ppp項目的會計核算辦法范文

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隨著我國經濟的快速發展，新型的ppp模式逐漸取代了傳統的公共項目融資模式。根據相關的工程項目成本管理研究發現，PPP模式能夠有效地解決公共項目中融資模式存在的不足，這是PPP模式自身的特點所帶來的優勢。本文將針對PPP模式的含義給出詳細的解釋，并對PPP模式下會計核算問題作出分析，提出相應的解決措施。

關鍵詞：

PPP模式；特許經營權；會計核算問題

一、PPP模式介紹

PPP模式利用其自身對市場迅速的應變能力，在我國的市場上占得一席之地。研究發現，PPP模式的應用已經逐漸解決了我國政府公共基礎設施等公共項目的建設資金不足和運營管理效率低等問題，正因為PPP模式相對傳統融資模式所獨有的優勢，而得到了政府的大力支持。同時，在運用PPP模式的同時，我們也要分析會計核算中存在的問題，并提出相應的解決措施，推動PPP模式的健康發展。

(一)PPP項目的產生

我國的公共基礎設施建設長期以來，都是政府出資建設，但是政府的財政支出遠遠不能滿足基礎設施項目需求量的迅速增加，然而PPP模式的出現有效地縮小了公共基礎設施建設資金的缺口，并在一定程度上提升了公共產品和公共服務的質量和效率。

(二)國家政策的支持

黨的十八屆三中全會以來，我國政府就大力提倡PPP模式的運用，并逐漸成為公共設施建設的主流。近年來，我國政府出臺了一系列的政策支持PPP模式參與城市基礎設施建設，并在2014年成立了正式的PPP工作領導小組，對其中存在的問題作出了相關的研究。政府也加大了對PPP模式的財政支持，PPP模式的投資規模也隨之擴大。

(三)PPP項目的概述

PPP模式的含義即公共部門與私營部門建立公司合作伙伴關系，通過合理的風險分擔和收益分配，共同提供公共產品和服務，企業為政府的公共基礎設施建設提供相應的資金和技術以及管理經驗，然后在項目完成之后獲得相應的收益，以實現共贏的一種方式。根據PPP模式的運營模式可以分為以下階段：立項與可行性研究階段、選擇私人合作伙伴階段、項目建設階段、項目運營階段、項目移交階段。政府之所以重視PPP模式的運用，一個主要的原因就是PPP模式具有諸多的優勢，其中包括轉換政府職能，減輕財政缺口，提升市場的競爭力，提高政府服務水平。

二、PPP項目會計核算

(一)PPP項目會計核算范圍和主要流程

傳統的會計核算是通過相應的理論知識對一系列的生產活動做出詳細的和科學的記錄，然后通過報表的形式直觀地反映整個工程的形式。然而在PPP模式下的會計核算卻是從整個項目中的會計問題進行確認，當雙方的協議到期的時候，就要將經營權移交給授權人。PPP項目的主要流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目建設、項目運營和項目移交。不論是政府還是企業，都應該考慮多方面的因素，包括項目的投標聯合體，資本結構以及項目主辦人等方面，確定制定合理的投資結構才能保障企業的利益最大化。同時，政府在投標公共基礎設施建設之前要認識到不是任何項目都可以運用PPP模式，應該滿足以下條件：政府或其授權機構控制該PPP項目公司提供怎樣的服務，向誰提供服務以及提供服務的價格；在特許經營期終止時，政府或其授權機構能夠對基礎設施建設的任何重大剩余價值進行控制。

(二)PPP項目會計核算問題分析

1.項目公司成立階段

PPP項目會計核算涉及兩個主體，分別是政府和PPP項目公司，其中需要特別注意的是基于特許經營權的所帶來的利益需要由PPP項目公司來進行核算而不是政府。一方面來看，就目前我國的公共基礎設施建設現狀來看，比如公路、橋梁等輔助設施采用的是傳統的收支性核算方式，與政府的財政收入是脫離的，因此不利于確認和核對PPP項目建造成的公共基礎設施建設資產。同時要保障政府對PPP項目資產的所有權和控制權不受特許經營期的影響，并將PPP項目的資產列為固定資產。另一方面的問題在于項目公司傳統的會計處理方式將公共部門和私營部門成立的項目公司劃分為一個主體，這樣的界定不利于企業的經濟效益提升。因此最好的辦法就是區別公共部門和私營部門的職能，使其各自針對資產、負債、所有者權益、收入、費用、利潤六大要素進行核算。

2.項目建設階段

PPP項目建設階段會計核算面臨的問題主要是PPP項目特許經營權資產的特殊性。雖然PPP項目資產的所有權屬于公共部門，但是其特許經營權是由項目公司所有的，同時，項目公司在建造之前的成本和建造之后的利潤要有相關的分攤制度。另外，項目公司依托其特許經營權從PPP項目中獲得經濟效益，因此對項目公司來說，應當將其特許經營權視作一項無形的資產。其成本即為基礎設施的建造成本。

3.項目運營階段

在此階段主要面臨的是運營收入的確認、特許經營權資產的攤銷問題，根據PPP項目只在特許經營期間歸屬于PPP項目公司管理，因此應將此期間作為資產的攤銷年限。

4.項目移交階段

PPP項目公司的成本即為基礎設施的建造成本，因此制定一套完善的成本管理體系對于公司內部各部門之間的成本和資金的監控、計劃以及管理水平的提升十分重要，它有利于形成健康和規范化的市場運作體系。

5.政府主體的會計核算問題

由于我國的PPP項目會計核算起步較晚，依然存在很多的不足。同時研究發現我國尚缺乏堅實的監督機構，導致PPP項目在實施的過程中很有可能充斥了不正當的營業，同時，PPP項目范圍的擴大導致部門項目沒有完全納入政府的賬單中，從一定程度上損害了企業的收益，也對政府的形象的樹立造成不良的影響，影響公共基礎設施建設的正常運行。

6.PPP項目公司主體的會計核算問題

雖然我國大多數PPP項目都是通過政府將設施的使用權和實施權轉交給項目公司來進行的，同時從項目公司或者投資企業獲得相應的資金支持，但是在項目的實施初期，就要求政府應該掌握整個項目的運營和建設，才能從根本上保障雙發的利益，推動整個項目的順利實施。

三、PPP業務的具體賬務處理模式

(一)托管模式

PPP模式下的會計核算主要分為托管模式和特許經營權模式。首先，由政府投標確定項目建設中標人，同時由項目經營公司負責提供各項公共服務并從政府獲取收益。即政府付費給項目公司托管，有利于更好的發揮公共基礎設施建設的初衷，從而實現政府為民服務的宗旨。

(二)特許經營權模式

特許經營權模式是政府與企業簽訂合同，政府授予PPP項目公司特許經營權，指在一定期限內擁有項目的實施權以及運營權，當期限滿了之后再移交給政府的模式。項目公司在特許期限內要充分考慮其特許權的符合條件，并將其納入無形資產核算；同時，企業要按照直線法或者產量法對特許經營權進行攤銷，使得企業的實際收益和攤銷的成本相配比，從而保障企業的利益。

四、相關建議

(一)財務預測作為財務管理的重要環節

對于提升財務管理水平有著顯著的作用，同時有利于市場環境的正常運作，因此實施ERP信息系統有利于建立標準的成本體系和規范化的管理。

(二)完善PPP項目的范圍界定

首先根據PPP項目的類型分為建設型融資和發展型融資，同時在界定之后要根據不同的內容進行相應的管理，保證在建設期間對收益和成本進行有效的控制，充分的發揮經營公司在特許經營期間內的運營權和實施權，并在規定的期限內歸還運營權。

(三)對政府主體的PPP項目會計核算建議

對于政府來說，在運營基礎設施建設項目之前，要對其工作進行全面的審核，同時為了保障PPP項目會計核算工作的準確性，需要相關部門對其工作進行核實和確認，并對投資控制和行政監督手段等全過程進行監控，并建立一套完善的監督體系，這樣既能提高政府工作的透明度，獲得公眾的支持，也能保障在出現問題時，有全面的解決措施來應對難題。

五、結束語

隨著我國經濟的快速發展，我們已經清晰的看到PPP模式下的會計核算制度逐漸得到完善，其涉及的領域也逐漸的擴大，從城市的基礎設施到小地區的基礎設施，PPP項目所帶來的優越的資金管理和建設的經驗都從一定程度上的推動了我國經濟的發展，但是PPP模式尚處于發展階段，面臨的問題也越來越多，其結構和形式也面臨著諸多的挑戰，而且我國的相關管理人員還有沒有認識到這些問題，導致PPP的應用停滯不前，也缺乏相應的管理措施。為了保證我國基礎設施的正常使用，我們需要加強對PPP項目會計核算工作的管理，提高工作效率。

作者：冷衛華 單位：上海建工七建集團有限公司

參考文獻：

[1]仲娜.公私合營模式(PPP模式)會計核算探討[J].財會研究,2015,09:35-38.

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[關鍵詞]公立醫院；PPP模式；改革；治理；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.104

[中圖分類號]R197.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）18-0-02

1 公私伙伴關系（PPP）管理模式概述

1.1 公私伙伴關系（PPP）管理模式的含義

公私伙伴關系（Public-Private-Partnerships，簡稱PPP）在社會融資中被廣泛應用于人們所熟知的各類產品和為人們日常生活所提供的公共服務之中，這種融資方式不同于以往單一的資金管理運作方式，是適應社會發展的新型運作模式。具體是指，通過引入市場經濟中最基礎的競爭模式，在政府所管理的固定資本中，以市場競爭的方式，導入私營的資本和管理方式，以公私合營的方式，降低運行成本，實現政府公共部門整體效率的提高。

1.2 公私伙伴關系（PPP）管理模式的特征

PPP的運行具有3個重要特征：項目最終目標一致、利益共享和風險分擔。

1.2.1 項目最終目標一致

伙伴關系是PPP的第一大特征。公私伙伴關系最基礎、最重要的一點就是實施的所有項目必須建立在合作雙方，甚至是多方的共同合作基礎之上，通過整合社會資源，達到成本最低、耗時最短，實現利潤最大的目的。不只是簡單的單獨一方的實施過程或效果的連貫、疊加。政府通過行政手段給予民營企業或是私營企業一定范圍內購買商品和服務的權限或進行管理制定的項目，并不能明確表明參與雙方或者三方必然存在合作伙伴關系，也不能必然表明合作伙伴關系延續在項目進行的始終。

通過比較可以發現：政府公共部門與項目中其他伙伴的關系與人們所熟知的其他關系相比，最顯著的特征不是過程一致性，而是項目最終目標的一致。PPP有效運行的核心問題是利益雙方為實現一個共同的目標。雖然二者的最終目標是一致的，但是其具體的目標存在不一致性，公共政府部門服務的主體是廣大居民群眾，實現的是公共福利，而民營部門則是通過與公共部門的相互合作來獲得更多的自身利益。

1.2.2 利益共享

利益共享是PPP的第二個特征。雖然在PPP運行過程中，政府公共部門和民營部門要實現風險均攤，尋求各自利潤的平衡點，但這并不是為了獲得更多的超額利潤，分享利潤。在具體的管理運行過程中，政府部門要運用調控的手段與方式，控制可能形成的高額利潤，明確遏制超額利潤的形成，使民營部門認識到利潤所能達到的最高界限。對此，必須明確一點，任何PPP項目都是政府所參與的公益性項目，是為了國計民生而服務的，并不是為了實現利潤的最大化。服務型政府是我國政府現在和未來發展的方向，PPP模式是為了適應國家順利轉型的一種方式，可以縮減政府在公共項目中的成本，也可以降低民營企業在社會主義市場經濟中的競爭風險。

要實現利益共享，必須明確政府在項目中公共權力縮放的大小和民營企業在參與中所能操作的度。不能使民營企業介入政府所持有的特殊權利中，過分追求最大利潤。項目的運行管理要在社會集體利益的基礎上，追求社會整體穩定。實現最終利益的共享可從以下幾點著手：首先，通過項目的合作可以實現最終目標成果的共享；其次，通過在實施的具體過程中相關部門的參與，實現項目資金的穩定投資回報。

1.2.3 風險分擔

PPP的第三個特征是風險分擔。成本和利潤是經濟運行中不可規避的兩個重要指標，市場經濟主體想要獲得更多的利潤，就必須降低所需要的一切成本。而市場經濟運行中存在的風險高低，是企業正常運作情況下，除基本的基礎設施外，最能決定整體成本的一個重要因素。PPP模式也是在降低項目資源和風險成本的基礎上，實現利益共享，即利益共享和風險共擔共存。由此來說，風險分擔是公私合作伙伴關系形成的一個必要充分條件。

PPP合作模式中，政府公共部門與民營部門的風險承擔量并沒有明顯界限規定，而是通過各自的優勢合理地分配風險，這不同于市場經濟運行中兼有的伙伴關系，也不同于公共部門在其他方面的交易形式。風險共擔是PPP獨有的標志，項目各項主體通過最大限度地承擔各自優勢方面的附帶風險，降低對方的風險成本。政府公共部門可通過相應補貼的辦法，分擔民營企業的經營風險；相對地，民營企業可通過企業內部的具體管理方式，降低、甚至避免政府陷入“道德滑坡”的風險。

PPP的管理運行模式中，政府公共部門和民營企業通過優勢分擔風險，合作獲得相應利益，附帶形成公共認同效應，完善了企事業單位的管理運行機制。一系列事實證明，這種管理模式有效實現利益雙方單獨追求風險最小化、利潤最大化，能降低和化解市場矛盾，降低運營風險。

1.3 PPP管理模式與融資模式的區別

第一，PPP在運行過程中包含融資，但融資并不構成其全部，在具體的合作過程中，政府公共部門在允許民營企業合法資本介入的基礎上，還借鑒和引入了民營部門相關的生產技術和管理方式。第二，無論是政府還是企業，融資的出發點都是為了降低自己的風險。公私合作伙伴關系是為了從整體上降低雙方的風險，并不是降低誰的，不降低誰的，降低哪方面，不降低哪方面的簡單選擇問題。要站在管理創新的高度，審視公私合作所帶來的1+1>2的機制效應。第三，在項目運行中，社會管理方面的引入，強化了社會整體的綜合效益，使得利益受眾的群體也最大化。不管是從數量上看，還是從社會市場穩定程度來看，都遠遠大于融資者自身。第四，收益的水平不同。政府公共部門與民營企業的合作，能有效降低民營資本的風險，保障企業利益，但同時會從宏觀上控制利潤過高的情況，這不同于融資追求最大利潤。

2 我國公立醫院改革引入PPP管理模式的必要性

我國醫療資源雖然基數大，但是按人均來算，卻處于緊缺狀況。按2014年國家的統計數據顯示，全國總人口為13.69億，醫療衛生機構數為98萬個，按醫療衛生機構床位數為660.1萬張計算，人均可享受到的醫療衛生機構數僅為0.07個，人均床位數僅為0.48%（并且在日常的病床使用率中已經遠遠超過了美國85%的病床使用標準），人均衛生技術人員僅為0.55%，這些數據還只是正常情況下的核算比例。

另外，隨著國家推動和改革醫療衛生事業的發展以及人們整體生活水平的提高，人們更加重視個人的身體健康情況，公共醫療服務的需求逐步擴大，更使得政府公共部門捉襟見肘，而公立醫院存在的制度缺陷、負擔過重以及醫患糾紛嚴重等，都引發了很多社會問題。因此，關于公立醫院服務效率高低，運行成本多少的改革勢在必行。

不管是在國內，還是在國外，公共醫療服務供求失衡是市場經濟國家在經濟社會發展過程中面臨的共性問題。公私伙伴關系（PPP）是我國政府從英國的PPP（PFI）模式上發展而來的，是政府為了提高公共形象，轉移市場失靈給人們所帶來的傷害，穩定社會的工具。西方國家關于市場介入政府的教育、衛生、國防以及交通等基礎設施取得了顯著成效，并推動社會公益性朝向合理、公平化的道路前進，為我國政府關于公立醫院改革提供了可借鑒的版本。

3 公立醫院采取PPP管理模式的改革建議

制度的引導是社會主義市場經濟運行的先決條件，國家在政策層面肯定并且允許私人資本參與公共服務，這為PPP模式的引用提供了良好契機。但由于公立醫院原有的“以藥養藥”固有模式的影響，以及我國關于PPP制度支撐不足、與地方協調不均等問題的存在，在整體上影響了PPP的正常有效運轉，降低了實施成效。而英國基于政策指導，以公共采購法為衡量標準，使用外部的財政監管形成PFI模式，使英國在政府公共管理中處于領先地位，這也是我國政府公共管理中可借鑒的方面。

3.1 完善法規，創造PPP發展的穩定環境

制度法規的創建與完善是PPP發展運行的有力保障。我國目前能參照利用的法規有《市政公用事業特許經營管理辦法》《招標投標法》等。但我國并沒有出臺專門針對性的法律，規定PPP伙伴關系的招標選擇、運營管理、融資渠道和方式以及管理的具體模式等。《市政公用事業特許經營管理辦法》更多是在行政法規的層面規定政府在公共事業中的特殊權利，這不利于PPP模式降低民營企業成本，且使政府公共部門處于合作的特殊地位，有違市場競爭。因此，在我國轉變政府職能的同時，應完善PPP相應的法律條例，以制度的形式，明確合作標準、相關規定以及受益的形式。

3.2 培育PPP專家，提升政府管理能力

PPP不同于市場經濟中普通的企業合作主體，基于其社會整體利益最大化的出發點，其項目的推廣以及與相關項目的談判需要政府官員在原有的專業素質方面，拓寬其市場化的專業能力，提高其人格魅力以及對社會公共產品和服務發展的把控，以合理化的視角提供可操作的管理方案，從宏觀角度把握公共伙伴關系中的公共利益。另外，PPP專家必須將公共整體利益貫穿于合作的始終，以專業的視角權衡雙方利益，督促合作的形成。

3.3 建立并完善公共會計體系

利益合作的過程必然會涉及經濟核算，這就必須要有一定的會計核算標準。社會主義市場經濟中，每一個經濟主體都會以自己的利益為主，因勢利導，選擇傾向于并且有益于自己的那一個方向，在公共醫療服務的合作項目中，亦是如此。由于沒有統一的核算標準，以及相關的財政預算，導致政府公共部門和民營企業之間的經濟關系無法衡量。另外，會計體系的建立也可形成約束機制，明晰官員和民營企業部門成員之間的權責，強化質量監管機制。這對于我國公共衛生體系標準化、公平化的建立具有重要意義，也有利于推動社會利益的最大化。

3.4 建立中間指導服務中心

政府公共部門和企業在一定意義上都是獨立的經濟主體，政府在市場經濟中培養的PPP專家，并不能完全消除二者之間的產生的摩擦，這就需要專門的指導服務中心作為“橋梁”。PPP模式是新興的發展模式，需要打破原有的群眾認知觀念，而政府公共的宣傳和不健全的法律政策，并不能有效推動公共醫院服務項目的有序進行。要組織專業化的團隊承擔責任，并且進行一系列的相關宣傳，在出現利益糾紛時，提供相關的法律咨詢，在有必要的條件下建立調停小組，以最終推動PPP規范化的管理。

主要參考文獻

[1]趙瑩.公立醫院PPP項目需注意的問題[N].中國建設，2015-07-10.

[2]李蔚.公立醫院公益性產出提升路徑研究――基于新公共管理理論的視角[J].河北經貿大學學報，2015（3）.

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第一條為加強和規范扶貧生態移民工程資金使用和管理，提高資金使用效益，確保扶貧生態移民工作順利進行，根據《省財政專項扶貧資金管理辦法》、《省扶貧生態移民工程規劃（2012-2020年）》、《省扶貧生態移民工程資金管理暫行辦法》及國家、省的有關扶貧開發方針政策，結合我市整合各級資金的實際，特制定本管理辦法（以下簡稱“辦法”）。

第二條本辦法所稱扶貧生態移民工程資金，是指各級財政及部門用于扶貧生態移民工程的資金。

扶貧生態移民工程資金的范圍主要包括下列資金：

（一）中央財政安排的扶貧生態移民專項資金（發展資金）；

（二）省級財政預算安排的扶貧生態移民專項資金；

（三）省級整合其他中央資金用于扶貧生態移民的資金（包括易地扶貧搬遷、廉租住房建設、農村危房改造工程等）；

（四）市級財政安排的專項扶貧生態移民資金；

（五）市本級財政安排的專項扶貧生態移民資金；

（六）整合本級其他用于扶貧生態移民的資金；

（七）國家開發銀行專項發展基金及PPP引導基金；

（八）金融信貸資金；

（九）群眾自籌資金；

（十）其他資金等。

第三條本辦法適用于市轄區范圍內政府投資及融資管理的扶貧生態移民工程。

第四條扶貧生態移民工程由市政府統一授權的單位（或平臺公司）作為項目實施單位，采取自行組織實施或委托實施的方式建設。

第五條扶貧生態移民工程資金實行專戶管理、專帳核算、專款專用，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

第六條扶貧生態移民工程資金，專項用于扶貧生態移民工程年度實施確定的各項建設任務，包括移民住房、基礎設施、產業發展、公共服務設施、技術技能培訓、土地整治、生態環境建設、項目管理等與扶貧生態移民有關的建設。

第七條項目管理費實行總額控制，分年度據實列支。項目管理費總額控制數以項目審批部門批準的項目投資總概算為基數，參照省發改委1.5%的比例標準提取項目管理費，報市財政局審批。已獲得財政專項扶貧資金項目管理費支持的項目，不得以任何理由、任何方式再從財政專項扶貧生態移民資金中提取任何管理費用。

項目管理費實行專賬管理，專項用于規劃和實施方案編制、政策起草、調研、檢查驗收、成果宣傳、項目公告公示、檔案管理、項目和績效評估等與扶貧生態移民工程相關方面的經費開支。

第二章項目預算管理

第八條市移民局作為扶貧生態移民工程項目實施主管單位，在每年10月底前會同市發改局、市財政局、項目實施單位根據扶貧生態移民工程年度實施任務提出下年度資金需求和籌措方案，報市政府審定。

第九條扶貧生態移民工程應嚴格按照經市政府批復的項目實施方案實施，嚴格控制項目超規模、超概算、超工期。實施方案應按照批復的可行性研究報告、初步設計、設計的規模、標準、工期、概算要求編制。

第三章融資管理

第十條市移民局牽頭，市金融辦、市財政局、項目實施單位配合負責做好項目融資工作，應根據經市政府審定后的年度資金需求和籌措方案，制定年度具體融資計劃，落實融資方式、期限、成本和還款來源，報市政府審批。

第十一條項目實施單位作為籌措扶貧生態移民工程資金融資主體，積極爭取開發性金融貸款支持。

第四章資金使用管理

第十二條扶貧生態移民資金必須實行專戶管理。項目實施單位需在銀行開設一個扶貧生態移民資金專用帳戶（以下簡稱生態移民專戶），專項用于歸集各級財政扶貧生態移民專項資金、國開發展基金、PPP引導基金、群眾自籌資金及其他資金等；開設一個貸款資金專用帳戶，專項用于核算融資資金；開設一個償債資金專用帳戶，專門用于存放償付貸款本息，其他資金不得轉入該帳戶核算，嚴禁將其他資金存入償債資金專戶。

第十三條市財政局負責生態移民專戶資金及貸款資金的監管工作。項目實施單位需向市財政局提供合作合同，市財政局根據合同約定將政府購買服務支出、財政補貼支出逐年列入財政預算。市財政局要及時按照財政支付管理制度的有關規定撥付資金。

第十四條項目投資產生的收益，由項目實施單位在收益實現后3個工作日內上交市財政局，原則上市財政安排用于扶貧生態移民項目的政府購買服務支出、財政補貼支出。

第十五條扶貧生態移民專項資金實行報賬制。中央、省、市級、本級財政專項資金，應嚴格按照相應的資金管理制度規定程序報賬。

第十六條為了充分發揮財政扶貧生態移民工程資金的引導作用，拓寬扶貧生態移民工程投入渠道。按照“統籌安排、集中使用”的原則，各級財政扶貧生態移民專項資金及整合資金按規定程序審核后，由市財政局撥到相應的資金主管單位，資金主管單位將資金歸集到生態移民專戶（除國家另有規定外）；國開發展基金、PPP引導基金由收到劃入基金的單位直接轉入生態移民專戶；群眾自籌資金、其他資金由各鄉鎮存入市政府重點項目辦專戶，市政府重點項目辦將資金匯集后統一轉入生態移民專戶。

第十七條項目實施單位開設的生態移民專戶和貸款資金專戶中所有資金的使用，應由項目實施單位填制《投融資管理資金支付用款申請單》（詳見附件1）并附上相關資料,經市移民局審核后，報市財政局審核，市財政根據簽訂的項目合作協議范圍、內容及有關政策要求進行審核，市投融資領導小組辦公室復核，經簽章后，報市政府分管領導簽批，再向資金監管銀行申請支付項目資金。

第十八條監管銀行根據審核同意《投融資管理資金支付用款申請單》的額度從監管賬戶中支付相應資金，否則不得予以支付。

第十九條項目實施單位應按照《基本建設財務管理規定》等財政財務制度規定，設置獨立機構或指定專人做好財務會計核算工作，建立健全內部財務管理制度。

第二十條建立健全建設項目資金收支計劃執行報告制度。項目實施單位每月末應向市財政局報送財務會計報表及項目資金使用情況表，年終報送全年項目資金收支計劃執行情況報告，同時抄送市移民局。

第二十一條扶貧生態移民有關工程項目的勘查、設計、施工、監理及物資的采購應按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》的有關規定進行。

第五章項目決算管理

第二十二條扶貧生態移民工程實行預決算評審制度。工程預算由項目實施單位委托市投資評審中心評審，經評審的工程預算作為政府購買服務、財政補貼的計算依據，以項目工程結算審計結果作為扣減或增加政府購買服務支出等的結算依據。

第二十三條項目實施單位應在項目完工后及時報項目主管部門審核，經審核簽署意見后，向市財政局報送規范、完整的工程竣工決算資料及項目主管部門意見。對建設周期長、建設內容多的項目，單項工程竣工后，具備交付使用條件的，可編制單項工程竣工財務決算，建設項目全部竣工后應編制竣工財務總決算;市財政局依據有關竣工財務決算審計結果進行批復;項目業主依據批復辦理固定資產交付使用手續，反映項目建設成果。

第二十四條市移民局應建立貧困戶及資金使用臺賬，將年度扶貧資金規模、來源、項目安排去向、項目實施單位、受益群體以及實施效益等情況進行公告、公示，接受社會監督。

第二十五條各鄉（鎮）人民政府要利用公開欄（墻）、項目竣工牌、會議及告示等形式將本年度扶貧生態移民的投資規模、資金來源、資金用途、受益對象、補助標準、補助環節及項目完成情況在項目實施地進行事前、事后公示公告，增加資金使用的透明度，確保群眾的知情權，自覺接受社會和群眾的監督。

第二十六條市移民局應當加強扶貧生態移民項目檔案管理，與項目相關的文件、階段性總結、資金審批和審計報告、工程監理報告、技術資料、統計數據、圖片照片資料等應當及時歸檔，按安置點獨立建檔。

第六章監督檢查

第二十七條市移民局要加強對扶貧生態移民工程資金和項目的監督檢查，配合市審計局、監察局做好資金和項目的審計、監督工作。各有關部門要加強配合、互通情況，避免重復檢查。

第二十八條各鄉（鎮）人民政府、項目主管單位要加強項目管理，確保項目實施進度，及時報賬和驗收，充分發揮資金使用效益。市移民局會同市審計局、市財政局對項目實施情況定期和不定期進行檢查并及時向市政府匯報，對群眾反映強烈的問題應當進行重點監督，對重點扶貧生態移民項目進行跟蹤監督，并配合市監察局對資金管理和使用中的違法違紀案件進行查處。

第二十九條項目實施單位應當主動接受監督檢查，如實反映情況，提供所需資料，確保項目建設質量、資金使用安全和投資效益。

第三十條對違反本辦法規定，虛報、冒領、截留、擠占、挪用扶貧生態移民工程資金的單位和個人，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）及國家有關規定依法追究責任。由市審計局、財政局、監察局追還被挪用、截留資金，停止撥付后續資金。

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[關鍵詞]金融機構；PPP；介入途徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538107

隨著近年來經濟體制改革和新型城鎮化建設的推進，尤其在國務院2014年第43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》后，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到了前所未有的關注。從2014年10月總理在國務院常務會議上積極推廣PPP模式，到近半年來中央部委大量密集出臺PPP相關操作指南和指導意見，都體現了中央“擴大直接融資比重”、“產業與金融深度結合”的改革思路。

1金融機構參與PPP模式有利于延伸產品服務鏈條

PPP模式在我國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，即由政府和私人部門合作來提供公共產品服務和基礎設施。廣義的PPP被界定為特許經營類項目融資模式，即私人部門通過與政府簽訂特許權協議，而獲準在一定特許經營期內進行項目融資、建設和運營，同時取得投資回報，特許經營期滿再將項目資產無償交還給政府部門[ZW（]廣義PPP概念來自國家發改委2014年12月的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）中所規定：政府通過特許經營、購買服務、股權合作等模式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。[ZW）]。狹義的PPP是政府與社會資本針對特定項目組成特殊目的機構（SPV），項目公司與政府簽訂特許經營合同，并負責項目設計、融資、建設、運營，等到特許經營期滿后，項目公司終結并將項目移交給政府[ZW（]狹義PPP概念來自國務院2014年9月的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中所規定：投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或者特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債券、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。[ZW）]，詳見圖1。

資料來源：根據2014年9月的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）整理。

在PPP模式中，金融機構由于其強大的融資和財務能力，成為了“私人部門”的主要代表。此外，具有產業背景的項目建設和運營維護單位也成為“私人部門”的重要組成。目前，中信集團、五礦信托、中再資產、中鐵建、中交集團等央企及下屬企業已經走在了探索參與PPP模式的前列。

11從需求出發，我國公共產品服務與基礎設施投資市場空間廣闊

我國新型城鎮化剛剛起步，《國家新型城鎮化規劃》于2014年11月出臺，過去的城鎮化是以土地為中心的城鎮化，是“掙錢的城鎮化”；而新型城鎮化是以人為中心的城鎮化，是“花錢的城鎮化”。根據《促進城鎮化健康發展規劃2011―2020年》，預計未來十年將有4億～5億農業人口進入城鎮，按人均帶動10萬元固定資產投資計算，未來十年城鎮化將帶動40萬～50萬億元固定資產投資。尤其，隨著“一帶一路”、“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”等國家發展戰略實施，將產生大量大型基礎設施建設、市政工程建設、環境工程、醫療養老等共同產品和服務的投資機會。

12從供給而論，金融機構參與PPP有利于延伸產品服務鏈條

在當前地方政府融資受限和償還能力飽受質疑的形勢下，如果金融機構繼續保持傳統投融資思維和風控文化，將會失去一個廣闊的基礎設施投資市場。為此，金融機構需要加大全產業鏈產品的開發，不斷提供客戶各個階段所需要的產品。其中一個重要的創新突破口是，使現有的產品和盈利點向業務鏈上游延伸，與客戶共擔風險、共同成長、共享收益。這正與PPP模式強調由政府和社會資本“利益共享、風險共擔”的精髓不謀而合。

2不同類型PPP項目的典型設計方案

PPP模式的興起與43號文出臺密不可分。2014年9月，國務院43號文提出，剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不再新增政府債務。同時PPP模式開始得到大力推廣，在此背景下，PPP模式具有三大特征：一是融資方式從債務性融資變成權益性融資，降低政府負債率；二是償還方式從“統借統還”變成主要依靠項目自身現金流還款；三是風險主體從融資平臺變成項目公司，政府對項目公司沒有償債責任，投資方需對項目本身、而不是政府或融資平臺進行風險收益篩選。關于PPP模式的分工，一般情況下，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門需負責基礎設施及公共服務價格和質量監督。

21超大型準經營性項目PPP樣本：復合PPP模式

超大型準經營性項目（總投資100億元以上）以城市軌道交通項目為例，其特點是投資規模大、回收期限長、無法通過票款收入收回全部投資并實現盈利。此類項目適合將項目有效分割并組合，采取“復合PPP模式”。下面以北京地鐵16號線為例，說明復合PPP模式的方案設計。

北京地鐵16號線由北京基礎設施投資有限公司（京司）承擔項目規劃建設，其 PPP模式首先對項目總體進行拆分，分為A部分――投資建設、B部分――運營管理。A部分引入“中再資產”，B部分引入“京港地鐵”。總體而言，京司用32億元資本金撬動社會資本270億元，交易結構如圖2所示。

由北京地鐵16號線PPP模式可見，一是超大型準經營性項目可拆分設計成不同組成部分，采取“PPP+PPP”、“PPP+BT（投融資建設）”或“PPP+BTR（土地聯動）”等復合PPP模式。項目拆分的依據是現金流全覆蓋的部分、現金流部分覆蓋的部分、不產生現金流部分，再根據拆分情況設計不同融資結構。項目拆分比例可根據收費狀況進行調整；二是準經營性項目需要“項目收費+政府補償機制”共同構成對私人機構的股權回購款來源；三是保險資管投資PPP特定項目公司，基本上都是“明股實債”形式，名義上是項目公司的大股東，但較少參與項目設計與工程建設，本質上還是財務投資；四是保險資管的資金體量大、使用期限長、年化收益率較低，在PPP財務投資方面具有較強競爭優勢。

22壟斷性經營項目PPP樣本：金融機構放棄抵質押增信措施

壟斷性經營項目的基礎資產一般具有較強的收費機制，屬于稀缺性項目資源。以湖北省隨州市殯儀館項目為例，該項目資金規模只有9000萬元，但受國務院43號文影響，本來是由隨州市城司單獨出資建設，但因城司舉借新債存在問題，不得已尋求PPP融資模式。該PPP項目由隨州市城市投資集團100%出資的“隨州市殯儀服務有限責任公司”、湖北銀行、天風證券合作，采取了契約型基金融資方式，具體方案如圖3所示。

由湖北省隨州市殯儀館PPP模式可見，一是湖北銀行采取投資“私募專項投資基金”形式實現對項目公司的間接投資，以項目公司股權回購、基金強制分紅形式確保投資固定收益，實質上還是“明股實債”式投資；二是由于項目自身屬于壟斷性經營項目，項目現金流可預測性較高，再加上地方政府融資平臺信用評級較好，因此該項目只采用了資金賬戶監管，而未使用土地抵押作為增信措施。

23公益性項目PPP樣本：城市公園的捆綁式資源補償模式

公益性PPP項目是指項目本身沒有收費權，也稱非經營性或非自償性項目，例如城市公園、城市道路等。由于項目本身沒有未來現金流，大多采用特許經營轉移式的資源補償型模式，即選擇一種可能產生未來現金流的資源項目去補償不能產生現金流的PPP項目。一般情況下，可選的補償方案有建設用地資源、旅游資源、礦產資源等。

下面以中南地區某城市濕地公園的PPP捆綁補償模式為例具體說明。該地方政府采用近濕地公園的一塊建設用地作為補償資源，在此過程中，受到我國對土地出讓方式的法律限制，一般可通過三種方式使土地使用權的獲取合法化：捆綁招標、土地出讓金補償、土地作價入股。捆綁招標可以提高投標人準入標準，發揮投資方優勢，但是需要面臨復雜的法律沖突，且風險利益分擔不易平衡；土地出讓金補償簡單易操作，但是政府對PPP項目公司失去控制能力；與此同時，土地作價入股的法律風險較低，且使得地方政府對PPP項目公司有一定的控制力。本案例中，地方政府采取了以“A地塊”作價入股PPP項目公司的方式，將A地塊的建設、銷售、物業、配套以排他性特許經營方式授予PPP項目公司，在協議生效期內，A地塊房地產、配套基礎設施、服務設施的所有權和經營銷售權由PPP項目公司排他性享有。投資者采用假設開發法、現金流折算法、市場比較法對A地塊價值進行估算，測算土地價值為17億元，而建設濕地公園的預測開發成本費用是15億元，因此可供投資方收回成本并獲得合理利潤。為確保濕地公園按期開發驗收，PPP項目公司在濕地公園驗收合格之前，不得申請驗收A地塊，在濕地公園建設完成并驗收合格后，其所有權和經營權交由地方政府所有，詳見圖4。

圖4中南地區某城市濕地公園PPP模式

值得注意的是，公益性PPP項目在采取捆綁式資源補償模式時，當補償資源為土地時，投資方一定要關注土地使用權獲得的合法性；由于PPP項目本身沒有任何收益，投資方要收回投資并取得合理利潤，完全取決于補償資源的價值，所以投資方對補償資源的正確估值能力顯得十分重要。

3各類金融機構參與PPP項目的介入途徑

31銀行參與PPP項目：債權投資、股權投資、項目收益債和資產證券化受益人

商業銀行參與PPP項目，可以通過發放貸款成為PPP項目公司的債權人，也可憑投行資金以股權投資形式直接介入PPP項目公司。在債權投資方面，商業銀行可提供項目融資、銀團貸款、并購貸款，其中既可提供無追索權貸款、也可提供有限追索權貸款，一般而言，銀行貸款期限較長、利率較低；在股權投資方面，商業銀行投行部往往需要借道信托計劃、基金專戶、券商資管計劃等通道實現直接投資PPP項目公司，也可投資于專項私募股權投資基金的優先級，再由該基金投資PPP項目公司；此外，商業銀行可以通過信托計劃、資管計劃、基金專戶等通道以理財資金購買PPP項目公司發行的項目收益債[ZW（]2014年7月，銀行間市場交易商協會《銀行間市場非金融企業項目收益票據業務指引》（〔2014〕10號），正式推出項目收益票據，指非金融企業在銀行間債券市場發行的，募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具。指引規定項目包括但不限于市政、交通、公用事業、教育、醫療等與城鎮化建設相關的，能產生持續穩定經營性現金流的項目。[ZW）]、公司債、企業資產證券化產品，成為債券和證券化產品的受益人，詳見圖5。

圖5商業銀行參與PPP項目的介入途徑

32信托參與PPP項目：股權投資、資產證券化受托人、附擔保公司信托債和融資擔保信托

（1）股權投資。信托公司若以債權投資PPP項目公司，與銀行、保險相比，由于資金成本較高，并沒有競爭優勢。與商業銀行的股權投資類似，信托公司既可憑信托計劃直接投資，也可以信托計劃投資于私募基金的優先級、再由私募基金出資設立PPP項目公司。但股權投資考驗信托公司全面參與、深入合作的能力，需要較強產業背景，對信托公司而言挑戰不小。

（2）附擔保公司債信托、融資擔保信托。信托公司憑借信托制度優勢，可以為PPP項目公司發行項目收益債提供融資擔保信托。PPP項目公司可發行項目收益債，為其投資運營的項目進行融資，信托公司可以在PPP項目收益債發行中設計附擔保公司債信托。在此過程中，信托公司既可作為PPP項目公司的財務顧問，也可為其設計附擔保公司債信托方案，又可作為承銷商、包銷或代銷公司債。同時，也可作為債券發行的受托人，就PPP項目收費權等特定財產設定擔保權，為項目收益債或公司債實施擔保，以擔保權為信托財產，以公司債持有人為受益人，充分發揮信托公司“受托人+投資銀行”功能。關于擔保權能否設立信托，目前在我國并未有明確規定。與此同時，日本、韓國等都出臺了《附擔保公司債信托法》，因此信托公司能否以擔保權人的身份參與PPP項目也充滿了不確定性。

（3）資產證券化受托人。一般來說，PPP項目因其投資規模大、建設周期長、現金流穩定等特點，比較適合做成資產證券化產品。信托公司可擔任PPP項目資產證券化的受托人，將PPP項目涉及的經營權、收費權等財產權進行信托登記，設計成信托財產再發行資產證券化產品。但是，信托需要面臨新型財產權能否實現信托登記以及基礎資產能否真實轉讓與破產隔離的難題。資產證券化業務較為復雜，還面臨著資產轉讓是否征收營業稅和印花稅、資產證券化的現金流收益是否征收所得稅的困惑。信托公司做PPP項目公司發行企業資產證券化的受托人、為其發行項目收益債進行融資擔保，是真正發揮信托制度的功能，回歸信托本業。然而，一方面，信托公司已經習慣了模式較為簡單且收益率較高的傳統類信貸業務，如果再做業務復雜且收益率低的資產證券化業務，需要整體布局調整和戰略轉型；另一方面，信托公司為項目收益債充當融資擔保，需要在PPP項目公司中占主導地位，與政府、聯合投資方建立全面深入的戰略合作伙伴關系，才能超越銀行、券商等競爭對手，詳見圖6。

33保險參與PPP項目：債權投資、直接股權投資、間接股權投資

近年來保險參與PPP項目的案例逐漸增多，體現出保險資金規模大、周期長、資金價格低的優勢。保險參與PPP項目，既可以債權投資、也可以股權投資，既可以直接股權投資、也可以間接股權投資。保險資金股權投資PPP項目公司，大多采用“明股實債”模式。保險機構參與PPP時，受到銀監會對非標產品投資認可比例的監管約束。所謂資產認可比例就是資管產品賬面價值的認可比例，即“資產認可價值=資產賬面價值×認可比例”，認可比例也可理解為投資收益的認可比例。由于受保監會對各類資產認可比例的監管約束，保險機構更偏好于使用基礎設施債權投資計劃（融資主體AA級以上，認可比例為100%[ZW（]根據保監會《保險公司償付能力報告編制規劃――問題解答第16號：基礎設施債權投資計劃》中規定。[ZW）]）進行債權投資，或者以自身發起設立的項目資產支持計劃、私募股權基金進行直接股權投資或間接股權投資，股權投資更偏好于“偏固定收益類（具有明確回報和本息收回條件）”的未上市股權投資（資產認可比例為90%[ZW（]根據保監會《保險公司償付能力報告編制規劃――問題解答第10號：無擔保企業（公司）債券、不動產、未上市股權和保險資產管理公司創新試點投資產品》中規定。[ZW）]）。

34券商參與PPP項目：公司債、項目收益債、企業資產證券化產品設計和承銷

PPP項目公司并非政府融資平臺，可以作為公司債、企業資產證券化、項目收益債的發行主體，券商可以作為PPP項目公司發行上述產品的設計者和承銷商，以及進行外部增信。首先，對于公司債發行，新版《公司債券發行與交易管理辦法》于2015年1月，在發行主體、發行方式、發行期限、流通場所等方面全面“松綁”，但將政府融資平臺排除在外，把PPP項目公司列入鼓勵發行機構[ZW（]國務院43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提到，鼓勵承擔政府與社會資本合作（PPP）項目的企業積極通過銀行貸款、企業債券、中期票據等市場化方式融資。[ZW）]；其次，對于企業資產證券化，證監會于2014年11月《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》及配套規則，實施備案制，募集資金用途靈活，且不受凈資產40%限制；最后，對于項目收益債[ZW（]項目收益債券是以項目公司為發行主體，募集資金直接投入固定資產投資項目，項目運營收入進入專戶并專項用于債券本息支付的債券。與一般企業債券最大的區別是，項目收益債券的信用支持主要來自對項目本身未來穩定現金流收益的預期，而不主要取決于項目主體的資信水平。與傳統企業債券相比較，項目收益債以具有穩定收入的項目公司為發行主體并實行嚴格的賬戶管理，確保募集資金專款專用和項目現金流閉合運行，能夠有效隔離了企業其他業務的風險傳遞。而風險隔離的使用，則意味著項目收益債在一定程度上可以擺脫企業其他資產和業務質量、信用條件的限制，從而降低融資門檻和融資成本。[ZW）]，國家發改委于2015年3月17日《項目收益債業務指引》，其本質還是秉持資產證券化產品的理念，與證監會監管的企業資產證券化產品形成競爭；項目收益債與企業資產證券化比較類似，只不過隸屬監管部門不同，這兩類產品都有兩個關鍵要素：一是未來現金流預測，二是破產隔離，這兩個要素在我國實現難度都很大，詳見圖7。

35其他機構參與PPP項目：私募股權投資基金、保理融資、融資租賃

私募股權基金可直接股權投資PPP項目公司，與地方政府投融資平臺共擔風險、共享利潤。私募基金作為GP，可從多渠道募集資金，目前主要從保險、銀行、股權投資信托計劃、股權投資資管計劃、社保基金、企業年金、捐贈基金等機構投資者募集資金。私募基金需要全面深入參與PPP項目公司招投標、財務安排、工程建設、運營維護、收費管理等環節，并確保各LP收益獲取。

4結論

PPP在我國已經實踐近30年，大量的外企、國企、民企參與PPP項目，那些各方權利和義務邊界清晰、收益模式明確的項目已經得到實施，而剩下的項目大多需要比較復雜的產品設計才可成型。與此同時，PPP模式對項目收益性要求較高，同時項目投資期長、回報率不高、投資期內各種不確定因素很多，再加上很多政策尚未落實到位、相關的風險分擔機制還不成熟，所以到目前為止，真正簽約的PPP項目比例并不高。為此，尋找、梳理和設計合適的項目，成為金融機構參與PPP項目成敗的關鍵。

銀行、保險等金融機構由于強大的資金優勢，更多傾向于以債權投資形式參與PPP項目，或者以銀行理財資金購買PPP項目發行的標準化證券產品。信托、證券等非銀行金融機構可以充分發揮牌照優勢，積極探索創新型產品和服務，證券公司可以為PPP項目公司設計和承銷公司債、項目收益債和企業資產證券化等產品，信托公司可以提供附擔保公司債信托、融資擔保信托等服務，或作為資產證券化業務的受托人。私募股權投資基金可以在與地方政府風險共擔框架下，多渠道募集資金，以直接股權投資形式介入PPP項目公司，這對私募股權基金的風險控制能力、項目建設和運營管理能力提出了更高要求。

圖7公司債、項目收益債與企業資產證券化產品特點

參考文獻：

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