分稅制財政體制范文
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篇1
從1978年到1993年，我國財稅改革基本上是遵循放權讓利的思路進行的， 導致了財稅體制的收入功能逐漸減弱。 以實行財政大包大干的1988～1993年為例，中央財政每年從收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能與國民經濟增長同步，也不能與財政總規模的增長同步，致使中央財政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財政缺乏應有的回旋余地。
從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度。
分稅制與承包制相比，其財政收入功能明顯增強，一是根據財政權與事權相統一的原則，在中央與地方之間實行分稅，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅種。二是對稅制進行了重大改革，大大增強了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制，具有隨經濟增長而不斷擴大的稅源，并且收入入庫及時，統一內資企業所得稅，規范稅前扣除范圍和標準，保護了稅基；擴大了資源征收范圍，開征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不規范、不合理的減免稅政策。三是為加強稅收征管，確保分稅制體制的順利實施，分設了中央與地方兩套稅務機構。特別需要指出的是，通過分稅，中央財政建立了穩定增長的運行機制，一改過去依靠行政手段層層下達稅收計劃的辦法，減輕了工作難度。
現行財稅體制經過4年的運行，已基本進入穩定運行期， 其收入效應正在積極釋放。中央財政相對地方財政增長少一些，但是進行縱向比較可以明顯看出，中央財政增長的規模和幅度是很大的，對于緩解中央財政困難起到了重要作用。現行體制也大大調動了發展地方的財源和加強收入管理的積極性，地方財政的大幅度增收減輕了地方對中央的依賴。
在充分肯定現行財稅體制收入功能增強的同時，我們還必須清醒地認識到，財政收入占gdp下降的勢頭未能得到有效遏制，1994年為11. 2％，1995年為10.5％，到1996年為10.7％。財政收入增長與經濟增長不能同步增長的主要原因何在？我們扼要分析如下：
1.在整個國民經濟活動中存在一些稅收“真空”，如農民自產自用的農產品、軍工產品、出口產品、福利企業和校辦企業生產的產品等，這些產品都計入gdp 中，并占有不小份額，而這些產品都享受不征稅，免稅或退稅待遇，沒有稅收貢獻。
2.我們的經濟增長方式是屬于粗放型的，投入多，產出少，效益低，只注重產值而不顧產品是否適銷對路。這種粗放型增長方式對商品稅和所得稅的貢獻低是必然的。
3.由于在對地區、行業和企業的考核中過分側重經濟增長規模和水平，虛報gdp的現象比較普遍，人為夸大的分母帶來了占比的下降。
4.分稅制存在不規范，不正確之處，如企業所得稅按隸屬關系劃分，屬于傳統體制做法，又如把具有增收潛力和攸關經濟穩定的個人所得稅劃為地方稅。
5.現行稅收體系還不健全，稅制設計還存在不合理之處。
6.財經秩序比較混亂，稅收征管不嚴，偷稅、騙稅現象時有發生，稅收流失嚴重。
7.預算外對預算內的沖擊較大，各種收費、基金侵占稅基。
8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始終不能消除，大量侵蝕了稅基。
從上面的簡單分析可以看出，導致財政收入與經濟增長不同步的原因是復雜的，需要探求多種政策措施。但必須特別強調的是現行分稅制財政體制對稅收收入的不利影響。主要體現在：
1.中央與地方事權和財權劃分不清楚。正確合理地劃分中央與地方的事權和財權是推進分稅制財政體制改革的基礎。從目前的情況來看，這方面的問題仍然很多，遠遠不能適應市場經濟發展的要求。一些本應由地方承擔的事務卻由中央來承擔，一些本應由中央來承擔的事務卻由地方來承擔，還有中央出政策地方出錢等現象的發生。中央與地方事權劃分不清楚，必然導致財權劃分不清楚，事權和財權劃分不清楚，就留下了中央與地方以及地方與地方之間討價還價的余地，導致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加強稅收征管上，無形中加劇了稅收的流失。
2.地方政府之間稅收收入劃分不規范。分稅制改革，在中央與省一級分配關系規范化方面前進了一大步，但省以下各級財政的分配仍很不規范。這方面的問題主要表現在：地方財政只是和中央“分了稅”，大多省以下各級財政并沒有“劃分稅種”，有的實行包干體制，有的實行總額分成體制，具體形式多種多樣。也就是說，省以下財政體制并沒有按照分稅制改革的要求去規范，地方政府之間稅收收入劃分很不規范，仍在很大程度上帶有舊體制的痕跡。由于地方收的稅有可能不歸本地所有，在一定程度上將影響地方征稅的積極性。
3.轉移支付制度不規范。在事權和財權沒有劃分清楚的情況下，轉移支付制度也不可能規范。現行的一般性轉移支付制度仍然是按收支總額來確定，稅收返還帶有明顯的過渡性特征。省以下各級政府間的轉移支付更是五花八門，專項補助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向內。
4.財政系統與稅務系統之間，國稅系統與地稅系統之間的運作不協調。1994年在國稅系統實行中央垂直領導之后，有一些地方又實行縣級地稅局的省、“垂直領導”。這樣縣級政府對縣地稅局的管理能力基本喪失，不時發生縣稅務機關向地方政府和財政部門討價還價的現象。按理說，地稅局作為地方的征稅機構應依法征稅，有稅必征，但“垂直領導”以后，出現了地方稅務機構以征稅努力程度為要挾，多要補貼，多要經費等不正常現象，變成了縣政府、縣財政求縣地稅局征稅，導致稅收收入流失，財政收入沒有保障。
此外，還有國稅部門與地稅部門之間的扯皮與摩擦問題。這主要表現在兩個方面：一是在稅收征管上，比如國稅已核定的流轉稅稅基，在地稅征收城建稅與附加稅時認為核定有誤時，雙方各執一辭，互不相讓；二是在人員待遇上，同為稅務人員，經費情況、工作條件、生活待遇卻有很大不同，造成互相攀比。
二、分稅制財政體制的完善
為了保證稅收收入與國民經濟同步增長，有必要從以下幾個方面完善分稅制財政體制：
1.合理劃分中央與地方的事權。中央與地方事權的劃分應有助于減少中央與地方討價還價現象的發生。要確定中央與地方的事權，首先必須明確在市場經濟條件下政府的職能范圍。從國外的經驗來看，在市場經濟條件下政府主要承擔以下職責：（1）負責提供公共產品， 如國防、外交等；（2）幫助提供混合產品，混合產品既具有公共產品屬性， 又具有私人產品屬性，如教育、醫療、衛生等；（3 ）直接控制或者管制具有“自然壟斷”性質的行業，如電話、電力等；（4 ）對具有外部效應的產品進行調節或控制；（5）調節個人收入分配， 地區發展差距；（6）促進宏觀經濟穩定發展。具體到中央與地方事權的劃分， 大體上可依據以下三個原則來確定：（1）受益原則。也就是說， 凡政府提供的服務，其受益對象為全國民眾，則支出應屬于中央政府的公共支出；凡受益對象為地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。（2 ）行動原則。也就是說，凡政府公共服務的實施在行動上必須統一規劃的領域，其支出應屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應屬于地方政府的公共支出。（3 ）技術原則。也就是說，凡政府公共活動或公共工程，其規模龐大，需要高度技術才能完成的公共項目。則其支出應屬于中央政府的公共支出；否則，應屬于地方政府的財政支出。
2.合理劃分各級政府稅收來源。在中央與地方以及地方與地方之間事權劃分比較清楚的情況下，分稅制要求中央與地方都應有比較穩定、規范的收入來源，其中很重要的一點就是各自要有穩定的稅收來源，也就是說各自財政都應有自己的主體稅種。如果稅收收入劃分清楚，稅務機構的征稅積極性必將得到很大的提高。在主體稅種的選擇上，應主要考慮以幾個原則：（1）效率原則， 該原則是以征稅效率高低為劃分標準。一般來說，所得稅由于所得地點流動性強，中央政府就比地方政府征收有效率，而財產稅由于財產地點相對固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）經濟原則， 該原則是以該稅種是否有利于宏觀經濟調控為劃分標準。如果該稅種有利于經濟穩定，調整產業結構，統一大市場的形成，象所得稅，消費稅就應劃歸中央政府，否則歸地方政府。（3）公平原則， 該原則是以該稅種是否有利于稅收公平負擔為劃分標準。如個人所得稅是為了調節個人收入，公平稅收負擔而設立的，這種稅如由地方政府來征收，在勞動力可以自由流動的情況下，地方政府為了提高本級財政收入，就有可能擅自降低征收標準，搞稅收競爭，不利稅收的公平負擔，所以個人所得稅應歸中央政府。
篇2
一、體制運行基本情況
實行分稅制度改革后，市級對區級財政制定的政策為：核定區級收支，暫借給區級一部分稅源，在此基礎上確定區對市屬于定補區（或上解區），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級要逐年收回。
二、體制運行中取得的成效
(一）分稅制改革促進了各級政府理財觀念的轉變，形成了各級政府共同支持企業發展的合力。老的財政體制下，各級政府只關心本級財源企業的發展，在支持企業時要先看是不是本級企業。而新的財政體制下，市、區政府各司其職、各負其責、各得其利，樹立了“不求所有、但求所在”的理財觀念，全力為轄區內所有企業服務，在中小企業擔保、小煤礦改造資金、科技三項費用等資金的使用上，對任何類型的企業都能夠支持，形成了市區利益共同體。
（二）建立了財政收入穩定增長的機制。市區實行分稅制后，極大的調動了區級政府征收的積極性，財政收入呈穩步上升的趨勢，從近幾年的一般預算收入對比可以看出，200*年一般預算收入只完成n萬元，200*年一般預算收入完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%，財政收入穩定增長的機制初步建立。
（三）財政實力增強，財政支出規模不斷擴大，為國民經濟和社會各項事業的健康發展提供了有力的財力保障。
1、200*年一般預算支出只完成n萬元，200*年一般預算支出完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%。
2、財政對農業、科技、教育和社會保障支出的投入年均遞增n%，200*年總計達到n萬元，保證了教師工資的發放和社會保障等各項事業的發展。
3、重點支出得到保證。
(1)市區自實行分稅制后，我區對城區基礎設施投入逐年加大，僅200*年，用于城區道路建設、鄉鎮衛生院改擴建、中小學危房改造等重點建設項目資金總額就達到3000萬元。
(2)人員支出增加，在200*年調整津貼工作中，我區克服了財政供養人口多的實際困難，及時兌現了行政機關規范津貼的增資部分，金額達到n萬元。
三、體制運行中存在的問題
在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應清醒地看到，現行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區分稅制財政體制還有很多不完善和不規范的地方，突出表現在：
（一）事權和財權劃分不明確。
區級政府財權的確定必須以其事權為基礎。但是，目前我區政府的財權往往與其所承擔的事權并不完全配套，影響了區級政府積極性的充分發揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項事業管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機構等都經常發生調整變動，引起區級政府結構發生變化，導致其與財權不配套。
（二）收入劃分不盡合理，尚不規范。
1、市區實行分稅制后，市財政雖然暫借給區級政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區級財政收入每年都要短收一部分。
2、實行分稅制后，市級財政與區級財政之間的收支范圍發生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運轉，市里將轄區內的n戶納稅大企業的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區級政府一些納稅小企業及零星稅種，導致區級財政沒有足夠的稅源去征收。
3、納稅屬地劃分不清，使區級財政收入減少一部分。我區內的一些納稅重點企業，稅務登記在××區，但由于其總公司在其他區縣，稅收征繳卻不在××區，例如××廠的生產銷售都在××區域內進行，但是其總部××公司設立在××區，其稅收征繳由××區負責征收，使我區收入減少。
（三)轉移支付補助過低。
1、轉移支付的力度不大且不穩定。由于我區收入總量小，區級每年新增的稅收收入有限，用于彌補自身增支都非常困難，可用于補助鄉鎮的財力微乎其微，對鄉鎮的轉移支付只能依靠上級，但是轉移支付中專項撥款比重偏大，一般性轉移支付比重較小且數額不確定，影響了下級預算的統籌安排及重點工作的運轉。
2、對農村轉移支付補助低。近年來，區級對農村的文化、教育、醫療等方面的投入不斷加大，但是市里對我區農村轉移支付的補助基數，是在200*年的基礎上確定的，市本級對區級的轉移支付金額，已不能滿足我區農村社會發展的需要，尤其是在農村中小學取暖、五保戶、獨生子女費方面的補助金額低。
（四）產業結構單一。
我區財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區財政供養人口多，經濟總量小、基礎薄弱，財政缺乏非煤企業支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業的依賴性比較強，我區的財政收入中有n%靠上述企業征收，而這些企業受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御風險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區的財政收入造成很大影響，將使我區財政收入減收一半以上。
(五)剛性支出大。
我區財政供養人口多，人員支出大。200*年在調整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現了津貼的增資部分，但是市本級對我區的補助金額僅為n萬元，其余的要由區級承擔。七煤集團在轄區內下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗收，在很大程度上使我區財政出現缺口，具初步測算需要n萬元。
四、解決問題的建議和方法
完善財政體制的目的就是要充分發揮財政體制杠桿作用，建立促進區域經濟加快發展的激勵機制，充分調動區級政府增收節支的積極性，努力提高基層機關事業單位職工工資發放和政權正常運轉的保障水平，通過財政體制創新促進全面建設小康社會目標的實現。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進行不斷完善和創新。
(一)財權與事權相結合的原則。
區級政府承擔的事權結構不僅決定了它所需要的財政收入的數量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經濟進行宏觀調控的重要手段。區級政府履行自己的職能既需要相應的資金，又需要運用稅收等財政收入形，式對社會經濟生活實施調控。所以，根據“財權與事權相結合”的原則，在確定區級財政和管理體制，劃分市區兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區級政府所承擔的多少，而且要考慮其事權的結構。只有這樣，才能合理調整市與區財政分配關系，在調動區級發展經濟和增收節支積極性的同時，使區級政府有權支配其自身的財權和財力，保障其職能的順利實現。
(二)加大轉移支付力度。
逐步建立完善的轉移支付制度，加大財政均等化轉移支付力度。市區實行分稅制后，區級政府的事務增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區與××區、××區相比，屬于經濟發展落后區，工業基礎薄弱，稅源征收少，地區間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區基礎設施投入增大，致使區級相應匹配的資金也增加，使我區財力難以應對，需要在完善轉移支付中加以解決，要通過加大轉移支付逐級實行財政均等化分配，縮小與其他區之間的貧富差距，壓縮專項轉移支付額度，增加一般性轉移支付資金，使之真正成為調節地區收入差距的有效手段。
(三)加強財源建設。
在市區實行分稅制財政體制框架下，區級更要注意財源建設工作。一要堅持把發展作為財政工作的第一要務，克服把公共財政建設與支持經濟發展對立起來的觀念，堅持“生財有道、聚財有度、用財有效”的方針，學會運用財稅杠桿為企業的自我發展、自我創新創造更加公平、開放、寬松的環境，在促進全區經濟快速穩定發展的基礎上，壯大財政實力。二是要不斷鞏固提高現有支柱財源，發掘和培植后續財源。要加大招商引資力度，大力發展非煤產業，加大對高新技術產業的培植力度，充分運用財政有限的資金，積極支持個體私營經濟的發展。三是要嚴格依法納稅，加強征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩定增長，加強預算外資金管理，增強區級財政實力，推動財源建設。四是要牢固樹立經濟財政觀，遵循經濟運行規律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進財政與經濟的協調發展。
五、對下一個體制改革的建議
無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應根據區級政權的事權結構劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項目所需的資金數額，然后再從財政收入中確定相應的項目及其數額，作為區級財政的收入范圍。所以我們認為，在下一個體制中，應該做到以下
一）按屬地關系劃分稅源。
1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學劃定稅源，在財力分配上既要保證區級自我發展的空間，又要有一定的發展緊迫感，要保證區政府具有一定的經濟調控能力，要將區域內的非國有企業，作為區級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區級征收。
2、近年來，我區加大了招商引資的工作力度，一些重點企業相繼投產使用，按照市區分稅制的文件精神，新上招商引資企業的稅收全部歸區級所有。但是，市里政策調整，將稅收超過n萬元的企業，收入重新核定，市本級與區級5：5分成，使我區稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區內新上的招商引資企業的稅收，無論金額多少，都要歸區級所有。
（二）合理劃定支出。
由于我區是農業大區，城市基礎設施差，財政供養人口多，區級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎上，給予區級政府財力方面的支持，尤其是對我區四個鄉鎮要加大轉移支付力度，以保證區鄉兩級政權的正常運轉。
篇3
關鍵詞：財政稅收；改革；體制；創新
一、我國財政稅收體制改革的現有成就
目前，我國財政稅收體制改革已經取得的了相應的成就，并且很好地優化配置了社會資源，強化了市場宏觀調控能力，確保經濟秩序穩定狀態，健全了社會主義市場經濟體制，為逐步構建完善的中國特色社會主義奠定良好的基礎。從我國財政稅收體制改革已經取得的成就而言，這場改革極大地改進了原有的財政支出體制，建立健全了我國原有的國庫集中支付、政府采購等各項管理制度，保障了財政績效管理制度改革的有序進行，建立起以集中采購為基本特征的我國政府采購制度，實踐了財政收支分類改革以及財政績效評估等相關舉措，以最大限度地提升財政管理效率。
此外，我國財政稅收體制改革還有效完善了國家預算體制，并實現了國內稅制全面轉型。預算管理體制的改革和完善，其目的在于有效加強預算監督體制的實效性，尤其要加大力度具體實踐部門預算制度、國有資本經營預算制度、單一賬戶制度、收支兩條線制度等，稅制的全面轉型，要求政府應逐步建立起一種立足于增值稅的新流轉稅體系，逐步完成由具體計劃經濟特色的產品稅制轉變為一種市場經濟體制下新型流轉稅。總體來講，我國已經逐步建立起教委完善的分稅制體制，加強并改進中央與地方財政收入的分配關系，增加中央對地方政府的補助額度，盡量緩解我國經濟欠發達地方財力緊張的相關問題。
二、我國現行財政稅收體制的現有問題
自上世紀九十年代中期至今，我國已初步構建起滿足社會主義市場經濟體制發展所需的財政稅收體制基本框架，但同時也不可避免地遭遇了一些體制發展上的難題。一方面，國家始終重視兩個比重的提升，以及國家在經濟體制急速變化時期宏觀調控能力的增強，因而將財政收入體制改革定位為國家財稅工作甚至是經濟發展的重點，但結果，各級政府支出責任及預算體制均有涉及，但改革手段仍然不夠全面和深刻；另一方面，財稅體制改革過程中一直注重中央財政收入比例以及中央政府宏觀調控能力的提升，卻難以深刻認識市場經濟體制下各級財政責任職能分工、財政功能定位、財稅體制改革目標模式等問題，這并不利于國家財政稅收體制改革的整體推進和良性運行。
深入分析，我國現已完成改革并且由此構建起的財政稅收體制仍存有相應的局限性，比如現有的政府收入體系改革仍十分不到位，稅收體系結構上的現有缺陷使國家資源與國有資產收入等那些非稅收入均尚未納入規范管理的范疇，再比如我國各級政府收入分配方面仍保持向上集中的傾向，中央和地方收入在劃分上仍存有缺陷，省級及以下級別政府收入分配的體制改革問題仍亟待深入研究；我國各級政府之間的事權以及其支出責任改革都相對滯后，不僅政府的轉移支付制度比較不規范，且各級政府之間的財力、財權、事權以及支出責任等也不適應，最后造成地方政府財政困難、收支缺口較大、區域財力很不均衡。
同時，我國政府推出的預算體制改革仍舊不到位，其所覆蓋的范圍十分狹窄，且不存在有效的監督制衡機制和管理體制。與收入體制與支出管理體制改革相比較，特別是與稅收體系以及財政收入分配體制改革相比較，政府的預算管理體制改革思路仍舊不夠順暢且明顯滯后，體制改革中諸多預算體制根本性、實質性等問題相比較，現有的財政預算并未全部納入政府財政收支活動中，也未能納入相應的政府預算體系以及財政監管范圍，而預算管理體制不夠完善、財政預算體制仍缺少必要的內在約束和制衡機制，則更成為新一輪財政稅收體制改革中的關鍵難題。
三、我國新一輪財政稅收體制改革的創新舉措
構建新型分級分權財政體制。新型分級分權財政體制應從我國基本國情與現階段改革發展所需出發，不僅要能夠和我國各級政府事權相互適應，還要很好地實現統籌兼顧、綜合平衡、持續穩定、規范合理的目標。具體而言，應立足于合理設定政府層級的目的，規范合理地劃分出我國各級政府的事權、支出責任、收入能力、收入權力等，首先要持續適當地提升中央政府的收入比例，要合理地劃分出中央和地方各級政府的收入比例；其次要增加中央與省級政府的直接支出責任，合理地劃分中央和地方各級政府的支出比例，要適當地減少地方政府的支出責任以及財政壓力；最后要向地方適當放權，給予地方必要的財政權力，使財政分權體制逐步由財力性過渡為制度性。
構建新型稅收制度。新型稅收制度應努力達到主體稅種設計科學、稅負水平適中、稅負結構公平合理，最大程度上促進經濟社會的科學發展。一則要盡可能地減輕納稅人的稅外負擔，保持國家合理適中的宏觀稅負水平，從規范政府性收入、減輕納稅人稅外負擔、取消國家體制外收入、開拓預算管理范疇等情況出發，適當提升我國宏觀稅負水平，二則要努力提升直接稅在我國稅收收入中的比例，使我國稅收逐步接近發展中國家的平均水平，也使我國稅收體系與稅收結構逐步轉變為間接稅、直接稅并重的雙主體狀態，并使間接稅與直接稅保持之間有效配置；三則加快增值稅轉型步伐，科學設計我國各級政府的主體稅種，及時、恰當地開征物業稅，比如把營業稅當做省級政府的主體稅種，而物業稅則當做各個市縣鄉政府的主體稅種。
構建新型轉移支付體系。新型轉移支付體系要求一般性轉移支付和有條件的專項轉移支付此兩種手段相互配合、合理使用，確保資金來源穩定可靠，同時資金分配方法科學有效，為達到此目的，政府應提升一般性轉移支付比例、優化安排轉移支付的結構比例、適當整臺專項轉移支付；還應逐漸改革稅收返還以及增值稅分享制度，對轉移支付資金的來源加以穩定；更要科學合理地改革現有的轉移支付分配方法，建立健全公開透明、科學合理的公式化資金分配制度。
構建新型復式國家預算體系以及與之相適應的預算管理體制，相關預算體系及預算管理體制應做到預算編制與預算執行的相互分離，還要保證國家中長期預算和中長期發展規劃的相互協調。這要求國家必須逐步拓寬國家預算覆蓋范疇，構建完善的復式預算體系，其中國家復式預算體系至少要包含資本性預算、社會保障預算、經常性預算、國有資本經營預算等，盡可能地將政府所涉及的所有財政性收支活動全部納入預算管理體系框架內。
構建新型財政管理體制。新型財政管理體制的建立和實踐，要求政府應推行稅收征管機構一體化；應建立健全新型省市對縣鄉財政的管理制度和機制；應穩妥地改革現有鄉鎮財政管理體制，應建立健全地方公共債務管理制度，有條不紊地分類分流解決縣鄉政府的歷史債務問題。尤其要向地方政府適當分權，尋求新的正常融資渠道，并嚴格管理地方債務，在分類分流處理現有地方債務前提下，編制地方債務管理辦法，為地方政府以收入債券的形式實施基礎設施項目融資的過程提供可靠的參考和依據。
參考文獻：
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篇4
“其實，我們也想搞分稅制，”黃驊市官莊鄉財政所所長左志軍接受采訪時有些“尷尬”，“但我們底子太薄了”，官莊鄉是在黃驊市10個鄉鎮里唯一一個實行“統收統支加激勵”財政體制。
左志軍所說的“分稅制”，實際指的是河北省縣鄉財政體制改革的一種模式：即縣與鄉鎮財政收支實行分級管理、支出定責、收入分享、責權統一。其適用范圍為，經濟發展水平和非農產業聚集度較高，財政收入高于500萬元、自有財力較強的鄉鎮。
而官莊鄉所實施的“統收統支加激勵”，則是河北省縣鄉財政體制改革的另一種模式，基本內容為收支統管、核定收支、超收獎勵、節支留用。其適用范圍為經濟發展水平和非農產業聚集度低，財政收入低于500萬元的鄉鎮。
真變化
“鄉鎮的日子比以前好過多了”，談到縣鄉財政體制改革給鄉鎮帶來的變化，黃驊市財政局局長劉家偉欣然道來，“以前財力全部集中在縣里，鄉鎮的任務就是保運轉，完成包干上交任務。三提五統，‘斂’公糧，學習班。老百姓怨聲載道，干部也是憋著氣干活。現在不一樣了，實行分稅制以后，鄉鎮有了可支配的財力，除了保證政府開支外，還可以拿錢來搞建設。干部工作積極性空前高漲。經常開會，討論的內容就是怎么把錢發到老百姓手中。”
黃驊市屬縣級市，下轄10個鄉鎮，9個實行分稅制的財政體制。去年黃驊市財政收入為11.45億，鄉鎮貢獻的財力就占了半壁江山。
“我們是分稅制改革的受益者”，舊城鎮財政所所長劉朝暉向記者介紹，該鎮去年財政收入超5000萬元，在鄉鎮排名位列三甲。“改革激發了我們的積極性，每年的財政收入都在上新臺階。我們現在就是做好兩件事，一是發好錢，該發下去的錢及時到位；二是發展財源，為企業服好務，爭取讓更多的企業進駐舊城”。去年，該鎮重點扶持的金海五金廠上繳利稅2000多萬元，成了舊城鎮利稅上繳狀元。
官莊鄉因自身財力不足，實行的是統收統支加激勵的財政政策，去年市財政對其轉移支付600多萬元，保證了鄉各部門的正常運轉。
“從2008年開始，我們對所有的鄉鎮按照統一標準進行預算，保證其工資、社保、醫保等法定支出。對實行分稅制的鄉鎮，我們將滄州返還下來的5個點直接返給各鄉鎮，對于他們超過15個百分點以上的，也全部返給他們”。劉家偉說，從全省來看，黃驊市的縣鄉財政體制搞得比較早，從2006年就開始了。幾年來，改革讓鄉鎮有能力培育城鎮經濟，鄉鎮民營經濟飛速發展。帶來的改變顯而易見：全市基本上沒有國企，都是民營企業，并且全部集中在各鄉鎮。
“2006年剛開始搞的時候，有的干部還有些疑慮，到了唐山遵化市考察后，才堅定信心”，劉家偉說，遵化市當年的財政收入是6億，比黃驊僅多2億，現在已經超過30億，成為縣鄉財政體制改革的成功實踐者。
革舊弊
據了解，改革前，包括黃驊在內的縣鄉財政體制關系比較復雜，體制形式多樣。多數地區長時間延續實行各種形式的財政包干制，或實行劃分稅種、核定收支、分級包干，或實行核定收支、總額包干。少數地方實行統收統支或分稅制財政體制，但是具體操作不規范，其中包干成份較重。
河北省財政廳在改革之前，進行調研，梳理出縣鄉財政體制一系列缺陷：規范性較差，有的收入劃分隨意性大，而且導向機制錯亂；穩定性較差，多數地方收支基數一年一定，變動頻繁；鄉級財政保障職能較差，縣級集中鄉級收入過多；影響縣域經濟集約發展，鄉鎮間相互封鎖，生產要素難以流動。
總之，“鄉鎮財政哭爹喊娘”是全國普遍現象。
2005年，河北毅然加大力度推進縣鄉財政體制改革。
現在，對于黃驊市官莊鄉來說，再也不用“哭爹喊娘”了。統收統支，終于可以讓鄉政府正常運轉起來了。
但左志軍并不滿足。搞統收統支也并不意味著鄉鎮干部無事可做。“鄉鎮干部工資不拖欠了，各種津補貼發放到位了，統收統支讓我們擔子輕了，這是事實，但我們也想做事啊”，左志軍向記者扳起了手指頭，“修路、打井、清淤、道路平整，都要錢啊”。
他內心里其實一直藏著一個期望，那就是官莊鄉也能實現“分稅制”模式。
左志軍告訴記者，該鄉正在積極將山東壽光的一個農業大棚項目引到官莊，以改變該鄉農業種植品種單一，農田單位產出值低的現狀。“等經濟好了，我們也要申請搞分稅制”。
因為統收統支，官莊鄉實際上已成為市財政局的一個預算單位，要搞發展，得自己想辦法。“目前，我們也在四方‘拉贊助’，比如，位于我們鄉的的一家油田每年就會支持我們幾十萬元搞建設”。
深思考
改革如何完善？
劉家偉認為，現在的財政和稅務不同步，一個稅務分局管好幾個鄉鎮，因為財政和稅務信息不聯網，稅務給鄉鎮下了多少任務，收了多少錢，財政不知。這樣對預算編制及返還資金的具體分配額，就拿捏不準，各鄉鎮有時會有一些異議。如果把這個細節處理好，鄉鎮分稅制改革便會更有效率。
記者注意到，河北此項改革，實際掌握主導權的為縣政府和財政局，也就是說，具體改革方案科學與否很大程度上取決于該縣執政理財者的個人意愿和業務水平了。
左志軍和劉朝暉都承認，如果不是劉家偉局長將縣鄉一碗水端平，照顧鄉鎮的利益，黃驊的改革不可能有這么大的效果。而劉家偉以前就在現在唯一一個實行“統收統支加激勵”模式的官莊鄉工作過，對鄉鎮困難有著直接體驗。
與縣鄉財政體制實行原理不同的兩件體制模式相反，河北省省與設區市和直管縣，設區市與所屬縣（區）之間的財政體制全部實行比較規范的分稅制，體現了因層級制度的原則。
提到縣鄉財政體制改革存在的問題，劉家偉說，“如果能同時對鄉鎮行政體制加以改進的話，就更完善了”，劉家偉認為，在現有體制下，鄉鎮是一個無限責任公司，無限責任，有限權力，什么事都要干，所有的責任都壓在鄉鎮領導身上。
但改革太難了。所以，1994年的全國分稅制改革成就了一座高峰，也客觀留下了一道鴻溝。
篇5
一、我國財政體制改革的基本回顧
綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡,大致可以分為兩個階段的改革進程:第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革,其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系;第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革,其目的是轉變財政職能,優化支出結構,逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功,取得了積極成效。
(一)分稅制財政體制改革的成效分析
1994年實施的分稅制財政體制改革,其主要任務有兩個:一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則,改革工商稅收制度;二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制,建立中央和地方兩個稅收體系。
在中央和地方實行分稅制的財政體制,首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前,我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩,稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出,已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革,首先是簡化稅種,從過去的三十多個簡化到18個稅種;其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的,其缺陷是隨著經濟的發展,新產品層出不窮,確定產品的稅種和稅率十分困難,并且有產品就要征稅,無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節,稅種單一,稅率簡單,且前一道產品所開的增值稅發票,到后一道產品出售時,可以憑發票扣除以前交的稅款,有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后,我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制,基本適應了社會主義市場經濟的發展。
工商稅制確立后,我國按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內容是關稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央;營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方;增值稅實行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整個分稅制改革,采取漸進的辦法,即以1993年為基數,基數內的收入全額返還地方。同時,增值稅和消費稅實行增量三七分成,即全國增值稅和消費稅每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量,中央和地方各分享50%;對2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。
經過實踐的檢驗,我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求,規范了國家與企業、個人的分配關系,建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施,結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式,逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年,我國財政收入占GDP的比重,從31.2%一路下降到11.2%,財政不斷積弱,各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字,財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后,1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍,年均增長17.8%,財政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強,為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制,調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年,中央財政收入從2906億元增加到8583億元,增加了1.95倍,地方財政收入從2312億元增加到7803億元,增加了2.37倍。同時,中央財政收入占全國財政收入的比重,也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來的50%左右,增強了中央財政的宏觀調控能力。
近年來,根據形勢發展的需要,我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是:三取消、兩調整、一改革,即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅政策;調整農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明,這項改革規范了農村的分配關系,減輕了農民負擔,農民人均減負率一般在30%左右,農村“三亂”問題得到有效遏制,對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅,減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅,連續多次調整出口退稅率,使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8%左右提高到15%左右,等等。稅收制度的調整和完善,進一步增強了財政的宏觀調控能力。
(二)公共財政體制建設的進展分析
1998年以后,財政改革的重點轉向財政支出體制,目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面,主要進行了以下幾個方面的改革:一是推行部門預算;二是實行國庫集中支付;三是推進政府采購改革;四是實行“收支兩條線”管理。
實行部門預算,增強了預算的完整性、統一性,部門的各種財政性資金(包括預算內外資金)全部在一本預算中編制,所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后,對該部門的收支項目安排就具有法律效力,從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始,我國中央和省兩級逐步推行了部門預算,有些市、縣也開始編制部門預算。
實行國庫集中收付,是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶,所有的財政支出由國庫直接支付,取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后,財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年,中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點,許多地方也積極進行了改革探索。與此同時,編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度,支持了部門預算和國庫管理制度的改革。
實行政府集中采購,克服了過去分散采購的許多弊端,如采購資金的分配和使用脫節,無法有效進行監督;采購效益不高,采購的產品和服務往往價高質次;采購過程不透明、不公開,容易滋生腐敗,等等。1999年實行政府集中采購以來,采購規模快速增長,當年采購規模約130億元,2002年已突破1000億元,每年政府采購的資金節約率都在11%左右。2002年,人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》,標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。
實行“收支兩條線”管理,從收入方面,防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支;從支出方面,執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤,有利于執收單位公正執法。近年來,這項改革不斷向前推進,中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時,按照建立公共財政的要求,我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出,加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出,財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之,經過近五年的財政支出管理改革,優化了支出結構,增加了財政支出管理的科學性,初步建立了公共財政的基本框架。
二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析
過去的財政改革取得了很大成績,有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展,但由于改革的漸進性,新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢,今后必須在以下方面繼續深化財政改革:
(一)按照建立公共財政的要求,繼續深化財政預算管理改革
經過1998年以來的財政支出體制改革,我國雖建立了公共財政的基本框架,但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容,可以分為三個層次進行考察和分析:一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的,其主要職能是滿足社會公共需要,彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制,目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中,預算管理是核心。首先,財政的職能要通過預算的安排體現出來,即通過預算得以實現;其次,科學、細化、規范的預算管理,是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎;再次,預算是財政監督的依據,具有法律效力。如果預算不規范,不僅財政部門很難進行全程監督,也不可能形成社會其他有效監督機制。因此,建立公共財政體制,必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革,初步建立了公共財政的基本框架,這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段,即深化預算改革階段。
篇6
【關鍵詞】分稅制 轉移支付 財政國家化
分稅制后尤其是農村稅費改革后，國家對縣財政控制加強，縣級財政高度依賴于中央財政，在很大程度上要按照中央的意圖行事，縣級財政開始國家化。
一、政治算術：轉移支付的強化
轉移支付從來就是各國進行財政控制的主要手段，是調節政府間財政關系的一個相當有效的經濟杠桿。
改革開放以后，隨著地方經濟的快速發展，工商業的財政貢獻率越來越大，工商各稅的比例迅速提高，上級補助的份額在預算內收入中份額開始下降。同時由于當時財政“包干制”的財政分權體制催生出大量地方利益主體，因此很多地方政府開始“體制避稅”，把本地資金大量從預算內轉向預算外，因此就整個財政收入來看，即把預算內和預算外收入合并一起算的話，上級補助收入在財政總收入中的比重會更小。在1994年分稅制后，中央實行了財力集中的財政體制，把地方工商稅的主要稅源上收，地方以前的主體財源――工商稅的份額和絕對量都大幅度下降，因此地方各級政府普遍財政自給率下降，而縣級政府是自給率下降幅度最大的一級政府。與此同時，縣級財政收入中上級轉移支付的比重迅速上升，取代工商稅收成為主體財源。2002年在全國推行的農村稅費改革，中央加大了轉移支付的力度，使轉移支付在縣級財政收入中的數量和份額都持續上升，縣級財政進入了靠國家轉移支付支撐的時代。
上級轉移支付成為縣級的主要財政基礎，可以從兩方面來理解分析。
從“以工哺農”的角度理解，轉移支付是國家財政補貼農業的一個主要直接渠道。回顧建國以來縣財政收入的變化，可以看出，凡是縣級財政收入中農業稅比例較大的時候，往往是縣級財政困難、高度汲取農村資源的時候，比如計劃經濟體制時期和分稅制后。縣級財政的困境往往會使他們把財政收入重心轉向最基層的農村，汲取農村和農業的有限剩余，加重農民負擔，轉嫁自身的財政負擔。而隨著農村稅費改革，上級轉移支付力度的加大，國家開始減免農業稅，對農民進行“種糧補貼”、“良種補貼”、“兩免一補”等專項補助，使轉移支付成為減輕農民負擔、結束“以農立國”，開始進行“以工哺農”政策的直接通道。從這個角度看，縣級財政基礎的轉換是國家“以農立國”戰略終結的一個具體體現：一方面縣級財政無需再從農民和農業身上尋租來養活自己，另一方面國家把大量的專項補助補貼農民，財政支農資金的比例加大。
從地方財政收入自的角度來理解，縣級財政的國家化意味著中央對地方財力的集中和上收。
我們有個有趣的發現，就是與計劃經濟體制時期高度集中的財政體制下相比，上級補助的收入占縣級財政財政收入份額在1994年分稅制后更大，在高度集權的財政體制時期，縣級財政自給率比在分稅制時期要高，它的主要財源是本地的稅收收入，而在分稅制后，縣級財政自給率大幅度下降，它的主要財源變成了上級轉移支付。也就是說，在號稱財政分權的分稅制時代，縣級財政卻與號稱財政高度集權的計劃經濟時期相比，失去了更多的財政收入自。那么，分稅制到底是財政集權抑或財政分權？
1994年的分稅制，在確保提高中央“兩個比例”的指導思想下，制度的設計讓中央把稅收大頭拿走，在1995年迅速實現了中央提高“兩個比例”的目標。由于中央把財政收入大頭拿走，使地方本級財政收入大幅下降，而支出卻由于政府的自利性而增加，因此地方整體財政自給率下降。在地方各級政府中，縣級政府是下降幅度比較大的一級政府。
這個改革結果應該說是完全在中央的意料之中。在分稅制初期，考慮到地方的既得利益，中央采取了“承認既得，增量調整”的政策。在正常的各級政府間稅種分配之外，另設一塊“稅收返還”，以及增加轉移支付的形式和數量作為中央對地方配合推行分稅制的利益彌補。把中央增加的稅收大部分返還給地方。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入的劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅和75%的增值稅之和減去中央下劃給地方的收入），全額返還給地方，保證地方既得財力，以此為中央財政對地方的稅收返還基數。
因此在分稅制后數量比較大、名目繁多的轉移支付就成為縣的主要財源，取代了以前工商稅收的主導地位。
中央財政增加的大部分收入都要返還給地方，這種做法雖然和以前差不多，但實質卻發生了變化，“這是因為與原有體制比較，中央稅與共享稅由中央稅務機構征收，可以保證中央財政的稅基不受侵蝕，抑制中央財政比重不斷下降的趨勢”。因為稅收返還是按一定的條件核定的，因此有利于地方政府約束財政支出。總之，實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還與轉移支付制度，能增強中央的調控能力，稅收返還又是中央和很多省份作為對下級政府集中財力的手段之一。各國在解決集權問題上，都采取了控制或削弱地方自的財政基礎的做法。中央政府收走了稅收的大頭，因此地方政府的財政必定依賴于中央，中央掌握著控制地方政府的資源，就是權力，這種權力主要體現在財權上。既然中央拿走了大部分稅收，那么地方在財政上就處于弱勢，中央再把它收走的稅收的一大部分通過財政撥款和政府補助的形式最終用到地方上，財政撥款和補助是獲得地方參與、支持和幫助的重要手段。
從地方支出的資金來源來看，縣級本級財政收入遠不夠自己的支出，財政自給率低，而上級通過大量的轉移支付控制其支出。也就是說縣級不僅財政收入高度依賴于中央的轉移支付，而且它的財政支出也高度依賴于中央。因此，從這個角度來看，縣級財政的國家化也意味著中央對縣財政支出自由度的控制，即縣財政支出權被弱化。
因此，盡管轉移支付在很大程度上增加了縣的財政收入，使之可以維持運轉和進行一些財政支出，但同時也意味著中央通過轉移支付作為一個財政手段，對地方的收入和支出在一定程度上進行了控制，這才是政府間轉移支付的政治邏輯。
這個運行機制其實就是中央和地方的一個政治算術的過程和結果。正如林尚立所說，“對地方進行財政控制的核心原理是：中央政府作為全國性的政府應該掌握國家財權的總體支配權，從而保證中央政府應有的權威和地位；為此中央政府應控制國家財政收入的大部分，并以此形成地方在財政上對中央的依賴和中央能有效地協調和指揮地方的政府間關系。”
二、財政自主性的衰微：預算內對預算外的替代
在計劃經濟體制、包干制和分稅制時期，預算內收入和預算外收入的關系一直隨著財政體制的變遷在不斷的變動中。因為在地方總財力一定的情況下，“通過這兩個渠道的任何一個，地方征收的錢越多，它的收入中必須與中央政府分享的部分越少，在支出上受的限制越少。事實上，中國體制中的轉價定價，實質是一種地方政府對中央政府的避稅。”對于縣來說，預算外收入多少的變動也是此邏輯的體現。
在計劃經濟體制時期，整體上是高度集中的財政管理體制，中央對地方的控制比較緊，因此這個時期預算內收入在總收入中占絕對優勢，預算外收入除了個別年份，總體上都處于一個非常弱小的位置。
在包干制時期，由于中央的放權讓利，地方掌握了大量的經濟管理權，因此地方發展經濟、增加財政收入的熱情空前的調動起來。同這個時期中國的整個地方政府的經濟行為一樣，縣的財政汲取主動性提高。而每年的財政總收入是一個定量，預算內和預算外的關系總是此消彼長；一個國家的財政總收入在每年也是一個定量，地方的自有資金和中央財政收入也是成反比的。中央與地方在財力上的分布實質是總是一種你弱我強的關系，因此這個時期地方政府預算外資金的高度膨脹，預算外資金成為名符其實的“第二預算”，相比于預算外收入，預算內收入的增長幅度要明顯要小。預算外收入的膨脹，意味著縣的自有可支配資金權力的強化，中央對地方財政控制手段弱化。
分稅制后，由于中央把主要工商稅源上收，因此縣的本級預算內收入陡然下降，為了彌補財政缺口，縣的本級收入重心再次轉移到預算外，只是包干制時期預算外資金膨脹是縣為了支持本地經濟發展，而分稅制后預算外收入的相對強化只是為了尋求一個“吃飯財政”。在分稅制后預算內收入日益被轉移支付控制的情況下，縣的預算內收入和支出也隨之受到上級的支配和控制。但相當數量的預算外收入仍為其提供一定的自有資金和可完全支配的支出，在預算外收入里面，鄉鎮統籌自籌占取了相當大的比重。
2002年開始的農村稅費改革，取消了鄉鎮統籌自籌，即縣的預算外收入失去了主要財源，且其在短期內很難有反彈的空間和渠道，因此預算外收入明顯衰落。它的衰落，使縣的財政收入構成也發生了巨大的變化，預算內收入幾乎替代了預算外。這種狀況在一定程度上可視為預算內對預算外的替代。
分稅制后尤其是稅費改革后，轉移支付成為縣預算內收入構成的主體，而轉移支付在很大程度上是作為中央控制地方的主要財政手段。因此縣預算外收入的被替代，意味著縣的主要財源均在中央和省的控制支配之下，既然收入來源處于被支配地位，那么支出也相應的要按中央的意圖行事。從這個意義上，預算內對預算外的替代，在一定程度上意味著縣財政自主性的衰微，縣財政進一步國家化。
縣級財政的國家化使國家更有利于利用財政手段來實現自己的政治經濟目標，控制基層政府，縣級財政高度依賴于中央和省。我國憲法規定：“一級政府，一級財政”。縣級財政在憲法上仍是一級相對獨立的利益主體，因此盡管現在縣級財政國家化，縣級財政尤其是中西部地區傳統農業縣更是高度依賴中央的轉移支付來維持運轉，但它仍是一級相對獨立的財政利益主體，只是限于財政手段的控制，縣級財政基礎對上級的依賴，使其在一定程度上喪失了自主的客觀條件，財權的弱化必定使其自主性大打折扣。
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篇7
關鍵詞：財政能力 分稅制 經濟增長
自改革開放以來，隨著我國各地社會經濟的發展，各省（市、自治區）的財政能力也明顯得到了提高（以下所稱的省際間，就是指各省、市、自治區之間）。但與此相伴的是，在省際之間卻形成了明顯的財政能力上的差異。那么，形成這種差異的原因是什么？這種差異到底達到了什么程度？這種差異與各省的經濟增長速度之間存在著怎樣的一種關系？本文將主要圍繞以上這些問題，展開相關的分析，以便為今后尋求省際政府間財政能力的均衡，提供必要的政策依據。
省際政府間財政能力差異的內涵及測度指標
所謂的省際政府間財政能力的差異，就是指那些具有相同層級的省級政府之間在一定時期所擁有的、可以自主支配與使用的財力差距。這種財政能力的差異不僅反映了省際政府間經濟發展水平的差距，也體現了省際政府間公共服務能力的均等程度及政府規模的差異。
一般來說，省際政府間財政能力差異的測度是非常復雜的。如果所選擇的指標和測量的方法不同，所得出的結論也會不同。為了能客觀、真實地反應出省際政府間財政能力上的差異，所選擇的指標一般要符合以下的條件：能消除價值指標中物價波動的影響；能客觀地反映不同地區間財政職能的差別；能充分考慮民族貧困地區的一些特殊支出需求與支出需求的機會成本差異。然而，在現實的經濟生活中，要找出完全符合上述條件要求的指標是非常困難的，因為對于各個省份來講，它們在同一時期內的物價水平與支出成本是不同的，且反映財政職能差異的指標又有許多，所以，我們在分析省際政府間財政能力的差異時，應當盡量選擇能對每一個省份都比較適用的指標。
通常，對于省際政府間財政能力差異的測度，一般主要采用省際間總量財力差異、省際間人均財力差異和省際間內部財力差異等指標。
分稅制改革與省際政府間財政能力差異的相關性分析
從理論上來講，影響省際間財政能力差異的因素是多方面的：由主觀的和客觀的；有自然的和歷史的；有體制的和政策的；有社會的和經濟的；有投入的和產出的等等。由以上各個方面因素的共同作用，決定了我國目前省際間財力分配的格局，進而形成了相應的省際政府間財力差異的現實。至于以上每個因素在形成我國省際間財力差異過程中所起作用的大小或所占的權重，由于篇幅所限，不能一一展開分析。在本文中，筆者只是想把財政體制的變革，特別是分稅制改革這一要素單獨提取出來，來分析一下分稅制改革與省際政府間財政能力差異之間到底是怎樣一種關系。
1994年我國實行的“分稅制” 財政體制是按照“存量不動，增量調整，逐步提高中央政府的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”的原則，在保持原“分級包干”財政體制下的“地方解決”和“中央補助”基本不變的情況下，進一步采取了“三分一返”的方式，來調整中央與地方政府之間的財政能力的配置。所謂的“三分一返”，即：在劃分事權的基礎上，劃分中央與地方政府之間的財政支出范圍；按稅種劃分收入，進一步明確中央與地方政府的收入范圍；分設中央與地方兩套稅務機構，分別收稅；中央對地方實行稅收返還。
總起來說，“分稅制”對于理順中央與地方政府之間的財政分配關系，調動中央與地方兩個積極性，提高“兩個”比重，優化產業結構，促進社會主義市場經濟體制的進一步建立等方面，確實發揮了比較積極的作用。但就“分稅制”對省際間財政能力差異的影響而言，“分稅制” 財政體制本身仍存在著一些不足。
“分稅制”體制中的“存量不動”的原則性規定，雖保護了地方政府的既得利益，但也保留了原包干體制遺留下來的財力分配的不合理因素，把地方收支差距的苦樂不均和民族地區的財政困難同是固化了。這主要表現為：
分稅制承認和維護了原有包干制下不合理的分配格局，沒有對地區間橫向分配做出合理的調整。實行“分稅制”財政體制后，為保證改革的順利推進，仍保留了原“包干”體制中“地方解決”和“中央補助”的辦法。由于原“包干制”中存在著“受益地區長期受益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，而“分稅制”中按基期年地方既得財力確定財政支出基數的做法，在一定程度上強化了這種不合理的分配格局。
“稅收返還”政策的實施，不僅沒有縮小反而進一步加大了省際間財政能力的差距。由于“稅收返還”還只是一種資金轉移形式，而不是一種收入分享形式，所以，“稅收返還”采取了按照收入來源地原則進行資金分配。哪個省份經濟越發達，“兩稅”增長越快，中央對其進行稅收返還的額度也就越大。因此，“稅收返還”作為資金分配的方式，是無法實現收入再分配目標的。從規范化的轉移支付制度上考察，稅收返還政策只能作為一種過渡性質的資金轉移方式，亟待改革。
我們來看一下分稅制設計及稅收優惠措施對省際間稅收差異的影響。目前，在地方政府所掌握的18個稅種中，收入潛力最大的當屬分布在第三產業中的一些稅種。一般來說，東部沿海地區的一些省份第三產業比較發達，第三產業占GDP比重在30%~40%之間，且近年仍有加快發展勢頭，因此東部沿海這些比較發達的省份能從中獲得較多的稅收收入。除此之外，將地方企業所得稅作為地方財政的固定收入（企業所得稅按隸屬關系劃分，中央企業所得稅歸中央，地方企業所得稅歸地方），也有利于東部沿海省份增加財力。至于我國稅制結構中兩大主體稅種收入的歸屬劃分，顯然也不利于中西部省份。
規范的轉移支付制度由于沒有及時出臺，從而使得中西部落后地區對分稅制表現出了一定程度的適應能力差和消化不足的問題，并造成了一部分需要中央補助的省份因中央稅的上解而自身財力緊張的狀況。
省際間財政能力的差距與經濟增長的相關性分析
一般來說，財政收支和經濟增長是相互依存和相互作用的。一方面，財政收入的增長要依賴于經濟的增長，隨著經濟增長和經濟發展水平的逐步提高，財政收入也會相應地增長；另一方面，財政支出在參與國民經濟運行的過程中，能通過彌補市場失靈，把經濟資源配置到社會最需要的環節中去，從而更好地促進經濟增長和社會發展。
從各國的實際經驗來看，隨著經濟的發展，其宏觀稅負水平一般會逐步提高的。但從我國的實際情況來看，其宏觀稅負水平卻是隨著經濟的發展而逐步降低。而且，在這個下降的過程中，東部地區的下降速度要比中西部地區快得多。通過對各地區GDP和財政收人增長情況的比較，我們發現，我國東部地區的經濟增長遠快于中西部地區，而財政收人的增長卻是中西部地區快于東部地區。這說明自改革開放來，我國地區間經濟的增長與財政收人的增長是非同步的，或者說是逆向變動的。
對于一個經濟體來說，財政取之不足或取之過度都不利于經濟的發展，因為取之過度就會極大地挫傷企業和公民發展經濟的積極性，而取之不足則使國家的宏觀調控“心有余而力不足”，不利于地區經濟的協調發展和國家的穩定。為了驗證這一觀點，我們可以假定：東、中、西部地區的經濟發展主要是由投資的增長來推動的，而投資資金主要來源于三個方面：外商直接投資；財政支出；除此以外的其他資金來源。顯然，民營資金屬于第三類資金的來源。在此基礎上，我們可建立如下的回歸模型：
LnY=LnFDI+LnT+LnOther+ε
其中，Y為各地區的國內生產總值，T為各地區的每年的財政支出，Other表示除此以外的其他資金來源。可以判斷的是，在東部地區，民營資金是其他資金來源的重要組成部分。采用對數形式進行回歸，主要是為了防止回歸過程中出現時間序列非平穩的情況。此外，取對數以后各回歸系數實際上表示了彈性的概念，這樣也就便于在各地區之間進行比較。
采用1985-2002年三個地區18年的相關數據進行回歸，結果如表1所示：
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隨著“營改增”試點的如火如荼，進入2013年，一場關于“分稅制改革會否迅速提上日程”的討論和猜想在財稅專家和各大媒體之間蔓延開來，而國稅與地稅合并的傳聞在新的“大部制”改革背景下也開始流傳。
1994年，分稅制改革施行，中國財稅格局發生重大改變，在此后的20年中，許多社會問題的產生都與這一改變相關，比如拆遷、土地財政、計劃生育罰款、地方債務積重等等，時隔近20年后，新一輪的財稅改革又將如何謀劃？ 營改增，地方財政亮紅燈
2012年，作為中國“十二五”時期結構性減稅重頭戲的“營改增”（即將企業以前繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅）試點進入快車道：1月1日，上海作為首個試點城市正式啟動改革；9月1日起，試點擴圍至北京、天津、江蘇等各省市；11月，廣東省加入。2013年試點范圍還將繼續擴大。
“盡管目前試點的行業覆蓋范圍有限，但對地稅收入的影響已有所顯現。”廣州市天河區地稅一位征管人員告訴記者，試點范圍內的“現代服務業”占天河區產業比重較大，自2012年11月廣東營改增試點以來，“在GDP有所增長的情況下，地稅就同比減收接近10%。未來這個數字肯定還會增大。”
誠然，在現有的分稅制基礎上，營業稅是地方最重要的稅種，其一旦被作為“中央地方共享稅”的增值稅所取代，意味著地方政府失去了主體稅。
“這對長期以來都入不敷出的地方財政而言，豈不是雪上加霜？”“營業稅沒有了，地稅還有存在的必要嗎？”一時間，帶有悲觀色彩的言論在地方政府部門之間悄然彌漫。
“這些質疑都是有道理的。”中央財經大學稅務學院副院長劉桓對《南風窗》記者說。也正是在這樣的背景下，有媒體報道，關于國稅與地稅合并的政府調研正在進行之中，傳聞的版本分兩種：一種是將地稅部門進行拆分，將原來涉及營業稅稅收的地稅業務人員劃歸國稅，再將其他人員分流到財政系統和社保系統；另一種則是將國稅總局重新并入財政部。
“最近大家爭論的這些問題，包括地方財政的困難、稅收機構調整的必要性等，都存在已久，‘營改增’不過是進一步加劇了原有矛盾。而上述問題形成的根源，在于分稅制以及財政體制改革的不完善。”劉桓指出。
是故，形勢看似很嚴峻，但對于多年來改革進度緩慢的財政體制而言，卻未嘗不是一個壓力和契機。 財權上收，事權下放
2013年初，珠三角迎來了一個暖冬，李云峰感受到的卻是陣陣寒意。大約2000年前后，他開始在東莞市財政局上班。在人們眼里，改革開放后迅速成為臺商和制造業集中地的東莞是個富得流油的地方。開始那幾年，李云峰也認同這個印象。
彼時，東莞市財政幾乎每年都盈余。然而漸漸地，他就感覺到不妥了。他發現，若單以稅收收入而言，向以富裕著稱的東莞財政竟然是入不敷出的。幸而制造業發達，“政府沒錢花就賣地”，倒也不愁。
這不是東莞獨有的現象。事實上，分稅制改革后，中央與各級地方政府間的關系轉變是兩方面的。財權層層上收是一面，同時還有事權的層層下放。以中央和地方為例，中央政府僅負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支，而地方政府則負責提供普通教育、醫療等公共服務。
1994年1月1日，分稅制財政管理體制改革在中國拉開序幕。此后，財權基本集中在中央手里，財政收入分配也大幅向中央傾斜，如最重要的稅種“增值稅”的分配上，75%的稅收歸中央，地方只能獲得25%，地方財政收入嚴重“縮水”。 誠然，在現有的分稅制基礎上，營業稅是地方最重要的稅種，其一旦被作為“中央地方共享稅”的增值稅所取代，意味著地方政府失去了主體稅。
“于是，隨著經濟的發展，地方政府要做的事情越來越多，民生改革、教育改革、城鄉一體化改革，林林總總。”劉桓說，一收一放，形勢產生了重大逆轉。中央獲得了財政、制度權優勢的代價，是地方政府的入不敷出。
為了解決地方政府財力不足的問題，中央不得不再通過轉移支付的方式，將部分中央財政收入返還給地方。“根據過往的調研結果，中央占財政收入的60%以上，然后有20%通過轉移支付返還給地方。”劉桓說。
然而，如此轉移支付在實際操作中常出狀況。一是使用效果難以保障。對地方來說，中央把錢收走了，再去要回來，肯定多拿一分是一分，誰還管必要性和使用效率；而中央對各地的情況也不甚了解，給誰錢、怎么給，就看官員要錢的本事了。于是，這又導致了第二個問題―有關部門權力過大，尋租和腐敗現象不斷滋生。
而相對京城“跑部錢進”，分稅制在地方引發的另一個更嚴峻的現象，則是地方政府的賣地沖動。在2012年的 “兩會”上，廣東省地稅局局長王南健曾當眾放炮，稱現行稅制“逼良為”，“財政入不敷出，為了完成不停加碼的任務和指標，地方政府只能搞土地財政，甚至增加收費項目，這是逼著地方干壞事！”
如今，殺雞取卵式的土地財政惡果已在東莞呈現出來。李云峰說，由于過往賣地致富輕易而舉，省里對東莞的轉移支付一直寥寥。然而到了2008年，眼看著能賣的地都賣得差不多了，猛地又遇上了金融風暴，“企業撤廠，稅收減少，沒地可賣”，財政狀況一下從原來的風和日麗跌入了寒冬。
這時，東莞才開始反思原來的經濟發展模式是否“誤入歧途”。“賣地，發展高耗能、高污染產業，創造的稅收卻大部分被中央拿走，不曾有幾分返還，留給地方的只有被污染的環境以及流失的土地。”李云峰說。 鎮村財政：賣地，計生
這邊廂，土地資源已過度消耗的珠三角在反思；那邊廂，在大多數中西部地區，尤其是縣鄉級政府，土地財政仍然是備受追捧的香餑餑，這不是簡單的“短視”，更是無奈。
“計劃生育社會扶養費和土地財政，是鎮上僅有的兩個財政收入來源。”江西某鎮政府的余滔說。
余滔給記者算了一筆賬。鎮里編制內的政府工作人員共50多人，按人均年收入5萬計算，每年政府工資福利支出近30萬；作為窗口鄉鎮，每年政府接待費用約50萬～70萬。“然而每年，縣里給到鎮上的轉移支付金額僅有幾十萬，還不夠最基本的支出。”更何況，“計生、危房改造、產業支持、土地管理、鎮區規劃、重大基礎項目運營、森林防火、防災減災……鎮里全部都要管”。
那經費從何而來？在2004年以前，這個問題的答案是“農業稅和工商類稅費”。然而，自2002年農村稅費改革后，種種集資、鄉五項統籌和村三項提留等統統取消，鄉鎮財政就開始惡化；到2004年，政府更宣布 “5年內取消農業稅”。“這個打擊是致命的，鄉鎮收入來源徹底喪失。”余滔說。
由于鄉級財稅所的功能基本名存實亡，2004年后，全國各地陸續開展了“鄉權縣管”的基層財政機構改革，余滔所在鎮的財稅所就被取消了，建立了農村財政所，唯一的功能就是與縣財政局對接，處理鎮政府的各項經費支出。
然而，財權上收，縣里卻無力給鄉鎮提供足夠的轉移支付以維持其運轉，更遑論提供公共服務。“縣里也是沒有辦法，江西省很多縣市的財政都是負債的。”余滔表示，無可奈何，鎮鄉政府只能自謀出路。
在鎮計生組“兢兢業業”的努力下，鎮計生罰款每年收入上百萬。賣地則更是財源滾滾，“每年都賣，能有幾百萬的收益。”然而，當問及是否存在對土地資源過度消耗的擔心，余滔愣然反問，“這么多地，如何會賣得完？”這里的土地財政，才剛剛開始。 財政體制改革才是核心
“營改增”的推行，使得這些財事權不匹配，基層財政走“旁門左道”的情況更為嚴峻。
“地方失去了主體稅，中央與地方的財權財力分配格局勢必被打破，需要重新進行調整。”對此，劉桓的態度略顯興奮。
在他看來，1994年以來，中國稅收體制改革的步伐邁得相當大，然而財政體制改革卻一直滯后，“所以，改革的核心不是分稅制，而是中央和地方的財權事權關系。在事權層層下放的背景下，應該在財權上給予地方一定的自主性”。
“地方錢不夠花，出路只有兩條，一是靠轉移支付，事實證明這肯定會出問題，效果也不好。那就只有第二條路，權力下放，讓地方發揮‘自己過日子’的精神，主動理財、科學用錢。”
具體到執行層面，財權下放，在美國等聯邦制國家里，意味著完全的分稅制，即地方政府有開征和減免地方稅種的權力。在中國，這當然不太現實，因此，目前財稅專家普遍建議，折中的方式是全國統一稅種，但是地方有征管的靈活性，比如某些稅種是否開征、稅率定多少，可以由地方財政自主掌握。
“大稅統一，至于一些小稅，地方需要的時候可以開征，想招商引資時可以減免。中國是個二元分化比較明顯的國家，東部和中西部發展速度差別很大，稅率一概統一，本身也不科學。”在劉桓看來，目前房產稅就是一個很典型的示范，由國家統一制定，目前上海已提出試點，其他地方則暫不開征。
而至于國地稅合并傳聞，劉桓認為，“營改增”必然會催化地稅和國稅的重新整合，然而這一整合并不會像坊間傳聞那樣簡單地合并。
“地方財政收入既有稅收收入，也有非稅收入，而且非稅收入所占比重很大，不可能由國稅局一家，否則會造成稅費大量流失，即使取消了地稅局，也需要一個機構來統管這些地方收入。因此，機構整合應該把財政、地稅、國稅三個部門擱在一起進行考慮。”
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財政收入是一個地方經濟綜合實力的體現,加強穩定財源建設是增加地方財政收入,增強經濟綜合實力和提高社會公共服務能力的根本途徑,是實現科學發展的要求。大力培植支柱財源,增加稅源,促進財政增收,對于從根本上扭轉財政困難局面,確保財政可持續發展至關重要。本人結合我縣經濟發展現狀,對穩定財源培植,理順財政體制問題,提出幾點措施建議。
二、財源現狀及問題
1、財源建設方面,存在著結構不合理的問題
一是稅收收入對資源的依賴性較強。二是稅源基礎不穩固。三是稅源大戶數量較少。四是地方財政收入占地區生產總值的比重偏低。五是三產形成的稅收比重偏低。
2、財政體制方面,存在著分享不合理的問題
一是“兩稅”上繳越多,稅收返還比重越小。現行分稅制體制規定,中央對地方的稅收返還以1993年為基數,以后年度“兩稅”每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%。財源建設的成果反映到地方財政收入的比重越來越小,直接影響了地方財力的有效增長。二是分享稅種越多,削弱地方收入越大。實行分稅制后,增值稅作為共享稅種,形成地方收入僅占25%。所得稅和營業稅作為地方主體稅種,發展速度較快。由于上級財政分享絕大部分,地方財政收入的增長與當地經濟發展速度極不相稱,也是我縣地方財政收入占地區生產總值比重偏低、三產形成的稅收比重偏低的主要原因之一,在很大程度上也影響了地方發展財源、組織收入的積極性。
3、收入管理方面,存在著機制不合理的問題
主要表現在鄉級。一是征管體制與收入級次的矛盾。國、地稅征收部門按照經濟區域設置基層征收分局,鄉鎮財政則是按照行政區劃設置,加上國、地稅分局的征管地域范圍不盡相同,條塊管理不夠協調,調劑鄉鎮之間稅收的現象時有發生。二是稅收任務與依率計征的矛盾。國、地稅部門實行垂直管理后,上級下達的稅收任務往往與地方政府依據稅源編制的收入預算不一致,一旦完成稅收任務,即使有稅源也不積極組織征收,造成收入預算不能完全執行到位。三是征收主體與考核主體的矛盾。上級考核財政收入的主體是下級政府,而不是稅務機關,因征收主體與考核主體不一致,基層征收部門沒有任務壓力。
二、政策措施
1、盡快完善財政體制,充分調動地方發展財源的積極性
實行分稅制以后的財源建設,雖然具有了一定規模,但由于分享稅種增多、上級集中財力過多,地方培植稅源的積極性受到一定影響。為調動地方發展財源的積極性,應盡快對現行財政體制加以完善,形成有利于地方發展財源的體制。
(1)完善財政體制,要與地方事權對稱
實行分稅制之初,重點是確定收入的劃分問題,支出劃分范圍和內容仍按老體制執行,未考慮支出所必需的基本財力需要。在完善財政體制時,應當充分考慮這一問題,特別是對鄉鎮和經濟欠發達縣,要從財政體制和政策上給予傾斜。在當前情況下,通過加大轉移支付力度來緩解縣鄉財政困難;今后則通過稅源發展逐步提高自身的財政保障能力。
(2)完善財政體制,要相應減少分享稅種
2002年所得稅、營業稅體制改革后,上級財政分成比例較大,縣鄉財政缺少了主體稅種。為增強地方財政可用財力,對企業所得稅、個人所得稅中央和省級不再參與分成,對資源稅市級不再參與分成,確保地方利益,從體制上緩解縣鄉財政困難。
(3)完善財政體制,要保證縣鄉財力的有效增長
新完善的財政體制一經確定,就應當保持長期穩定,不能因為地方財源發展快、稅收增量大,而擴大分享稅種范圍或提高上級財政分成比例。在分享稅種不能減少的情況下,可以2007年為基數分享稅種超收部分全部歸為地方收入,上級財政不再參與分成,以保證稅收收入與地方財政收入的規模相匹配,與地區生產總值的占比相一致,使縣鄉財力能夠有效增長,更好地調動地方發展財源的積極性。
2、持續抓好財源建設,努力提高對財政的貢獻率
在分稅制體制下,為了保證地方財政收入的穩定增長,必須堅持不懈地抓好財源建設。進一步完善財政支持經濟發展的方式和手段,支持推進農業結構調整和農業標準化示范基地建設,大力支持重點項目和骨干企業的發展,運用財政貼息、獎勵、信用擔保等政策措施,支持多元經濟發展,努力做大做強經濟財政“蛋糕”。
(1)全面發展經濟,確保財源“豐富”
堅持上投資規模大、科技含量高、經濟效益好、對地方財政貢獻大的,環保型、高科技型和資源綜合利用型項目,不斷提高主導產業對財政的貢獻能力。以居民消費結構轉型、大企業二三產分離為契機,突出發展文化旅游、現代物流和金融服務,培育新的財源增長點,增加對財政收入的貢獻率。
(2)努力提高效益,確保財源“豐產”
堅持把扶持壯大骨干龍頭企業作為壯大財源的重點來抓,進一步完善和落實各項扶持政策,特別是對財政貢獻大的項目,在技改項目、稅收獎勵、原材料供應、銀行貸款、爭取國家政策等方面重點傾斜服務。采取整合資源、招商引資、啟動民資、企業挖潛、技改擴規、調優結構等方式,推進成長型企業逐步形成規模優勢,提高對財政的貢獻能力。培育高新區產業聯盟和產業集群,使高新區成為財源建設的主要陣地。
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這其實是一句讓各地財政都很尷尬的話。地方財政的收入來源，本不應該是土地財政，更不應該是轉移支付。
但自從1994年分稅制改革以來，轉移支付，從一開始的單純財政工具，已經成為客觀上一些無財可收的地區的主要“財源”。
如果說分稅制的調整是一種“改革”，那么轉移支付則需要一種“進化”。今年7月全國財政廳（局）長座談會上已經提出了這種“進化”的趨勢：減少專項轉移支付，擴容一般性轉移支付。但它并不是一個短期內一蹴而就的改革，它既是本期我們尋求各方解析的一個專題，又是各級財政在相當長的時間內需要研究、試驗和落地的一個課題。
“進化”的結果，還很值得期待。
2013年7月，全國財政廳（局）長座談會上，就整合專項轉移支付提出了指導性意見。這標志著，新一波的提高財政資金使用效益的“硬仗”又將拉開序幕。在這次會議上規定了原則上納入一般性轉移支付的范圍，主要包括了：
一是不同預算級次的專項轉移支付資金，包括中央對地方的專項轉移支付資金，省對下安排的專項轉移支付資金。
二是不同預算類型的專項轉移支付資金，包括公共財政預算安排的專項轉移支付、政府性基金預算安排的專項轉移支付，國有資本經營預算安排的項目資金。
三是不同部門安排的專項轉移支付資金，包括財政部門安排的專項轉移支付資金、其他有預算分配權的部門安排的專項轉移支付資金。
四是不同預算年度的專項轉移支付資金，包括當年預算安排的專項轉移支付、以前年度安排的專項轉移支付形成的結轉結余資金。
對于專項轉移支付整合方式，本次會議表示在四個方面采取專項資金整合：一是部門內部專項轉移支付資金整合；二是跨部門的專項轉移支付資金整合；三是跨區域的專項轉移支付資金整合；四是重大事項的專項轉移支付資金整合。
本期我們探討的，既是今年年中全國財政工作會議上從頂層設計層面提出的轉移支付改革，又可以廣而言之，是政府間資源分配問題。甚至還可以向上溯源，探尋自1994年分稅制改革之后，同時執行的轉移支付制度與全國分稅制改革進程之間不可分割的利益聯系。再者可以聯系到更深層次的，項目間、部門間、地區間的事權財權劃分。
我國的財政問題，從來都不能單獨列舉分析。我們無法將其簡單的定性為專項轉移支付到一般性轉移支付的“質變”，它所代表的，既是一種財政政策與時俱進的信號，也是我國整個財政體制改革的一環。正如雨降至，風為頭。并非開始，也并非結束。
會哭的孩子們
雖然筆者并不愿意以這樣一個很不“主旋律”的問題開頭，但政府間資源分配的問題，一直是一個財政上的老大難問題。1994年分稅制改革前，地方財力大于中央財力；而在分稅制改革之后將近二十年中，財政人逐漸發現，向中央財政傾斜的天平似乎又太過了。也正因此，轉移支付在這種財力平衡的博弈中，作為重要工具應運而生。
財政部財政科學研究所區域經濟研究室主任傅志華表示，政府間財政轉移支付制度是財政體制的重要組成部分。在多級政府并存的財政體制運行中，它表現為上級政府向下級政府進行的收入轉移。其最重要的體制目標是調整各級政府間財政能力的縱向失衡，以及各地區政府間財政能力的橫向失衡。但在轉移支付實踐過程中，往往伴生下級政府的負面依賴，從而使得構建有效的激勵與約束機制成為轉移支付制度完善的一個關鍵環節。這也是為什么說“會哭的孩子有奶吃”的原因。
這段話可以簡單的解釋一個現象：跑部錢進。多年的地方向中央財政“求錢”之旅，一方面反映出地方與中央財政之間財力失衡的客觀性，另一方面反映出政府間財力平衡制度，或者客觀的說，轉移支付制度的不完善。專項過多過雜是其表面反應出的政策“刻意缺口”，從根基上來說，更反射出地方與中央政府之間的信息壁壘與資源壁壘。
所謂“財政網絡”，還極為不健全。
而政府間資源分配并不僅僅限于中央與地方財政的上對下分配關系。許多地方財政會在分配時選擇性遺忘橫向轉移支付的存在，按照博弈均衡的制度觀，制度只有在參與各方積極執行的情況下才成其為制度。以政策等形式表現出來的政府間轉移支付制度，當它與實際上支配參與各方行為的制度一致時具有制度實施效率，反之則不具有實施效率。從省際間財力橫向均等化方面對中國政府間轉移支付制度進行的歷時性考察表明，中國政府間轉移支付制度實施效率經歷了制度效率――制度非效率――部分制度效率與部分制度非效率并存的變遷軌跡。通俗的來說，現在的轉移支付制度，并不能完全約束縱向轉移支付的所有問題，而對橫向轉移支付的約束更小。
所以說，這些利益損失一方的“孩子”們，要想得到利益均衡，還是得靠“哭”。
分稅與分錢
1994年分稅制財政體制改革引進與國際接軌的政府間轉移支付制度，迄今已有十多年。在這十多年的過程中，轉移支付經歷了從財力均衡工具到一些地區主要財政收入來源的尷尬轉變，但一直是分稅制改革過程中的“剎車器”。
廣西壯族自治區財政廳政策研究室吳勝澤博士認為，政府間轉移支付為一個國家中央政府與地方政府在既定的職責和支出責任以及稅收劃分框架下財政資金的無償轉移，政府間轉移支付的實施過程涉及六類政策目標，其終極目標（根本目標）是在提高政府間財政收支效率的基礎上，使全國各地都能提供大致相等的公共服務水平。
然而到目前為止，無論是理論研究還是制度實施都沒有形成關于政府間轉移支付的科學的價值判斷。隨著近些年中央對地方轉移支付規模的迅速擴大，政府間轉移支付被賦予越來越多的功能。例如，規模龐大的轉移性支出對地方經濟發展的影響日益顯著，在調節區域經濟平衡發展方面的價值得到理論研究的廣泛關注；甚至有些實證結論認為地方經濟發展差距主要與地方得到的轉移支付總額相關。在制度實施層面，政府部門經常偏離基本公共服務均等化目標或者說不以實現基本公共服務均等化為直接目標，而是將轉移支付僅僅視為上級對下級政府的財力補助，其政策目標體現出更多的臨時性和靈活性。
正是在這種情況下，給予地方更大的財政自則顯得更加緊迫。多年前即有一般性轉移支付擴容的政策要求，本次以通知形式出現，除了表面上的清理專項轉移支付意義，深層次意義上也有分稅制改革深化過程中，進一步向地方傾斜財力的行為。
事權財權再細分
許多專家表示，在事權與財權的劃分中，要謹慎使用“重構”一類的詞匯。原因在于它割裂了財政政策和地方政策的連續性。
所以我們將這次轉移支付改革中涉及到的事權財權稱之為“細分”。專家稱，分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度存在的主要問題在于未能發揮其應有的作用。為了保護各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補助和稅收返還的數量時，仍然采用“基數法”。只要地方政府存在收支差異，就給補助，既不考慮各地區收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標準，形成了一種“收益地區長期收益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，對長期形成的地區之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉移支付在實現合理再分配、調節資源配置、縮小地區公共服務差距方面，很難達到預期的效果。