村集體土地管理辦法范文
時間：2023-09-12 17:19:57
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篇1
深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許付諸實施，國土資源部調查報告認為此舉“不宜模仿”，“下不為例”
中國目前正處于急劇城市化的進程中。此間，土地作為最稀缺的生產要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關注。城市化中的土地問題，特別是農業用地和農民宅基地的非農化，因此成為《財經》已經和即將持續報道的重大話題。2006年2月，《財經》曾刊載封面報道“土地解密”，對中國土地問題進行宏觀、實證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。
從本期始，《財經》將陸續刊發記者的基層實地調查，從微觀層面展現農地非農化過程中形形、光怪陸離的畫面。
我們深信，妥善地處理農地問題，關乎中國經濟之轉型，關乎建設和諧社會之成敗。任何一個國家的城市化進程，都包含兩個最為核心的內容：一是農村人口的城市化，一是農民土地的非農化。中國自農村改革以來，經過20多年的努力，城鄉二元分割的樊籬正在打破，農民的就業和社會身份正一步步得到政策和城里人的認同?？墒?，在此過程中，農民土地的非農化卻朝著“政府壟斷土地一級市場”和“土地國有化”方向強化，演繹著一出出現代城市拔地而起與農民失地、失權、失業相織相匯的悲喜劇。
中國已經走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場化的方向前進，承認農民的土地權益、逐步放開土地一級市場，還是在現有的行政性軌道上強行推進？進一步說，在城市化的過程中，究竟應當以什么原則、什么方式，兼顧國家、集體和農民的多方利益？現在已經到了必須正視這一問題的關鍵時刻。
――編者
沒有過多的媒體報道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場在中國獨一無二的農地國有化“改革”。
過去兩年間，深圳市以推動“城市化”為起步，成功地將轄區內全部農村集體土地一次性轉為國有土地，史無前例地消滅了“農村土地集體所有制”；當地政府亦成為全國惟一的壟斷轄區內所有土地的副省級政府，成為中國最富有的“地主”。
在2004年深圳啟動“轉地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有。這也是1982年以來中國土地制度的基本框架，農村集體土地要變為國家所有，只能經過政府征用，農民只有農用地的耕種權和農村宅基地的使用權。
深圳“轉地”，惟一的法律依據是1998年新修訂的《土地管理法實施條例》。其中第二條第五項規定，“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。為了解決城市擴張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，從而依據上述“條例”，一舉將兩區956平方公里土地轉為國有（參見《財經》2004年第18期“深圳農地轉國有之惑”）。
深圳此舉，于法理、于實踐都曾廣受爭議?！敦斀洝酚浾攉@知，國土資源部最初持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項調查。最終，深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許，付諸實施。國土資源部的調查報告認為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。
時至今日，深圳市已基本完成相應的“轉地補償”。在今年8月1日正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。在去年以來深圳房地產價格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發展的主動權。
隨著中央日趨收緊農用地轉用和土地征收的權力，深圳獨特而不可復制的“農地國有化”試驗，更凸顯了中國土地“城鄉分割，同地不同權”的制度困局，也展現出中央與地方圍繞土地復雜博弈的成敗得失。
兩年“轉地”
今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會議，并了《關于進一步加強土地管理推進節約集約用地的意見》、《深圳市土地儲備管理辦法》等七項土地政策，表明未來將“實施最嚴格的土地管理制度，推進節約集約利用土地”。
這次會議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區轉地工作已基本完成。
“轉地”始于2003年10月，深圳出臺《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（下稱《意見》）。地處特區外的寶安、龍崗兩區城市化工作正式啟動，至次年4月全面鋪開。
首先，兩區的行政、經濟和社會管理體制進行徹底調整，以求與特區內的城市管理接軌。原鎮、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續轉為城市居民，并相應獲得城市社保待遇；原鎮、村兩級集體經濟組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農村集體土地一次性轉為國有。
迄今為止，深圳為配合兩區城市化出臺的各類文件達26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉地”相關。
在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區集體土地轉為國有，并非簡單地貼上權屬標簽，而至少經由三種不同方式逐步達成。其中大多數土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價。
其一，是對權屬不明的土地施行“自然轉地”。在現行城鄉分割的土地所有制下，土地或是國有，或是集體所有，現實中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農村山林地。針對這部分土地，由深圳市農林漁業局負責確認范圍。據介紹，在轉地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國土資源局一位人士表示，除非是明確分給農民的自留山林，法律上對“山林地”并無明確的權屬界定。
在深圳此次轉地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實施了“默認國有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉為國家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發，對其“自然轉地”也未激起農民與政府的明顯沖突。
其二，對農民歷史上自主開發建設的土地實行“合法化”，把農民集體所有的土地變為“國家所有”。這便是對寶安、龍崗兩區300平方公里城市“已建成區”土地的處置方式。對于早已“洗腳上田”的深圳農民而言，“已建成區”才是他們最重要的利益所在。
根據《土地管理法》，農村土地屬于集體所有，除了農民宅基地、農村公共建設用地、村組企業用地等，其余土地的使用權僅限于農業生產，而非工商開發。但在寶安、龍崗，由于處于市場經濟的最前沿，企業用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農村所有的承包土地幾乎全部用于非農業開發，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發于工商用途，此即為“已建成區”。
很長時間以來，絕大多數深圳農民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實，深圳市政府不得不認真面對。
伴隨著“農地國有化”，深圳政府在2004年6月出臺的《管理辦法》，再次確認了此前對于“已建成區”的處置辦法。即政府承認農民對“已建成區”的土地使用權，也不追究違規責任；但同時必須把上述兩區“已建成區”土地的權屬統一轉為國有，并不再對農地征用作出任何補償。
在這一模式下，農民雖可“免交地價”，繼續享有“已建成區”的“國有土地使用權”收益，但因這些土地從性質上已轉為國有，農民必須補簽國有土地使用權出讓合同。而依照法律，國有土地使用權出讓的期限最長為70年，最短為40年。換言之，這些農民通過政府的復雜操作，獲得了有期限的國有土地使用權，但永遠喪失了本屬自己的農村集體土地所有權。
在此次“農地國有化”中，政府真正需要付出代價的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當補償”、目前依然為農業用途的農村集體土地。
“適當補償”
通過“適當補償”將原屬農村集體所有的“純農業用地”轉為國有，是深圳市采取的第三種轉地方式。
這些需要適當補償的234平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規劃范圍，但尚未完成征地程序和農地轉用審批手續的“純農業用地”。
所謂“適當補償”，包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，標準與歷年征地標準大體相當。根據最終確認的數字，深圳市一度計劃拿出近200億元完成“一次性轉地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區的土地基金、財政預算安排的專項資金，以及由深圳市財政局統一從銀行獲得的貸款。
不過，按照深圳市政府的最新測算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補償，支付結束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補償額為4.3萬元左右，平均每個農民補償5.6萬元左右。
除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規定每年從寶安、龍崗兩區國土基金總收入中劃撥3％－5％進入基本養老保險基金，用于彌補這些農民社會養老保險基金的不足。即使此前從未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮職工參保標準，每月領取養老金。此舉亦被當地政府視為優于征地的補償“配套措施”。
借由“一次性轉地，一次性付款”的轉地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區數百平方公里的農村集體土地“國有化”已基本完成，比之地方政府按項目分批次“征地”，其規模之大，速度之快，簡直不可同日而語。
不過，相對于層層審批的征地，“轉地”依然要受到國家的土地用途管制，并不能在轉變性質的同時立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農用地轉用”指標只有1平方公里。鑒于國家對農用地轉用實行嚴格的總量控制，深圳在短期內，并不可能把這234平方公里的“農用地”納入城市建設土地儲備。
目前，寶安、龍崗兩區經“適當補償”而轉為國有的234平方公里土地，已根據不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農業和林業用地移交農林漁業部門管理，并實施承包經營有償使用，一般承包經營年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變原農業生產狀態。政府需要更改農地用途時，則仍需按照正常的報批程序。
盡管如此，一次性“轉地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動權。今年8月1日，《深圳市土地儲備管理辦法》正式實施，欲將全市的可建設用地統一收購、統一儲備，統一出讓、統一管理。
“如果不實行一次性轉地，深圳在未來征地的代價和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農民補償30萬元都無法實現?！鄙钲谑袊辆忠晃蝗耸空f，“因為在深圳，地比錢更值錢。”
“下不為例”
在深圳市看來，將城鄉土地全部國有化，消滅“農地集體所有制”，關乎整個城市的長期發展。
深圳市城市規劃設計研究院院長王富海表示，深圳在建制之初，狹長的行政區劃便限制了未來的城市拓展空間；且經過20多年的高速、粗放的開發，土地消耗極為嚴重，土地資源趨于枯竭，人口規模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。
截至2004年底，深圳市剩余可建設用地總量為257平方公里。據統計，1997年－2004年深圳市新增建設用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。
而深圳“農地國有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農民互相“爭地”。在可用土地銳減、農民自主開發土地的既成事實面前，政府要在與農民的土地博弈中取得控制權，通過傳統的征地方式，事實上已經難以為繼。
據記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實現“農地國有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。
但是，在上報國土資源部時，這一計劃遭遇堅決反對。國土資源部認為，從保護耕地和農民利益的原則出發，城市化并不意味著必然與農業發展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農村集體土地的權屬，將損害依附耕地進行農業生產的農民利益。并且，當時全國有不少地方亦出現以城市化名義剝奪農村集體土地的傾向，國土資源部更不希望此口一開，引發各地效法。
為此，國土資源部2004年下半年在深圳進行了實地調查，并形成了上報國務院的調研報告。最終報告內容并未公開，《財經》記者獲悉，其結論為“深圳做法，下不為例”。
2005年3月4日，經國務院批準，國務院法制辦公室、國土資源部又以“國法函[2005]36號”文件對深圳市政府進行“轉地”的法律依據，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實施條例》第二條第（五）規定是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。
顯然，該解釋強調，只有在農民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉為城市居民后，才能對農民集體剩余的少量土地轉為國有。這其實是對深圳的“轉地”法律依據的否定。
不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實施，并不溯及以往，而“深圳轉地”發生在2004年，由此“深圳轉地”成為中國現有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。
如今，在位于深圳市振興路3號建藝大廈11層的深圳市土地儲備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區轉地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉地”的徹底完成。
篇2
1.1土地征收中存在的問題
土地征收過程中的強征、以租代征、補償不到位問題：強征集體土地，凸顯現行制度缺陷；補償不到位，土地征收補償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點。以杭州西溪國家濕地公園強征集體土地為例。首先，違反農民意愿，給農民生產生活帶來不便；其次，由于建設公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權限而分割地塊現象存在；再者，采用“撤村并居”和“農轉非”手段來進行集體土地征用，違反相關法律解釋2；最后，農民則認為貨幣補償標準較低，傾向于返還建設用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉讓、出租農村集體土地用于非農建設的規定；其次，干擾正常的建設用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協議不受法律保護，向農民許諾的補償可能落空。
1.2土地流轉中存在的問題
流轉中的強制流轉、流轉定價偏低、不合法征用等問題：強制流轉違反自愿原則，不利于社會穩定；由于集體土地的流轉市場不完善，導致土地定價偏低，不利于提高農民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規定。以四川宜賓紅巖村建設生態公園為例。政府強行流轉處于城鄉結合部紅巖村200多戶農民的宅基地和300畝耕地建設生態公園。這帶來以下幾方面的負面效應：首先，以種地為生的農民本不想流轉土地而被強制流轉，嚴重影響了農民正常生活，引發社會問題；其次，政府主導下的強制流轉，在價格方面表現為農地流轉的價格偏低。
1.3土地權屬不變時存在的問題
權屬不變情況下，生態保護與農民自主經營權相矛盾：作為以生態保護為目的的國家公園，其管理條例、辦法均有相應的措施來進行土地管理。而在權屬不變條件下，農民對自己所擁有承包經營權的土地可以依法行使自主經營權，而其用途不符合公園規劃時，就會產生矛盾。因此，如何在保護生態利益和自主產權中找到平衡點，是國家公園建設中需要進一步思索的問題。以龍虎山風景區村民建房為例，當村民的自主需求與風景區的生態保護發生矛盾時，結合龍虎山的實際情況，制定了《龍虎山風景名勝區村民建房管理辦法》。該辦法規定了分區分級審核、統一規劃、統一設計以及保證金制度，切實平衡了兩方面的需求。
2建議
建設國家公園使用農民集體土地，應當在符合法律法規的前提下，將生態保護與農民意愿有機地結合起來。本文就上述三方面的問題對國家公園建設中集體土地權屬處置情況提出以下四點建議。
2.1加強部門聯動，形成合力
國家公園建設涉及國土部、環保部、農業部、林業局等多個國家部委以及各級地方政府，審批建設過程時間長、任務重，需要加強各部門聯動，形成合力。在前期集體土地處置時，由地方政府和國土部門主控，按照土地征收以及流轉規定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會負責土地使用的監管。
2.2尊重農民意愿，嚴控征地范圍，提高補償標準
強調農民的公眾參與，尊重農民話語權、議價權，將土地征收限制在國家公園的核心區。土地是農民的命根、是社會穩定的基礎。農民如果失去了土地，當地有關部門應該做足安置工作，通過提高征地補償標準、主動提供工作等措施，讓失地農民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。
2.3完善流轉市場，平衡生態保護與農民利益
在國家公園建設的實驗區和緩沖區推進土地流轉，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉市場，確定合理的土地價格，調動各方積極性。同時，尊重農民自主經營權，在生態保護的前提下，積極探索滿足農民建設宅基地自住、經營獲利的需求，制定專門的實施辦法，平衡利益關系。
2.4跟蹤調研，開展試點探索，完善頂層設計
篇3
一、農村房屋所有權及宅基地使用權登記歷史遺留問題的處理
1.建國后依法頒發的權屬證書均有效，換發新版證書堅持自愿原則
建國以來，廈門市農村房屋及宅基地權屬登記的管理部門及權屬證書種類涉及多個：解放初期時市人民政府頒發過土地房產所有證，上世紀六七十年代該項工作陷入停頓，八九十年代農村集體土地使用權登記發證由市土地局辦理，頒發過集體土地建設用地使用證，農村房屋所有權的登記發證由各區財政局辦理，頒發過鄉村房產契證。至1997年5月，農村房屋所有權的登記發證轉為市國土房產管理局歸口管理。開展工作時，對歷屆人民政府頒發的權屬證書進行了清理。解放初期頒發的土地房產所有證作為今后權屬登記的確權依據之一，要求重新換領集體土地使用權證書及農村房屋所有權證書。為了保持政策的歷史延續性，原土地管理部門頒發的集體土地建設用地使用證和財政局頒發的鄉村房產契證繼續有效，權屬人按自愿原則申請換領新版證書。
2.換發新版權證時糾正房屋與土地權屬人不一致的歷史情況
針對財政局原頒發的鄉村房產契證與原土地局頒發的集體土地建設用地使用證權屬人不一致的情況，在換發新版證書時，堅持房屋所有人和土地使用人一致的原則，在已登記的權屬人基礎上由相關權益人協商認定一致的權屬人，出具書面材料后再受理登記。協商不成的，暫不受理。
3.實事求是地認可各歷史時期用地建房審批的合法手續
建國后廈門市農村居民住宅建設及村鎮企事業單位建設項目的審批職能部門變化很大，批準建設的證照種類也較多。因此，制定規范性文件對農村房屋及宅基地權屬登記的確權依據進行了歸納總結，規定：1997年9月1日《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》施行之前，依法取得集體土地使用權或依法在集體土地上建設房屋并已竣工使用的，只要具備當時有效的批建手續，即可申請農村房屋及宅基地權屬登記。1997年9月1日以后的建設項目或居民建房，應嚴格按照《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》的要求提交合法憑證，再辦理登記。
4.按照“一戶一宅”的原則妥善處理批建手續不完整的農村住房產權登記
由于長期以來，政府在農村用地建房的審批管理上欠賬過多，造成很多農村房屋的用地建房手續不完整，因此，在2001年3月23日廈門市人民政府印發《關于加強我市農村住宅建設管理工作的通知》(廈府[2001]綜28號)以前建造的房屋，無法按照《廈門市農村土地房屋權屬登記發證若干規定》(廈府[1998]綜083號)的要求提供完整權屬來源材料的，由村民委員會和鎮人民政府證實符合“一戶一宅”條件的，經執法監察部門對規定標準內的土地、房屋面積收取配套費和增容費后，按《廈門市土地管理若干規定》和《福建省實施辦法》以及有關規定限制的人均用地和建筑標準直接給予確權。具體要求如下：經收取配套費和增容費后確權登記的，確定給居住人口3人以下家庭的土地使用權面積最多不得超過80平方米，居住人口6人以上的家庭每戶不得超過120平方米，超過部分不予確權；確認房屋產權面積時，居住人口3人以下的總建筑面積最多不得超過90平方米，居住人口6人以上的每戶不得超過180平方米，確認的房屋層數最多不得超過3層，超過的層數和面積不予確權。
5.實事求是解決島內時期舊證毀損的歷史遺留問題
由于解放初廈門市時向農村居民頒發的土地房產所有證歷時已久，遺失、毀損現象十分普遍，而土地房產所有證存根檔案資料(島內)也未保存，因此對遺失權證的補發成為廈門市農村登記發證的一項難題。根據實際情況要求：基層各土地管理所在接受農村居民的土地房產所有證遺失申報后，向申請人發放《原土地房產所有證遺失申報審批表》，經申請人(應系業主本人或其配偶、直系親屬、委托人)簽章，村委會、鎮政府(街道辦)證明蓋章后，由所轄土地所對《廈門市禾山區戶地原圖》標注的資料、現存的房產及用地情況進行核對、調查、勘丈后，統一登報聲明，滿1個月無異議的，給予確權。權屬人健在的，頒發農村土地房屋權屬證書；權屬人已死亡的，向申請人頒發《原土地房產所有證遺失調查憑據》，作為其繼承人辦理繼承公證書的憑據，待其繼承公證書辦理后，再受理轉移登記申請，向繼承人頒發農村土地房屋權屬證書。
二、農村房屋所有權及宅基地使用權登記主要業務的操作辦法
1.減輕農民負擔，減少行政環節，直接對合法批準的用地面積和建筑面積登記
廈門市農村房屋及宅基地權屬登記開展之初，農民違法超占用地違法超建建筑均應先接受處罰，才予登記發證，并在證書上對超出批準用地面積和建筑面積標準的部分，備注“今后因建設需要拆遷時不予補償”字樣。經過實踐，這種操作辦法加重了農民負擔，增加了行政環節，農民時有抱怨。2003年，為了加快農村登記工作，廈門市國土房產局制定文件規定：“對于我市農村地區在2001年3月23日以前持有批建手續但超占用地或超建房屋的，登記機構可直接受理登記申請，在進行權屬登記時應在備注欄中如實注明實測總用地面積及實測總建筑面積、違法超占的用地面積及超建的建筑面積，并記載接受監察處理的情形，違法用地和違法建筑今后因建設需要拆遷時按照我市集體土地房屋拆遷補償的有關規定處理。同時，在農村土地房屋權證的宗地附圖和平面附圖中，如實繪制實測宗地范圍和房屋建筑范圍但不予框劃紅線。對于我市農村地區在2001年3月23日以后違法超占的用地或超建的房屋，應由執法監察部門先行處理后，登記機構方可受理登記申請，權屬登記的具體處理辦法如前”。
2.尊重農村聚落的居住生活習慣，妥善處理實際建設與村鎮規劃的矛盾
由于村民建房時房屋地基選址放樣的技術手段較為落后，加之閩南地區農村聚落的特點和農村居民住房的建設習慣，農民所建房屋的宅基地形狀與批準證照上的示意圖經常不盡一致。為尊重農民建房的歷史和現實，妥善處理控制城市建設拆遷成本和保護農民利益的矛盾，對于地籍調查時確定四至無糾紛且不影響村鎮規劃實施和村民公共權益的土地房屋，登記發證時應避免從權屬上隨意切割、破壞房屋結構，登記的土地房屋面積可以根據實際建筑狀況，按照批準的土地面積和總建筑面積對不超過3層的部分進行控制和確認，對于超出批準的土地面積和建筑面積或者超過3層的建筑面積不予確認，并依照相
關規定在登記卡和權屬證書上備注。
在對分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建單幢房屋的情形進行登記時，應按照批準的土地面積、建筑面積和建筑層數控制登記面積，超出的土地面積、建筑面積、建筑層數不予登記。1999年新《土地管理法》頒布實施后，1宗宅基地批準紅線內只能建設1幢房屋，超出批準建筑面積建造的房屋不予登記。宗地合并建設單幢房屋有多個權屬人的，應由權屬人出具合并登記書面協議，按照協議內容進行共有權登記。
根據農村房屋建設管理的狀況，廈門市曾規定農村房屋及宅基地實際面積與批準面積的允許誤差為3％，因此土地超占或者房屋超建面積在3％以內的，可以計入誤差范圍予以登記。
對于農民建房時違反規定變換原批準坐落位置的，應從嚴把關，須經相關部門審批同意后，方可受理登記。
3.憑據有效證明材料確認正確的權屬人姓名和房地坐落地址
由于農村居民的文化程度的限制和閩南地方方言的特點，農村居民的身份證姓名和戶口本姓名、身份證姓名和建房審批申請人姓名經常因為書寫為諧音字或地方方言文字而不一致。因此，進行土地房屋權屬登記時，必須堅持權屬人姓名與身份證、戶口簿名字一致的原則。身份證與戶口簿上的名字寫法不一致或有曾用名的，應由當地公安部門出具證明；土地房屋批準證照上的業主名字誤采用諧音字或者地方方言文字、與身份證的名字不一致的，可由村委會證明具體情況，以身份證名字進行登記。因門牌號調整導致批準證照上的房地坐落地址與實地不一致的，應由村委會和相關民政部門證明變更情況。
4.規范農村登記發證的公告方式
公告是權屬登記中的重要環節，特別是在發生行政訴訟時，不規范的公告方式常使登記機構遭遇敗訴。為了規范公告方式，明確要求：農村成片土地房屋調查登記審核后，分局應在村委會公告欄將擬確權情況公告并拍照留存，公告存根須由村委會對公告期限和公告地點蓋章證明后存入檔案備查。批建手續遺失的，應提供原批準單位的查檔證明，在市級報刊登報公告滿1個月無異議的，方可申請權屬登記，國土所應將公告報紙整版原件收存檔案。
三、農村房屋所有權及宅基地使用權的流轉管理
由于國家對農村宅基地使用權向非農村居民流轉作了一系列的禁止性規定，同時，房屋所有權與土地使用權權利主體相一致，是土地房屋權屬管理的基本原則，因此，農村房屋所有權的轉讓也受到嚴格限制。具體地講，宅基地使用權的流轉，僅只局限于同一集體土地所有權范圍內，即宅基地使用權流轉的主體僅局限于同一農民集體內部成員之間，所以本農民集體之外的城鎮居民和農村居民不能取得該農民集體所有土地的宅基地使用權，也就不能取得該農民集體土地上的房屋所有權，農村房屋及宅基地權屬的轉移受到嚴格限制。
《房屋登記辦法》也對農村房屋的轉移作了詳盡的規定，為此，廈門市人民政府辦公廳轉發了市國土房產局《關于進一步規范農村村民住宅權屬轉移登記管理的意見的通知》，明確規定，農村集體土地上建造的住宅，僅限于本村集體經濟組織成員內部(行政村)流轉；購買人應符合廈門市國土資源與房產管理局、市建設與管理局、市規劃局《關于轉發(福建省國土資源廳省建設廳關于貫徹實施(福建省農村村民住宅建設用地管理辦法)的通知)的通知》要求的“一戶一宅”相關條件，購買人的身份認定和購買條件由村(居)委會、鎮政府(街道辦)出具證明(應有經辦人的簽字)，并經在村內公告無異議的方可受理登記。各相關單位應嚴格把關，嚴禁城鎮居民和外地戶籍人員到農村購買集體土地上建造的房屋。城鎮居民和非本集體經濟組織內部的農村居民在農村非法購建的房屋，不予確權登記。
四、農村房屋所有權及宅基地使用權的抵押管理
現行法律對農村宅基地上的房屋是否可以抵押沒有進行規定。但是，根據《擔保法》第37條規定，集體所有的土地使用權也有允許抵押的例外，就是“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”以及“以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”的情形。同時，《擔保法》第36條和《物權法》第183條均明確規定：“鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。根據上述規定可以明確，即使集體土地上的土地房屋抵押的，也應局限于鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物及其占用的集體土地使用權。
因此，廈門市規定，以鄉(鎮)村企業廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權及以承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權抵押時，應提交該集體土地所有者同意抵押的證明，并應明確實現抵押權的方式。同時，各登記機構應在他項權證上注明：抵押權人在處分抵押物時應當遵守國家和本市集體土地上土地房屋轉移的有關規定。處分抵押物時，未經法定程序不得改變土地集體所有的性質和原土地用途。
五、農村房屋所有權及宅基地使用權的繼承
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一、農村土地承包經營權現狀
從調查的情況來看，從實行家庭承包責任制開始到第一輪土地承包期結束，土地流轉就已經發生，但土地流轉的規模小、數量少、范圍窄，個別因缺少勞動力而將自家的責任田土轉包給其他農戶，是一種零星、分散式的流轉。實行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實，農村經濟結構的調整和農村勞動力的轉移，促進了農村土地流轉，流轉速度明顯加快。目前農村土地流轉主要有以下五種形式：
（一）轉讓
由于鄉鎮企業自身發展的需要，企業間合并、兼并、重組及股份制改造，出現了農村土地承包經營權的轉讓。同時，農村宅基地也隨房屋買賣而進行轉讓。
（二）出租
有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽市農村土地承包經營權以出租方式進行流轉的就占70%左右。
（三）入股
入股是將農村土地承包經營權資產作為企業的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農民的憂慮，而且還可以促進土地的流轉和集中，達到優化資源配置的目的。
（四）抵押
眾所周知，土地屬于不動產。因此，土地是優質的抵押貸款擔保物。如果沒有土地作為抵押，企業很難從銀行中取得貸款，這樣企業的發展就會受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產的安全性，而且還能盤活企業的土地資產，促進企業的發展。但由于農村土地的抵押權受到法律的限制，因此，農村集體土地的抵押在土地的流轉中所占的比重很低。
（五）置換
置換是指不同用途或不同地區之間土地的互換。例如，安陽市郊區郭家灣村用約90畝與國有城市土地進行互換而實現了整個村莊的搬遷。安陽鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區戚家莊約14畝土地。
二、土地流轉對農村經濟的促進作用
（一）提高了農業勞動生產率的水平，增強了農產品競爭力
通過土地流轉，盤活了土地資產，實現土地資源的充分利用。通過實行適度規模經營，促進土地、資金、勞動力等要素的合理流動和優化組合，降低農業生產成本，提高了農業生產率，增強了農產品競爭力。
（二）加速農村勞動力向二、三產業轉移
隨著農村土地流進程的加快，越來越多的農民可以脫離土地的束縛，轉向二、三產業，從而推動了農村城鎮化、農村現代化的進程，可實行集約化操作。
（三）促進農業產業化發展，有利于農民增收
土地流轉實現土地規模經營，生產單位增大，實力增強，有條件進行農業產業化經營。
（四）有利于加快農業科技進步的步伐
實現土地規模經營，在連片的耕地上有利于土壤改良、統一選用優良品種和其他新的科學技術的運用。
三、存在的問題
（一）產權主體不明晰
我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，“集體”到底是指哪一級，法律規定則較為含糊不清。
（二）產權權能不完整
《土地管理法》第11條規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”；第62條規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”；第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”等等。這對農村土地承包經營權的流轉實質上規定了種種限制，農村土地承包經營權已不是完整的土地產權，其使用權流轉受到了很大的制約，也就很難形成對當前集體建設用地使用權的流轉形式、轉移的接受主體以及流轉后土地產權關系的調整做出具體的規定。
(三)土地收益分配不合理
在農村土地承包經營權流轉中一個突出和敏感的問題就是，農村承包土地的收益分配問題。現行土地制度下的土地收益分配，國家集中的多，留給農民的相對較少。市、縣、鄉政府以及村委會參與了農村承包土地土地收益的分配，誤認為集體土地也像國有土地一樣，政府也是農村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭利”的局面，使得農民的利益得不到有效的保護。
四、措施與建議
其一，為了建立完善的農村土地承包經營權流轉的機制，必須明晰農村承包土地產權關系。因為產權具有兩個顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經濟秩序，否則就會發生權利混亂；交易性促進經濟增長，奠定資源的分工和專業化利用，并能夠獲得規模報酬遞增的經濟效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產權交易和市場交易的安全。
其二，對農村承包土地產權權能重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以充分實現集體建設用地產權的權利。一是從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，通過轉讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，擁有集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押等項權利。同時，對批準使用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。盡早出臺相關法律、法規，盡快完善農村集體土地產權制度。
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關鍵詞：農村土地使用權；土地流轉；現狀；問題；原因；對策
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150833172
1 農村集體土地使用權流轉的現狀
目前中國大約有2267萬hm2的土地給農民頒發了土地承包經營權證，全國農村已經流轉的土地經營權總面積是2533萬hm2，把土地部分或全部流轉給別人使用的農戶接近6000萬戶。但我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化四化不同步，農業現代化滯后明顯，現有的土地制度缺陷也愈加明顯：在土地資源配置層面，農村富余勞動力“洗腳上田”使大量農田閑置，造成了土地資源的浪費；形成了農村以家庭為主的散、小、弱的生產經營格局，制約我國農業的進一步發展和升級。在農村土地使用權流轉層面，土地承包經營權的法律、機制不健全；政府對于農村的社會保障制度不完善，注重土地的社會保障功能，從而制約了土地使用權的流轉。
2 存在問題及原因
2.1 對土地流轉的認識不夠
農戶沒有搞清土地承包經營權和土地所有權之間的關系。怕土地使用權流轉以后會失去自己的承包地，不敢參與流轉；目前農村社會保障機制尚未形成。土地是農民的主要生產資料，只有靠經營土地，才能獲得生活保障，醫療、養老保險也來自于經營土地的收入；，地方政府缺乏對土地流轉的認識。一些地方政府忽視了土地流轉優化資源配置、推動農業產業結構、調整促進土地適度規模經營、提高農民生活水平等重要作用，因此疏于對土地流轉的宣傳、引導和管理，導致土地使用權流轉缺少一個有利的政策環境。
2.2 法律、機制不健全
《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》以及《農村土地承包經營權證管理辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等諸多關于土地使用權流轉的法律條款存在沖突協調問題，有些法律甚至相互矛盾，從而帶來因法律界限不明或條文理解不同而帶來的適用不統一問題。
一些地方因沒有完善的中介機構為之服務，更缺乏土地流轉市場，土地流轉工作沒有完全展開，土地使用權流轉也僅僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能性小。
2.3 流轉合同不完善
農戶所簽訂的土地流轉合同大多不規范，權責不明確。有的合同條款甚至與現有法律和政策相抵觸，這不僅不受法律保護，嚴重者還涉及非法犯罪；農戶大多以口頭協議的形式進行轉包、轉讓，口頭協議的穩定性差，一旦發生糾紛，不便于當事人舉證和分清責任，也不利于保護自己的合法權益。
2.4 土地流轉條件存在限制
土地權利主體不明確。我國法律規定農村土地歸集體所有，但是往往鎮政府、村集體組織和村民小組共同享有土地權利；各主體權利不明確。土地權利包括所有權、使用權、處置權、收益權等，各個權利主體不清楚自己擁有什么權利，尤其是農民不清楚怎樣行使自己的權利，導致農民的合法權益很容易受到侵害。承包農戶是土地流轉中的主體，農民只有在法律規定的范圍內應當有一定的自，這樣才符合依法自治的原則，才能促進農村經濟健康有序發展。
3 政策措施
3.1 規范合同手續
在流轉主體雙方協商的基礎上，土地流轉應嚴格按法律程序履行合同手續，并經村集體組織同意后方可簽訂流轉合同，流轉合同簽訂后報相關管理部門鑒證備案后生效。政府部門應制定統一的流轉合同范本和土地流轉證書，統一土地流轉合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊登記工作。
3.2 利用市場促進土地流轉
應充分發揮市場資源配置的作用，利用市場機制來調節土地使用權流轉，有利于土地資源的優化配置并調整土地供需關系，從而提高土地利用率和市場運行效率。而且應不斷完善國家有關土地流轉的稅收、貸款、利息政策，建立相應的金融、保險支持體系，使農民、企業以及集體經濟組織擁有足夠的資金參與土地流轉，建立一個安全、高效、穩定的土地流轉市場。
3.3 建立和完善土地流轉法律制度
《物權法》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律修改時，要完善土地使用權流轉的法律規定，明晰土地權利主體和各主體權利，并統一相關法律條款。
3.4 加強土地流轉的管理
規范地籍管理，建立完備的土地檔案；構建適應產權市場化的土地管理體制；締造交易中介服務組織；制定土地使用權流轉規則。
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關鍵詞：農業 發展戰略 集體土地 使用權 流轉
十二五期間，高州市農村要實現從傳統農業向現代農業的跨越。要實現農業現代化，首先要解決農村集體土地使用權的流轉問題。按照國家政策，該市農村集體土地使用權流轉開始于二十世紀八十年代中期，允許有償轉包土地，至今已歷經三十年。但是，該市大部分集體土地仍然分散給農戶使用。這種現狀已經成為該市實施農業現代化戰略的制約因素。因此，該市只有建立公開規范、活而不亂的集體土地使用權流轉市場，促進農村集體土地使用權規范流轉，才能充分發揮集體土地的資源和資產效益，為實施農業現代化戰略掃除障礙。
一、農村集體土地使用權規范流轉是該市實現農業現代化的前提條件
1987年以來，該市按照經濟社會發展的實際需要，不斷推進城鎮國有土地使用制度的改革。城鎮國有土地使用制度改革的成功，為該市農村集體土地使用權流轉提供了經驗，促進了土地市場不斷深化發展。但是，在該市農村，人均不足0.4畝耕地，人多地少。隨著產業結構的調整和農業現代化進程的加快，農村的農用地和閑置的建設用地逐年減少，用地矛盾日益尖銳。以各種形式自發流轉農村集體土地使用權特別是非農建設用地使用權的的行為屢有發生，日漸增多，在數量和規模上有擴大的趨勢。據統計，該市通過隱性市場流轉的農村集體建設用地實際超過集體建設用地總量的20%。因此，在全面推進農業現代化的客觀條件下，該市應制定政策，把集體土地和國有土地平等看待，按照"同地、同價、同權"的原則，把農村集體土地使用權的流轉納入統一的土地市場，規范管理，依法流通，使國家、農村集體經濟組織、農民公平合理地分配土地收益。
二、當前該市農村集體土地使用權流轉中存在的問題
該市仍未依照《土地管理法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》建立完善全面推進農村集體土地使用權流轉的指導、協調、監察、激勵、約束機制，導致了該市仍未形成規范、統一的農村集體土地使用權流轉的運作程序，難以管理，問題較多。
（一）該市農村集體土地使用權隱易引發諸多問題
農村集體土地使用權流轉這一隱性市場的客觀存在，雖然不符合現行土地管理法律法規，但恰恰反映了市場經濟條件下農村集體土地使用權流轉的內在要求。由于沒有把它納入統一的土地市場，這種自發性的隱性流轉帶來許多問題，如污染環境、隨意占用耕地、浪費土地以及農業面積銳減，影響總量動態平衡的實現和糧食產量的穩定；低價出讓、轉讓和出租農村集體土地，造成集體資產的不斷流失；隨著土地用途的改變，土地利用總體規劃難以實施，土地的用途管理無法到位，造成基礎設施和生活配套設施跟不上、布局零散、建設規模小、經營粗放以及效益低等問題；本來應該征收的土地資產的流轉稅費也無法征收；用地權屬不清誘發糾紛和上訪，等等，造成一系列社會問題。
（二）該市的一些基層政府征用農村集體土地仍未按市場價補償
土地征用是政府按法定程序，為公共利益目標，強制性地將集體所有的土地轉為國有土地并給予一定補償的制度。征地是行政權力色彩最濃的領域。這里的問題包括：一是政府為經濟、文化等公共事業需要而征地，"公共利益"在當地未能嚴格界定，征地范圍過寬、過泛。實際上，征地是政府充當中介，以行政權力收購土地。征地價格（補償標準）不統一、不合理，隨意性大，一般是偏低。而一旦集體土地被征用后成為國有土地，其出讓價格增長十多倍。我認為，這是一種"制度性尋租"，政府充當"二道販子"，事實上用低價部分"剝奪"了農民的土地，又以高價出讓土地。農村集體經濟組織和農民的利益未能得到應有補償。農民從土地使用權的流轉中得不到應有實惠，陷入失地即失業、無保障的境地。甚至，政府憑借權力拖欠征地款，集體農民拿到的是"白紙條"，兌不了現，由此引發矛盾的尖銳化--農民、上訪、重復上訪等問題的數量不斷攀升，成為"三農"問題之一，成為社會不安全原因之一。
三、與時俱進，依法推進該市農村集體土地使用權的規范流轉
農村集體土地使用權的規范流轉是該市農業生產向產業化、集約化、標準化、機械化邁進的前提條件，也是該市從傳統農業大市向具有工業化內涵的現代農業強市跨越的必備條件。在十二五期間，該市必須依法采取行之有效的措施，積極推進農村集體土地使用權的規范流轉。
（一）規范該市農村集體土地使用權流轉的原則、種類、準入條件、主要方式和使用年限
該市應依照《土地管理法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》制定、實施農村集體土地使用權流轉的政策性文件，引導農村集體土地使用權流轉步入規范化軌道。一是確定該市農村集體土地使用權流轉的原則。土地作為生產資料和勞動對象等生產要素，任何一種所有制的土地使用權必須按照"同地、同價、同權"的原則來對待。因此，該市農村集體土地使用權的流轉也應同國有土地使用權流轉一樣，遵循"自愿、公開、公平、有償、有限期使用和用途管制"的原則。二是明確該市農村集體土地使用權流轉的四個必備條件：符合土地利用總體規劃、城市（村鎮）建設規劃；已獲國土資源管理部門批準的用地，且取得土地權屬證書；鎮、村經濟聯合（總）社同意流轉；不在抵押和法院查封之列，無糾紛。三是按土地利用現狀進行科學的分類。包括：農村集體農用地使用權流轉；農村集體建設用地使用權流轉；農村集體未利用地使用權流轉。四是規定該市農村集體土地使用權流轉的主要方式和使用年限。主要方式包括：出讓、轉讓、出租、抵押等。集體土地使用權出讓的最高年限可參照國有各類用地出讓的最高年限（其中農用地以承包期為最高出讓年限、未利用地根據規劃確定的土地用途而定），轉讓后的土地使用年限為出讓年限減去已使用年限。
（二）在經濟上該市要給農村集體土地使用權流轉以接近國有土地使用權流轉的平等權利
目前，當地政府征用農村集體土地時，僅僅給予適當的經濟補償，無形之中降低了農村集體土地應當享有的平等獲利權利，加劇和激化了農民的反感情緒，嚴重挫傷了農民的積極性。如果政府在經濟上給農村集體土地以更合情理的規定，必然會大大加快農村集體土地使用權規范流轉的步伐，從而充分盤活農村集體土地資產，促進農村集體土地的市場配置，推動農業向規?；a業化方向發展。
（三）建立強有力的國土資源執法監察體系，確保耕地占補平衡
篇7
“我們農民的房子也能辦房產證，抵押貸款嗎？”
4月19日，安徽省宣城市宣州區水陽鎮某村村民楊某半信半疑，楊某給記者出示的集體土地使用證，落款日期為1992年，但并未登記辦理房產證。
楊某的“無知”并不足為奇。因為“這個事情實際上是我們冒著風險在干”。4月17日，宣城房管局有關負責人語氣焦灼的背后，安徽小崗村30年前“”的“冒險”之舉似乎宛若眼前。
30年后，同樣是一個“冒險”的改革舉措，安徽試圖將數量龐大的農房從資產轉化為資本，提高農民融資能力，這將是農村生產力的新一輪大解放。
創新者公開了革新之舉，又小心翼翼不愿“露面”。
4月8日，安徽省建設廳官方渠道將試點農房產權登記流轉制度，地方金融監管部門、各路媒體立即高度關注。但安徽省建設廳十分謹慎，辦公室負責人以時機尚不成熟為由，婉拒了本報記者在內的多家媒體的采訪要求。
微妙的背后隱藏著一項“冒險”的制度化創新。
試點
近日，本報記者奔赴安徽省宣城市宣州區基層鄉鎮，調查當地先行先試的農房發證、流轉和抵押貸款等相關情況。
早在11年前，安徽省宣城市房地產管理局(下稱宣城房管局)已開始探索集體土地房屋權屬登記發證(又稱農房登記)工作，并試圖將農房流轉與交易管理制度化。
本報記者獲取的一份內部資料顯示，2003年至2007年，宣城房管局共辦理農村房屋轉讓884起，轉讓額5692.53萬元；同期，宣城房管局共辦理農村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額約為5.02億元。
“目前，幾個地市在做前期準備，包括馬鞍山、安慶、淮南等市?！?月11日，一位接近安徽省建設廳的知情人士透露，“試點可能放在宣城市宣州區下面的村鎮，聽說當地已經做了兩三年，貸款好幾個億，沒有出現一筆不良貸款?！?/p>
此言不虛。“在宣州區的一些鄉鎮，街道上70％至80％的商住樓都抵押在信用社。”4月18日，宣州區農村信用聯社副主任董欽德告訴記者，截至2008年3月末，該聯社包括集鎮和市區以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元；而且“最近5年發放的這些貸款幾乎沒有損失”。
“農村具有一定商業價值的房子，主要是在公路旁邊和中心村，這些房屋所有人都找我們幫他們辦證。”4月17日，宣州區某鎮政府主管城建的人士告訴記者，而且信用社也愿意發放以這些門面房作為抵押品的抵押貸款，“絕對有，而且多的很”。
本報獲得的內部材料顯示，2007年，宣城市鄉鎮集體土地房屋抵押1628宗，抵押額1.79億元，宗均11萬元。當年，宣城房管局還辦理集體土體房屋轉讓280起，轉讓額1701萬元，轉讓面積3.62萬平方米。
實際上，宣城房管局農村房屋登記的試點從1997年就已開始，此后，逐步實現制度化、規范化管理。2004年至2005年度，該局還被安徽省建設廳作為全省農村房屋發證工作的試點市。
而在試點初期，宣城房管局一度感到困難重重：一是農村房屋登記工作法律、法規依據缺乏，特別是農村房屋的流轉受到嚴重制約；二是主要試點所在的宣州區原31個鄉鎮中29個鄉鎮沒有基層房管所。
對此，宣城房管局首先從抓機構設置入手，其中，在各鄉鎮政府成立“房屋產權登記發證辦公室”(簡稱“發證辦”)，與城建辦合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”，并確定專人負責辦理。
其次，在登記范圍上，宣城房管局規定鄉鎮國有土地范圍內的房屋，只要產權清楚，土地來源合法，應依法列入房屋產權登記發證范圍；集體土地范圍內的房屋，參照國有土地范圍內的房屋產權登記辦法，本著“農民自愿”的原則，凡主動申報登記的，應積極做好服務工作。
近年來，宣城房管局市場產權監理處平均每天受理鄉鎮(含集體土地)各類登記約30起以上，考慮到部分鄉鎮路途較遠、交通不便等因素，還專門開辟了農村房屋登記快捷通道。其中，房地產抵押登記必須當場辦結。
截至2007年底，宣州市共核發農村房屋產權證9256本(戶)，發證面積122.36萬平方米。
但是，登記發證只是第一步，農村房屋轉讓和抵押登記的有效開展，是能否全面開展農村房屋登記工作的關鍵所在。
為規避流轉、抵押方面的法律障礙，宣城房管局開展了與土地管理、金融、鄉鎮政府、村委會等多個部門的協調工作。
其中，宣城房管局協調村鎮規劃和土地管理部門，對農村中心村和沿公路兩側具備經營條件的房屋在用地和規劃審批時，房屋設計用途明確界定為商住性質。這樣一來，就可以規避農村房屋，特別是農民的住房不能上市抵押的限制，活躍農村房地產市場。
宣城房管局在一次經驗交流中表示，上述管理辦法行之有效，“至今未發生一起行政訴訟，也很少遭受投訴”。
宣城試點引來省內外的關注。安徽省內先后有半數以上的省轄市和部分縣前往宣城市考察學習；四川成都、湖南常德等房地產管理部門也聞訊趕來調研。
就在本報記者前往宣城采訪之前，安徽省建設廳廳長倪虹于4月5日率團赴宣城市調研，倪虹表示，“積極爭取在宣城試點的基礎上逐步向全省推廣”。
冒險
雖然宣城試點備受各方推崇，但宣城房管局對媒體的采訪請求一概謝絕。
由于目前農房登記發證與交易管理工作，“尚處于探索摸索階段，很多東西不便公開談?！?月17日下午，宣城市房管局辦公室一位負責人說，而且“政策能夠突破到什么程度，我們還不清楚”。
宣城房管局的對外口徑與此前安徽省建設廳如出一轍。前述安徽省建設廳辦公室有關負責人告訴記者，目前安徽省建設廳房產處正在制定集體土地房屋登記管理辦法，并征求金融、土地等部門的意見。
“關鍵這個辦法里面有無突破?！币晃恢槿耸客嘎?，正因為此事涉及到多個部門，所以比較敏感。
本報記者通過多個渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒著風險在干”，確實因為在法律、政策等多個維度存在風險因素。
首先是法律障礙。目前，除《擔保法》第三十六條規定，鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押和法律、法規允許集體經濟組織成員(村民)之間的房屋買賣外，其他方面的流轉問題一直是法律的。而我國《土地管理法》第63條規定：“農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。
一位業內專家指出，由于存在法律障礙，作為主管部門，宣城房管局自然無法有效避免因行政行為不當而引發的行政復議或行政訴訟案件的發生，無法規避房屋轉讓、抵押登記等因操作不規范和工作不嚴謹帶來的風險。
其次，前述專家還表示，全面解禁農村房屋流轉可能會觸及農民基本生活保障，影響社會穩定。
目前，我國農村社會保障體系尚未全面建立，農民房屋及其項下的宅基地使用權是農民基本生活保障和安身立命之本，農民一戶只有一處宅基地，一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，造成農民流離失所，影響社會穩定。
業內人士指出，出于上述擔憂，《物權法》對解禁農村房屋流轉并沒有實現突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城鎮居民因買不起城市住房，轉向農村購房，甚至引發強勢集團大量收購農村房屋，侵犯農民利益。
此外，由于集體土地房屋流轉存在法律障礙，宣城市有關部門對房管局開展農村房屋登記難以統一思想，當地政府也難以出臺規范性文件。
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關鍵詞：集體建設用地 流轉 土地管理 廣州市
引言
改革開發以來，在快速城市化、工業化的驅動下，發達地區、大城市郊區農村集體建設用地流轉現象普遍。江蘇蘇州、浙江蕪湖、廣東順德等地較早進行了集體建設用地流轉的試點工作，為集體建設用地流轉積累了許多經驗做法。2005年廣東省頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，突破了土地管理法對于集體建設用地使用者資格的限制，對于提高集體土地利用效率，盤活土地資產都有非常重要的意義。2010年，廣州市也出臺了《廣州市集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》①（以下簡稱《辦法》），開始了集體建設用地流轉的探索之路，也是在保護農民土地財產權益方面的一個突破。當前，如何從政策和操作層面加以引導，趨利避害，加強對集體建設用地流轉管理，推動土地市場的全面、健康發展值得深入探討。
1.廣州集體建設用地流轉的現狀與特征
1.1集體建設用地流轉私下交易現象普遍，總體規模大，形式多樣。
自改革開放以來，隨著廣州社會經濟市場經濟快速發展，建設用地需求量大，城市郊區、城鄉結合部以及地理區位較好的城鎮和農村地區的集體建設用地自發流轉越來越活躍，流轉規模大，形成了龐大的隱形市場。由于屬于私下交易并不合法，集體建設用地流轉總體規模難以完整統計，根據對部分郊區鎮村調查表明，流轉比重占農村集體建設用地總規模的80%以上。集體建設用地流轉形式主要表現為出租、轉讓、入股、聯營等多種形式,并以出租為主，包括直接出租土地、先建好標準廠房進行出租等形式。由于集體建設用地流轉與現行土地管理法不符等原因，集體建設用地抵押權等權利仍然無法實現。
1.2流轉集體建設用地來源多元，分布分散，土地流轉宗數多面積小。
集體建設用地多屬于經濟聯社，而目前廣州集體建設用地所有權證只頒發到村一級，故集體建設用地流轉由村委會代表簽訂土地流轉協調。集體建設用地的來源形式有：一是村集體經濟組織，主要是經濟聯社利用集體預留的土地或原有的鄉鎮企業用地；二是部分鎮、村或經濟聯社與農民簽訂協議，將農民承包的土地收回后進行統一開發和流轉；三是部分村委會租用經濟聯社土地發展村集體經濟或再流轉。從土地流轉規模看，以經濟聯社集體自有土地流轉宗數較多，規模較小，流轉面積在幾十到數百畝左右，目前以這種形式為主體；以鎮、村或經濟聯社統籌農民土地統一流轉形式，往往能集中較多的土地，統一建設工業園區，占地面積多數在千畝以上，這種形式還不多見。
1.3集體建設用地流轉的用途以工業用地為主，流轉年限不等，總體價格偏低。
據實地調查，廣州集體建設用地流轉的用途主要可以劃分為工業生產用地、商業服務用地等多種類型，因集體建設用地被嚴禁用于房地產開發建設，故這類土地用途相對較少，也有私下建房現象存在?？傮w而言，工業用地（包括倉儲）占比較大，但因交通區位條件的改變，靠近中心城區一些區位優越的集體建設用地開始由工業用地轉化為商業用地，如用于店及休閑娛樂設施等建設，部分集體建設用地也用于建設員工宿舍等房地產開發。土地流轉年限視情況而定，有5年、10年、20幾年不等，一般不超過30年。土地流轉價格因區域和用途不同差異較大?？傮w而言，集體建設用地價格水平總體偏低，明顯低于同區位國有土地的市場價格，但集體建設用地流轉價格呈上漲的趨勢。
1.4集體建設用地流轉的收益用途多樣，農民獲得土地收益差異大。
集體建設用地流轉收益已經成為經濟聯社的主要經濟收益來源，其收益分配用途主要用于以下方面：一是部分收益用于經濟聯社的日常開支；二是部分土地收益主要用于再生產和原始積累，壯大集體經濟。二是部分收益主要用于給村民上養老保險等福利事業以及修建維護村教育、醫療、文化體育、道路等社會公益事業。三是實行土地股份合作制，其土地收入每年按股分紅。由于不同村集體擁有集體建設用地的規模不同，價格水平差異等，集體建設用地流轉收益也不盡相同，各村收益分配方式不同，農民從集體建設用地流轉獲得的收益差異也較大，有的村村民每年分紅高達2萬，有的村村民沒有分紅。根據實地調查，一些集體建設用地流轉取得的收益40%用于日常管理開支，60%用于股份分紅，在集體建設用地流轉收益中村委會會提取5%-20%不等的比例管理費，具體比例由村與經濟聯社協商達成一致意見。集體建設用地流轉制度建設主要通過村民公約加以規范，一些村規定達到40%以上村民同意集體建設用地流轉，就可以進行流轉。
2.廣州集體建設用地流轉存在問題及原因分析
2.1由于集體建設用地產權問題，導致集體建設用地價值難以顯現，產業整體檔次偏低。
私下流轉集體建設用地無法取得土地產權證明，缺乏法律保障，但是國有土地擁有完整、清晰的土地使用權，考慮到這一點，對于大型企業、外企有上市需求的企業更傾向于獲取國有出讓土地，而從小企業的角度來看，沒有土地產權證明也不會影響他們正常的生產活動，集體建設用地的租金優勢明顯，大量的中小企業選擇采用集體建設用地私下流轉的方式，快速、便捷、經濟的獲取土地，這也導致集體建設用地的產業類型整體檔次不高，土地的投入量與經濟的產出量不成比例，集體建設用地的產出效率較低，使土地資源不能達到最優配置，也造成了土地供應市場秩序的混亂。
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論文關鍵詞 土地承包經營權 宅基地使用權 流轉
在我國，土地所有權分國家所有與集體所有兩種，根據《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規之規定，城市的土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有，土地的所有權只能由集體所有轉變為國家所有，而不能逆向行之?，F階段，農村集體土地主要經沒收、征收、征用、征購、轉戶、遷移等原因轉為國有土地或者限制在本集體經濟組織內部成員之間進行使用權轉讓，在市場經濟蓬勃發展的今天，這已嚴重阻礙了土地價值的真正實現。探索新的集體土地流轉模式，不僅有助于我們合理開發和利用稀缺的土地資源，而且對于我國經濟發展的整體規劃也大有裨益，極有研究價值。
一、集體土地流轉問題概述
資本主義國家實行較為嚴格的土地私有制，自英國“圈地運動”之后，工業經濟和城鎮化飛速發展，土地流轉制度也歷經幾百年發展，幾經陣痛，業已建立起一套完整的法律程序，對于私人土地的征收、征用、征購以及土地買賣、交換、贈與、轉讓、出租、抵押等問題都有明確規定，雖然我國實行土地國有和集體所有制，不存在土地買賣問題，法律僅規定了集體土地可以經過被沒收、征收、征用、征購、轉戶、遷移等原因單向不可逆地轉變為國家所有，但國外的很多有益經驗仍然值得我們借鑒。
在現階段城鄉統籌背景下，社會主義市場經濟與城鄉二元社會體制均發生了深刻變化，城市土地正經歷著新一輪的洗牌，農村土地使用權的權利效能也產生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉出現了諸如流轉不規范、交易糾紛多、產權意識混亂、流轉比例低等一系列問題。對此，我們要充分發揮市場驅動力，完善農村土地承包經營權流轉制度和宅基地使用權制度，明確界定宅基地使用權流轉范圍，逐步放開宅基地的入市流轉，相關部門更要盡快出臺相關政策措施，引導和規范農村土地使用權流轉行為，保障集體土地實現有序流轉。
二、土地承包經營權的流轉難題及對策
土地承包經營權就是承包人因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。土地承包經營的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內嚴格限制調整承包地。
土地承包經營權流轉是指通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。根據《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關規定，法律承認了土地承包經營權人的流轉權，并且規定了流轉的方式，同時，對土地承包經營權的流轉也設置了較多的限制性規則，當然，這些限制的初衷是為了保障農民的基本生存權利，但是隨著我國經濟改革的不斷深入，很多規定已經不適應發展的需要了。
（一）土地承包經營權的流轉難題及成因
1.土地承包經營權為我國所獨創，現存的主要流轉難點在
（1）集體的農業用地原則上不能用于建設，要進行建設必須先“變性”，而且，集體建設用地使用權原則上也不可以進行交易；（2）流轉對象被嚴格限制在本集體經濟組織內部成員之間；（3）承包地在承包期限內不得進行調整，農村大量新增人口無法取得土地，土地配置不均現象嚴重，導致無地農民生活困難，現實矛盾突出；（4）出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經營權，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件；（5）承包地被征收后的土地補償費分配不均，導致了農民采取一系列抵制措施。
2.造成現有困難的原因分析如下
（1）法律規定與民間社會規范的沖突是承包經營權流轉難的社會根源；（2）法律規定之間的內在沖突是土地承包經營權流轉困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導致農村現實利益沖突并阻礙土地承包經營權流轉的現實原因；（4）法律規定與復雜的農村現實之間的脫節是引發土地流轉難的直接原因；（5）現行土地所有權設置上的“雙軌并行”、“城鄉分治”是土地承包經營權流轉難產生的深層次體制根源。
（二）關于解決現有流轉難題的對策
現存土地承包經營權的流轉難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進一步完善，我們可以努力建立一套農村土地承包經營權流轉的糾紛解決機制，譬如：
1.從消除糾紛產生的根源出發，構建糾紛預防機制
不斷深化改革，打破土地制度設置上的二元體制，推進土地承包經營權的有序流轉。在農村土地制度的設置上因地制宜，給地方留下一定制度創新的空間。此外，保持政策的穩定性，健全相關法律規定，強化基層政府的指導和服務職能。
2.建立多元化的糾紛解決機制，促進糾紛的及時和有效解決
我們要注重調解，充分發揮農村基層組織的作用，同時穩步推進農村土地糾紛仲裁工作，強化農村土地流轉糾紛的仲裁解決機制，當然，訴訟解決機制也必須健全，保證司法救濟途徑的暢通，這樣才能做到及時化解矛盾，維護農村社會的長期穩定。
三、宅基地使用權制度的弊病及對策
宅基地使用權是農村集體經濟組織的成員有權占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地位用權是農村村民個人重要的財產權利，關系到農民的切身利益。伴隨農村特別是一些城郊村房地產市場的不斷活躍，農村宅基地使用權由簡單地農民自己享受居住的權利轉變為農民轉讓自己的宅基地或將宅基地上所建房屋出租、出售與他人的方式實現財產利益的一種權利，由此所涉及的權屬、流轉糾紛也越來越多。
（一）對宅基地使用權流轉的限制
1.關于農村宅基地的轉讓
《土地管理法》第62條規定了“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”該法出臺后，國務院為加強農村土地的管理，已明確規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。因此，《物權法》又明確規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。村民依照規定轉讓宅基地使用權的不得再申請宅基地?！?/p>
可見，宅基地的轉讓被嚴格限制在本集體內成員之間協議轉讓，但須經鄉、鎮政府批準，且轉讓方不得牟利。盡管農村的宅基地使用權擁有比國有土地使用權更長的使用期限、更鮮明的財產屬性，但農村宅基地仍不能設置抵押權，不能與外部進行合資。
2.宅基地使用權的流轉難題
現存的主要問題有：
（1）產權意識混亂，流轉比例低。我國農民的土地產權觀念淡漠，甚至相當部分農民沒有產權概念，而農村勞動力的轉移遠快于農村宅基地流轉增長，兩者發展比例不協調，是加劇農村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉不規范，交易糾紛多。據有關調查顯示，大部分宅基地交易都未經集體同意而直接在私下進行，收益歸于個人。因缺乏法律明確的規范和指引，一些農村的宅基地無法實現有效管理，盡管農戶的自發流轉行為和結果受到法律保護，但是流轉的方式、范圍、收益以及土地產權關系調整等方面缺乏法律約束和保障，極易產生矛盾和糾紛，從而危害農村社會的穩定。
（二）完善宅基地使用權制度的對策
1.完善農村宅基地所有權制度
當前，要從農村土地集體所有的前提下確立農民土地產權的主體地位，從政策層面轉到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應在符合土地利用規劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內流轉，而不是毫無限制地進入市場。在實現有序、適度流轉的同時，使農民切實參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會進步所帶來的好處。
2.界定宅基地使用權流轉范圍
宅基地和農用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴張宅基地導致農用地減少的情況，必須限制流轉的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權屬證書、土地界限清楚且權屬無爭議；符合國家和地方的土地利用總體規劃及城鎮建設規劃，保證耕地不被占用；規范宅基地使用權出讓過程中的主客體范圍、各方權利義務以及農民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。
3.允許宅基地入市流轉
宅基地使用權本身是農民的一項財產權利，屬于農民的物權。農民作為市場經濟的主體之一，對自己的住宅應當有自由轉讓的權利。為了實現農村宅基地流轉的市場化，真正實現土地的市場價值，宅基地上市轉讓應當向購買對象放開、放開購買價格并放開購買區域，保證農民分享土地流轉的增值收益，保障其在經濟上實現自己的土地權益。
四、解決集體土地流轉問題對我國經濟發展的意義
（一）我國集體土地流轉現狀
我國集體土地產權不清、交易困難、流轉的法律依據先天不足，呈現出流轉不規范、交易糾紛多、產權意識混亂、流轉比例低等問題，已經嚴重制約了我國城郊經濟的發展和農民收入水平的提高。因此，對于農村集體土地使用權流轉的對策與建議，需要我們充分引入市場機制，完善農村土地承包經營權流轉制度和宅基地使用權制度，同時，改革也不能走完全市場化的道路，而是要在堅持自身固有的特點的基礎上引入一些市場經濟的原則和方法如有償使用、平等競爭等，走出一條具有當前中國農村特色的集體土地使用權流轉之路。
（二）解決集體土地流轉問題的意義
我國當前正處于改革和發展的關鍵階段，集體土地流轉矛盾激增，日益成為嚴重阻礙我國經濟健康發展的桎梏，但是我們相信，只要采取合理的市場化措施，一定能夠解決好這個問題，并對整個社會經濟意義重大：
第一，有助于減少對稀缺的土地資源的浪費，提高我國單位面積土地的收益率，同時提高整個社會的生產效率。
篇10
第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規定，結合我省實際情況，制定本辦法。
第二條 我省行政區域內的一切土地的管理，按照《土地管理法》和本辦法執行。
第三條 各級人民政府必須維護土地的社會主義公有制，貫徹執行十分珍借和合理利用土地的方針，全面規劃，加強管理，保護、開發和合理利用土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。
城、鎮、村建設用地和改造舊城、鎮、村相結合，充分利用原有建設用地和空閑地。
第四條 縣級以上地方人民政府和行政公署設立土地管理機構，主管本行政區域內土地的統一管理工作。市轄區的機構設置由市根據實際情況確定。
鄉鎮土地管理工作由鄉（鎮）人民政府負責，縣級人民政府委派的土地管理員具體承辦。
土地面積五千畝以上的農、林、牧、漁等企業、事業單位，應確定專人辦理本單位的土地管理工作，業務上受當地土地管理部門指導。
第二章 土地權屬的確認和變更
第五條 凡屬集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。凡屬全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
第六條 依法改變土地所有權、使用權的，必須辦理土地權屬變更登記手續，更換證書。
因買賣、轉讓房屋和地上其他附屬物而涉及土地所有權、使用權變更的，應同時辦理土地權屬變更和換證手續。
第七條 有下列情況之一的土地，屬于農民集體所有的，由該土地所有權單位收回另行安排；屬于國家所有的，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷使用證：
（一）農業戶口轉為城鎮非農業戶口者原承包的土地；
（二）已遷移后騰出的宅基地；
（三）未經原批準機關同意，連續兩年未使用的；
（四）不按批準用途使用的；
（五）用地單位已經撤銷或者遷移的；
（六）鐵路、公路、機場、礦場、水利、水電工程等經核準報廢的。
第三章 土地的利用和保護
第八條 各項建設用地應按國家下達的年度用地計劃嚴格控制，不得突破。
第九條 縣級以上地方人民政府土地管理部門應建立土地統計和地籍管理制度。集體土地所有單位和國有土地使用單位要按照規定向當地人民政府土地管理部門報送土地統計表和使用說明。
第十條 各級地方人民政府應編制土地利用總體規劃，報上級人民政府批準。
第十一條 農業結構調整要嚴格控制占用耕地，不得私自在承包的耕地上種果樹、造林以及挖魚塘等。
凡因農業結構調整必須占用耕地種果樹、造林、挖魚塘等的，由村民委員會編制調整計劃，經鄉（鎮）人民政府審查，報上級人民政府批準。
第十三條 開發國有荒山、荒地、灘涂等，用于農、林、牧、漁業生產，面積在三百畝以下的，報縣級人民政府批準；三百畝以上、五百畝以下的，報行政公署、省轄市人民政府批準；五百畝以上的，報省人民政府批準。
第十三條 城鄉非農業建設用地，凡有荒地、荒山、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地；名、特、優農產品基地，非特殊需要，不得征用。
大力提倡火葬。對有土葬習慣的回族等少數民族死者的安葬，應在指定的荒山、瘠地建立公墓或者就地深埋，不得占用良田、堤壩籌建墳。
第十四條 建設用地經批準劃撥后，滿一年未使用的，由市、縣（市）人民政府土地管理部門按當年年產值收取荒蕪費；承包集體耕地荒蕪一年的，由村民委員會或鄉（鎮）人民政府按年產值二至三倍收取荒蕪費。
荒蕪費收取、使用辦法由市、縣（市）人民政府規定。
第十五條 新建磚瓦窯廠，應充分利用荒山、荒地，嚴格控制占用耕地。確需占用耕地的，要有切實恢復耕種或者從事其他生產的措施。
第十六條 因開采地下礦藏，造成土地塌陷，用地單位應根據塌陷程度和農作物減產情況，付給受損失單位或者個人平整土地費和減產補助費。地上附屬物造成損壞的，應根據損壞程度給予合理補償。塌陷后不能耕種的農田，礦方應辦理征用手續，需要搬遷村莊的，礦方應在塌陷前辦理拆遷手續。
各項費用的補償標準由市、縣（市）人民政府規定。
征用后的塌陷地、取土坑，停用的儲灰場、尾礦庫、棄渣場等，由縣級以上人民政府統一組織征地單位、被征地單位和鄰近的鄉（鎮）村進行綜合治理，統一安排，合理使用。征地單位因建設需要部分土地，可優先安排。
第四章 國家建設用地
第十七條 國家建設需要，可以使用國有土地或者依法對集體所有的土地實行征用。被征用土地的單位和承包經營土地的個人，應當服從國家需要，不得阻撓。
國家建設征地程序：
（一）申請用地。用地單位持經計劃部門批準的建設項目設計任務書或者基本建設計劃，向擬征用土地所在的市、縣（市）人民政府土地管理部門申請征地。不屬于基建性質的其他特殊用地，應持縣級以上主管部門有關批準文件申請征用土地。
征用城鎮規劃區范圍內的土地，必須事先經當地城鎮規劃管理部門審查同意。
征用土地涉及河道、岸灘、森林、湖泊、大中型水利工程、公路、鐵路等重要設施，應征得有關主管部門同意。
（二）確定征用土地面積和補償安置方案。征用土地批準后，用地單位持建設用地平面圖、環境影響報告書（表）等，送土地管理部門核定用地面積和確定補償安置方案。由當地人民政府土地管理部門主持征地單位與被征地單位簽訂正式協議，交付征地費用。
（三）辦理耕地占用納（免）稅和納稅土地的農業稅減免手續。
（四）劃撥土地。征地申請批準后，由市、縣（市）人民政府土地管理部門根據建設進度一次或者分期劃撥土地和頒發土地使用證，并督促被征地單位按時移交土地。
實行征地費用包干使用的建設項目，由所在市、縣（市）人民政府土地管理部門統一辦理。
第十八條 修建、拓寬和改造公路及修建鐵路用地，其審批手續、各項補償，補助費標準，均按《土地管理法》和本辦法執行。
第十九條 征用土地的審批權限：
（一）征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，由省人民政府審查，報國務院批準。
（二）征用耕地十畝以上，一千畝以下；其他土地二十畝以上，二千畝以下，由行政公署、省轄市人民政府審查，報省人民政府批準。
（三）征用耕地三畝以上，十畝以下；其他土地十畝以上，二十畝以下，由縣級人民政府審查，報行政公署、省轄市人民政府批準，并報省土地管理部門備案。
（四）征用耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣級人民政府土地管理部門審查，報縣（市）人民政府批準，并報上一級工地管理部門備案。
（五）征用塌陷區土地，二百畝以下的，由所在行政公署、省轄市人民政府批準，報省土地管理部門備案；二百畝以上的，報省人民政府批準。
一個建設項目需要征用土地，應當根據總體設計，一次申清批準，不得化整為零。分期建設的項目，應當分期征地，不得先征待用。
省轄市所轄區人民政府不行使城市規劃區內征用（劃撥）土地審批權限。
第二十條 土地補償費標準：
（一）征用耕地、菜地，按其征用前三年平均年產值的五至六倍補償。
（二）征用魚塘、藕塘、葦塘、菱角塘、灌叢、草地、林地、藥材地等，按其前三年平均年產值的五倍補償o（三）征用果園、茶園、桑園等按其前三年平均年產值的六倍補償；未曾收獲的園地，按照當地水田或者旱地前三年平均年值的五倍補償，另加苗木培育費用。
（四）征用耕種不滿三年的開荒地，按其當年平均年產值的二至三倍補償；耕種三年以上的按耕地補償。
開始協商征地后突擊搶栽的樹苗、搶建的建筑物籌，不予補償。
在已列入開采計劃的壓煤區地面上能否進行非農業建設和植樹造林，由市、縣（市）人民政府具體規定。
第二十一條 安置補助費標準：
征用耕地、菜地、園地、藥材地、林地，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地、菜地、園地、藥材地、林地每畝前三年平均年產值的三倍。
征用魚塘、牧草地等，為該魚塘、牧草地每畝前三年平均生產值的二點五倍。
征用藕塘、葦塘、灌叢、草山等，為該藕搪、葦塘、灌叢、草山每畝前三年平均年產值的二倍。
第二十二條 依照本辦法支付的土地補償費和安置補助費尚不能使需要安置的農業人口保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以適當增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征用土地每畝前三年平均年產值的二十倍。
第二十三條 青苗補償費標準：
（一）被征耕地的青苗補償費標準按當季作物的產值；多年生作物按其年產值；無苗的，不予補償。
（二）魚苗放養兩年以上的，不予補償；不足兩年的，按放養魚苗費的二至三倍補償。
（三）用材林，主干平均胸徑二十厘米以上的成材，按征用時實有材積價值的百分之十至二十補償；主干平均胸徑五厘米至二十厘米的，按征用時實有材積價值的百分之六十至八十補償；主干平均胸徑五厘米以下的小樹和未成材的竹林的補償費標準，由市 縣市人民政府規定。
（四）公民在國有土地上種植的林木和房前屋后的小片零星樹木，能移栽的，由用地單位負擔移栽費；無法移栽的，其補償費標準由市、縣（市）人民政府規定。
第二十四條 嚴格控制征用蔬菜基地。確因特殊情況需要征用的，除按批準權限報批外，必須落實新的蔬菜基地，征多少補充多少，并按規定繳納新蔬菜基地開發基金。
第二十五條 收回農民耕種的國有土地，不付土地補償費。有青苗的，支付青苗補償費，耕種時間在十年以上、收回后直接影響農民生活的，按照安置補助費的標準支付困難補助費。
第二十六條 國家建設征（撥）用土地需要拆遷的房屋及其附屬物，建設單位應向被拆遷的單位或者個人支付拆遷補償費，補償費標準由市、縣（市）人民政府規定。
第二十七條 被征地單位不得在《土地管理法》、國務院有關規定和本辦法規定的補償、補助費用以外，以任何名義和借口提出額外補償、補助要求。
第二十八條 征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附屬物和青苗補償費付繪本人外，其他費用均由鄉（鎮）人民政府組織被征地單位用于發展生產，安置多余勞動力就業和不能就業人員的生活補助。任何單位和個人都不得侵占、挪用。
被征地單位的農民確有一技之長，愿意自謀職業的，由本人申請，經鄉、鎮人民政府考核批準，可從土地補償費、安置補助費中按比例給予一定資助。
各級地方人民政府土地管理、財政、審計等部門應對征地的土地補償費、安置補助費、新蔬菜基地開發基金的使用情況進行監督。
第二十九條 因國家建設征用土地造成的多余勞動力，按國家有關規定妥善安置。用地單位經國家批準招工時，可優先招收部分符合條件的被征地的農民就業。同時將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。招收被征地農民指標，以市、縣（市）為單位按年度報省勞動局批準下達，具體招工辦法、條件由省勞動局另行規定。
第三十條 根據規劃要求需要埋沒電線桿、電線塔、電纜、管道等設施占用土地的，只補償青苗損失，個別占地較多的，酌情征用。
第三十一條 征用納稅的土地，按國家規定核減農業稅。
第三十二條 國防洪搶險、軍事行動等緊急情況臨時用地的，可以先行使用，同時報告所在市、縣（市）人民政府；如需長期使用，按規定補辦征用手續。
第三十三條 國營農、林、牧、漁場等單位進行非農業建設需要用地的，按照本辦法規定辦理報批手續。
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第三十四條 鄉（鎮）村建設，必須按規劃進行，沒有進行規劃或者規劃未經批準的，不得占用耕地建設。
第三十五條 符合下列條件之一的，可以向所在的村（組）申請宅基地：
（一）統一規劃建設的居民新村（居民點：需要重新安排的；
（二）老宅基面積低于規定標準，子女中有的已達婚齡，確需分居的；
（三）經批準回鄉定居的離退休的國家工作人員、軍隊干部、職工等沒有房屋需要新建住宅的。
第三十六條 宅基地面積標準：
（一）城郊、農村集鎮和圩區，每戶不得超過一百六十平方米；
（二）淮北平原地區，每戶不得超過二百二十平方米；
（三）山區和丘陵地區，利用荒山、荒地建房，每戶不得超過三百平方米；占用耕地每戶不得超過一百六十平方米；
村民建房應盡量使用原有的宅基地、村內空闊地和其他非耕地。每戶只能有一處住宅。出租、出賣房屋的，不再批給宅基地。
第三十七條 鄉（鎮）村企業申請建設用地，必須附縣級以上地方人民政府批準的建設項目文件，按照本辦法第十九條的規定報批。在城鎮規劃區內建設的，需附有當地城鎮規劃管理部門的審核意見。
第三十八條 鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設需要使用集體土地的，由鄉級人民政府審核，報縣（市）人民政府批準。使用耕地三畝以上的，報行政公署、省轄市人民政府批準。
鄉（鎮）村建設依法經批準使用集體所有的耕地，應依法繳納耕地占用稅，屬農業稅納稅的土地相應減免農業稅。
第三十九條 鄉（鎮）村和村民小組辦企業和公共設施、公益事業建設使用農民集體所有的土地的，應妥善安置農民的生產和生活。并按下列標準補償：
（一）辦企業使用耕地、菜地的，按其前三年平均年產值的四至五倍補償；使用其他土地的，按其前三年平均年產值的三至四倍補償。
（二）公共設施、公益事業建設使用耕地、菜地的，按其前三年平均年產值的二至三倍補償；使用其他土地的，按其前三年平均年產值二倍補償。
（三）村、村民小組使用本單位集體所有的土地辦企業和建設公共設施、公益事業的，對承包戶除補償青苗費外，并對土地投入予以適當補償。
第四十條 農村專業戶、個體工商戶和經濟聯合體等從事非農業生產需要使用土地的，持縣（市）業務主管部門批準的文件，向土地管理部門申請，按批準權限審批。其補償費標準由市、縣（市）人民政府規定。
使用者不得私自轉讓。如停止使用，要恢復耕種條件，限期退還土地所有單位。
第四十一條 農民進入集鎮務工、經商，需用地建房的，由鄉（鎮）人民政府按規劃選址，統一辦理用地申請，報縣（市）以上地方人民政府批準。其補償標準可參照國家建設用地適當降低。土地的使用期限和具體補償費標準由縣級人民政府規定。
第六章 獎勵與懲罰
第四十二條 凡符合下列條件之一的單位和個人，由縣級以上地方人民政府給予表彰和獎勵：
（一）依法管理土地有顯著成績的；
（二）合理規劃，節約用地，保護耕地，開發土地資源作出顯著貢獻的；
（三）從事土地科學研究和技術推廣獲得顯著成果的。
第四十三條 征用和使用土地過程中，當事人任何一方不依法執行征地、用地協議和土地管理部門的裁決，致使對方遭受經濟損失的，要賠償損失；情節嚴重的，對有關責任人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分。
第四十四條 未經批準擅自鏟毀接近成熟的農作物的，除賠償損失外，并處以鏟毀農作物價值一倍以下罰款，損失嚴重的，對有關責任人員由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分。
第四十五條 《土地管理法》第四十三、四十四、四十七、四十九、五十、五十一條規定的罰款，罰款額按下列標準執行：
（一）未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，除責令退還非法占用的土地、限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施外，并處每畝五百元至三千元的罰款。
（二）買賣、出租，或者以其它形式非法轉讓土地的，除沒收其非法所得外，可以并處其非法所得的百分之二十至五十的罰款；
（三）非法占用、挪用、私分被征地單位的補償、補助費的，除責令退賠外，可以并處其非法占用款的百分之二十至五十的罰款；
（四）臨時用地期滿不歸還和土地使用權被依法收回后拒不交出土地的，除責令交還土地外，并處每畝二百至五百元的罰款；
（五）開發土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，除責令限期治理外，可以并處每畝一百元至三百元的罰款。
上述處罰，由縣級以上地方人民政府土地管理部門決定。當事人和單位負責人對處罰決定不服的，可以向上級土地管理部門提出申訴；上級土地管理部門應及時作出裁決，對裁決不服的，可以在收到裁決通知之日起三十日內，向當地人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請當地人民法院強制執行。
罰款由土地管理部門收取，按規定上交財政部門。
第四十六條 征地、用地已按本辦法規定給予補償、補助，被征地單位（戶），應按時移交土地和拆遷地面建筑物及其他設施，拒不按時移交和拆遷的，強制執行。
第四十七條 土地管理人員在辦理征用、劃撥土地、變更土地所有權、使用權和解決土地權屬爭議過程中，徇私舞弊、貪污受賄的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。