機動地土地管理法范文

導語：如何才能寫好一篇機動地土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條  開發區管理委員會（以下簡稱管委會）對開發區范圍內的土地，依法實行統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理。

開發區所在市人民政府土地管理部門在開發區內設立的土地管理機構，具體負責開發區內的土地管理工作。

第三條  開發區內的土地實行有償使用制度。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押或者用于其它經濟活動。

第四條  在開發區內依法取得土地使用權的單位和個人，必須遵守法律、法規，合理開發、利用、經營土地，其合法權益受國家法律保護。

第五條  開發區范圍內的土地依法實行統一征用，按項目出讓或者劃撥土地。被征用土地的各種補償費和安置補助費，按照《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《省實施辦法》）有關規定辦理。

第六條  在開發區內征用、劃撥、出讓土地的審批權限，按照《省實施辦法》第十五條規定執行。

第七條  需要使用開發區內土地的單位和個人，憑管委會的批準文件和其它有關文件，到開發區土地管理部門辦理用地手續。

第八條  開發區年度土地利用計劃和土地出讓計劃，由開發區土地管理部門編制，經管委會同意，報當地人民政府審核后，納入地方年度建設用地計劃，由開發區土地管理部門負責組織實施。

第九條  土地使用權的出讓和轉讓，以及土地使用者對土地的開發、利用、經營，必須符合開發區的土地利用規劃和建設規劃。

第十條  土地使用權的出讓，可以通過招標、拍賣、協議等方式進行。

對從事商業、旅游、娛樂、金融和房地產開發等項目用地，以拍賣、招標方式進行。

第十一條  土地使用權的基準價格，由開發區土地管理部門按照國家和省的有關規定制定，經市人民政府批準后，作為開發區土地使用權出讓價格的基礎。

第十二條  土地使用權的出讓應當遵循平等、自愿、有償的原則，由開發區土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同，明確雙方的權利和義務。

出讓合同應當包括出讓年限、土地用途、土地開發完成期限、開發程度、轉讓限制條件、土地出讓金額和支付方式、違約責任等內容。

第十三條  通過出讓方式取得土地使用權的土地使用者，必須同時具備下列條件，其土地使用權方可依法轉讓、出租、抵押：

（一）付清全部出讓金并領有《國有土地使用證》；

（二）除出讓金外，投入開發建設的資金已達合同規定總投資額的20％以上；

（三）符合合同規定的要求和規劃建設要求；

（四）已實現出讓合同規定的其他條件。

第十四條  土地使用權轉讓時，轉讓人應按國家有關規定繳納土地增值稅。

第十五條  土地使用權出讓期滿，土地使用者需要續期的，應當按有關規定辦理續期手續。

第十六條  通過行政劃撥方式取得土地使用權的，經申請批準，簽訂出讓合同，補交出讓金后，其土地使用權可以依法轉讓、出租、抵押。

第十七條  開發區內集體所有的土地，需要出讓、轉讓的，應當先被依法征為國有土地后，方可出讓、轉讓。

第十八條  開發區內的國有土地使用者和集體土地所有者、集體土地使用者，應當按有關規定辦理申報登記。依法改變土地所有權或使用權的，必須到開發區土地管理部門辦理土地權屬變更登記手續，更換土地證書。

第十九條  土地使用權出讓及出讓后發生的轉讓、出租、繼承、抵押、終止，必須符合土地使用權出讓合同規定的條件，并依照有關規定辦理申請登記和變更登記，領取、變更或注銷土地證書。

第二十條  土地使用者需要改變土地用途的，應當經原土地使用權批準機關審查批準，到開發區土地管理部門辦理土地使用權變更登記。

第二十一條  申請辦理土地使用權、所有權登記的，當事人應當按國家有關規定繳納土地登記費。

第二十二條  違反本規定的，按下列規定予以處罰：

（一）土地使用者未按合同規定的用途、期限和條件開發利用土地的，由土地管理部門給予警告，責令其在三十日內改正；逾期不改正的，按受讓土地費5％以下的標準處以罰款；拒不改正的，土地管理部門有權解除合同，無償收回土地使用權，沒收地上建筑物和其它附著物。

（二）未經原批準機關同意，連續二年未使用的土地，由土地管理部門報經所在市人民政府批準，無償收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證。

（三）未經批準，擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的，其轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的行為無效，由土地管理部門沒收違法所得，并處以違法所得50％以下的罰款。

（四）轉讓、出租、抵押土地使用權，未按規定辦理登記的，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十條規定處理。

（五）土地使用權轉讓雙方瞞報成交價格偷漏費稅的，由土地管理部門和稅務部門責令其補繳所偷漏費稅，并處以偷漏費稅額1至3倍的罰款。

罰沒收入應當全額上繳同級財政。

第二十三條  當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議；對上一級機關的復議決定不服的，可以在接到復議決定通知之日起15日內，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起15日內，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議也不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第二十四條  土地使用權出讓金按規定上繳財政，作為專項資金管理，主要用于開發區的建設和土地開發。開發區土地管理部門所需業務經費，由財政部門按有關規定撥付。

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一、農村土地管理中存在的問題

1、農村村民宅基地違法層出不窮

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：

“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

2、節約集約用地意識薄弱

隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。

3、土地承包經營操作不規范

農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。

二、解決農村土地管理中的對策分析

1、嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。

2、嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益

由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

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關鍵詞農村；土地制度；改革

中圖分類號F321文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我國農村土地制度基本情況

在建國后60余年的發展過程中，我國農村土地制度經歷了比較曲折的變革。1949—1957年和社會主義改造階段，建立了農民土地所有制，按人口平均分配土地，實現了“耕者有其田”，農民集所有者與經營者于一身，集所有權與經營權于一體，土地產權可以自由流動，允許買賣、出租、典當、贈予等交易行為，國家通過土地登記、發證、征收契稅等對土地進行管理；1958—1961年化運動階段，對土地實行集中勞動，集體經營，“產品按需分配”，取消了按勞分配原則，土地所有制從集體所有制向全民所有制過渡；1962—1978年“三級所有，隊為基礎”的農村經濟體制和土地制度的確立階段，土地由公社、大隊、生產隊3級所有，土地使用是在生產隊為基本單元的框架下由農民統一勞動，生產隊集中表現為不完全的土地所有者和經營、使用主體，勞動報酬按勞動工分分配；1978年至今實行土地家庭承包責任制階段，實行土地集體所有、家庭承包的基本經營制度，把土地使用經營權發包給農民，實行以農戶家庭為單位的分戶承包經營，調動了農民的生產積極性，促進了農業和農村經濟的快速發展[1]。

2農村土地制度改革面臨的問題

2.1農村土地產權主體模糊不清

近年來，農村土地產權制度改革的主要內容是確權登記頒證，但這項工作進程緩慢，還沒有建立起完善而系統的農村土地地籍檔案，構建統一的建設用地市場缺乏基礎，不能正確反映集體建設用地的真正價值，最重要的“還權賦能”問題也沒有真正解決，農村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員、集體經濟組織都沒有法律上的界定，“農民集體”法律地位模糊，“集體所有”規定不明，而對土地的實際管理一向都是國家土地管理部門的行政職能，行政權侵犯所有權、代表權侵犯所有權的現象時有發生，承包經營權代替了使用權甚至所有權，集體土地用益物權受到嚴格限制，使各權利主體對土地的權利、義務、收益和責任不能明確。

2.2農村土地征用和補償制度不完善

我國土地管理法規定，除農村集體興辦鄉鎮企業、基礎設施、公益事業以及村民建設住宅外，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，政府可行使土地征用權。盡管法律有明確規定，但現實中征收集體土地，并未區分公益性還是經營性建設用地，使得征地范圍難以縮小[2-3]。此外，未充分考慮土地轉性后的增值收益，對農民的征地補償不到位，大量農民不能憑借土地權利分享工業化和城鎮化的利益，不僅導致對農民土地利益的侵害以及失地農民問題，而且加劇了對土地資源的亂占濫用現象以及腐敗滋生問題。

篇4

一

開展土地確權工作，依法依規是根本準則，民主協商是基本方法，各級政府加強領導、層層負責是重要保障。政策法規沒有明確規定的，必須以黨的十以來中央有關農村改革的精神為指導，充分發揮農民的主體作用，通過民主協商加以解決。《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規、政策規定、規范標準，是開展承包地確權的準繩。但也有一些問題，法律政策沒有明確規定，或相互“打架”。承包法規定，承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，但有部分村組在2003年承包法實施前已調整過土地，極少數村在承包法實施之后也調整過土地;二輪延包不規范，面積不準，四至不清，證書不全，導致許多人地矛盾。面對此類問題，如果各執一詞，往往一籌莫展。在實際工作中，堅持把握法律政策精神，依法依規有序操作，同時立足“一村一策”、“一事一議”，以農民群眾為主體，注重采用當事人協商、村民民主協商、各級會商等農民能夠接受的辦法。本著保持承包關系穩定和尊重農民意愿原則，主要以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬;對涉及婦女或無地農民土地承包權益保護的疑難問題，充分利用村組資源，包括調地、分紅、分利等多種手段妥善解決。

目前開展的確權登記工作，普遍采用了政府購買現代先進科技服務的方式，很多環節的業務工作都交給了市場，通過服務外包，提高了工作效率和質量。但是服務外包再多再全面，也不能替代地方各級政府責任、不能替代農民群眾的主動參與和積極配合。必須保持政府、市場和群眾的有機結合和緊密配合，堅持速度服從質量，全程質量控制，各級指導、監管、服務要到位，主要成果必須經審核公示，農民群眾簽字認可。

二

國家農業政策的發展演變、經濟社會的改革進步，使耕地的實際價值和農民對這種價值的認識發生了天翻地覆的變化，土地確權的一個重要任務，就是立足長遠公平公正處理好歷史遺留問題。

改革開放以來，農民承包經營土地的政策和內外環境變化很大。政府對農民承包地由“取”轉“予”，從“交足國家的、留足集體的、剩下是自己的”到稅費全部取消，補貼越來越多。農民承包地由“負資產”變為“正資產”，以前有地是負擔，種田可能虧本，現在有地是財富，土地分紅和租金越來越高。許多農民2003年前放棄土地，隨意處置土地，現在想要回承包地;少數農戶甚至外來人口在二輪承包時獲得大大超出本村組農民平均數的承包地，現在要求全部確權給自己，而本村組農民不同意。在確權中，應充分理解農民所思所想，既要尊重歷史，不讓當時愿意承擔農業稅費的農民吃虧，也要面對現實，考慮到長久的公平公正。對符合條件的無地農民應盡可能幫助解決，對非規范流轉土地的促進流出方與流入方協商解決土地歸屬問題，對目前承包地明顯高于本村組農民的農戶，要尊重民意，區別情況處理，可以維持原狀確權，也可以只確“平均數”的承包權，但保留承包期內現有承包地的經營權。

三

土地確權工作，明確權益、利益關系是核心，不但要處理好農戶之間的利益矛盾，也要充分考慮和處理好農戶、集體和地方政府之間的利益關系。在土地確權工作中，必須認識到集體利益、農戶利益有總體一致和具體不一致的關系，既不能只顧農戶利益訴求，而不顧集體現實條件和農村公共利益，也不能只強調發展集體經濟而忽視了農戶的現實利益訴求，最好的辦法是在法律政策框架內尋求二者之間的平衡。比如，村組道路、溝渠、河堤、水庫等公益事業占用了部分農戶的承包地，這部分地如何確權？1997年中央明令禁止推行“兩田制”后，部分實行“兩田制”的村沒有及時把承包地還給農民，這部分地是否確權給農民、如何確權給農民？實施“萬頃良田”綜合整治項目后，增加的有效耕地面積，是否確權給農民？村組公益事業占用農戶承包地確權主要分三種情況處理，當時已有過補償的原則上不確權;當時沒有補償，但已從承包臺賬上下冊，如果村組有機動地則用機動地調補并確權，沒有機動地但有資金可用資金適當補償;如果村組既無機動地也無資金，則必須在土地調查記事里給予說明備注。“兩田制”歷史遺留問題，原則上全部確權，但從多數已對外流轉的實際出發，采用動賬不動地、按過去分紅比例倒算田畝的方式將土地確權到農戶。針對“萬頃良田”土地綜合整治中增加的有效耕地面積，大部分按同比例增減確權給農戶，少部分留在村里用于補貼農民小區物業費等開支。

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關鍵詞：沿海前沿區域；城鎮化；土地問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江蘇沿海地處沿海、沿江、隴蘭三大經濟帶的交匯處，在連接南北、溝通東西中，具有得天獨厚的區位條件和不可替代的戰略地位。2009年江蘇沿海開發戰略上升為國家戰略，沿海三市迎來了新一輪的發展機遇，沿海前沿區域城鎮化的發展也進入大家的眼球。城鎮化包含了人口集聚、土地利用轉變、產業升級與空間流動等過程，表現為人口城鎮化、土地（空間）城鎮化、產業集聚化等多種形式。但是，沿海前沿城鎮存在著有別于其他地區的特點，總體看來，沿海前沿區域正是要通過港、產、城一體化的發展來做大做強區域經濟，加快土地集聚、人口集居，從而推動當地的城鎮化建設。在這過程中，土地是一個至關重要的因素，同時沿海前沿區域也呈現出特有的土地問題，值得我們研究與思考。從已有的文獻來看，學者主要是圍繞沿海生態、土地利用的分布、優化來闡述土地問題，如謝薇等（2011）從沿海海地區的發展特征與趨勢，討論了土地利用特征與問題。李達（2012）以江蘇省贛榆縣為例，研究了土地利用優化問題。張等（2012）以南通為例，分析了土地利用的生態問題。可以說，深入實踐調查與分析在城鎮化發展的背景下，沿海前沿區域究竟面臨哪些土地問題，哪些土地制度措施制約著城鎮化的進程，有何改進的辦法，這類文獻少之又少。

鑒于此，本文以江蘇省南通市為例，結合實地調研結果，匯總前沿鎮城鎮化過程中的土地問題，以及產生的不利影響，分析存在的原因，并提出可行的政策建議，以期對沿海城鎮化的進程起到更好的推進作用。

二、前沿區域城鎮化中土地利用問題

2009年江蘇省南通市依據國務院《江蘇沿海地區發展規劃》和《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》編制了《南通沿海開發規劃》（以下簡稱“規劃”）。該規劃設定南通沿海開發重點為沿海前沿區域的22個鄉鎮，陸域面積2 509.7平方公里，人口193.1萬。然而，城鎮建設的擴張、人口的集聚都必須依賴土地資源的開發利用。在沿海區域，探求新的土地資源成為一個極具吸引力的方式也成為一個極為可行的方式。在“十一五”期間，南通一共圍墾29.26萬畝，主要用于港口、城鎮、能源、臨港產業、高效設施漁業等生產建設。大多數人認為沿海前沿區域由于得天獨厚的地理優勢，土地資源充裕，足以滿足生產建設居住商業需要。但是，從我們的實際調研來看，土地充裕并不意味著解決了所有的問題。同時，在南通圍墾土地基本都是作為濱海新城建設。沿海前沿區域不僅僅包括圍墾土地，還包括前沿鎮所在土地，這類土地在使用中遇到的問題又不同于圍墾土地。無論是在土地性質上，還是在利用過程中，這兩大類型均出現不同的轉變和問題，應該分別給予分析和討論。

（一）圍墾土地利用問題

一般而言，圍墾土地的使用權如何取得，涉及海域使用權與土地使用權的銜接問題。填海造地前應首先按規定取得相應海域的海域使用權填海造地海域變成陸地后，海域使用權自動滅失，所形成土地不再屬于海域，如何配置、如何使用等應按照土地管理的法律、法規辦理。雖然這些均有明確的規定，但是在實際的利用過程中卻存在一些問題。

（二）沿海圍墾土地利用問題

1.土地用途難以保證。海域使用權按照規定分為農業用海和工業用海。比如在南通海安老壩港5萬畝的灘涂資源中，不到1萬畝的屬于農業用海。同時，國家也規定，填海形成的土地在之后的使用中也要相應分為農業用地和工業用地。然而，沿海區域新區的建設基本上都是工業用地，因此，在實際的操作中，要做到農業用海農用十分困難。一些違規的操作時有發生，甚至出現為了擴大海域面積，而擅自更改海岸線的現象。

2.土地性質調整難。正因為工業用海在圍墾之后要作為工業用地，這就使得在一些濱海新城難以有商業用地，限制了當地的發展。比如南通如東洋口港為了實現港、產、城一體化的局面，在濱海建新城。但是，房地產開發必須是商業用地，而工業用地調整為商業用地是比較困難的。因此，房產開發好之后也擔心出售問題，難以吸引人氣，而一些市政綠化工程用地也難以滿足。

3.土地利用率不高。雖然圍墾土地充裕，但是利用率普遍不高。除了項目引進的難度較大，競爭激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海門港新區一期建設區5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，該新區做出了產業規劃的限制，對一些不環保，不長遠的項目一概不讓進園區。另一方面，園區有目的地留下部分土地作為以后的發展所需。當然，園區二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿鎮土地利用問題

可以說，前沿鎮土地利用所出現的問題代表了城鎮化進程中各鄉鎮所遇到的共性問題。具體包括以下幾個方面：

1.建設用地指標匱乏，城鎮建設推進受阻。從我們的調研來看，前沿鎮普遍反映用地指標相當匱乏，這是鄉鎮推進城鎮化進程中最大的、普遍的難點之一。據南通如東沿海經濟開發區的領導反映，目前省級已沒有建設用地指標，經過市縣一層到達鄉鎮的土地指標少之又少，基本上無濟于事，但城鎮建設又不能滯緩，基礎設施建設，工業區的拓展等等都必須依賴土地。據統計，該區近年城鎮建設用地近1 000多畝，但是縣里統籌了僅僅50畝左右，其余均要靠自己來解決。為了突破土地瓶頸，加快城鎮化建設，各地也是紛紛出招尋求解決辦法，通過農地流轉、土地復墾等辦法來增加建設用地。但是，這些辦法有的已觸犯到農地保護的相關法令和政策，當地的領導也心有余悸，承認做法有出入，但為了發展，有的措施也是不得以而為之。

2.土地用途和性質調整不易，鎮區面積難以拓展。我國實行的是最嚴格土地制度。私自、輕易轉變土地性質，改變土地用途尤其是基本農田可能性為零。然而沿海前沿鄉鎮一般以農業鄉鎮為主，農業用地占比都很高。比如南通通州灣的三余鎮，作為原南通通州區的農業大鎮，建設用地規模小，新一輪土地規劃建設用地空間不足，在加上該區90%以上的農地屬于基本農田，使得用地剛性需求與耕地保護之間的矛盾十分突出，自身城鎮規劃難以實施，鎮區面積難以擴展。此外，除農用地向建設用地的土地利用調整外，還涉及到土地性質的調整。從鄉鎮來看，鎮區的土地還是以農村建設用地為主。但是，當前農村建設用地市場還未建立，農村建設用地和國有建設用地權利不對等。這使得農村建設用地上的建房也好，建廠也好，都難以取得國家所認可的權屬保護，并且農村建設用地向國有建設用地的性質也相當不易。再加上土地權屬復雜，厘清難度較大，經過多輪改制，產權關系復雜，這些均制約了鎮區的發展。

3.土地承包政策制約，農民集中土地集聚困難。從調研來看，土地承包經營權三十年不變的政策一定程度上制約了農地的流轉，導致了土地集聚，農民集中困難，影響了各區域的城鎮化建設和經濟發展。從二輪土地承包開始，這種接近“生不增死不見”的農地生產經營制度，的確在保障農民利益，使得農民長久珍惜土地，持續投資土地，促進農業發展等方面起到了積極作用。但是，由于無法調整土地，一方面，這一政策使得土地占有極不平衡，有的農戶家雖有新增人口，但卻無法分到地，而有的農戶老人已去世，或者無力種地，村集體也不能收回土地。再加上國家農補實施，即使拋荒同樣也能拿到補貼，這樣就使得土地的流轉，土地集聚越發困難。雖然土地管理法對重新調整農地有相關規定，但在農村要達成2/3以上成員或代表的同意，其談判成本相當高。同時，十七屆三中全會將承包關系重申為“長久不變”更使得“大穩定，小調整”的政策難以貫徹執行。此外，隨著生活水平改善，家庭變化，農民有著翻新建房的需求，但各地基本上已經停止宅基地審批，農民頗為不滿。

三、意見及建議

（一）正視已有土地政策的不足，突破制度約束瓶頸

從上文的現狀分析總體來看，土地利用制約因素更多的是制度政策層面的，難以輕易更改。比如，在前沿鎮土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策帶來的各種弊端。但是，自1980年代，我國初期大規模地進行均分土地后，不但沒有再進行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強調穩定土地承包。在十七屆三中全會報告中，更是提出土地承包權長久不變。

此外，建設用地指標匱乏更是一個普遍性的難題。我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地更是不可觸及的紅線。對于建設用地指標，上級政府都是嚴控的。但是，經濟發展尤其是推進城鎮化，必須要獲得建設用地。因此，鄉鎮也是窮盡辦法，比如“增減掛鉤”，違規的“以租代征”，或者通過農村建設用地的流轉來獲得更多的建設用地。但是，前文也提到，農村建設用地的流轉市場基本上是空白的，基層基本上按照國有用地的征用辦法來處理農村建設用地的征用與補償，缺乏法律的依據。

因此，現有土地政策的不足亟須我們改革創新農村土地制度，尤其是集體建設用地的流轉，雖有試點流轉，但依然沒有建立可行的流轉管理辦法，嚴重滯后當前的實際形勢。從我們的調研來看，在基層一線工作的領導普遍認為隨著城鎮化進程加快，《土地管理法》必須要做適時修訂，相關單位應對推進中出現的政策問題給予解釋和幫助，否則工作難以開展。

（二）建立土地利用創新機制，緩解鎮區用地難題

雖然我們一再強調要突破制度瓶頸，完善已有政策，但是在當前，很多政策的調整比較困難。比如，我們認為再次實施“均分土地”的政策可能性并不大。這就需要我們在實踐工作中，在政策允許的范圍內，創新土地利用的機制，建立適宜各自地區的可行辦法，緩解用地難題。

比如，對于當前普遍反映的農村土地調整難問題。我們建議對于一些老弱病殘的農戶，本人如不能或不適合再從事農業生產，可以在自愿的情況下對其按照征地辦理失地保險，再收回承包地。對于已成為市民的農民，土地的收回更是順理成章。集體可以將這部分地作為機動地，調整再分配。

再如，針對停審批宅基地引發的問題，我們認為在經濟較發達地區，可以借鑒張家港塘橋鎮的做法。凡是有建房需求的農戶，可以向政府申請“預拆遷”，政府將其納入拆遷計劃，按照征地標準給予一系列補償，完成拆遷和交出承包地之后，農戶可以在鎮區得到安置新房，獲得城鎮社保，滿足新房需求。采用“預拆遷”的辦法，一方面可以解決農戶住房需要，減輕農民不滿；另一方面更是可以加快城鎮化進程，集約土地利用，增加建設用地。

（三）完善沿海圍墾協調機制，提高土地利用效率

對于沿海復墾后土地性質或者土地用途問題，雖依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用權與土地使用權換發的糾紛也就成了沿海開發中的一大障礙。因此，這需要兩大部分的協調與合作。但是，目前無論是政府層面還是學術領域，關注均甚少。

對于沿海充裕的土地，在做好海域證和土地證銜接的同時，做好圍墾土地的規劃，確保土地合理合規的使用。在海域使用權轉變為土地使用權的過程，應該明晰土地的用途性質，給予一定的商業用地比例，從而有利于濱海新城的建設。此外，圍墾土地基本屬于不可逆轉的過程，再加上沿海產業的自身特質，必然對生態環境有一定的影響，切莫以犧牲環境作為發展城鎮化、發展經濟的代價。如著名的圍墾之國荷蘭，為了確保生態平衡，在土地規劃方面，1～2土地用于農業，1～4用于城鎮開發，余下的1～4是自然區域，包括森林和河湖水面。

對于資源比較豐富的圍墾土地，雖然產業布局、規劃限制等因素限制了土地利用率，但是我們認為產業引進滯緩、外來投資不足依舊是主要因素。同時，我們也認為，沿海前沿鎮和各自濱海新區也必須加強聯系，共同來解決發展中的土地問題。比如，南通通州灣三余鎮農田90%以上基本農田，改變土地性質困難，建設用地有限，工業發展薄弱（鎮區內僅有兩家企業），我們提出能否將三余鎮的工業發展都放在臨近的濱海新區，人口也逐步搬遷至濱海新城，三余鎮利用傳統優勢著重通過萬頃良田工程，著重打造現代農業，減少建設用地需求。濱海新城不僅提高了土地利用率，還帶動了新城的人氣，形成較好的發展局面。

參考文獻：

[1] 謝薇，史俊.江蘇沿海開發戰略實施中的土地利用問題及對策[J].江蘇農業科學，2012，（10）：350-353.

篇6

第二條本條例所稱土地是指本省行政區域內農民集體所有和國家所有依法確定給農民集體使用的耕地。

本條例所稱土地承包，是指在不改變土地所有權的前提下，農民承包方式向農民集體經濟組織、村民委員會或者村民小組取得土地使用權而確定的權利義務關系。

第三條本條例適用于本省行政區域內從事農村土地承包、經營和管理活動的組織、單位和個人。

第四條各級人民政府應當加強對農村土地承包工作的領導，鼓勵、引導農民珍惜土地，增加投入，培肥地力，提高土地產出率。

第五條縣級以上人民政府農業行政主管部門主管本行政區域內的農村土地承包工作，具體工作由各級農村經濟經營管理機構負責。

縣級以上人民政府土地、林業、水利等行政主管部門按照各自的職責協助做好有關農村土地承包工作。

第六條農村土地承包主管部門的主要職責是：

（一）宣傳、貫徹執行有關土地承包的法律、法規；

（二）協助有關部門承辦農村土地所有權的確認；

（三）承辦縣級人民政府農村土地承包經營權證書的頒發；

（四）指導土地承包合同的簽訂，負責土地承包合同管理；

（五）培訓農村土地承包管理人員；

（六）依法查處違反本條例的行為；

（七）法律、法規規定的其他職責。

第七條農民依法享有的土地承包權、生產自和經營收益權，任何組織、單位和個人不得侵犯。

第八條農民集體所有的土地，依法屬于村民集體所有的，發包方為該村集體經濟組織或者村民委員會；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，發包方為村內各該農村集體經濟組織或者村民小組；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，發包方為該鄉（鎮）集體經濟組織。

國有土地依法確定給農民集體使用的，發包方為該農民集體經濟組織或者村民委員會、村民小組。

第九條農民集體所有和依法確定給農民集體使用的國有土地，承包方為本集體經濟組織的農民。

農民集體所有和依法確定給農民集體使用的國有土地，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并經鄉（鎮）人民政府批準，報縣級人民政府農業行政主管部門備案，承包方可以為集體經濟組織以外的單位或者個人。

第十條本集體經濟組織內農民承包經營的土地，承包經營期限為30年，由縣級人民政府制發統一的土地承包經營權證書，確認土地使用權。

本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的土地，承包經營期限由雙方約定，最長不超過30年。

實行投標承包經營的土地，承包經營期限由雙方約定，一般不超過5年。

第十一條土地承包的發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。合同的訂立、變更、終止，適用《*省農業承包合同條例》。

第十二條發包方的權利和義務：

（一）對發包的土地依法行使所有權或者管理權；

（二）根據土地利用總體規劃，監督、指導土地資源開發利用；

（三）對本集體經濟組織以外的承包單位或者個人和第十四條投標承包的承包方，按照承包合同約定收取土地承包費；

（四）依法收取村提留、鄉統籌費和調用承包方應當承擔的農村義務工和勞動積累工；

（五）保障承包方的土地承包權、生產自、經營收益權及其他有關的合法權益；

（六）為承包方的生產經營提供服務。

第十三條承包方的權利和義務：

（一）依法享有土地承包權、生產自和經營收益權；

（二）承包期限內可以將承包的土地使用權依法流轉；

（三）享受國家、集體提供的生產經營服務；

（四）服從集體經濟組織的管理和監督，合理使用承包的土地，保護種植條件，改善生態環境；

（五）依法繳納稅金，承擔村提留、鄉統籌費和農村義務工、勞動積累工；

（六）按照承包合同約定繳納土地承包費。

第十四條下列土地可以實行投標承包：

（一）集體經濟組織按規定預留的機動地；

（二）承包方全戶轉為非農業人口后由發包方收回的土地；

（三）承包方連續二年棄耕拋荒，發包方依法收回的土地；

（四）建設單位已辦理征用手續；連續二年未使用，依法交由原集體經濟組織恢復耕種的土地；

（五）農民自愿退包的土地。

第十五條農民按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境的前提下經批準開墾的耕地，在明確土地所有權后納入土地承包管理，但不扣減農戶原承包面積。有收益五年后，可以收取適當的土地承包費。

第十六條各級人民政府組織實施異地開發中，農民按規定開墾的耕地，應當實行家庭承包經營。

第十七條土地承包堅持“大穩定、小調整”的原則。土地承包期限內，必須保持土地承包關系的穩定，對個別承包者承包的土地需要進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。

第十八條以個人名義承包的土地，如承包人在承包期限內死亡，其繼承人可以依法繼續承包，承包合同由繼承人繼續履行，直至承包合同期滿。

第十九條農民從事非農業產業后，應當允許退包，同時終止原承包合同，退包的土地納入投標承包管理。退包的農民以后重新要求承包時，發包方應當允許其承包，并訂立新的承包合同。

第二十條在承包期內，經發包方同意，農民承包經營的土地使用權可以按照自愿、有償的原則，在不改變土地所有權和用途的前提下，可以轉包、轉讓、互換、出租、入股、抵押。

任何單位和個人不得以任何理由強制農民流轉土地。

第二十一條發生承包合同糾紛時，當事人可以通過協商解決；協商不成，可以向鄉（鎮）以上農業承包合同管理機構申請調解。當事人不愿通過協商、調解解決或者協商、調解不成的，可以向人民法院提訟。

第二十二條在農村土地承包中取得顯著成績的單位和個人，由縣級以上人民政府或者農業行政主管部門給予表彰獎勵。

第二十三條違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級人民政府農業行政主管部門責令改正；有違法所得的，沒收違法所得；造成損失的，依法賠償：

（一）擅自變更土地承包經營期限的；

（二）擅自將土地承包給本集體經濟組織以外的成員的；

（三）擅自調整或者收回農民承包土地的；

（四）強制農民流轉承包土地的。

第二十四條侵占、挪用土地承包費用，尚不構成犯罪的，由鄉（鎮）人民政府或者縣級人民政府農業行政主管部門責令退還，并處侵占、挪用金額1倍以上2倍以下的罰款。

第二十五條違反本條例規定，有下列行為之一的，由發包方責令改正或者治理，拒不改正或者治理的，依法收回其承包的土地：

（一）棄耕拋荒承包土地的；

（二）對土地實行掠奪式經營，造成土地生態環境嚴重惡化的；

（三）未經批準改變土地用途的；

（四）破壞土地，毀壞種植條件的。

篇7

關鍵詞：土地補償價格兩極分化負所得稅

征地補償價格的高低與失地農民的生活質量密切相關，而土地補償價格的高低又受到不同因素的影響。為了進一步了解影響土地補償價格的因素、土地補償價格與失地農民的關系以及土地補償價格實施中存在的問題，筆者于2005年5月份對河北省高碑店市周圍9個村莊（馬家鎮、方家務、閻家務、李家營、溫家屯、高家鎮、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機走訪了50戶農戶，采用深入座談和填寫調查表的方式展開調查。這50戶農戶中，其中完全失去耕地的有12戶，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以內的25戶，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶，占總樣本的26%，50戶農戶中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進行樣本調查，是因為高碑店市作為一個縣級市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發展優勢。在1994年以來利用其特殊的地理位置，城市規模急劇擴張，尤其是自2000年以來經濟技術開發區的成立、世紀大道的修建以及植物園項目征地等，造成了大量失地農民，而高碑店本身又沒有大型企業來安置這些失地農民，所以造成大量失地農民失地又失業。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮攤大餅式的建設而缺乏基本產業支持情況下，城鎮周圍失地農民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過調查發現在征地過程中存在以下問題：

一、土地補償價格的隨意性

根據我國土地管理法規定，土地補償費應為該耕地被征用前三年平均產值的6到10倍，安置補助費應為該耕地被征用前三年年產值的4到6倍，最高不超過15倍，對青苗補償費應根據當年在田作物實際產量產值計算。而國土資源部2004年指導意見提出土地補償費和安置補助費的統一產值倍數的確定應以保證被征地農民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執行土地補償價格時卻表現為補償價格的隨意性，其主要表現為以下三個方面：

（一）同時期同地段不同村的土地補償價格相差懸殊。根據對付家莊的調查資料，2000年因為修光華路征用該村土地，該村支付給失地農戶的補償價格為每年每畝地700元，共補償30年，分期支付，后因為再次征地，剩余款項在2004年全部付清，共每畝實際支付給失地農民補償款21000元。而同期相鄰的閻家務實際支付給村民的補償款為每畝6萬元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補償標準為每畝700元，共補償25年，一次付清，每畝實得補償款17500元，而同時期閻家務的征地補償標準為每畝9萬元，一次付清。

（二）同時期同地段同村不同隊的土地補償價格不同。根據對付家莊的調查，2004年同期的征地補償價格，一隊所支付給村民的土地補償價格為每畝17500元，而二隊所支付給村民的土地補償價格為每畝30000元。

（三）即使是同時期同村同隊的土地補償價格也不相同。同樣是對付家莊的調查，全村支付給一隊的土地補償價格為每畝17500元，支付給二隊的土地補償價格為每畝30000元，但是也存在因為部分農戶與村領導的密切關系，即使是一隊的失地農戶，也得到了每畝30000元的土地補償款。這種現象在其他村也存在。

二、村民出現兩極分化

由于相差懸殊的征地補償價格和不同的分配補償方式，使村民出現極度兩極分化的現象。

首先，失地農民與村中沒有被征地的農民出現兩極分化。在被征地的村中，9個村莊的村委會全部是用征地的補償款上交全村的農業稅，占總調查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會代繳全村的水電費，也有的村莊將土地補償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導致村民出現兩極分化，全村一方面出現部分失地農民因補償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒有被征地農民因為全村其他村民被征地而取得收益，失地農民生活水平下降，而沒有被征地的農民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農民的相對生活水平下降。根據對征地前以務農收入的29戶農戶調查，認為征地后生活水平高于現在務農農戶收入水平的為0，認為與現在務農農戶生活水平差不多的4戶，占總樣本的14%，認為生活水平低于現在農戶23戶，占總樣本數的79%，認為不清楚的2戶，占總樣本數的7%。

其次，征地前以務農收入為主的農戶與征地前以非農收入為主的農戶出現兩極分化。在調查中，50戶調查樣本中在征地前以非農收入為主的有21戶，占總調查樣本的42%，征地前以務農收入為主的有29戶，占調查樣本的58%。根據調查結果顯示，對征地前以非務農收入為主的21戶中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶，有所提高的為9戶，占總樣本的43%；反映征地后生活水平沒有變化的11戶，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數的43%。而通過對征地前以務農收入為主的29戶農戶的調查，發現反映生活水平明顯提高的為0戶，生活水平有所提高的為0戶，生活水平沒有變化的為1戶，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶，占總樣本的34%，即征地前以務農收入為主的農戶反映征地后生活水平下降的共28戶，占樣本總數的96%。所以征地的結果使征地前以務農收入為主的農戶生活水平下降，而征地前以非農收入為主的部分農戶生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出現兩極分化。由于缺乏必要的監督機制，在征地過程中出現暗箱操作，村委會飽中私囊。在對付家莊的調查中，發現二隊曾征用村民的菜地開發二層商品樓出租，在征地時沒有支付任何補償款，許諾在開發后實行收益分成。在商品樓開發完畢，將開發后的商品樓按每間14萬元出售，而對村民卻稱商品樓開發虧損，便不了了之。一方面失地農民因缺乏足夠的補償款生活水平急劇下降，而個別村領導家中卻購置了私家車。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對搬遷憂心忡忡，擔心搬遷后沒有生活來源，卻將面臨高額的取暖費、物業管理費和生活開支。而村中有錢的人卻在抓緊時間蓋房，準備借搬遷之機大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。

最后，相鄰的不同村因征地補償價格不同而出現兩極分化。相鄰的兩個村由于不同的補償標準，使村民生活水平出現顯著差距。對閻家務調查8戶村民中，反映生活水平有所提高的8戶，占樣本總數的100%；而相鄰的付家莊9戶調查中，反映生活水平沒有變化的3戶，占總樣本的33%，生活質量有所下降的2戶，占總樣本的22%，生活質量明顯下降的4戶，占總樣本的45%，沒有生活水平有所提高的農戶。而處于高碑店南環的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機動地，所以對征地農民用機動地劃地補償，對村民生活沒有影響，農民生活滿足，無后顧之憂。

三、相關原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是導致征地補償價格懸殊的根本原因。在同時期同區位情況下，付家莊和閻家務相鄰的地塊出現相差懸殊的補償價格，即17500元和90000元不同的價格，是因為付家莊是工業用地而閻家務是商業用地，另外同時期因為植物園用地屬于公共用地，所以土地補償價格更低，每畝僅為13500元。所以土地補償價格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關，具體表現在商業用地的土地價格＞工業用地的土地價格＞公共用地的土地價格。另外當地政府支持的重點建設項目土地補償價格也低于同時期同用途的土地補償價格，如順達合資公司的征地價格偏低。該結論也可以在山西省鋁廠第三期征地時得到驗證，同時期每畝工業用地的征用價格為10-12萬元，而鋁廠因為是國家和山西省的重點支持項目，補償價格僅為每畝3-4萬元。

（二）土地補償價格高低與被征用土地農民對征地的配合度相關。土地補償價格的形成是國家、用地單位、村集體和農戶四者博弈的結果，土地補償價格的高低與各方的實力大小密切相關。如果代表國家利益的鎮政府、用地企業和村委會在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農戶便淪為征地實施過程中的弱勢群體。通過調查發現，即使是同一時間、同一用途的征地，在征地補償價格也有所不同，如在付家莊2002年順達公司征地時就出現一隊17500元每畝的補償價格，而二隊農民的補償價格則為30000元每畝，據調查發現是因為二隊曾組織過幾次因土地補償價格偏低而聯合上訪活動，所以結果是補償價格比一隊價格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗證，所以村民的有計劃的維權活動對提高土地補償價格具有積極意義。

（三）征地實施過程中缺乏有效的監督和執行體系。在執行時由于缺乏透明度和有效監督，導致在同時期同地段同用途的用地也會出現補償價格不一致的情況。更有甚者，土地補償價格成為村干部制約村民的手段，對與自己關系好的農戶支付較高的土地補償價格，對一些老弱病殘的農戶支付較低的土地補償價格，甚至出現承諾的補償價格和實際支付的補償價格不一致的情況，具體表現在同時期同村同隊的不同農戶支付不同的土地補償價格。

（四）就業和安置政策失效，是導致農民生活水平下降的原因。雖然國家規定了劃地安置、就業安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調查中發現，雖然在征地時用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實施時除了貨幣安置外無任何其他安置方式。在調查時在選擇征地后是否有其他安置和培訓時所有的50戶失地農戶均選擇為無，占調查樣本的100%，顯示安置政策并沒有得到落實。

四、解決問題的對策和建議

（一）建議征用土地時相同區位不應該區分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應嚴格執行相同的土地補償價格。針對以上土地補償價格的影響因素和對失地農民的重要作用，筆者認為同地段同時期因征用用途不同而導致的相差懸殊的土地補償價格，將不利于社會的發展。首先，相差懸殊的土地補償價格是形成失地農民貧富差距的根源。一直沒有解決的城鄉二元結構，由于各種原因又演變為三元結構，即農村又出現嚴重的貧富差距。中國人歷來“不患貧，而患不均”的思想必將對社會的發展產生不利影響；其次，其直接結果將導致公共用地征用土地困難，國家只好動用強制權，使干群關系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發生的惡性傷人和械斗事件即可見一斑。最后，因為公共用地較低的土地征用價格對農民造成的損失誰來負擔？公共用地是為了滿足社會公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會公眾的福利和社會效益。這種受益群體應是社會公眾而不是失地農民。根據公平性原則，即誰受益誰應該承擔損失。社會公共利益征用土地的損失不應該由農民來負擔，而應該有社會或國家來負擔。所以，區分公共利益用地和非公共利益用地，根據不同土地使用用途實行不同的土地補償價格有失公平性原則。建議征用土地時不區分土地的使用用途，征用土地時實行折衷統一的土地補償價格。這樣既有利于保護失地農民的權益，又有利于緩解農民由于征地而發生的貧富不均問題，而且還可以解決公共用地征地難的問題，緩解政府和農民的矛盾。在征用土地時不分何種用途使用土地，在相同區位普遍使用相同的土地征用價格。而政府向有關土地使用部門提供土地時，對“公共性質的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對“非公共性質”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費用，以彌補在公共用地征用時支付的較高的征地補償金，以保證政府征地時收支平衡。同時，建議征地補償標準一旦確定，應嚴格進行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質的土地征用，還是非公共性質的土地征用，抑或是國家重點工程項目，都嚴格按照指定的征地標準來進行，以切實保證失地農民的利益。

（二）實行負所得稅解決失地農民的生活問題。針對目前失地農民生活困難的情況，很多地方將失地農民納入最低生活保障。筆者認為將失地農民納入最低生活保障體系，體現了政府對失地農民的人文關懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構建了一道防貧困網，只能對沒有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農民的生活問題，而且會造成養懶漢現象。針對以上失地農民收入差距相差懸殊的問題，建議政府實行負所得稅制度對不同收入水平的失地農民進行補貼。所謂的負所得稅制度，是指政府向低收入個人支付所得稅來代替政府福利補助的方式，其實質是政府的稅收負收入。其目的有兩個，其一是對低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個人收入不低于一定水平；其二是在補助低收入者的同時，又保全效率，避免養懶漢。實行負所得稅率的基本思想是政府規定最低收入水平，規定負所得稅率，根據不同的收入水平計算出應發放的補助金金額（即負所得稅金額）。如假定政府規定的最低收入標準為200元，負所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：

負所得稅計算表

表1單位：元

個人實際收入負所得稅個人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補助，收入不同，得到國家的補助金額也不同，個人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農民暫時的生活困難，也可避免失地農民進一步的兩極分化。

(三)安置政策應有所側重。

1、失地農民安置的重點應是征地前以務農收入為主的農民。通過調查，對征地前以務農收入為主的農戶收入和生活水平明顯下降（詳見前調查結果）。建議政府在實施安置政策時應有所側重，重點應是征地前以務農收入為主的農戶的安置問題。失地前以務農收入為主的農戶一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業時有一定困難。通過筆者5月份對河北省高碑店市征地前以務農收入為主和非務農收入為主的50戶失地農戶調查，發現征地前以務農收入為主的農戶受教育程度明顯偏低，具體資料見下表（表2）。

征地前以務農收入為主與非農收入為主農戶受教育水平對比表

表2

收入類型

文化程度征地前以非農收入為主21戶征地前以務農收入為主29戶

數量占樣本比例數量占樣本比例

沒上過學00931%

小學文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合計21100%29100%

通過對以上數據加權平均得出，征地前以非農收入為主的農戶平均受教育年限為7年，而征地前以農業收入為主的農戶平均受教育年限為4、8年。據研究表明，教育在勞動力轉移中發揮了重要作用，據測算，教育水平每增加一年，勞動者到工業部門工作的機會增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務農收入為主的失地農民與非務農收入為主的農戶相比，具有競爭的弱勢性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。

2、選擇適合失地農民特點的安置方式是安置失地農民的關鍵所在。

文化水平的差距導致不同類型的失地農民選擇了不同的安置方式，詳細資料見下表（表3）。

征地安置意愿調查表

表3

安置方式收入類型征地前以非農收入為主21戶征地前以務農收入為主29戶

數量占樣本比例數量占樣本比例

農業生產安置002586%

重新擇業1357%414%

入股分紅843%00

異地移民0000

合計21100%29100%

通過對征地前以務農收入為主的29戶農戶調查發現，希望進行農業生產安置的25戶，占樣本總數的87%，希望進行重新擇業安置的4戶，占樣本總數的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數均為0。相反，對征地前以非農收入為主的農戶調查，希望農業生產安置的為0戶，而希望重新擇業安置的有8戶，占總樣本數的43%。針對征地前以務農收入為主的農戶文化素質較低的情況和安置意愿，農業生產安置是最好的安置方式，可以采用村機動地或承包地劃地補償的方式，解決該部分失地農民的生活和就業問題。而對征地前以非農收入為主的農戶，通過對38位外出務工人員技能的調查，其中木匠2戶，焊工3戶，瓦工8戶，以上均為技術工，占總樣本數的34%，無任何技術的有25戶，占樣本總數的66%。而據對當地村民的調查，技術工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒有技術的工人）日工資在25元，但活沒有保證，一般有半年左右的時間沒活。所以，對外出務工的農戶，重點應是技能培訓，組織適合農戶特點的就業培訓和技能培訓，將對解決該部分農戶的生活條件具有非常重要的作用。

參考文獻：

1、廖又泉，龍菊梅，實施負所得稅制的必要性和可行性，華東經濟管理，2005，1；