生產(chǎn)主要以食品加工,建筑建材和各類修理及服務(wù)業(yè)為主。近三年全鎮(zhèn)年平均國民生產(chǎn)總值1.57億元,農(nóng)民人均純收入3700元。第二,老觀鎮(zhèn)。老觀鎮(zhèn)位于閬中市東北部45公里處,總?cè)丝跒?5385人,其中農(nóng)業(yè)人口為22649人,幅員面積64.49平方公里,耕地總面積為37649.55畝。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重點(diǎn)以泰國大米、老觀生姜、種草養(yǎng)兔、油菜、藥材、茶葉、蔬菜和竹編工藝、外出務(wù)工、運(yùn)輸、加工、建筑等形成特色產(chǎn)業(yè),近三年全鎮(zhèn)年均國民生產(chǎn)總值1.89億元,農(nóng)民人均純收入3600元。

(二)集體土地權(quán)屬概況

1、土地權(quán)屬爭議情況。(1)土地權(quán)屬爭議的類型。閬中市農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛內(nèi)容主要有國有土地使用者與集體土地所有者之間、集體土地所有者和集體土地使用者之間及集體土地使用者之間三種情況。(2)試點(diǎn)鎮(zhèn)土地權(quán)屬爭議解決的方式主要包括:一是協(xié)商。這是當(dāng)事人自行解決爭議的最基本的方式。二是政府處理。經(jīng)協(xié)商不能解決的,可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng),也可以依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》規(guī)定的管轄權(quán)限,向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理。三是訴訟。對(duì)有關(guān)權(quán)屬爭議的行政處理決定不服的,向人民法院。

2、集體土地利益情況。(1)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確定。以戶口為依據(jù),同時(shí)還要在本集體經(jīng)濟(jì)組織履行農(nóng)民的義務(wù),政策有明確規(guī)定的(如現(xiàn)役軍人、大、中專學(xué)生)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二以上同意接受為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的,方可視為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。(2)集體土地收益在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的分配主要實(shí)行平均分配,或誰受損失補(bǔ)償給誰。

三、集體土地登記發(fā)證

(一)集體土地使用權(quán)發(fā)證

閬中市于20世紀(jì)90年代初,對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行了登記發(fā)證。共頒發(fā)集體土地使用證22萬宗(發(fā)證率達(dá)98%以上),由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)、片區(qū)國土資源管理所及市國土資源局分別進(jìn)行了保存歸檔。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,對(duì)初次登記后發(fā)生使用權(quán)變化情況做到隨時(shí)更新。

(二)集體土地所有權(quán)發(fā)證

根據(jù)國家安排,閬中市在四川省首先試點(diǎn)開展了集體土地所有權(quán)登記。利用已調(diào)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫資料,按照《集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》的要求,將土地利用現(xiàn)狀圖和標(biāo)準(zhǔn)分幅地形圖作為工作底圖,采用截距法、直角坐標(biāo)法、交繪法等方法逐社進(jìn)行了外業(yè)調(diào)繪,共調(diào)查了6000多個(gè)合作社、7300多宗宗地、立卷歸檔625冊(cè)。由于受當(dāng)時(shí)工作底圖(比例尺為1:10000)的影響,個(gè)別地方精度還達(dá)不到要求,閬中市只進(jìn)行了確權(quán)登記,未頒發(fā)證書。

(三)第二次土地調(diào)查

閬中市二次土地調(diào)查完成市域1876.24平方公里的外業(yè)調(diào)查,形成調(diào)查原圖104幅。內(nèi)業(yè)工作已完成農(nóng)村建庫、基本農(nóng)田上圖、專項(xiàng)用地調(diào)查、圖件編制、成果匯總等工作。閬中市的二次土地調(diào)查工作充分運(yùn)用了原集體土地所有權(quán)登記成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同時(shí),二次土地調(diào)查成果也為下一步集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作提供了準(zhǔn)確的依據(jù)。

(四)集體土地權(quán)屬調(diào)查中存在問題和解決辦法

1、問題。(1)權(quán)屬爭議問題:包括歷史遺留問題,和現(xiàn)實(shí)利益沖突、情感紛爭等。(2)技術(shù)問題:工作底圖的制作、調(diào)查區(qū)和調(diào)查單元的劃分、宗地圖制作及面積量算。存在圖面與實(shí)際的系統(tǒng)誤差和偶然誤差。(3)工作流程與協(xié)調(diào)問題:信息注意初始端,與接收者間存在信息流失導(dǎo)致不一致產(chǎn)生問題與矛盾。

2、解決辦法。(1)權(quán)屬方面:尊重歷史,面對(duì)現(xiàn)實(shí),調(diào)解為主,公平公正公道。(2)技術(shù)方面:內(nèi)部人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn),控制性節(jié)點(diǎn)采用專業(yè)外包加驗(yàn)收確保質(zhì)量。(3)流程與協(xié)調(diào)方面:以信息接受方為工作關(guān)注點(diǎn),提高工作效率效果。

四、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況

集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),主要為農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)兩種。目前由于法律界定、政策及市場(chǎng)發(fā)育的具體情況,以農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為主要類型(即承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)),非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚在探索中。

(一)試點(diǎn)鎮(zhèn)承包土地情況

1、承包土地類型。根據(jù)相關(guān)法律,耕地承包期為30年;草地承包期為30-50年;林地承包期為30-70年,承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。

2、土地承包中面臨的主要問題。(1)政策調(diào)整使一些歷史遺留問題凸現(xiàn)。政府對(duì)三農(nóng)問題的重視并加以扶持,使農(nóng)村土地經(jīng)營效益明顯提高,農(nóng)民對(duì)土地倍加重視,由此引發(fā)土地紛爭和農(nóng)民上訪明顯上升。(2)政策缺失或難以操作。由于土地在總量上的剛性供給,造成困境,關(guān)于調(diào)入調(diào)出方面:新生兒、征地、新落戶所需要的土地難以調(diào)入;外嫁女、村民升學(xué)、死亡、外出落戶的土地沒有政策,難以調(diào)出。(3)承包過程中,由于山區(qū)地形地勢(shì)條件不一,土地承包遠(yuǎn)、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出務(wù)工、死絕戶等承包地荒蕪嚴(yán)重,政府難以管理。(5)征用土地和調(diào)整土地難度大,征地農(nóng)轉(zhuǎn)非安置途徑單一。

3、解決土地承包經(jīng)營權(quán)問題的措施。(1)自行協(xié)商。對(duì)新生兒、新落戶協(xié)商外出戶以及升學(xué)或婚嫁戶多余的土地,有的采用有償、有的采用無償方式自行解決。(2)征地補(bǔ)償。征地中涉及土地承包的,采用征地補(bǔ)償費(fèi)一次性經(jīng)承包戶進(jìn)行補(bǔ)償。(3)實(shí)物或貨幣補(bǔ)償。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施或水利建設(shè)中涉及土地問題,主要采取調(diào)劑全遷戶、死亡戶以及原集體剩余的土地來進(jìn)行補(bǔ)給或采用按年產(chǎn)值生產(chǎn)隊(duì)逐年給農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償,資金來源從提取的公益金進(jìn)行。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況。洪山鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積超過2000畝,占全鎮(zhèn)耕地總面積的14%,涉及13個(gè)村67個(gè)組1900余戶4200余人。全鎮(zhèn)從事土地承包經(jīng)營的業(yè)主共有15個(gè),業(yè)主共投資120余萬元,年人均增收25元。土地流轉(zhuǎn)的年限一般為30年,短的2、3年,最長的達(dá)到50年(主要是荒山、荒坡)。老觀鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)共2675.9畝(占耕地總面積7.1%),其中自行流轉(zhuǎn)1600畝(占總流轉(zhuǎn)59.79%),合同流轉(zhuǎn)1075.9畝(占總流轉(zhuǎn)40.17%),主要用于種養(yǎng)植業(yè),流轉(zhuǎn)收益近32.28萬元。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。第一,轉(zhuǎn)包。經(jīng)村社同意,在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)以不超過剩余年限轉(zhuǎn)包給第三方,自己仍保留承包權(quán),轉(zhuǎn)入方擁有使用權(quán),雙方簽訂契約明確各方權(quán)利與義務(wù),而承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行雙方的權(quán)利、義務(wù)。這種方式目前較為普遍,約占流轉(zhuǎn)面積的15%。第二,租賃。集體經(jīng)濟(jì)組織或承包農(nóng)戶,將土地使用權(quán)出租給社外的業(yè)主從事農(nóng)業(yè)開發(fā),并與之簽訂相應(yīng)的土地租賃協(xié)議,由業(yè)主向農(nóng)戶或集體支付租金。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不但可以直接從土地上得到租金,還可在該業(yè)主處務(wù)工。如老觀鎮(zhèn)的生姜種植基地、沙參種植基地等,該種流轉(zhuǎn)方式約占流轉(zhuǎn)面積的60%。第三,借用。承包農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)無償借給他人使用,借用人無需向出借人支付土地承包經(jīng)營權(quán)的使用費(fèi)。如試點(diǎn)鎮(zhèn)外出務(wù)工人員將土地贈(zèng)予其他農(nóng)戶耕種,這種情況約占流轉(zhuǎn)面積的20%。第四,互換。農(nóng)戶為方便耕種或流轉(zhuǎn),與集體或其他農(nóng)戶在自愿互利的基礎(chǔ)上,對(duì)各自的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行交換。約占流轉(zhuǎn)面積的5%。

(三)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況。(1)本集體經(jīng)濟(jì)組成員根據(jù)法律規(guī)定,可使用法定土地面積修建住房。(2)因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè),需要征用個(gè)人集體建設(shè)用地。(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)用地直接納入國有土地使用權(quán)管理范疇。

2、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的措施。第一,閬中市僅對(duì)集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)試行,擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。第二,相關(guān)規(guī)定:必須以符合規(guī)劃為前提;對(duì)集體土地的使用不得用于商品房開發(fā)和工業(yè)用地;在保持土地所有權(quán)不變的前提下,實(shí)行使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn);對(duì)用地單位或個(gè)人審查用地項(xiàng)目的可行性;國土資源局負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督工作。第三,實(shí)施程序:對(duì)有意向取得某地塊集體建設(shè)土地的單位或個(gè)人,在符合規(guī)劃的前提下提出申請(qǐng),通過閬中市國土局審查后向該地塊上所屬鎮(zhèn)、村、社發(fā)出公告,由村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上村民表決通過后將意見反饋市國土局,市國土局全程參與到該用地事宜中去。

五、土地征用情況

(一)閬中市農(nóng)村集體土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式及利益分配關(guān)系

被征收土地的分類面積以有土地勘測(cè)資格的單位提供的依據(jù)為準(zhǔn),人均耕地面積以征地時(shí)上年度統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)為依據(jù)。被征地人員的年齡,以政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案之日為基準(zhǔn)日,以戶籍管理部門登記的年齡為準(zhǔn)。

1、征地補(bǔ)償。(1)征地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算,按土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上青苗及附著物相關(guān)補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。(2)征收土地補(bǔ)償費(fèi)用的撥付:一是青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)。由市統(tǒng)征辦直接支付給所有者。二是土地補(bǔ)償費(fèi)。一律撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,收支狀況向組織成員公布,接受監(jiān)督。三是安置補(bǔ)助費(fèi)。首先用于繳納被征地安置人員的社會(huì)保險(xiǎn)資金,多余部分一律撥付給被征地集體以“少數(shù)服從多數(shù)”的原則管理和使用。四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被全部征用,農(nóng)業(yè)人口全部安置的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)全部用于人員安置。

2、人員安置。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施征地的按城鎮(zhèn)人口安置;在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外單獨(dú)選址項(xiàng)目征地的,可在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置,實(shí)施農(nóng)業(yè)安置的對(duì)象應(yīng)納入農(nóng)村社會(huì)保障范圍,對(duì)征地后人均耕地資源少的不具備基本生產(chǎn)生活條件的應(yīng)將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系和農(nóng)村社會(huì)保障范圍。

(二)征地情況

1、土地。2008年為新區(qū)建設(shè)調(diào)整土地1905.6畝,為新區(qū)協(xié)議征地495.74畝,為城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)議征用土地310.607畝,支付補(bǔ)償費(fèi)1400余萬元。完成對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)和零星房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)議征地工作較好地滿足了城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地。先后為七里新區(qū)建設(shè)、金銀臺(tái)航電、紅巖子電站淹沒、濱江路西段建設(shè)及西南川中油氣礦儀三井的開采等做了大量的征、用地協(xié)調(diào)工作。2008年共協(xié)調(diào)用地400余畝,較好地保證了重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地之需。

2、安置補(bǔ)償。按國家和省、市要求對(duì)征用農(nóng)民集體土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用情況進(jìn)行了全面清理。對(duì)零星人員、統(tǒng)征社農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、2008年以后享受過渡安置辦法的人員根據(jù)具體情況分別進(jìn)行了貨幣補(bǔ)償、社保安置等。

(三)存在的問題

第一,征地難。一是被征地農(nóng)民所提要求與現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距大,而現(xiàn)行征地又必須要70%以上農(nóng)民同意。二是對(duì)搶種、搶栽的行為缺乏必要的措施。第二,失地農(nóng)民的社會(huì)保障落實(shí)情況與現(xiàn)行政策要求有一定差距。第三,對(duì)小城鎮(zhèn)的征地管理有缺陷,目前各級(jí)(重)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)情況較嚴(yán)重。第四,目前很多土地已經(jīng)拍賣,但農(nóng)民的征地補(bǔ)償未到位,拆遷未進(jìn)行,一方面業(yè)主強(qiáng)烈要求用地,另一方面與農(nóng)民的補(bǔ)償協(xié)議難以簽訂。第五,小城鎮(zhèn)建設(shè)征地補(bǔ)償挪用情況嚴(yán)重,且補(bǔ)償費(fèi)的收繳、管理和使用不規(guī)范。

(四)建議

第一,為了最大限度地提高耕地的使用效率,促進(jìn)耕地資源最佳配置,建議在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中堅(jiān)持所有權(quán)、放活使用權(quán)、規(guī)范經(jīng)營權(quán)。第二,修訂征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),制定適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償安置政策,以打破征地難的局面。第三,多渠道探索征地安置補(bǔ)償?shù)男滤悸?開展就業(yè)培訓(xùn)拓寬就業(yè)安置渠道,建立失地農(nóng)民生活保障機(jī)制,切實(shí)落實(shí)失地農(nóng)村參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。第四,著力解決好以前征地中的遺留問題,做好征地后的協(xié)調(diào)工作,確保被征地集體農(nóng)民利益和各類建設(shè)順利進(jìn)行。第五,加大對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)的管理、使用和監(jiān)督力度,切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民利益。第六,縮小城鄉(xiāng)差別,推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化,促進(jìn)農(nóng)村土地資本化。第七,通過征地,以土地整理為契機(jī),推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

1、國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于印發(fā)第二次全國土地調(diào)查總體方案的通知[Z].國土調(diào)查辦發(fā)〔2007〕3號(hào),2007.

2、四川省土地權(quán)屬狀況調(diào)查試點(diǎn)示范項(xiàng)目實(shí)施方案[Z].四川省國土勘測(cè)規(guī)劃研究院, 2007(12).

3、閬中市第二次土地調(diào)查成果分析報(bào)告[Z].閬中市國土局,2009.