地方財政稅收返還政策范文

導語：如何才能寫好一篇地方財政稅收返還政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

縣長的困惑

江口縣人民政府常務副縣長席龍海介紹，當地財政收入的主要來源為農業和第三產業，經濟發展依靠一次性投資拉動，財源建設后勁乏力。

作為江口縣常務副縣長，席龍海有著明顯體會，隨著政府職能的轉變和服務型政府的轉型，縣級人民政府承擔著更多的社會功能，處于解決經濟社會發展和各類社會矛盾的核心，縣城經濟的發展直接關乎人民生活水平的提高和全面小康社會的建成。所以他呼吁中央財政應該進一步加大對縣城經濟的支持和改革。

在進一步深化財稅體制改革方面。席龍海提出，首先，降低上劃稅收比重。適當降低增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅上劃的比例，給地方財政留有更多的可支配財力。其次，提高一般轉移支付的比重。江口縣獲得的上級轉移支付中，一般轉移支付比重僅占30%左右，削弱了轉移支付制度的功能，建議進一步提高一般轉移支付的比重，確保基層運轉，提高縣級公共財政履職能力。第三，調整稅收返還辦法。一是“增消”兩稅，當前，中央對地方的稅收返還都是在上年返還基數基礎上再按上劃稅收增長率乘以系數計算，而不是按照上劃稅收絕對額的比例返還，造成增量部分的返還比例逐年下降，影響到組織稅收的積極性。二是調整“所得稅”返還政策，增加縣級財力。自2003年實行“所得稅”分享改革以來，江口縣“企業所得稅、個人所得稅”從當時確定的返還基數65萬元到2012年兩稅入庫1，434萬元，收入翻了22倍，但是中央財政返還基數一直為65萬元，因此，建議對稅收收入增量部分全額留歸地方，或采取按稅收絕對額返還的方式，鼓勵地方經濟發展。

降低財政壓力

篇2

一、個人減持限售股的稅務籌劃

1、低價轉讓

上市公司高管在親屬之間以低價對倒股份，不僅可以減少拋股方應納稅額的基數，而且股份還在自家人手里，并變身為普通流通股，此后再通過二級市場減持套現將無需繳納所得稅。但實際操作時，此方法具有一定的風險。根據規定，個人協議轉讓限售股的，若轉讓價格明顯偏低且無正當理由的，主管稅務機關可依據協議簽訂日的前一交易日該股收盤價或其他合理方式核定其轉讓收入。低價轉讓須有“正當理由”，《股權轉讓所得個人所得稅管理辦法（試行）》（國家稅務總局公告2014年第67號）對具有“正當理由”的低價轉讓股權做了例外規定――符合下列條件之一的股權轉讓收入明顯偏低，視為有正當理由：

⑴能出具有效文件，證明被投資企業因國家政策調整，生產經營受到重大影響，導致低價轉讓股權；

⑵繼承或將股權轉讓給其能提供具有法律效力身份關系證明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹以及對轉讓人承擔直接撫養或者贍養義務的撫養人或者贍養人；

⑶相關法律、政府文件或企業章程規定，并有相關資料充分證明轉讓價格合理且真實的本企業員工持有的不能對外轉讓股權的內部轉讓；

⑷股權轉讓雙方能夠提供有效證據證明其合理性的其他合理情形。

可見，股權低價轉讓，需要符合法定情形。通過大宗交易方式“洗股”時，利用上述政策，提供充分的證據材料，可以實現較低價格轉讓。比如，家族企業內部的股份轉讓可以通過第二項進行籌劃；需要提醒的是，該籌劃方法的運用，依然面臨實質課稅被納稅調整的風險。

2、跨地區減持

減持解禁后限售股產生的個人所得稅中有40%歸地方財政，60%歸國家財政，各地政府為了爭奪限售股股東資源，便在歸屬地方財政的部分上動起了腦筋，出臺了不同比例的稅收返還政策。根據國家稅務總局的相關規定，減持解禁后限售股產生的個人所得稅由證券機構所在地主管稅務機關負責征收管理，轉讓方為納稅義務人，轉讓方開戶的證券機構為扣繳義務人。因此，個人股東可以通過變更證券開戶地從而變更納稅義務所在地。如果個人股東在出臺稅收優惠政策地區的營業部減持，可以從當地政府獲得一定比例的返還獎勵，從而達到節稅的目的。例如，2017年廈門和安吉的限售股減持退稅比例相繼提高至97.5%，即個人股東可以享受總稅額39%的返還。

3、適用15%的成本核定率

根據財稅〔2009〕167號的規定，如果納稅人未能提供完整、真實的限售股原值憑證的，不能準確計算限售股原值的，主管稅務機關一律按限售股轉讓收入的15%核定限售股原值及合理稅費。然而，由于核定適用情形通常是在會計賬冊、相關計稅憑證不完整的情形下，被轉讓股權公司會面臨相關會計制度、稅收征管法處罰的風險。

二、企業減持限售股的稅務籌劃

1、協議轉讓

企業轉讓解禁后限售股的所得稅稅率為25%，向其自然人股東分派紅利時又需要繳納20%的個人所得，整體稅負高達45%。因此，企業股東可以在限售股解禁前通過大宗交易方式以較低的價格將所持有的限售股協議轉讓給其自然人股東。待解禁后，直接由自然人股東通過上述自然人減持籌劃方案實施減持，從而降低整體稅負。

2、變更減持地及公司性質

近年來，由于、新疆對減持上市公司股份的收益給予稅收優惠、減免或返還，越來越多的上市公司原始股東將注冊地遷至這些地區，甚至將公司性質改為有限合伙企業，進行雙重避稅。

新疆股權投資企業服務中心網站信息顯示，新疆在2010年12月下發了《關于鼓勵股權投資類企業遷入我區的通知》，公司的股權70%以上由自然人持有且自然人承諾選擇新疆作為其個人所得稅繳納地的，在2010年至2020年期間，享受企業所得稅“兩免三減半”優惠政策。此外，遷入的公司符合企業所得稅“兩免三減半”政策條件的，遷入時可以直接變更登記為合伙企業；不符合企業所得稅“兩免三減半”政策條件的，先辦理公司遷入手續，再按國家有關規定辦理有限責任公司變更為合伙企業。

企業性質從有限公司變更為合伙企業，在減持上市公司股權后可以規避“二次征稅”。現有稅法規定，減持股權后，有限公司繳納25%的企業所得稅，如果稅后利潤再向個人分配，個人還需再次繳納20%的個人所得稅；而合伙企業不用繳納企業所得稅，僅繳20%的個人所得稅，而且可以享受地方的財政獎勵和返還，減持的整體稅負極大地降低。

綜上，變更公司注冊地及公司性質不失為減輕稅負的一個途徑，但限售股東也應當對該方案的實際運作難度有充分的估計。變更公司的住所、性質會導致公司章程作相應的變更，根據《中華人民共和國公司法》的規定，修改公司章程為股東會特別決議事項，需要經代表三分之二以上表決權的股東通過。此外，根據《稅務登記管理辦法》相關規定，納稅人稅務登記內容發生變化的，應當向原稅務登記機關申報辦理變更稅務登記；納稅人因住所、經營地點變動，涉及改變稅務登記機關的，應當在向工商行政管理機關或者其他機關申請辦理變更、注銷登記前，或者住所、經營地點變動前，持有關證件和資料，向原稅務登記機關申報辦理注銷稅務登記，并自注銷稅務登記之日起30日內向遷達地稅務機關申報辦理稅務登記。在實踐中，由于稅務登記注銷程序比較復雜，一些公司在工商變更登記完成后遲遲不能完成稅務登記變更，嚴重影響公司的日常生產經營。

篇3

摘要：西部地區經濟欠發達有其財稅政策因素：這主要包括地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱；東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流；缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開發西部，財稅政策的調整與改進是關鍵，如：規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度；不斷改進西部地方財政預算管理模式，全面推行零基預算；逐步縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境；著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。

關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資

一、西部地區欠發達的財稅政策因素分析

1．地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱。

經濟決定財政，財政影響經濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區低下的生產力發展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經濟的快速發展。

據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業單位離退休經費比重則大大超過全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環境建設、人才培養、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政目前更多地體現為吃飯財政。這與地區經濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經濟發展的起飛階段，公共投資在經濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的社會基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經濟增長，使其進入經濟與社會發展中期階段的必要條件。

顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網間距離達727公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態。

而為了解決財政支出方面的現實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對企業征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業的平均稅費負擔遠高于東部地區企業，嚴重影響了企業的進一步發展和地方經濟的振興。據調查，四川省1993－1996年企業平均稅收負擔為10．74％，非稅負擔為21．7％，稅費負擔合計為32．44％；西安市百戶企業調查，1993－1996年平均稅收負擔為12．91％，非稅負擔為26．39％，稅費負擔合計高達39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業平均稅收負擔為7．61％，非稅負擔為15．22％，企業稅費負擔之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區的企業相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。

2．東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。

改革開放以前，我國區域經濟發展基本遵循均衡發展的政策。從第六個五年計劃（1981－1985年）首次列出“地區經濟發展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發達地區三種不同類型地區各自發展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優惠政策，形成了從“經濟特區—沿海經濟開發區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（15％、24％、30％，經濟特區部分企業最低為10％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經驗研究中，財稅優惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理條件比較優越時，從邊際角度來看，財稅優惠無疑會左右投資。事實上，特別優惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經濟可行性，進而促使外資、技術在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發展經濟學》中關于發展中國家因存在“地理上的二元經濟結構”差異而產生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區對外商投資企業所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區與非優惠的西部地區之間的經濟發展不平衡。

聯合國有關投資地區優惠政策與經濟增長之關系的研究結果表明，優惠政策與經濟增長呈顯著相關（見表1）。

3．缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持

所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區域經濟發展和產業結構調整、優化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來，倍受一些后起的市場經濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府金融優惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優惠，特別是金融優惠）在西部經濟發展中應有的開發、先導、引流作用未能得到有效發揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環境一直未能得到根本性的改善。

二、促進西部開發的財稅政策的調整與改進

1．規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。

要改善西部地區地方財政的困難狀況，擴大西部地區的公共投資規模，增加對西部地區基礎設施和生態環境建設的投入，集中力量建設一批關系西部全局，帶動作用較大的重要項目，為西部開發創造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區間財政經濟發展差距方面的功能，應是當務之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發達的東北部和中北部地區的經濟差距，除了得益于美國政府60年代初制定各種法案，以法律形式確保促進后進地區的經濟開發外，聯邦政府財政的轉移支付功不可沒。僅1975年就有308．49億美元從東北部和中北部流入西南部。到1984年，在聯邦政府財政支出中，各地區所占比重分別為西部占22．6％，南部占34．5％，東北部占21．6％，中北部占21．3％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區的發展。我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別。由于受歷史和現實的條件制約及國家區域經濟發展方針的影響，地區經濟發展極不平衡，地區財力差距甚大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，人均財政收入最高的上海市為1976．6元，為貴州的14．2倍。從財力自給能力系數來看，上海為578％，北京為366％，為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國目前中央對地方的《過渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大問題，主要表現在：財政轉移支付規模確定不規范、數量不足，屬于補質的轉移支付種類過多，稅收返還政策使得轉移地區重點不突出，一般目的的財政轉移支付與專項財政轉移支付的分工和協調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規范一般轉移支付和專項轉移支付，發展橫向轉移支付。在現有基礎上，逐年縮減稅收返還的規模，逐年擴大中央對西部一般性轉移支付量，采用因素法科學核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會福利或公共服務水平；根據各項基礎設施在西部開發中的重要性、規模大小、影響范圍等因素，科學確定中央財政直接負擔的專項轉移支付比例水平；積極探索經濟發達地區對欠發達地區的對口扶持形式，逐步形成縱向轉移支付為主，橫向轉移為輔?

2．改進西部地區地方財政預算管理模式，全面推行零基預算。

綜觀西部地區財政的現狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規模過小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現行財政體制下，中央對地方轉移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時也看到，財政“越位”問題也相當嚴重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務部門被劃入了行政范圍，部分有經營收入的事業單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區財政困難相對應的行政事業單位編制“一脹再脹”，財政供養人員有增無減。由于經濟欠發達地區市場經濟的發育程度較低，傳統的以財源建設為己任的聚財和理財方式，導致財政在市場領域的相關支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實現。要逐步改變西部地區財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財政的支持是不現實的，必須同時做好地方預算管理的基礎工作，徹底摒棄管理基數法，逐步推行零基預算。西部地區的部分地方近年來試行了零基預算，取得了一些成績，但是，由于基礎管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從目前來看，推行零基預算的關鍵是要盡可能建立起一個較為完整、較為規范的零基預算信息體系，做好預算管理的基礎工作，如定員定額管理，在政府機構改革和事業單位改革的基礎上，嚴格確定單位人員編制。按照財政支出項目的輕重緩急，優化財政支出的結構。當然，零基預算只是預算編制的一種方法，其本身并不能對控制預算支出起決定性作用。要使零基預算能夠真正發揮預期的作用，我認為，關鍵是要堅持按《預算法》辦事，強化預算約束機制，建立健全支出監督體系；重視對預算內、外資金的統管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實行公共財政支出管理。

3．縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境。

隨著對外開放的深入和經濟形勢的發展變化，特別是西部大開發戰略的制定，原有的主要針對沿海地區的以地區傾斜為主、輔之以產業傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優惠手段的涉外稅收優惠政策體系，已越來越不適應全方位、多層次對外開放局面的形成和發展的需要。調整地區傾斜的稅收優惠政策，加大產業傾斜的稅收優惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開發的進程，一方面，國家應在嚴格控制東西部地區之間稅收待遇差異擴大的基礎上，按照國稅發1999172號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實施多年且行之有效的稅收優惠政策擴大到中西部地區實行，甚至可考慮建設與國際經濟接軌的通道或基地，輻射和帶動區域開放型經濟發展，如在對外經濟技術合作與交流方面具有明顯優勢的廣西防城港開辟西部保稅區。另一方面，也可考慮逐步取消對內資企業的歧視性稅負政策，將內資企業的稅負減到外資企業的水平，特別是對東部地區來西部投資開發且符合國家產業政策的企業，以吸引來自西部地區外的各種資本為我所用，最大限度地擴大財稅優惠政策的引流效應。要借這次符合國家產業政策指導目錄鼓勵類項目投資審批權下放的契機，加快項目審批制度改革，優化項目審批程序與方式，改串聯式審批為并聯式審批，努力在西部的投資軟環境上做足文章。

4．著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架。

西部開發所需的投資環境和生態環境建設，需要大量的前期啟動資金。財政通過增加預算支出中基本建設項目的直接投資規模，顯然是不現實也不可能。縱觀世界上其他市場經濟國家或區域經濟的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財政性與金融性于一身的政策性投融資。韓國在經濟起飛的“一五”計劃時期，財政投融資貸款占政府農林水利投資的25．8％，社會公共投資的53．2％；日本經濟進入高速增長后，為振興邊遠落后地區的發展，先后于1956年和1972年建立了北海道東北開發金融公庫和沖繩振興開發金融公庫；美國聯邦政府為支持落后地區的經濟發展，對在經濟開發區投資且符合條件的項目提供大約1／3的投資補助；荷蘭政府為鼓勵工商業擴散到蘭斯塔德（RandstadHolland）大城市區以外的地區，對在北部和南部地區擴建的企業提供10％－30％的獎勵金，而對新建企業提供15％－35％的獎勵金。英國政府則對落后地區實行多種形式的資本補貼。為鼓勵外商、國內企業和私人資本到西部欠發達地區投資設廠，參與基礎設施建設，當前很有必要借鑒一些發達市場經濟國家的經驗。鑒于我國現行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計劃經濟下財政投融資的基本套路，尚未形成適應市場經濟要求的投融資體制與運行機制，積極探索新體制，運用新機制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發所需的財政投融資體系，構建所需之政策框架，無疑將極大推動西部大開發的進程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開發銀行、進出口信貸銀行和農業發展銀行三家政策性銀行的關系，建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又完全有償的投融資體系，通過編制集中統一的《政策性投融資計劃》來協調財政金融在西部開發中的地位與作用，必要時，甚至可考慮建立西部開發銀行為西部地區的開發提供長期穩定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發揮各種金融優惠如政府投資補助、補貼貸款、政府參股、優惠費率和政府保險等在西部開發中的積極引導作用，同時要注意政府實施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補充，以期達到“四兩拔千斤”的引資效果。

參考文獻：

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篇4

關鍵詞：上市公司；利潤包裝；對策

一、企業制造虛假利潤的方法

（一）人為操縱利潤

上市公司利用關聯交易包裝利潤的主要手段和表現形式有：

1、關聯購銷業務。不少公司在上市改組時是由集團某一塊優質資產為主整合的，與母公司存在著供、產、銷及其他服務方面的密切聯系，從而產生了大量的關聯交易事項。

2、轉讓、置換和出售資產。由于我國對公司的價值評估方法缺乏相應的理論體系及操作規范，公司并購的法律和財務處理不夠完善，主觀上亦有地方政府部門、國有資產經營公司的刻意參與，使得資產轉讓和轉換基本上表現的是不等價交換和轉移利潤。

3、計收資金占用費。按照有關法規規定，企業之間不允許相互拆借資金，但實際情況是關聯公司之間的資金往來和拆借現象比比皆是，兩者之間也難以嚴格區分，雖屬拆借也就法不責眾。較為普遍的情況是資金占用的金額、收費標準均未公告，投資者無法對此合理性做出恰當的判斷和預計。

4、托管經營。在我國目前的證券市場上，由于缺乏托管經營方面的法規規定及操作規范，托管經營的操作都是偏離慣例、純屬利潤包裝的形式：上市公司將不良資產委托給母公司經營，定額收取回報。

5、合作投資。一旦發現凈資產收益率難以達到10%的要求，或經營不善出現連續虧損，上市公司便倒推計算缺多少利潤，然后與母公司簽訂聯合投資合同。投資回報按測算的缺口利潤確定，由母公司讓給一塊利潤。

（二）利用會計政策虛增利潤

由于會計政策選擇具有的靈活性，因而也就成為企業自身進行利潤包裝的主要手段。

1、變更會計核算方法。當企業的經營情況、經營范圍和經營方式，或國家有關的政策規定發生重大變化時，采用什么樣的會計核算方法大多是根據企業的需要來決定的。其手法主要有：改變折舊政策，延長固定資產折舊年限（即降低折舊率）；采用直接轉銷法調低壞帳率虛增利潤。會計核算方法成為某些上市公司包裝利潤的重要手段。

2、利息資本化。按財務通則和會計準則的要求，屬于企業日常生產經營的利息支出，應列入當期財務費用，減少當期利潤；屬于未完工交付使用的在建工程所占用資金的利息應予以資本化，增加資產的帳面價值，并通過固定資產折舊的形式在今后逐步得到補償。

3、潛虧掛帳。公司的資產賬戶中，三年以上的應收賬款、待攤費用、遞延資產及待處理財產損失基本上已不具有營利能力，資產質量較差，市場人士一般習慣稱其為不良資產。三年以上的應收賬款一般收回的可能性不大，倘若成為壞賬也是很大的一筆費用。

4、巨額沖銷。公司在對外報告過程中，可以通過操縱可自由控制的應計項目，使利潤在不同的會計期間轉移。“巨額沖銷”就是把有可能在以后期間發生的損失提前確認，以提高以后年度的業績。具體表現為當期的凈資產收益率大幅度下跌，以后期間出現反彈。

（三）地方政府的包裝

由于上市指標爭取難度大、資源緊張，地方政府不忍本地的上市公司失去寶貴的上市資格或配股資格，在公司的危難時刻，為全力扶持上市公司，有些地方政府從對上市公司資產重組方面的背后支持走向前臺，以短期損失財政收入予以扶持。其主要形式是：

1、地方財政補貼。出于種種原因，地方政府直接為上市公司提供財政補貼的現象屢見不鮮，且個別案例補貼數額相當大。目前我國地方財政普遍吃緊，地方財政補貼不可能年年都有，也不可能構成上市公司穩定的收入來源，這給上市公司以后的業績急劇滑坡埋下了隱患。

2、降低稅負。按照稅法規定，特區企業、高新經濟技術開發區企業和內地企業所得稅稅率各不相同，所得稅的減免權，除稅法統一規定外，地方無權減免。但為了扶持上市公司，許多地方政府相互比照，越權給上市公司稅收返還政策，多數上市公司所得稅的實際稅收負擔為15%甚至更低。

3、減免利息。對上市公司拖欠的利息予以核銷減免，降低了上市公司財務費用，增加了利潤。

二、利潤包裝問題的解決辦法

1、建立健全相關法規制度。市場期待已久的《證券法》已出臺，我國有關證券方面的法規條文還有《公司法》、《股票發行與交易管理暫行條例》及各部門的規章、規定等，但在全面性、系統性、操作性和權威性等方面遠遠滿足不了現實需要，證券市場要健康發展是離不開健全的法規制度的。

2、加強信息披露的規范化建設。證券監管部門要求公司披露的信息是公司披露的最低限度，公司披露信息時應遵循“從多不從少”的原則，對披露信息不足（對某些重要項目未予披露或不按要求完整披露）的公司，證券監管部門應給予一定的處罰，并責令其補充公告其語焉不祥、但對公司的經營有重大影響的經濟業務和財務事項。

3、會計政策應與國際接軌。現行會計系統具有很大的彈性，如會計準則規定，一項業務可有幾種方法供公司選擇，有關的會計設定的估計范圍由公司自己確定，這些都為公司進行利潤包裝留下了很大的空間。

4、按市場規則規范公司收購、資產重組，盡量避免和減少過多的關聯交易行為。在解決公司收購、資產重組渠道的基礎上，如何做到公平交易并規范其行為是極為重要的問題。

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日前，在市召開的創建優良經濟發展環境工作會議上，市委書記、市長對今年上半年罰沒收入銳減給予了積極的評價，認為這種結果與審計機關多年來始終圍繞預算編制管理開展審計監督，強化了預算編制、強化了預算管理有密切關系，要求進一步履行職責，嚴格執法，以監督促服務，通過審計監督，更好地促進地方經濟環境的優化，服務地方經濟的發展。

近幾年來，市審計局在預算執行審計和其他財政財務收支審計過程中，發現亂收費，亂罰款的問題總是屢查屢犯，屢禁不止。經過認真分析，他們發現亂收費、亂罰款的問題雖然發生在不同的單位和部門，但根源卻是預算編制的不科學、不合理，以及“收支兩條線” 執行的不嚴格、不到位。因為受財力的影響，近些年來，地方財政預算一般都未能打足，缺口由部門或者單位自行調劑或者自行解決，導致部分有行政審批權或者有行政執法權的單位和部門，利用手中的權力亂收費、亂罰款，再加上“收支兩條線”執行不到位，部門和單位收多少用多少，財政缺乏控制，也在一定程度上放縱了亂收費、亂罰款行為的發生，不僅造成了部門之間、單位之間苦樂不均的現象，也使得相互之間攀比成風，想著法子撈錢成為一種“理直氣壯”的行為，成為亂收費、亂罰款行為屢禁不止的根源。

針對上述情況，市審計局在連續幾年的預算執行審計報告中都向市政府、市人大呼吁，要求財政部門改進和細化預算編制，實行嚴格意義上的部門預算和“收支兩條線”制度，把應該納入預算的資金全部納入預算管理，嚴格執行“收支分離、罰繳分離”規定，堅決不搞部門內部收支“自求平衡”。經過幾年的不懈努力，上述觀點逐步得到了市財政局、市政府、市人大的認可。特別是XX年年以來，在地方財力不斷改善和財政改革不斷深入的背景下，根據市委市政府的要求，市審計局提交了比較完整的關于完善部門預算編制的意見和建議，根據該意見和建議，2009年，市財政局結合財政收支分類改革和公務員工資津貼改革的要求，對市直109個部門、250個單位編制了比較完整、規范的部門預算，將非稅收入全部納入了預算管理，保證了政府財力的相對集中，取消了罰款收入返還政策，遏制了權力部門亂收費、亂罰款的內在沖動，并按事權多少分類別大幅度提高了公用經費標準，基本保證了不同部門與單位的基本支出，重點保證了執法部門的基本支出。科學合理的預算安排使預算的約束力明顯增強，各部門和單位嚴格執行預算的自覺性明顯提高。

根據2009年8月市財政局受政府委托向市人大常委會所作的關于XX年年財政決算和2009年上半年財政預算執行情況的報告反映：2009年部門預算執行情況良好，亂收費、亂罰款現象明顯好轉。據統計：2009年上半年，市直罰沒收入完成2772萬元，占全年預算數的29.75%，比上年同期下降32.75%。不僅使多年來屢禁不止的亂收費、亂罰款行為得到了遏制，規范了執法行為，凈化了行風政風，而且優化了經濟環境，推動了社會經濟又好又快的發展。

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關鍵詞：戰略發展 稅收政策 肇慶市

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-141-03

位于廣東中西部經濟欠發達地區的肇慶市，區域特別，東接廣佛都市區，西聯祖國大西南，坐擁肇慶高新區、肇慶新區、粵桂合作特別試驗區、廣佛肇經濟合作區等重大發展平臺。站在新的歷史起點上，肇慶市委、市政府緊握區位、資源、文化、生態等比較優勢和后發優勢，提出了“兩區引領兩化”重大發展戰略，即以肇慶高新區引領新型工業化，以肇慶新區引領新型城市化。肇慶將通過高質高效發展，把肇慶國家級高新區打造成為現代科技工業城；通過高起點高標準建設，把肇慶新區打造成為低碳綠色理想城市，構建現代化、生態型的城市格局。

實行“兩區引領兩化”戰略，對稅收政策提出了新的訴求。稅收政策必須涵養稅收增收的后勁，促進財政收入的可持續增長，以建設新型工業化、生態化城市；稅收政策必須促進產業轉型升級，轉變經濟發展方式，推動肇慶創新型經濟更大進展；稅收政策必須有利于新形勢下的招商引資工作，營造良好投資環境，把肇慶建成產業結構合理、生態文明、環境優美、宜居宜業宜商宜游的新型工業生態城市；稅收政策及其配套政策還必須有利于人才引進和發展，以澤天下英才而用之，匯聚肇慶，創業興業。

一、實行“兩區引領兩化”戰略存在的稅收瓶頸

（一）主體稅源有待從傳統產業向現代產業過渡

從產業結構來看，肇慶目前的產業結構是“二、三、一”的格局，離“三、二、一”的目標還有較大的距離，服務業質量和總量嚴重偏低，產業結構不合理造成的深層次矛盾越來越突出。在第二產業內部，作為主體稅源的仍然是制造業（82%），電力、燃氣、水的生產和供應（12%）和采礦業（5%）等傳統產業，從這一角度看，肇慶經濟依賴于傳統產業的格局沒有改變。從第三產業內部對國稅收入的貢獻來看，公共管理和社會組織占61%；批發和零售業占21%；交通運輸業、倉儲和郵政業占8%；房地產占6%；金融業占3%；可以看出，第三產業中行政事業類占第三產業增加值的比重達61%，這些行業的發展與財政供給有直接關系；批發和零售業、房地產業、交通運輸業、住宿和餐飲業等傳統服務業占的比重較大，旅游、信息、咨詢、物流等新型服務業占稅收比重較低。上述分析可以看出，傳統服務業在肇慶第三產業中處于主導地位，新興現代服務業相對發展不足，行政事業性行業的發展對財政供給形成較大壓力。

（二）增值稅制約新型工業化、城市化建設

由于受市場經濟整體發育程度、宏觀調控環境、改革配套條件等多方面的局限，稅收的一些應有功能未得到充分發揮，影響了肇慶新型工業化、新型城市化建設和發展的進程。

第一，增值稅轉型不徹底。2009年實施的增值稅轉型改革效果明顯，但改革不徹底，不是完全的消費型增值稅。在增值稅的固定資產抵扣范圍上相對狹窄，固定資產抵扣范圍僅擴大到部分生產性機器設備等動產，而建筑物、構筑物等不動產以及以建筑物或者構筑物為載體的附屬設備和配套設施仍被排除在扣除范圍外，對于企業加大投資力度，改良升級生產性基礎設施難以起到足夠的刺激作用。

第二，知識密集型產業實際稅負較重。從行業類型看，資源型企業、有機構成比較高的資本密集型產業和人力資源投資大的知識密集型產業，隨著科技含量提高，企業的直接材料成本不斷降低，間接費用如研發費用、技術轉讓費用、科技咨詢費用等往往大于有形資產投入，能抵扣的進項稅越少，實際稅負較重。從增值稅看，企業在進行技術創新時，以研究開發費、技術開發費、購入的專利權和非專利技術等為主的間接費用的比例大大增加，不能進入進項稅額進行抵扣，增加了企業的稅負，也加重了企業技術創新的成本。從企業所得稅看，所得稅優惠領域多重視采用稅率式優惠，強調的是事后優惠，只有企業取得利益時才能享受此種優惠，沒有利益就無法享受優惠，顯失公平。

第三，企業初創期的稅負較重將制約企業的發展。企業初創或項目投產初期，需要大量的固定資產投資，盈利能力較弱甚至虧損，特別是科技含量高的企業，前期投入大，產品市場不確定，企業將承受較大的經營風險。然而在企業發展最困難的前期階段，投入的資金進行研發的同時，還得負擔相應的增值稅等流轉稅。

（三）企業所得稅政策支持新型工業化、城市化建設力度不夠

第一，稅收優惠設置條件較多，企業無法享受到實質的稅收優惠。例如現行政策規定，新辦企業自取得第一筆收入之日起，第一至三年免征企業所得稅，第四至六年減半征收企業所得稅，但限制在港口、碼頭、機場、鐵路、公路、電力、水利項目。新辦企業從取得收入起的兩三年內，實際上很少有企業盈利，特別是新辦的高科技企業，雖然對研發費用或者研發形成的無形資產可以加計扣除或攤銷費用，但產品生產要經過研究開發、試制、改進、生產等多個環節，企業在最初幾年大多處于虧損或者盈利不足狀態，往往無法享受此項稅收優惠政策。

第二，對于高新科技研發費用的稅收優惠措施仍然不足。新出的財稅〔2015〕119號文件規定，自2016年1月1日起，直接從事研發活動人員的工資薪金、基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金，以及外聘研發人員的勞務費用，允許加計扣除研發費用了。但企業為研發項目的人員培訓費、市場調查研究、效率調查或管理研究的費用，作為工業（服務）流程環節或常規的質量控制、測試分析、維修維護的費用，不適用稅前加計扣除政策，間接增加了企業的負擔。

第三，稅收優惠方式比較單一。目前的稅收優惠政策無法適應不同性質、不同規模企業的要求。對高新技術產業的稅收優惠主要是所得稅優惠，而很少涉及流轉稅的優惠，而且享受稅收優惠的對象主要是那些已經和能夠獲得技術開發收益、生產規模較大、盈利能力較強的企業，對那些尚處于技術研發階段以及需要進行技術改造的中小企業缺乏稅收優惠政策指引作用。

2.在增值稅方面加入處理三廢等方面的環境保護設備優惠。2009年國家取消“廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”和“生產企業增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按廢舊物資回收經營單位開具的由稅務機關監制的普通發票上注明的金額，按10%計算抵扣進項稅額”的政策，對部分再生資源型企業影響較大，如肇慶高新區的廢舊紙品回收生產企業、廢舊輪胎回收生產企業均受到直接影響，不利于高新區循環經濟是發展。此外，企業購置的具有關鍵性、節約能源效益顯著，且因價格因素制約其推廣的大型節能設備和產品，國家在一定期限內應實行一定的增值稅減免優惠措施。

3.在企業所得稅方面加入有利于環境保護的條款。對企業環保設備投資達到一定比例，可以享受一定程度的稅收優惠；對生產節能環保產品的專用設備可以實行加速折舊方法計提折舊；對利用“三廢”生產的產品所得應免征企業所得稅；對企業采用先進環保技術、改進環保設備、改革工藝、調整產品結構所發生的投資，應給予稅收抵免等優惠政策。

（四）推進資源稅和環境稅改革，促進資源節約、節能減排和環境保護

近年來，肇慶在通過承接雙轉移促進經濟總量迅速擴張的同時，生態破壞和環境污染問題驟然嚴重。因此，一方面要通過資源稅改革實現資源、能源的節約使用，實現經濟發展方式的轉變。另一方面，要借助于開征環境稅來實現減少溫室氣體排放和保護生態環境的目標。一是對有利于節約資源、保護環境的行業和企業要給予稅收政策支持。如對利用“三廢”的生產行業和產品、生產環保產品的產業、對使用環保建材的建筑企業等要予以減免稅費。二是對不利于環保的企業和行為要借助懲罰性的抑制手段，充分發揮稅收政策的約束作用。

（五）改革個人所得稅和配套財政返還政策，加大對人才的財稅優惠力度

擴展高科技人才的外延，把具有熟練技能的人員、擁有豐富專業知識的人員、創造型科研和教學人員、高素質的管理人員等高端人才納入其中。要強化對高科技人才個人所得稅的優惠措施：如提高高科技人才個人所得稅的免征額；對高科技人才取得技術成果和技術服務方面的收入在計算個人所得稅應納稅所得額時實行減征政策，建議減按應納所得稅額減征30%～50%；對企業、高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人的有關獎勵，予以免征個人所得稅的優惠政策，鼓勵和提高各類科技開發人才開展科研創新的積極性與創造性。凡符合《肇慶市引進和培養高層次人才實施辦法》《肇慶高新區鼓勵引進高層次人才實施辦法》相關規定的優秀人才，取得的由縣、市、區以上人民政府、高新區管委會以財政專項撥款形式發放的各類津貼、補貼，免征收個人所得稅。

（六）實施區域性稅收優惠政策，促進粵桂經濟欠發達地區發展

首先，建議以肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區等為依托，加大西江走廊產業發展的稅收扶持力度，賦予肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區特殊財稅政策。例如，肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區新增的地方財政、稅收、行政事業性收費要全額用于本區域建設，提高本區域增值稅和所得稅地方分成比例。將粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區內高新技術產業或戰略性新興產業領域的企業列入《西部地區新增鼓勵類產業目錄》，享受西部大開發財稅優惠政策。

第二，建議肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區內高新技術產業或戰略性新興產業領域的企業，獲利年度起3年內按有關規定提取風險補償金可稅前扣除，允許新區內高新技術產業，產值加技術性收入達到年產值60%以上，所得稅可以按10%征收。

第三，肇慶仍屬于經濟欠發達地區，建議國家和省實施相對獨立和有差別的增值稅政策，支持肇慶主導產業和特色產業如文化創意、新材料、生物制藥、食品加工等快速發展。同時，制定鼓勵經濟欠發達地區承接發達地區產業轉移的增值稅優惠政策，包括稅率優惠、抵扣優惠等，在支持發達地區經濟轉型的同時，改善欠發達地區的產業結構和就業結構。

參考文獻：

[1] 黎昌衛.影響產業結構優化的稅收因素與政策措施.稅務研究，2006（11）

[2] 崔建華.我國新型工業化進程中的制度創新.粵港澳市場與價格，2008（7）

[3] 蔡芝兒.扶持和促進中小企業發展稅收政策探析――以肇慶市中小企業為調查對象.地方財政研究，2012（11）

[4] 黎昌衛.促進新型工業化建設的稅收激勵機制研究.涉外稅務，2012（10）

（作者單位：肇慶學院 廣東肇慶 526060）

篇7

但在我們看來，當前預算管理中仍存在一些突出問題：政府預算體系不夠完整，部門預算編制不夠科學精細，預算執行約束力不夠強，財政資金使用還比較分散，預算信息公開水平有待提高。這些問題，制約了政府統籌配置財力資源的空間，影響了財政資金使用效益的充分發揮，與增強政府社會管理和公共服務職能、完善公共財政體系、推進預算信息公開的新形勢新任務也不相適應。

我們常說，一個不受預算約束的政府，不是一個負責任的政府；一個不受預算約束的部門，也不是一個負責任的部門。作為財政部門，在財力尚好的情況下，如何進一步明確財政性資金的分配權力，做到既加強經費保障，發展各項事業，又做到強化預算約束，提高預算管理水平，在“兩難”之間順勢而為，無疑是目前亟待解決的重大問題。

“蛋糕”引發的博弈

在實際工作中，我們經常會遇到這種怪現象：―方面，財政部門為編制一份嚴密、詳實、精確、科學的預算而反復推敲、通宵達旦加班；另一方面，相當一部分預算單位非但不能嚴格按照上級批復的預算開展各項工作，反倒是以預算批復與實際工作差距太大為由，指派其財務人員手持經費申請文件頻繁穿梭于財政部門“要經費”，導致預算無法嚴格執行。這邊，財政部門殫精竭慮精心制作“蛋糕”、戰戰兢兢分“蛋糕”；那邊，預算單位對“蛋糕”的尺寸、分量、成色、工藝挑三揀四、橫加指責。

眾所周知，預算都是先由單位根據實際工作情況進行編制、上報，然后上級審核、下達批復，為什么還會存在“預算批復與實際工作差距太大，無法按預算執行”的現象，陷財政部門于“兩難”境地呢?究其原因，實則是作為“蛋糕店”主人的財政部門與“面粉供應商”、“蛋糕經銷商”及“食客”之間的博弈。

“面粉供應商”，當然是上級財政部門。在地方財政預算編制過程中，長期存在預算編制完整性不夠的問題。主要表現在：目前通行的稅收返還政策、縣級財力獎補資金等計算方法復雜，基層年初資金需求很難足額列入政府財力安排，加之上級政府對下級大量的專項補助未能及時通知下級，由此導致年初預算與執行預算差異過大，預算執行均衡性差，支出“前松后緊”問題突出。此外，由于政府間事權劃分不明晰，基層對上級財政資金配套不到位問題也很突出。

有預算二次分配權的“蛋糕經銷商”，諸如發改委、科技、教育等部門，在部門預算編制中，往往對項目支出預算編制故意做模糊化處理，這一方面是由于編制時間不充分，即政府目標任務下達與部門預算編制存在時間差，另―方面是由于這些部門對項目的前期準備工作很不充分，同時又擔心預算細化會影響本部門的資金二次分配權力。

而作為“食客”的其他預算單位，往往熱衷于將大量時間精力集中在對本部門支出項目設置和資金計劃增長上，同時，對自身承擔組織的收入部門實行分散管理，甚至違法設置過渡賬戶，因此而肢解了政府財政性資金的統籌調控能力，使得既得利益固化，從而形成“小河充盈、大河干涸”的怪現象。

“三管齊上”：必然的選擇

那么，作為“蛋糕店”主人，如何在兩難之間找準突破點，謀求突破?筆者以為，應當努力做到“三管齊上”，即：“完善一個體系，深化一項改革，堅持一個公開”，這是財政部門在利益博弈中勝出的必然選擇。

預算年度開始時，財政部門應將收支預算細化到具體收入(使用)項目和執收(使用)單位，確保按照規定標準把收入任務夯實、把支出核實打足、不留缺口，減輕執收單位的壓力，減少預算執行中的二次分配；抽調預算、國庫、財政監督、財政投資評審、收費、國有資產管理等專業管理人員，邀請國稅、地稅部門參與組成專門班子，在每年預算編制完成送人大審查前，對預算編制的真實性、科學性、準確性、完整性進行全面審核；合理區分基本支出和項目支出，對項目支出既有量的規定，也有準確的內容界定，并圍繞經濟發展的總體規劃，制定項目滾動發展規劃，盡量減少項目調整；盡量把性質及用途相似的專項資金整合捆綁使用，圍繞預算分配權、資金撥付權、行政審批權等關鍵環節和崗位加強內部監管工作；對需要追加的專項資金及時辦理追加手續，對不能確定到具體項目和無法下達的專項資金及時與主管部門溝通取得支持和理解，對部分能產生較大社會影響的專項資金盡量采取“以獎代補”方式下達，對重大項目建設資金遵循“即來即撥”的原則盡快下達；加強與預算單位、銀行的溝通，引導預算單位及時辦理支付手續，督促銀行提高服務質量，為均衡支出鋪平道路。

當然，僅僅靠財政部門完善預算管理體系是遠遠不夠的。還必須深化部門預算改革。各部門各單位在申報部門預算時，要嚴格按照綜合預算管理要求，將取得的各類收入全部編入部門預算，對未編列的收入不予安排相應的支出預算；要圍繞同級黨委、政府中心工作，將本部門承擔的全局性重點支出足額編入支出預算，不得留硬缺口；要增強預算編制的前瞻性，凡主管部門年初未申報的項目支出預算，執行中原則上不予追加預算；部門預算下達后，主管部門應嚴格按照批準的具體項目、執行單位和預算金額實施，不得擅自調劑、變動。

財政部門要嚴格審核項目可行性報告和資金預算，按照輕重緩急，優先安排急需和可行的項目；對重大項目支出，可組織社會中介機構、群眾代表開展專門評審，對跨年度項目，要根據項目進展分年安排預算，實行滾動管理；對部門單位年底形成的財政撥款結轉和結余資金，各級財政部門應統籌安排使用；實行資產管理與預算管理相結合，在核定部門預算時充分考慮部門資產占有及收益情況；要按照“項目帶動、資金整合、部門聯動、集中投入”的辦法，打破條塊界限和部門分割，統籌安排、捆綁使用財政資金；要健全績效考評指標體系，擴大績效考評實施范圍，加快建立項目預算編制、投資評審、績效評價“三位一體”的管理機制。

說一千，道一萬，財政部門和各預算單位致力的“預算統一”若沒有預算公開這一基礎，那所有努力都會付諸東流。因此，堅持預算公開就顯得尤為重要了。

篇8

我國作為一個發展中國家，與發達國家相比，對資源型城市可持續發展問題的研究起步較晚，目前尚未建立起系統的轉型理論和政策體系。促進資源型城市可持續發展涉及經濟結構調整、國有企業改革、區域經濟發展、勞動就業和社會保障、生態環境治理、資源勘查開發、資源稅費改革等多個領域，是一項復雜的系統工程，不論是理論研究還是實踐操作層面都難度很大，應該引起足夠的重視。

一、我國資源型城市面臨的嚴峻形勢

國內經濟學界按照采掘業產值占工業總產值的比重及規模、采掘業從業人員占全部從業人員比重及規模等4項標準，并適當考慮特殊情況，初步界定全國資源型城市共118個，占全國城市總數的18％。近些年隨著我國2／3的礦山進入中老年期，1／4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經濟、社會和生態環境等方面的矛盾開始集中顯現，有的還十分尖銳。概括說，我國資源型城市面臨以下困難：

(一)經濟結構單一，增長缺乏后勁

資源型城市在經濟上嚴重依賴資源開采、加工，資源產業一業獨大，產業鏈條短，可持續發展能力弱，多數資源型城市資源開采及其加工業占工業總產值的比重在30％以上，相當多城市超過50％，如大同市煤炭采選業和原料工業曾占全市工業總產值的80％。資源型城市的國有經濟比重偏大，非公有制經濟發展缺乏活力，2004年，黑龍江省雙鴨山、七臺河、鶴崗、大慶4市國有及國有控股工業企業增加值分別占各市的78．8％、62．9％、92．0％和96．6％。資源型城市的國企改革還遠沒有到位，多數企業歷史負擔沉重，以初級產品生產為主，經濟效益不高。地方經濟發展直接受資源產品價格波動影響，難以有長期穩定的經濟增長。資源型城市主要經濟發展指標與全社會平均水平相比有較大差距，如2003年黑龍江省雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、伊春、大興安嶺6市人均GDP為8457元，比全省平均水平低3166元，城鎮居民人均收入為5722元，比全省平均水平低957元。

(二)下崗失業人員多，就21k．~力大

伴隨一些大型礦山破產，數以萬計的職工面臨失業。比如，阜新海州礦破產就涉及從業人員26169人，波及附屬集體企業職工23425人。這些下崗失業人員技能普遍單一，而地方吸納就業能力較弱，就業和再就業面臨極大困難。據中國礦業聯合會調查統計，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業。根據國家人口計生委調研組2005年7月的一項抽樣調查，2005年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業率分別為31．12％、21．30％和24．68％。“零就業家庭”問題尤為突出，撫順、本溪和阜新的零就業家庭分別占城鎮失業家庭的比例為35．33％、37．04％和25．55％。

(三)居民生活困難，社會矛盾積聚

全國政協的“四礦問題”(礦業、礦山、礦工、礦城)專題調查表明，礦工收入已從過去的各行業之首，倒退為各行業之末，年人均收入僅為最高收入行業的1／9。在人口計生委組織的抽樣調查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線(175元)的家庭所占比例分別為28．92％、21．30％和47．42％，三市的絕對貧困發生率平均達7．25％。由于貧困人口多，且呈現出貧困集聚和代際傳遞等特點，社會矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財產為主的刑事犯罪不斷攀升，對社會穩定構成威脅。

(四)生態環境破壞嚴重，部分礦區存在地質災害隱患

目前，全國每年85％的工業廢棄物來自礦山開采。據不完全統計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4―5億噸劇增。一些地方的煤矸石山已發生多起坍塌和自燃事故，造成人員傷亡。因采礦活動誘發的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質災害時有發生，每年造成的直接經濟損失超過100億元。2001年全國共造成地質災害600余次，死亡788人。東北三省原國有重點煤礦采煤沉陷區總面積990平方公里，受影響居民超過90萬人，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98％，小興安嶺等地生態功能急劇下降，蓄水固土抗風沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84％。由于地下水資源嚴重超采，一些資源型城市出現大范圍地下漏斗。

(五)人才相對匱乏，教育基礎薄弱

大多數資源型城市經濟發展相對落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前來工作，如山西大同礦務局1997至2001年間共調出各類人才638人，而調入幾乎為零。近年來，高校礦業專業招生困難，后繼乏人。資源型城市人才結構單一，發展接續替代產業面臨很大的技術和人力資源限制。此外，資源型城市自身的教育經費緊張，師資力量不足，教育基礎薄弱，加上不少居民生活困難，無力負擔高額的教育費用，輟學現象嚴重。

解決資源型城市尤其是資源枯竭型城市面臨的諸多難題，促進其可持續發展，是老工業基地調整改造的重點和難點，是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是緩解當前資源對經濟發展的約束、保障資源供給的有效途徑。

二、我國資源型城市陷入困境的體制、機制成因

我國資源型城市出現這么多問題，且長期得不到解決，除了受資源開采的客觀規律作用之外，還存在諸多體制、機制成因。

(一)計劃經濟下的直接調配與轉軌時期的價格失衡等問題使資源型城市一直處于不利地位，陷入畸形發展的軌道

一是在計劃經濟時期，全國一盤棋，資源被國家無償調撥，經濟體制轉軌以來資源品價格依然低下，從資源型城市低價輸出，同時制成品高價輸入，造成資源型城市“雙重失血”，致使資源型城市缺少應對危機、化解矛盾的必要積累。二是資源型企業與城市未能形成良性互動。長期以來，礦業城市實行條塊分割管理，而資源行業和企業多數以部門管理為主。由于不少資源型城市是先有礦，后建城，企業級別高，規模大，政企不分、企業辦社會等問題突出。如伊春至今仍是政企合一的體制。這些中央企業或原中央所屬企業，與地方政府由于體制原因，常常發生矛盾，造成大量的重復建設和資源浪費。在經濟體制轉軌過程中，絕大多數國有礦業企業的管理體制發生多次變動，管理方面出現“真空”，很多歷史問題的責任主體也糾纏不清。城市經濟長期受資源型企業的主導，地方政府謀劃發展接續產業的能力和主動性也明顯不足。三是大多數資源型城市都是因資源開

采而興起，傳統發展模式助長了資源型城市對不可再生資源的過分依賴，使得資源型城市的城區設施、工業設備和人才隊伍等都具有很強的專用性，一旦資源枯竭而需要退出轉產時，轉型成本很高。四是大多數國有資源型企業拖欠銀行貸款數額巨大、時間較長，相當一部分已經形成呆賬、死賬，企業信用降低。銀行不愿意為這類企業發展提供更多貸款，資源型企業發展或退出所需資金嚴重匱乏。

(二)資源型城市的發展長期缺乏“以人為本，全面、協調和可持續發展”理念的指導

在資源開采時，采取“有水快流，竭澤而漁”的做法，缺乏統籌考慮和規劃安排。不少資源型城市的建設缺乏科學論證，長期以“先生產后生活”、“重開發輕建設”等思想為主導，基礎設施和城區建設存在大量欠賬，不少礦工長時間生活在條件極其惡劣的棚戶區和采煤沉陷區，基本生活質量都無法保證。一些地方政府和企業領導單純追求GDP增長，并熱衷于搞“錦上添花”的形象工程，對人民群眾急需的“雪中送炭”事項缺乏關心，一些本來可以解決的問題，如棚戶區的飲水、公共照明等，卻長期拖著不辦。對生態保護和環境治理的忽視在資源型城市表現的尤為明顯，“先污染后治理、邊治理邊破壞”狀況突出。

(三)現有的價格、財稅政策難以保障資源型城市可持續發展

目前我國資源品價格扭曲，計價成本不完全，未能涵蓋礦業權有償取得成本、環境治理成本、安全投入成本和衰退期轉產成本等。許多礦山的開采，嚴重破壞環境，污染大氣和水源，但企業并未付費或未完全付治理費，這部分成本沒有規定在開采成本中逐年攤銷，而是推給政府，留給社會，使企業內部成本外部化，私人成本社會化。現有資源稅費制度也存在一些問題，資源開采上繳的稅費地方分成較少，國家與地方的利益關系未能理順。中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財政又捉襟見肘，寅吃卯糧，對解決遺留問題有心無力。現有財政轉移支付制度缺乏補償資源型城市歷史欠賬的穩定渠道保證，造成資源型城市長期缺乏合理補償。此外，國家現有的法律法規和政策框架對生態保護和環境治理的要求還不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的監管和懲處措施又流于形式。

總之，資源已經或瀕臨枯竭的城市在傳統經濟增長模式和體制機制下，因資源開采留下很多欠賬，自身又尚未形成可持續發展的內生能力；而資源開采仍處于穩產和增產期的城市由于缺乏有效制度、機制保障，近年來在政績攀比機制的作用下，地方政府拼資源、拼環境，加上不少民營企業在資源廉價條件下，盲目追逐超額利潤，又不斷重蹈覆轍，沿襲和加速了對資源、環境的破壞。

三、發達國家促進資源型城市可持續發展的主要舉措

促進資源型城市經濟轉型和可持續發展是西方發達國家工業化進程中面臨的共性問題，也是一個世界性難題。2005年10月，國務院振興東北辦組團考察了歐洲部分資源型城市經濟轉型情況。德國、法國政府都很注重在資源型城市經濟轉型中發揮政府引導作用，采取一系列措施支持資源型城市轉型和老工業區重建，已取得顯著成效。

(一)設立專門機構負責資源型城市經濟轉型工作

德國在聯邦經濟部下設立聯邦地區發展委員會和執行委員會，州政府設立地區發展委員會，市政府成立勞動局和經濟促進會等職能部門，負責資源型城市經濟轉型的綜合協調。法國于1963年成立了由政府10多個部門組成的礦區重組部際小組，負責全國煤炭礦區重振工作；并成立了由大區行政長官、有關部門和煤炭公司組成的北加萊大區重組小組。目前礦區重組部際小組已并人國家領土整治與地區行動署。法國領土整治與地區行動署編制140人，掛靠法國內政部，署長直接對總理負責，負責籌劃、推動、協調國家領土規劃以及老工業基地重振工作。

(二)把解決就業等社會問題放在突出重要位置

德國、法國在礦山關閉過程中均把解決民生問題作為優先目標。一是成立專門機構進行創業咨詢和提供小額優惠貸款，支持礦工創業。二是政府對創造就業的企業給予補貼。德國規定：新企業創造了一定數量新就業崗位，且保持5年以上，可為企業提供相當于投資額12％一23％的補貼。三是允許礦工提前退休。如法國允許工齡滿25年或年齡超過45歲的礦工提前退休，享受80％的退休工資(正常退休工資60％)，并對提前退休人員免費培訓。四是確保煤炭關閉后礦工的醫藥費來源，并對職業病如塵肺病進行免費治療。五是由國家出資對礦工住房進行改造。六是對礦工進行免費轉崗培訓。此外，法國政府還出資在礦區建立高等院校，1960年在北加萊大區興建了Valenciennes大學，1990年又建立LENS大學，學生大部分來自礦區。

(三)采取多種措施支持資源枯竭地區產業發展

1、在進行生產力布局時，優先在礦區布點。上世紀70年代初，汽車工業發展勢頭良好，法國政府將當時還是國有企業的雷諾汽車發動機廠設在了北加萊地區。最近，法國政府決定在朗斯市投資1．2億歐元建設盧浮宮分館。

2、出臺一系列財稅支持政策。德國出于自身能源安全、維護社會穩定、減少就業壓力等方面的考慮，對煤炭工業采取了一系列的優惠政策：(1)價格補貼。1996年至1998年，聯邦政府給予主營煤炭業的魯爾集團的補貼就分別為104億、97億、85億馬克。(2)稅收優惠。對煤炭公司所得稅予以退還、豁免或扣除，還允許煤炭企業加速折舊。(3)投資補貼。對煤礦生產合理化、提高勞動生產率和安排轉崗人員等提供各種補助。(4)環保資助。為治理礦區環境提供資助，一般由州政府負擔1／3，聯邦政府負擔2／3。(5)研究和發展補助等。

3、建立穩定的資金渠道。1984年，法國政府出資成立礦區工業化基金，1990―2000年每年提供1500萬歐元，幫助礦區改善基礎設施和發展高技術產業。此外，法國政府還組建了“礦區再工業化金融公司”；作為國家支持轉型地區的資金渠道。該公司由中央政府、大區政府和銀行共同出資組建，其運作方式類似于投資銀行。公司創建15年來，資本從1000萬法郎增加到1．2億法郎，為230個企業提供了2．8億法郎貸款，新創就業機會2．1萬個。

(四)努力營造良好環境吸引外來投資

一是大力進行環境整治，改善生態環境。資源型城市環境破壞嚴重，廢棄地較多，德國、法國政府為此投入大量資金。如北加萊大區每年改造500-600公頃的廢棄土地，資金由歐盟、中央政府、地方政府三方共同出資。魯爾區許多報廢的礦井得到了重新修整，有的成為傳統工業展覽、教育或培訓實習的基地。二是積極為外來投資企業提供優惠政策。德國、法國及其地方政府在招商引資方面也有許多支持政策，包括稅收支持和投資補貼等。

(五)利用法律手段規范礦區復墾

德國礦山法規定：礦區業主必須對礦區復墾提出具體可靠的措施；必須預留復墾專項資金；其數量由復墾的任務量確定，一般占企業年利潤的3％；必須對因開礦所占用的森林、草地進行等面積異地恢復。礦山法對開發和復墾也提出了嚴格的環保要求和質量標準。由于采取了這些措施，目前已復墾的耕地、草地、森林和人工湖錯落有致，面貌煥然一新。

(六)建立培養從事資源型城市經濟轉型工作的專門隊伍

資源型城市經濟轉型是一項長期的任務，也是一項專業性很強的工作，需要建立專業隊伍和培養專門人才。法國領土整治與地區行動署的一位資深顧問認為，從事老工業基地重振和資源型城市經濟轉型工作的專業人員需要具備三個方面的知識和技能：一是勞動和社會保障方面的知識，二是項目管理方面的經驗，三是區域經濟方面的知識。目前，法國已經形成了一支從事老工業基地重振的專業隊伍。中央政府有轉型專員，地方有轉型中心。此外，還有從事轉型工作的專業公司，當某個地方出現問題時，中央政府將派出轉型專員與地方政府及轉型中心共同開展工作。德國聯邦政府也成立了一些專門從事老礦區復墾工作的專業公司。

四、促進我國資源型城市可持續發展的對策

(一)建立健全資源型城市可持續發展的長效機制

借鑒國內外已有經驗，建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，是促進資源型城市可持續發展的根本保證。對資源開發進行補償，應在資源開采的不同階段，遵循市場經濟規律，采取法律和必要的行政措施，引導和規范各類市場主體合理開發資源，承擔資源開采、生態環境保護與修復的責任。對衰退產業進行援助，應支持資源開采進入中后期的城市大力發展接續替代產業，合理轉移剩余生產能力，促進下崗失業人員實現再就業，培訓貧困失業人口，解決企業歷史遺留問題，保障資源產業平穩退出和資源型城市經濟社會可持續發展。

實施資源開發補償和衰退產業援助，對不同發展階段的資源型城市在政策取向上應有所區別。一是對于原中央國有資源型企業形成的歷史問題以及資源已經或接近枯竭的城市，國家應該給予必要的資金和政策支持，解決這些城市的歷史欠賬。二是對資源開采仍處于穩產、增產期的城市，要堅持走市場化道路，建立符合市場經濟規律的資源價格形成機制，從根本上解決生態環境保護、基礎設施發展、接續替代產發展業、資源產業退出和轉產、下崗失業人員安置等問題。

建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，以下幾個方面至關重要：一是對有關法律法規、政策措施中已提出的資源開發補償和衰退產業援助方面的規定，應嚴格貫徹落實；缺乏相應內容或內容不健全的要盡快增補和完善。二是加快資源價格改革步伐，完善價格形成機制，科學合理地確定資源成本費用核算框架，把資源開采、環境治理、生態修復、企業退出和轉產等列入資源型企業成本開支范圍，通過建立資源開發補償保證金制度和資源開采衰退期轉產資金制度等途徑，使企業承擔資源開發補償和自我援助的主要責任。三是健全公共財政體系和監管體制，明確各級政府在資源開發補償和衰退產業援助工作中應負的責任。

(二)資源型城市可持續發展中的幾個關鍵問題

1、大力發展接續替代產業。發展是解決資源型城市現存問題的根本途徑，應把著力培育和壯大接續替代產業，增強地方經濟實力作為促進資源型城市可持續發展的根本任務。不同的資源類型，不同的發展狀況和各自的比較優勢決定了在資源型城市產業結構調整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜，廣開思路，區別對待。接續替代產業的選擇可從以下幾個角度考慮：一是延續現有資源產業壽命；二是增強地方經濟實力；三是能有效解決失業和貧困等迫在眉睫的問題。發展接續替代產業除資源型城市的自身努力外，國家應給予適當支持。考慮到資源型城市在參與國債項目遴選時，往往不具備競爭優勢而難以入圍，可在國債和中央預算內資金中專門安排一部分，支持資源型城市發展。國家政策性銀行和其他金融機構應根據各自的經營領域，積極為資源型城市經濟轉型提供金融服務。國家在進行生產力布局時也應適當向資源型城市傾斜。

2、著力解決就業和貧困等社會問題。擴大就業、消除貧困、維護社會穩定是促進資源型城市可持續發展的重點。對于促進就業和再就業可考慮從以下途徑著手：一是幫助下崗失業人員轉變觀念，提供免費教育和培訓；二是在進行項目建設時，優先考慮吸納本地勞動力就業；三是大力開發公益性崗位；四是健全就業服務，提供就業信息；五是政府提供政策優惠和資金扶持，鼓勵自主創業。對于資源型城市普遍存在的貧困代際傳遞現象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學生在義務教育期間學雜費的基礎上，增加2年免費職業教育。

3、加強環境整治和生態保護。許多資源型城市因為資源開發造成的沉陷區和廢棄礦坑等開采遺跡存在次生地質災害隱患。從2002年開始，國家率先對東北地區15個原國有重點煤礦采煤沉陷區給予治理，已累計安排中央投資41億元，取得很大成效。但總體而言，全國目前很多廢棄坑礦和開采遺跡沒有及時治理，這不僅是因為存在資金缺口，還在于對災害程度認識不足和治理技術欠缺。應加強基礎研究和應用研究，組織多學科專家聯合會診，逐步形成一套科學合理、經濟高效、符合中國國情的治理技術路線。國家應加大相應治理投入，防止嚴重次生地質災害發生。今后應重視對資源開采的環保監管。做好資源開采的環境影響評價工作，嚴格實施資源開發規劃和環境影響評價，資源開采前應進行生態破壞和經濟損失專項評估。對可能造成嚴重生態破壞和巨額經濟損失的，必須限制開采或采取有效保護和防范措施。建立環境監理制度，預防和減少環境污染、生態破壞。

4、加大資源勘查投入，強化資源開采調控。近年來，我國地質勘察工作嚴重萎縮，后備資源緊張是引發資源型城市出現諸多矛盾和問題的原因之一。據統計，2000年我國用于地質勘查的巖芯鉆探工作量僅是1975年的2％，新發現礦產僅為1987年的27％。現有政策對激勵礦產勘查的動力明顯不足，一是國家地勘投入占國家財政支出比例大幅下降；二是商業性勘查市場沒有形成。應通過國家政策引導，積極培育多元化投資主體，重點安排在資源枯竭和瀕臨枯竭的礦區周邊、深部探礦，盡量延續現有礦業企業壽命。資源枯竭型城市的礦業企業通常具有大量的專用設備和專業技術人才，國家可通過資源開發的宏觀調控，打破行政區劃限制，引導這些企業優先開采周邊地區新發現的礦產資源。

(三)研究制定促進資源型城市可持續發展的財稅政策

1、研究稅收增量返還政策。轉型試點城市阜新、大慶、伊春、遼源提出試行稅收增量返還政策，即：以某一年度為基準，在今后數年內，將試點城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過轉移支付的形式，按照

一定比例返還給試點城市，專項用于一攬子解決歷史遺留問題。當然，這種做法是否可行以及如何協調該做法與現行財稅體制的關系，尚需有關部門進一步研究。

2、研究制定稅收優惠政策。資源型城市往往由于地理位置不佳、歷史上基礎設施欠賬較多等原因，招商引資缺乏競爭優勢。應考慮給予資源型城市相應的稅收政策優惠，形成政策洼地效應，加快發展地方經濟。

3、建立企業資源開發補償保證金制度。建立企業資源開發補償保證金制度是資源開發補償機制的重要內容。借鑒國內一些省市的已有做法，初步設想資源開發補償保證金制度包括以下要點：一是新建礦山應依據礦山設計年限、現有礦山應依據剩余壽命確定分年預提保證金的金額，企業將當年實際發生的礦山環境治理費用列入成本，沖減預提費用。二是保證金及其利息屬于礦山企業所有，由各地人民政府和企業在指定銀行設立“共管賬戶”存儲，共同監管，專款專用。采礦權人完成當年的環境治理和礦山復墾任務后保證金及利息退還采礦權人。采礦權人拒不治理或治理不合格的，由當地政府按協議有關約定，將保證金轉為治理費用，組織治理。

4、盡快建立資源產業衰退期轉產資金制度。落實資源產業衰退期轉產資金制度是衰退產業援助機制的重要內容。資源開采業都有走向衰退的一天，企業應在成長成熟期就應為轉產或關閉做好準備。我國《煤炭法》明確規定：“國家建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金制度”，但這一制度至今尚未落實。應考慮將這一制度從煤炭開采企業擴展到所有資源開采企業，并盡快落實。實施資源產業衰退期轉產資金制度包括以下要點：一是轉產資金來源于礦業(森工)企業在稅前成本中按一定比例提取，在會計報表中單獨反映，專款專用；二是資金的主要用途是用于發展接續替代產業、調整產品結構、解決企業歷史遺留問題和關閉后的善后工作等領域；三是資源型城市人民政府負責監督檢查該項資金落實到位。