農用地管理制度范文

導語：如何才能寫好一篇農用地管理制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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論文摘要:土地流轉與征用仍然是農村經濟發展的焦點問題和主要矛盾，然而，土地流轉與征用是經濟社會發展到一定階段的必然產物。解決問題主要是土地轉移制度的改革，建立統一的土地所有制形態，逐步改變生產關系和土地所有關系，創新土地制度，建立與市場經濟相適應的農用土地流轉與征用制度。

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

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關鍵詞：土地流轉 農業建設 重要作用

1.當前柳州市土地利用狀況及社會發展情況

1.1 據2005年統計數據，柳州全市土地面積1861654h。土地結構為：農用地1443653h，占總面積77.5%；建設用地60686h，占3.26%，未利用土地357315h，占19.19%。在農用地構成中，耕地總面積為332688h，占農用地的23.04%；柳州市以林地為主，林地面積976522h，占農用地面積67.64%；園地20369 h，占農用地的1.41%；牧草地42689 h占農用地的2.96%；其他農用地71384 h，占農用地的4.9%。可見，全市耕地面積十分有限，必須管護好、利用好，使其為農業增產、農民增收發揮更好的作用。

1.2 柳州市為少數民族聚居區，現轄6縣、5區，2008年末，柳州市總人口364.90萬人，其中農業人口236.45萬人，占64.8%；非農業人口128.45萬人，占35.2%。

1.3 2008年，柳州市實現地區生產總產值909.85億元。其中：第一產業增加值86.75億元，第二產業增加值548.96億元，第三產業增加值274.15億元，三個產業比例為9.53:60.34:30.13。可見第一產業在地區生產總產值中所占的比例相對較低。

1.4 近幾年，隨著市、縣、區城鎮化發展水平的不斷提高，受第一產業收入偏低的影響，農村勞動力不斷向二、三產業流動和轉移，在第一產業從事農業生產的勞動力日趨出現老齡化的現象，農村耕地復種指數偏低、個別地方出現棄耕丟荒的現象，需要通過土地流轉，探索農業生產新模式來提高農業生產效益。

2.土地流轉工作存在的困難和解決辦法

2.1 農村農戶思想認識不足。要做好土地流轉工作，我們首先要做好農村基層農戶的思想工作，向他們宣傳國家的土地使用承包權屬政策，分析土地流轉利弊關系，講明使用及權屬問題，剖析效益及遠景目標，并得到他們的接受和支持，讓農民放心、安心、愉快地支持土地流轉工作的開展。

2.2 土地流轉后缺乏成功企業或農民專業合作社的領頭帶動。作為政府職能部門和農業主管單位，要認真為農村農戶把好關，選好主，把有能力的企業引到農村發展，把有發展前景的行業帶到農業領域。以第一產業為基礎，推動二、三產業在農村的健康發展。

2.3 土地流轉后需要選擇1-2個核心產業進行規模化生產和經營。需要農業企業和農民專業合作社的管理層做好充分的市場調查和預測，發展“一村一品”的農業產業，并拓展產業鏈，統一謀劃和管理，提高農產品附加值。只有這樣，才能更好地發揮土地流轉的最大效益，體現土地流轉的價值。

2.4 農業企業或農民專業合作社需要有現代農業生產技術支撐。有效推廣現代農業生產技術在農業企業和農民專業合作社的普及應用，提高農副產品的競爭力和經濟效益，有利于土地流轉工作的順利開展。

2.5 農業企業或農民專業合作社的創建成立，往往面臨啟動資金困難的問題。這就需要政府各職能部門在資金上給予扶持和幫助，以扶持更多具有現代農業生產理念和“名、特、優”農產品生產的企業和合作社來帶動農民生產，提高農民收入，擴大農業生產。

2.6 農業企業和農民專業合作社需要有完善的經營管理制度和章程，以保障業主、各股東和農民的自身利益，達到共同富裕的目的。制度越完善，土地流轉工作越容易開展，農戶和農民越容易接受和支持，現代農業生產理念和技術越容易得到實施和普遍接受。

3.土地流轉對推動現代農業建設中的重要作用

3.1土地流轉工作對農業增效、農民增收起到積極的促進作用。農戶以土地作為生產資料融資入股或者租賃參與農業企業的生產經營，也有利于推進“公司+基地+農戶”的新興經營模式，農民可以實現離土不離鄉的工作愿望。生產固定資產建設和流動資金投資由企業負擔，可以減輕各農戶生產投資的壓力，農業勞動力除日常參加企業的農業生產從企業領取工作薪金外，年終還可以參加企業的利潤分紅，達到共同富裕的目的。

3.2 土地流轉工作是實現農業規模化生產的重要途徑。消除一家一戶小規模經營和農業生產日常管理的諸多不利因素，土地由企業集體統一規劃和耕作，有利于實現“一村一品”的生產模式，有利于推動“名、特、優”農產品的生產開發，可以提高土地復種指數、土地肥力和適時安排耕地的休眠，對推動農業增產、農民增收更為有益。

3.3 土地流轉工作對提高農民的生產技術和農產品質量起到促進作用。土地由農業企業統一經營耕作，企業負責制定和采用統一的日常田間生產管理技術，統一的采收、包裝、儲藏、運輸、深加工、銷售、服務和結算業務，便于農作物防蟲抗病，有利于綠色農產品的生產，建立農副產品生產基地可追索標識，以保障農副產品的質量。

3.4 土地流轉有利于農業機械化的普及和農業新成果的轉化。通過對農戶家庭小規模生產的整合，對耕地進行整理，便于農業機械化生產普及利用，提高勞動生產力。也有利于農業科研新成果、新技術、新方法得到更好的推廣應用，使其轉化為新的農業生產增量，提高農業收益。

3.5 土地流轉有利于推進社會主義新農村建設和城鎮化建設的進程。土地流轉除了對耕地進行整合整理，對農村管理制定規范有效的管理制度和分配制度，還可以對農村住房、道路、環境、供水、供電管網等建設進行統一規劃，實現新農村建設新風貌和城鎮化建設的新動力，有利于農村新農合的普及和農村養老制度的落實實施。

3.6 土地流轉有利于休閑觀光農業和鄉村旅游業的發展。通過對散戶經營的土地流轉整合，可以美化村風、村貌，加之整潔統一的工廠化農業生產模式，有利于休閑觀光農業發展和鄉村旅游業的開發，促進農村發展二、三產業，拓寬農民增收新路子。

4.結論

當前，我國城市二、三產業發展較快，原來比重較大的農業勞動力不斷向二、三產業和城市流動轉移。農村農業生產勞動力日趨老齡化和相對減少，農村耕地復種指數偏低，甚至有些地方出現棄耕丟荒的現象。這就要求政府、農業管理部門和農技人員深謀遠慮，出謀獻策，為現代農業發展和農民增收做好各項指導工作。

參考文獻：

1.閆友明.《確保農民人均純收入增長12%》--《柳州日報》第一版，2012-2-25。

2.楊來光.《柳州市土地資源開發利用保護對策的思考》；《廣西農學報》2011增刊1，P100。

作者簡介：

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關鍵詞：非法占用農用地罪；行為特征；司法治理；策略

農用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類社會可持續發展。規范農用地利用行為，減少因非法占用農用地造成的次生環境問題是政府的重要責任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農用地罪”，有效地阻止了對土地、林地、草原等農用地的破壞行為。然而，目前對非法占用農用地罪的研究仍多限理論層面，專門針對非法占用農用地刑事案件的實證研究較為缺乏。而且，少量實證研究層面的研究僅限于行政機關人員或者司法工作人員對經辦案件的經驗總結，存在覆蓋地域小、樣本數量少、代表性不夠等問題。為此，筆者擬以中國16個省(市、區)2003—2014年間200份非法占用農用地罪案件的判決書為樣本①，對非法占用農用地案件的整體情況與司法適用現狀進行分析，從而為預防和懲治非法占用農用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農用地的主體及其行為特征

200個非法占用農用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個省份，涵蓋2003—2014共12個年份，案件數量在2009年達到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數量又開始往高處爬升。這種波浪式發展態勢表明非法占用農用地的行為并未得到有效控制。案件發生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關。就西南地區的省份來看，云南、貴州、四川三省案件高達72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關。河南與陜西的案件高達79件，占總案件的39.5%，與當地豐富的煤礦資源密不可分。

1．犯罪行為主體與對象

被告人主要分為三種類型：年滿16周歲并具有刑事責任能力的自然人(主要為農民)、單位(法定代表人、項目直接負責人)、村民委員會。200個非法占用農用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。單位犯罪有21件，占10.5%。以村民委員會為被告的案件有4件。根據《土地管理法》第四條第三款的規定，農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。從統計分析結果來看，200個樣本案件中未發現農田水利用地和養殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成為非法占用農用地罪的犯罪對象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用農用地犯罪行為的主要對象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36個案件基本農田被非法占用，占該類別案件的42.86%。由此可見，盡管中國土地行政和刑事立法對基本農田的保護制定了嚴格的法律政策，但非法占用基本農田現象仍然比較普遍。

2．犯罪行為類型與原因

非法占用農用地行為可以歸為三種基本類型：其一是將農用地轉為建設用地，如建廠、建房、建設水電站等；在農用地上進行礦產資源開發活動，如采礦、采砂等也可認為是轉為建設用地。其二是將耕地轉為其他農用地，如開墾林地、挖塘養魚等。其三，轉為其他用途，如毀壞、堆放、取土等，使農用地無法進行農業生產。統計結果表明，將農用地轉變為建設用地案件有118件，占59%；轉為其他農用地的案件有55件，占27.5%；轉為其他用途的有27件，占13.5%，農用地以各種變相形式轉為建設用地現象尤為嚴重。為謀取經濟利益而非法占用農用地的案件共180件，占總數的90%。非法占用農用地罪的犯罪原因主要是直接利用農用地自身價值或其內含價值，短期內取得巨大收益。“以非法占用農用地為代價可以獲取成本的節省，農用地的自身價值與其內部財產性利益大。”[1]尤其是森林、礦產資源豐富的省份，無需較多經濟投入，就可以開采煤、錳等資源，短時間內即可牟利，經濟效益高。村民委員出于“政績”動機，為避免集體土地閑置，將土地出租獲得經濟價值，將所獲收益分給成員。部分農民和防護林管理人員“貪圖眼前利益，法律意識淡薄”，為了增添收入，進行墾荒或將林木砍伐后建造房屋或改種經濟作物，非法占用農用地以獲取不當收益。

二、非法占用農地行為司法治理與缺失

從案件審判的角度出發，將200個非法占用農用地案件相關統計數據和具體審判實踐與環境法、刑法的相關理論相結合，從犯罪事實認定、刑罰適用(法律適用和量刑)兩方面對非法占用農用地刑事案件審理中的具體問題進行研究分析。

1．犯罪事實認定及其缺失

對非法占用農用地的認定，可以從“非法占用耕地、林地等農用地”和“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”兩方面的犯罪事實進行分析。對“非法占用耕地、林地等農用地”的認定，司法解釋并未明確規定。理論界關于“非法占用”存在理解上的分歧。有學者認為，“非法占用農用地，是指未經審批、登記、核發證書、確認土地使用權等法律規定的程序，或者使用欺詐等不正當手段取得使用權等，違反土地利用的總體規劃或者計劃，擅自占用耕地、林地等農用地的行為。”[2]一般認為應包括三種形式：未經批準而擅自占用農用地；少批而多占(即不按批準或超過批準)用農用地；以欺騙手段騙取批準農用地。在200個非法占用農用地案件中，少占多用有4件，欺騙手段有1件，未經批準形式最為常見，占案件數量的97.5%。其原因主要有以下幾點：一是缺乏法律意識，在不知土地的占用需要批準的情況下犯罪。二是農用地之間沒有明確標識，只能根據外觀或者傳統的利用方式判斷農用地的性質。三是在招商引資、招標背景下，相應的批準手續默認由村委會或鄉政府代為辦理。四是相關部門監督辦理批準手續的工作不到位，導致非法占用農用地行為的長期存在。另外，社會歷史原因致使地域性未經批準而非法占用農用地的行為盛行。需要注意的是，“處于辦理手續過程中”在司法實務中也被視為未經批準。這是因為非法占用農用地罪的一個顯著特征，就是該行為的行政違法性。只要未完全辦理占用農用地手續而先行施工的行為，就符合非法占用農用地罪的構成要件。因此，對于農用地性質的判斷，應該先以土地登記為準，登記不明時，應以實際的狀況進行認定。對“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的認定，相關專業機構鑒定情況如表1所示：關于農用地的三個司法解釋，分別對“造成耕地大量毀壞”、“造成林地大量毀壞”、“造成草原大量毀壞”的認定進行了規定。盡管三者關于“大量毀壞”的認定上略有區別，但都將造成耕地、林地和草原種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染作為認定的標準。然而，在司法實踐中如何認定耕地、林地或草原遭到“嚴重毀壞或嚴重污染”，既沒有規定相關的鑒定機構，也沒有規定鑒定的標準和鑒定的程序。可以看出，200個案件樣本中，125個案件裁判文書中明確指出了鑒定機構的名稱，但涉及鑒定機構眾多,主要鑒定機構有國土資源局、林業局、林業調查規劃隊、林業司法鑒定中心；其中鑒定土地毀壞程度的機構有農業保護監測站、土壤肥料研究所、農業局等。其中有2件關于國土資源局是否享有鑒定資質爭議的案件。爭議較大的是鑒定機構是否享有鑒定資質、鑒定報告是否符合鑒定的標準和鑒定的程序、鑒定報告的認可度等。首先，依據《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》的規定，國土資源局享有指派工作人員對毀損的耕地進行勘測后作出鑒定意見書的資質。其次，《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法》進一步明確國土資源行政主管部門可以委托專業檢測機構進行檢測或者認定，但專業檢測機構并沒有相應名錄，認定報告只需國土部門的認可，缺乏相關監督。再次，《辦法》雖確定了地面硬化、耕作層破壞兩種毀壞類型以及不能用于涉及人體健康的農作物種植的嚴重污染的類型，但存在“對于三種類型的具體定義、類型判斷沒有明釋；毀壞程度沒有進一步細分，即沒有毀壞的等級標準；耕地的恢復成本和恢復難易程度沒有考慮其中；不同質量的耕地沒有區別對待等缺陷。”[3]此外，對于耕地毀壞的認定設置了前提條件，即必須非法占用耕地進行非農建設，且達到了法定的面積才會進行認定。若是合法占用的情況如何處理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罰適用及其缺失

在200個非法占用農用地案件中，一審案件有194件，占總案件的97%；上訴案件有6件，占案件總量的3%，并且無再審案件。上訴案件維持原判有4件，占上訴案件的2%。2個改判案件均因量刑過重提起上訴，法院在綜合考慮被告人犯罪情節后，改判適用緩刑或者減少罰金。表明非法占用農用地上訴率低，再審率為0，案件審判質量較高。在200個樣本案件中，有189個案件被告被判處有期徒刑，占樣本總量的71.59%；28個案件被告被判處拘役，占樣本總量的10.61%。司法實踐中，由于非法占用農用地并造成農用地嚴重毀壞或者嚴重污染，一般情況下，土地恢復費用往往較高，所以大多數案件的被告人被判處有期徒刑。非法占用農用地案件中有259個被告人被處以罰金，占被告人總數的98.11%。換言之，除免于刑罰的5個被告人，其他被告人都被科處了罰金。有42個被告人被單處罰金，占被處以罰金刑被告人總量的16.22%。有217個被告人被并處罰金，占處以罰金刑被告人總量的83.78%。從樣本案件量刑情況看，判處的罰金數額波動幅度較大，最低為1000元，最高達700000元。各地的裁判標準仍有較大差距，在犯罪情節基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰存在較大差異。這是因為刑法只是籠統規定“并處或單處罰金”，并沒有確定罰金數額，實務中罰金刑的判處主要依靠法官進行自由裁量，但這種無限額罰金制度既缺乏可操作性，也極易造成法官量刑的不統一。非法占用農用地案件被告人普遍認罪態度較好，能夠坦白交代，認識到自己行為的社會危害性，有悔罪表現，并且絕大部分被告人為初犯。在264個被告人中，共有19人有自首情節。在量刑情節上，非法占用農用地罪有一些有別于其他犯罪的情節，如積極賠償生態修復費、能主動將毀壞農田予以復耕、積極預交賠償款等等。在司法實踐中，根據刑法規定，未經批準將一種農用地轉變為另一種農用地同樣可能構成非法占用農用地罪，這種非法占用的情形是否可以作為一種量刑情節，司法實踐還不統一。筆者認為，在目前的制度背景下，此類情節應當被視為量刑情節予以考慮。針對環境刑事犯罪，存在旨在恢復被犯罪行為破壞的環境資源的非刑罰處置措施，即環境刑罰輔助措施。在司法實踐中，非法占用農用地罪的刑罰輔措施主要是以恢復土地原狀、種植林木等方式賠償受害單位損失。在判決中通常會明確被告人在某個時間之前，完成土地的恢復、林木的種植等，但對于驗收單位、驗收標準、驗收時間等沒有明確。另外，刑罰輔措施的執行與刑罰的執行之間如何銜接，也存在一些問題。如馬某非法占用農用地罪案件中，要求被告在刑滿釋放后三年內以種植林木的方式，賠償因非法占用農用地行為給受害單位造成的損失。這樣判決的合理性值得商榷。從目前的刑事司法實踐看，對非法占用農用地犯罪人判處的刑罰以主刑為主，法院適用刑罰輔措施的運用較少，判處的罰金數額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標準進一步研究從而規范法院裁量行為，保證量刑均衡，維護司法統一。如何在非法占用農用地刑事案件中合理運用刑罰輔措施仍將是今后需要繼續研究的課題。

三、非法占用農地行為司法治理的優化

農用地的保護關系到中國的糧食安全。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對農用地實行特殊保護，是中國土地管理的基本政策。將農用地轉為建設用地和其他用途等違法行為規定嚴格的刑事責任，對于防止建設規模的無序擴大、合理開發利用土地、穩定農業生產、維護糧食安全，等方面具有重要意義。對非法占用農用地的行為，一方面要做好農用地保護政策的法律宣傳，另一方面，要根據具體行為動機依法依規進行治理。

1．加強源頭預防機制和專項治理

首先，非法占用農用地罪造成的往往是公共資源的損害，且這些損害長期才得以修復，加強對非法占用農用地犯罪相關的法制宣傳和預防，才是減少犯罪、保護農用地資源的關鍵。要加強農用地保護政策的法律宣傳，增強民眾的法制觀念。在農用地間設置明確的界碑與標識也是當前預防占用行為的重要環節之一。只有明確了農用地的界限，存在明確、可識的參照物，才能使民眾明確認識農用地的性質并更好地予以保護。其次，非法占用農用地案件不僅多發于經濟相對落后、資源豐富的邊陲地區，也常發生于人口數量眾多、土地較少的地區。根據不同地區的不同特點，土地管理部門及國土資源部門等行政機關既要做好占用農用地的審批工作，又要采取有針對性的具體措施予以監管，如做好土地占用的隔離線等，及時遏制非法占用農用地的行為。既要預防，又要監管，雙管齊下，才能從源頭上減少非法占用農用地的行為。

2．區別運用相應的行政或司法處罰

當前，出于謀取經濟利益的動機，以各種變相的形式將農用地轉為建設用地的現象比較嚴重，只有加強對非法占用農用地的法律規制和司法處罰，方能筑牢糧食安全的最后防線。不過，就200個非法占用農用地的樣本而言，有些案例是否需要規定刑事責任予以規范，值得進一步研究。根據現行立法，未經批準將一種農用地轉變為另一種農用地同樣構成非法占用農用地罪，但是，有49例案件是農民將一些荒蕪的林地開墾為農地，在多數情況下，屬于土地資源的合理開發利用行為，如果僅僅因為未辦理行政審批手續而被法院認定為非法占用農用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是從法律效果來看，將此類行為認定為有罪，確有與非法占用農用罪立法原意相悖之嫌。而對超過土地使用權的使用期限而未辦理繼續使用農用地手續的2個案件，是否屬于刑法第三百四十二條所規定非法占用農用地的形式，值得研究。未辦理相關的繼續使用農用地手續，只是違反了相關行政管理法律法規，如繼續按原用途使用農地，不能被認定為“改變被占用土地用途”，因而不符合非法占用農用地罪的犯罪構成。另外，非法占用農用地罪中的閑置農用地問題，涉及到對農用地的解釋。因為運用實質解釋方法，長期被閑置的規劃中的耕地，并不完全屬于刑法中的耕地。當農用地的非法占用達到數量的定量值以上，并造成其嚴重毀壞或嚴重污染時，刑法所保護的法益才受侵犯，此時刑法才會介入。諸如4個案例中村委會為避免農用地閑置而開發利用土地資源但未履行相關行政審批手續的行為侵犯的僅是行政管理秩序，不應該被認定為犯罪。為村民做好事、謀福利的村委會，卻要承擔刑事責任，雖合法卻不盡合理，而出租土地坐享租金的村民卻因土地數量不夠不會受到懲罰，導致農用地的保護出現法不責眾的尷尬現實。此類案件反映出農用地管理制度仍存在悖論：農用地可以被長期閑置，為避免農用地閑置而開發利用土地資源的行為卻可能構成刑事犯罪。在現行的制度背景下，法院應將這種非法占用的情形作為一種量刑情節予以考慮。在未侵害環境公益的情形下，需要進一步研究此類行為不入罪的可能性和必要性。在司法處罰方面，法院對刑罰輔措施的運用較少，判處的罰金數額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標準進一步研究從而規范法院裁量行為，完善刑罰體系，保證量刑均衡，維護司法統一。在刑罰設置上，非法占用農用地罪的法定最高刑僅為5年，與可能造成的危害后果不相適應，因此，應對現行的量刑幅度進行完善，并根據罪行相適應的刑法原則準確定罪量刑。在罰金刑的設置上，目前適用的無限額罰金制，使得罰金刑的判處陷入量刑不統一、操作性不強的窘境。罰金的多少如何與非法占用農用地的數量掛鉤，是不是可以出現一種裁量基準，給予法官在適用罰金上相應指導建議，以對罰金數額進行一定程度的明確，從而公正公平地適用罰金刑。

3．確保非法占用農用地的公平鑒定

非法占用農用地導致的農用地毀壞和污染鑒定對法院的判定至關重要。正規的司法鑒定機構和專業的鑒定人員、規范的鑒定程序和科學的鑒定方法，是非法占用農用地刑事案件立案追訴和定罪量刑的基礎與技術保障。而在實踐中，農用地毀壞鑒定的法律規定并不完善，法律供給不足，缺乏具體且可操作的農用地毀壞鑒定評估技術規范和管理機制，鑒定機構資質混亂[4]且缺乏第三方的監督機制，缺乏統一的國家級鑒定標準對各地相應的鑒定標準進行規范，致使農用地毀壞造成的經濟損失難以量化，生態效益的損壞更是難以認定。因此，為更好地指導司法實踐，應進一步出臺相應司法解釋，對統一的國家級鑒定標準、鑒定機構資質、鑒定程序等問題一一明確，并設置相應的第三方監督國土資源部門的認定行為。對于耕地毀壞的認定標準應該將耕地的質量、耕地恢復的難易度和成本考慮在內確立毀壞的等級標準，從而區別對待不同質量的耕地，確保司法鑒定“有法可依”，保證司法的統一，從而確保鑒定結果的科學性和準確性，減少實務中對鑒定結果的爭議。

4．建立土地限制利用補償金制度

農用地保護更大程度上涉及的是公益的保護，而利用農用地產生的經濟利益屬于私益。為了公益而限制土地利用，從正當性上看，應給予一定的補償。如對于集體所有的土地，可以通過給予一定的集體土地限制利用的補償金，村民委員會便不會因為所謂“政績”，為了使集體土地不被閑置，為村民謀取利益而冒險犯案。而在有一定經濟補償的情況下，再非法利用當屬法律意識問題。

作者:晉海 胡漫漫 單位:河海大學法學院

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篇4

關鍵詞:農地流轉;田地;農村;農業;農民

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0050-02

為探索農地流轉的有效形式和途徑,加強農地流轉管理與服務,筆者對湖南省永州市道縣清塘、祥霖鋪、柑子園3個鄉鎮6個村的農地流轉情況進行了實地走訪與問卷調查,并就如何有效推動農地流轉進行了一些思考。

一、主要形式

調查發現,湖南省道縣農村土地流轉主要有轉包、出租、互換、轉讓、股份制等八種形式。在調查的6個村中,2009年以來流轉土地面積2 657.6畝,占6個村耕地總面積的32.4%;流轉土地戶數1 456戶,占總戶數的59.8%。

1.轉包。6個村中,轉包面積1 341畝,占流轉面積的50.5%;涉及農戶1 054戶,占流轉戶數的72.4%。這是目前道縣最為普遍、流轉面積最大的農村土地流轉形式,但由于流轉多采取自愿協商或口頭協議的方式,未在縣鎮村辦理相關手續,所以不具備法律效力,不受法律保護。

2.出租。6個村中,出租面積213.3畝,占流轉面積的8.0%;涉及農戶96戶,占流轉戶數的6.6%。

3.互換。一是農民在集鎮或是人口密集區域用責任田換田建房。6個村中,換田建房13戶,互換面積24畝;二是為方便生產與管理,協商調田。6個村中,互換面積120畝,占流轉面積的4.5%;涉及農戶46戶,占流轉戶數的3.2%。

4.轉讓。6個村中,轉讓面積75.3畝,占流轉面積的2.8%;涉及農戶31戶,占流轉戶數的2.1%。轉讓后原土地承包關系自行終止,承包期內原承包戶的土地承包權和經營權部分或全部失去。如果承包戶轉讓后沒有農業收入以外的穩定的經濟來源,可能導致承包戶失去生活來源。若這種情況大量發生,則將形成數量巨大的無業游民,危及社會穩定。

5.代種。6個村中,代種面積168畝,占流轉面積的6.3%;涉及農戶123戶,占流轉戶數的8.4%。代種除了農戶個人行為外,也有部分村委會為避免田地拋荒,對承包戶不愿耕種的田地請人代耕代種。

6.土地股份合作制。道縣的土地股份制沒有按照嚴格的股份制度來運行,但已初具模型。清塘鎮小坪村500畝牛場就是采用土地股份制形式進行重組流轉的。6個村中,合作制面積500畝,占流轉面積的18.8%;涉及農戶32戶,占流轉戶數的2.2%。

7.反租倒包。這種形式對促進土地經營權的適當集中,發展規模經營有好處,但具有比較強的行政色彩。6個村中,反租倒包面積180畝,占流轉面積的6.8%;涉及農戶62戶,占流轉戶數的4.3%。柑子園鄉五福村成片種植烤煙主要采取了這種方式,租金每年每畝80元,道縣白馬渡庫區、上關萬畝臍橙基地100%的土地采用反租倒包方式進行土地流轉,祥霖鋪萬畝臍橙基地95%的土地采用反租倒包方式進行土地流轉。

8.抵押。新出臺的《承包法》實際上已經將農村土地經營權物權化了,土地可以進行抵押擔保。調查的6個村中,抵押面積60畝,占流轉面積的2.3%;涉及農戶12戶,占流轉戶數的0.8%。

二、問題分析

(一)流轉規模不大,地區分布不平衡

雖然農地流轉在中國農村較為普遍,大部分地區均存在一種或多種形式的農地流轉,但從流轉規模上看,無論是各種形式的流轉還是總流轉,規模都不大。據調查,2009年底止,全縣農村土地流轉面積達48.98萬畝,占農用地總面積的15.76%。其中,耕地流轉面積18.98萬畝,占耕地總面積的29.8%;林地流轉面積24萬畝,占林地總面積的10.83%。

(二)隱形市場不少,流轉操作不規范

1.農地外部流轉不規范。受市場供求關系影響,城鎮國有土地使用權出讓價格通常是農用地轉用價格的十幾倍乃至幾十倍,導致了農用地轉用操作中出現了兩種不規范做法。一是化整為零法。即地方政府在農地征用中的操作不規范,表現一次征用、分次審批,或先征用后審批、只征用不審批、征而不用等。二是隱形市場化。即農村集體組織和農戶不經審批私自將農用地轉為非農建設用地(如建工廠等),形成所謂的非農建設用地流轉隱形市場。

2.農地內部流轉不規范。一方面法律要件不規范。大部分流轉協議內容簡單、格式不規范,對流轉雙方責、權、利的界定不明確,而且多以口頭協議代替書面協議。在調查的6個村中,2008年來口頭協議98份,占協議總數的87.5%;書面協議14份,僅占協議總數的12.5%。另一方面程序辦理不規范。農地流轉中一般未按規定程序辦理相關手續,絕大多數以農戶之間的私下協議方式進行,表現為典型的隱形流轉。

(三)農地市場不小,流轉供需不均衡

1.潛在供給較大。一是變相流轉存在。大部分農地因缺乏需求而無法流轉,從而導致土地粗放經營或撂荒。二是農地價格低廉。受中國嚴厲的農用地保護政策的制約,農用地轉用的實際市場供給遠小于市場需求,因而各種隱形的農用地轉用大量出現。

2.實際供需錯位。農戶更愿意將耕地轉出非耕地,而不是將非耕地轉入耕地或轉出其他農業用地的原因有:一是風險較大。耕地存在較低的成本收益率和經營的負收益值。在調查的6個村中,有1 020畝流轉耕地被承包戶用于種植烤煙,原因就是烤煙屬于投資回報周期短的經濟作物,有政策支撐,收益可觀。二是投入有限。目前耕地的基礎設施落后,而農戶家庭的投入相當有限。三是回報緩慢。耕地回報周期較長,流轉后經營者需對農地進行再次投入,且風險較大。至2009年,全縣已建成臍橙基地5.5萬畝、工業原料林基地22.14萬畝,其土地都經過了流轉,這類的投資較大,回報周期一般是四至八年,一般的家庭戶是難以承擔的。

(四)政府參與不多,主體構成不合理

據相關部門數據分析,道縣農地流轉主體呈多元化。一是農村村組集體。全縣經村組集體通過反租倒包等方式受讓10畝土地以上的種植臍橙、烤煙、大豆等的農戶6 000余戶,流轉土地面積達2.6萬畝。二是農村專業大戶。全縣受讓10畝土地以上的種植水稻、烤煙、大豆的農戶2.8萬戶,經營林地面積在500畝以上的大戶59家,農業生產專業大戶的流轉土地占總面積的6.8%。還有一些外地投資商也到道縣承包土地發展種植業。三是專業合作組織。全縣有18家農民專業合作組織參與了土地經營流轉。四是農業加工企業。全縣有15家農業加工企業采取“公司+基地”的模式建設農業產業化基地。如岳紙集團、賀達造紙公司等企業在道縣租種土地,建立原料基地。五是其他經濟主體。道縣參與農地流轉的主體構成不合理,表現為缺少縣、鄉政府及村支“兩委”參與,多為農民自愿流轉。

三、對策建議

1.建立農村勞動力轉移的長效機制。一是建立健全勞動力用工制度。目前全國統一、公平競爭的勞動力市場還遠未形成,農村勞動力的自由擇業權利得不到保障,公平對待進城民工的政策環境還未形成。必須進一步深化勞動就業制度改革,建立健全公平自由的勞動用工制度。二是構建勞動力市場體系。目前中國的勞動力市場在市場規模、市場管理、信息傳遞等方面還很不完善,甚至有些地方以“安排再就業人員”為借口設置障礙,來削弱農民進城就業的競爭力。要在政策上扶持勞動力市場的發展,構建城鄉一體、競爭有序、高效公平、開放的勞動力市場體系。三是制定公平進城民工政策。加強勞動法制和市場規則建設,對城鄉勞動力一視同仁,確保進城民工的勞動權益和勞動安全,使之享受與當地居民同樣的基本公共服務。四是改革城鄉戶籍管理制度。現行的城鄉二元戶籍管理制度限制了農村剩余勞動力向城鎮轉移,成為了制約農地使用權流轉的重要因素之一。

2.健全農地流轉的宏觀調控機制。一是設立宏觀決策咨詢機構。由土地政策研究家、學者、相關部門領導共同組成,負責提供農地流轉宏觀決策建議,審議行政區域的農地流轉政策法規,對重大農地流轉行為實施監督和指導。二是成立農地流轉管理機構。指導并規范土地流轉行為,加強農地流轉的規范化管理和專業。三是加強農地流轉執法監督。建立健全中國農村土地流轉方面的法律法規,使土地流轉有法可依。政府部門要逐步完善和強化土地流轉的執法監督機制,加大執法監督力度。

3.健全農地流轉的微觀調節機制。一是培育和發展農地流轉的市場機制。通過市場機制配置土地資源,重新組合資金、技術、勞動力、信息等生產要素,改變傳統的農業經營模式,提高農業生產的經濟效益。建設農村土地流轉制度的本質就是建設農村土地市場,應重點培育和發展農村土地所有權市場和農村土地使用權市場。二是建立和完善農地流轉的價格機制。受土地的質量、區位、收益和市場供求等因素的影響,土地價格在不同的地段、用途和利用方式上存在著差異。要對農地實行有償使用,建議土地管理部門著重建立和完善農地流轉的價格機制,分門別類確定流轉價格體系。

4.健全土地流轉配套改革服務機制。一是完善農村社會保障機制。將已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系,實現與城鎮社保的對接。加大對農村社會保障的財政投入力度,探索推進新農保建設,進一步穩定新農合制度,促進最低生活保障體系向農村延伸,讓農民放心地流轉土地。二是建立農民利益保護機制。近年來,由于制度不完善,出現了任意變更家庭承包關系、流轉利益分配不公、為招商引資強迫農戶低價流轉等不少損害農民利益的行為。必須從制度上穩定長期的土地承包關系,推行有限政府和責任政府,增強農民的維權意識。三是完善農村社會化服務體系。近年來,以農業集體經濟或農民專業合作經濟組織為基礎,以政府專業經濟技術部門為依托,以涉農企業和個體服務為補充,多層次、多渠道、多種經濟成分并存的農業服務體系網絡得到了良好發展,這種發展模式值得在較大范圍內建設和推廣。

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篇5

張期以來，人們對森林的認識比較單一，很少考慮森林被破壞所造成的生態損失。森林是一個開放的系統，通常包括林地、多種植被類型以及生活在林區的動物等多種資源。2011年，渝東某縣級檢察院共受理非法占用林地案件2件3人，濫伐林木案件10件10人。現從中抽出三類較典型的案件進行分析。

一、非法占用林地案件

[案例一]2010年11月，被告人饒某、陳某與某鎮雙河村3組村民簽訂了流轉土地協議，用于種植經濟林木。2011年2月中旬，被告人饒某、陳某未經林業部門批準，擅自雇請工人用挖機、鏟車等工具挖露天煤礦，占用并毀壞林地23畝。2011年6月公安機關以非法占用農用地罪移送審查，檢察機關以非法占用農用地罪向法院，法院以非法占用農用地罪分別判處饒某、陳某有期徒刑十個月，緩刑一年。

刑法修正案（二）將刑法第342條修改為“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”刑法修正案（二）將原刑法第342條“非法占用耕地罪”修改為“非法占用農用地罪”，增加了對非法占用林地追究刑事責任的規定。同時，最高人民法院《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條規定，非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上的，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

在刑法修正案（二）之前，對毀林占地的行為是按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理盜伐濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》第10條第一款，“因進行營利性生產違反規定而毀壞生長中的林木，情節嚴重的，應根據其犯罪行為的特點，分別依照刑法第125條（破壞生產經營罪）或者第156條（故意毀壞財物罪）的規定處刑。而且“故意毀壞財物罪”和“破壞生產經營罪”均有結果加重情節，即有“數額較大”和“數額巨大”兩檔量刑。相反，非法占有農用地罪只有“數額較大”一檔量刑，即不管占用多少林地、砍伐多少林木都是五年以下有期徒刑或者拘役。刑法修正以后司法機關對毀林占地案件一般都是按刑法第342條，以占地數量來定罪量刑，不再考慮林地上的森林資源及其價值。

二、只砍樹不占地案件

[案例二]2009年10月期間，被告人李某購買了本村村民楊某、盧某自留山的樹木，并約定由被告負責辦理林木采伐手續。被告人李某在未辦理林木砍伐手續的情況下，在所買的兩處森林內共采伐馬尾松837根，立木蓄積56.8立方米。2011年1月公安機關以濫伐林木罪移送審查，檢察機關以濫伐林木罪向法院，法院以濫伐林木罪判處李某有期徒刑三年，緩刑五年。

濫伐林木罪最初規定在1979年刑法第128條。最高人民法院、最高人民檢察院1987年了《關于辦理盜伐濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》，1991年又了《關于盜伐、濫伐林木案件幾個問題的解答》，1997年刑法修訂時吸收了以上內容和精神，重新確定了“濫伐林木罪”的內容。1997年刑法第354條第二款規定，“違反森林法的規定，濫伐森林或者其他林木，數量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；數量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”

濫伐林木罪，是指違反森林法的規定，未經有關部門批準并核發采伐許可證，或者雖持有采伐許可證，但違背采伐證所規定的地點、數量、樹種、方式而任意采伐本單位所有或管理的，以及本人自留山上的森林或者其他林木，數量較大的行為。最高人民法院《關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第6條規定：濫伐林木“數量較大”，以10至20立方米或者幼樹500至1000株為起點；濫伐林木“數量巨大”，以50至100立方米或者幼樹2500至5000株為起點。《重慶市第三屆“五長”聯席會議紀要》第8條規定，濫伐林木罪以10立方米、幼樹500株為“數量較大”的起點，以50立方米、幼樹2500株為“數量巨大”的起點。

我國現有保護森林的法規均規定，任何林木，不論屬于國家、集體所有，還是屬于個人所有，都不能任意采伐，而應由有關部門根據森林和其他林木生長狀況，決定是否可以采伐以及如何采伐。此罪侵犯的直接客體是國家對森林資源的保護和管理制度，行為人只要把樹伐倒，就使國家的森林資源、環境資源以及國家對此的管理制度遭到破壞。我國刑法在設立破壞環境資源保護罪時，在文字上使用“破壞”二字，其意義就在于此。毀林占地行為人的直接目的雖然是占用林地或改變林地用途，但不砍樹就占不了地。正因為如此，非法占有林地，特別是占有“有林地”必然涉及到地上的森林資源。這類案件不僅違反土地管理法，而且還違反了森林法。

三、既砍樹又占地案件

[案例三]2010年6月中旬至10月期間，被告人賀某未經林業部門批準，擅自到某林場的林地內砍樹燒山毀林種植木香，損毀樹木2803株，立木蓄積160.3立方，占用并毀壞林地33畝。2011年6月公安機關以濫伐林木罪移送審查，檢察機關以非法占用農用地罪向法院提起公訴，法院以非法占用農用地罪判處賀某有期徒刑七個月，緩刑一年。

此案既涉及到非法占用林地，又涉及到砍伐林木，按照主客觀一致的原則，適用修正后的刑法第342條規定，以非法占用林地定罪處罰并無不妥。但是此案同時又涉及到砍伐林木160.3立方，是濫伐林木罪“數額巨大”的三倍，誰來承擔責任？按照國家林業局、公安部《關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準》規定：濫伐森林或者其他林木，立案起點為10立方米至20立方米或者幼樹500至1000株；濫伐林木50立方米以上或者幼樹2500株以上，為重大案件；濫伐林木100立方米以上或者幼樹5000株以上，為特別重大案件。

據某森林資源監測中心勘測，被告人賀某“毀林地塊面積2.20公頃，毀前屬有林地，樹種組成為30%油松、30%華山松、40%闊葉樹，年齡35-40年，平均胸徑15.2cm，平均高10.5m，每公頃株數1274株，每公頃蓄積72.85立方米，全小班株數2803株，立木蓄積160.3立方米。直接經濟損失（立木資源損失）33919元。按照前面對濫伐林木罪構成要件的分析，被告人賀某沒有經過林業部門同意，主觀上有砍伐林木的故意，客觀上造成了160.3立方的林木被砍伐，其行為完全符合濫伐林木罪的構成要件。但由于濫伐林木罪的砍伐對象必須是本單位所有或者本人所有的森林或者其他林木，所以無法認定濫伐林木罪。如果按照刑法修正案（二）以前的司法解釋，此案應當以故意毀壞財物罪定罪處罰，按照《重慶市“五長”聯席會議紀要》第10條的規定，2000元、20000元分別為“數額較大”和“數額巨大”的起點，賀某應當在三年以上處刑。

綜合上述三個案例可以看出，刑法修正案（二）將非法占用林地納入刑法后，非法占用林地的案件與其他相關的涉林案件相比處罰明顯偏輕（如上述案例二和案例三）。這是因為非法占用農用地罪只有“數額較大”一檔量刑，且跨度較大（拘役至五年有期徒刑），這就給了法官較大的自由裁量空間，所以剛過立案線的案件在較低端量刑都是合情合理的。相反，其他的涉林案件都有“數額較大”和“數額巨大”兩檔量刑（盜伐林木罪是三檔量刑），因此，非法占用林地的案件處罰較輕就不難理解了。

篇6

關鍵詞：土地利用現狀；存在問題；對策建議；三都縣

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）15-01-02

Problems and Countermeasures of Land Use in Sandu County

Yang Shaoping

（Land-use Planning Room of Guizhou First Surveying and Mapping Institute，Guiyang 550004，China）

Abstract：Rational use of land resources is directly related to the sustainable development of social economy. Based on the regional nature general situation and the land utilization situation，the main problems of land utilization in Sandu County were analyzed roundly in this paper.Therefore countermeasures and suggestions of sustainable land utilization were put forward.

Key words：Situation of land utilization；Problems of land utilization；Countermeasures；Sandu County

土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和發展的基礎和載體，土地資源的合理利用直接關系到社會經濟的可持續發展。近年來，隨著經濟快速發展和城鎮化進程不斷加快，對土地的需求日益增加，而土地資源面臨不斷減少的嚴峻形勢，在一定程度上制約著經濟的發展，同時土地資源粗放利用和無序的問題又普遍存在，因此，合理利用土地資源就成為經濟發展的重要保證[1]。文中簡述了貴州省三都縣的自然狀況和土地資源利用現狀，針對縣城土地利用存在的主要問題進行分析，并提出了合理利用土地的對策建議。

1 自然概況

三都縣位于貴州省西南部，黔南州東南部，地處云貴高原苗嶺山脈以南的都柳江上游和樟江支流，東面和東南面與黔東南州榕江、雷山兩縣為鄰，南面與荔波縣接壤，西面和西北面與獨山縣、都勻市毗鄰，北面與黔東南州丹寨縣接界。縣境處于云貴高原的東南斜坡，地勢自西北向東南傾斜，海拔在400～1 000m，山地面積占94%，是典型的山地縣。氣候屬于中亞熱帶濕潤季風氣候類型。境內氣候溫和，雨量充沛，水熱同季，終年適宜作物生長。土壤共有10個土類，17個亞類，71個土屬，310個土種。

2 土地利用現狀分析

2.1 土地利用類型 縣域內土地利用類型多樣且復雜，耕地主要有水田和旱地，無水澆地；園地以果園和茶園為主，另外還有其他園地；林地有有林地、灌木林地和未成林地。牧草地有天然牧草地、人工牧草地和其他牧草地；其他農用地有設施農用地、農村道路、坑塘水面；城鄉建設用地主要有城鎮用地、農村居民點用地、采礦用地；交通水利用地主要有公路用地、港口碼頭用地、水庫水面、水工建筑用地。其他土地主要有水域、自然保留地。

2.2 土地利用結構特點 根據2009年三都縣第二次土地調查數據統計[4]，全縣各類用地總面積為237 620.12hm2，其中農用200 713.83hm2，占土地總面積的84.47%；建設用地

3 331.17hm2，占土地總面積的1.40%；其他土地33 575.13hm2，占土地總面積的14.13%（圖1）。由此可見，農業用地占絕對優勢，非農業用地比重較少；建設用地比重偏低，僅占總面積的1.4%；在其他土地中，自然保留地面積為10 331.00hm2，占土地總面積的4.25%。

圖1 2009年三都縣土地現狀結構

3 土地利用存在的主要問題

3.1 耕地數量少且質量差 三都縣是典型的山區農業縣，耕地資源相對匱乏。全縣耕地面積33 853.95hm2，占土地總面積的14.25%，全縣人均土地面積為0.69hm2，雖高于黔南州人均土地面積為0.66hm2，但人均耕地僅為0.096hm2，（下轉3頁）（上接1頁）低于全省平均水平（3.07%）。同時，耕地中坡耕地比重大，其中>25°的坡耕地占全縣耕地的17.51%[3]。耕地質量差，中低產田比例較大。根據三都縣農用地分等成果，三都縣屬坡多地少，中、低產田、土多，高產田、土少。

3.2 建設占用大量耕地，用地結構、布局不合理 隨著西部大開發的實施，縣域交通、工礦、城鎮等建設用地不斷增加，占用大量耕地。根據三都縣統計年鑒，從1997到2010年間共減少耕地1 188hm2。耕地的減少致使糧林爭地、林牧爭地、建設用地大量占用耕地等現象產生，形勢日趨嚴重，因建設用地占用大量耕地，一些鄉鎮為提高土地經濟效益，盲目進行農業結構調整，將許多優質耕地改造為魚塘、果園等，擠占大片良好質量的耕地[4]；交通用地數量少，只占土地總面積的0.09%；縣域城鎮化率較低，城區面積只占土地總面積的0.08%，遠低于全國平均水平；城區規劃較差，基礎設施和城鎮建設落后，嚴重制約了縣域土地資源利用。

3.3 土地利用粗放，生產水平低，經濟效益差，浪費較嚴重 全縣絕大部分土地都處于粗放利用狀態。中低產田比例較大，穩產、高產農田較少；大部分園地集約化程度低，林業用地依然處于粗放式經營，疏林地、未成林地比例較大，產出率低，集約化經營度不高。同時城鎮建設用地呈外延式發展，老城區改造仍有很大潛力，農村居民點建設用地指標過大。城鄉居民點建設中的這些問題是造成三都縣近年來耕地銳減的主要原因之一。

3.4 土地利用管理法制、機制和體制不健全 主要表現在：（1）土地利用總體規劃缺乏應有的法律地位，對城鎮建設用地規模難以起到控制和引導的作用；（2）用地“分級限額審批”制度無法控制土地供應總量，也使得依據產業政策調整土地利用結構的措施難以奏效；（3）土地收益分配機制刺激了地方政府將農用地轉化為建設用地，甚至出現多“賣地”、低價“賣地”現象；（4）現行法規不利于對土地違法行為的查處。這些土地利用管理方式上的問題是造成三都縣土地資源浪費和土地資產流失的根本原因[5]。

4 合理利用土地資源的對策建議

4.1 加強耕地保護，提高耕地質量 針對三都縣耕地數量和數量差的問題，可通過加強基本農田保護，實現耕地占補平衡，加大耕地的整理力度，提高耕地質量，穩定基本農田數量；加強基本農田建設，大力開展基本農田整理和中低產田改造工作，改善基本農田生產條件，提升基本農田地力；適度開發宜農其他用地，確保補充耕地數量和質量。

4.2 調整土地利用結構，嚴格控制建設用地指標 針對三都縣農用地比重大而建設用地比重小的問題，可根據各鄉鎮自然、社會、經濟條件情況，在建設用地總指標控制的前提下，對建設用地指標進行定額分配，并制定項目用地控制指標；建立科學合理的用地結構和布局，使土地利用結構和布局處在綜合效益最大化的動態優化狀態。一方面要確保全縣重點和優勢產業用地；另一方面要走“集約循環型”道路，減少建設用地占用耕地。

4.3 因地制宜，發展特色農業，提高土地生產力 針對三都縣土地利用的生產力水平低的問題，可利用三都縣各鄉鎮獨特的自然資源，依托農業產業化基礎，使農業產業化逐步向集約化、規模化、標準化、商品化方向發展。如北面鄉鎮合江、大河、豐樂、三合、交梨、普安可發展早熟蔬菜；南部的水龍、周覃、廷牌、三洞、中和、九阡等鄉鎮可發展冷涼蔬菜；東部都江、打魚、拉攬和西部的大河、豐樂、合江可發展柑桔；交梨、普安、三合可發展水晶葡萄；九阡、揚拱、周覃可發展九阡李；塘州、廷牌可發展早熟馬鈴薯、辣椒。

4.4 健全并完善土地管理制度 針對土地管理制度不健全的問題，要盡快建立、制定相應配套的法律、法規和規章，完善規劃管理制度。同時推進和深化土地使用制度改革，培育和完善地產市場。土地的配置要向市場化轉變，實行土地有償、有限期使用，按照“公平、公正、公開”原則，逐步形成統一開放，競爭有序的地產市場體系，發揮經濟杠桿在合理利用土地、調節土地供需矛盾方面的作用。

參考文獻

[1]李巖暉.淺談城鎮土地利用中存在的問題及解決對策[J].華北國土資源，2007（4）：27-28.

[2]貴州省國土資源廳.貴州省土地利用總體規劃（2006-2020）[Z].

[3]三都縣國土資源局，貴州省第一測繪院.三都縣土地利用總體規劃（2006-2020）[Z].

[4]查學芳，吳攀，王筑，等.貴州省織金縣土地利用現狀與可持續利用研究[J].貴州科學，2007（S1）：186-187.

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一、認真貫徹國務院《關于促進節約集約用地通知》，嚴格執行經營性用地和工業用地招標拍賣掛牌出讓制度，營造公平交易環境。加強對國有土地使用權出讓合同監管，積極推進工業用地預申請制度，嚴格執行工業用地最低價標準。

我縣認真貫徹國務院《關于促進節約集約用地通知》，嚴格執行經營性用地和工業用地招標拍賣掛牌出讓制度，營造公平交易環境。農用地轉用獲批后，即擬定實施方案和供地方案上報審批，獲省市批準后及時組織實施掛牌交易。掛牌交易程序嚴格依照法律程序進行。縣土地儲備交易中心對每宗掛牌交易地塊的全過程均請縣檢察院、縣紀工委進行全程監督，并由縣紀工委出具監查報告。整個掛牌過程嚴格按照掛牌出讓國有土地使用權公開、公平、公正、誠實信用的原則進行。08年1月1日至09年12月31日共掛牌成交的45期共79宗，面積3376.4938畝，總成交價款54155.2789萬元，實現政府收益15009.0591萬元。雖然做了大量工作，取得一定成績，但還存在許多不足和欠缺：

1、但由于工作量較大，工作不到位，導致存在個別地塊還欠缺紀工委監查報告。

2、針對08年1月1日至09年12月31日掛牌成交的45期共79宗地塊，其中75宗地塊成交手續已辦理完畢，至今還有4宗成交地塊尚未交清成交價款，其中：昆明富達房地產取得土地2宗欠款2693.4005萬元，*明鑫焦化有限公司取得土地1宗欠款256.6254萬元，*南西磷化工有限公司取得土地1宗欠款172.1036萬元。共計欠款3122.1295萬元。縣儲備交易中心已多次電話通知欠款單位繳款未果，又向欠款單位發催款通知。有待建立健全管理制度。

3、成交后地塊的動工建設及竣工時間監控不力，由誰來監控，由誰來認定，又則誰來管理，缺乏對此管理方面的制度。2008年成交地塊有一宗、2009年成交地塊有10宗尚未開工建設，縣儲備交易中心積極配合監察隊已向用地單位發出動工催辦函。

4、對年度土地供應計劃研究不夠。

二、加大土地收儲工作力度，解決土地資源分散和被動供給土地問題。

為進一步加強和規范我縣集體土地征收征用工作，保障被征地農民的長遠生計，建立規范有序的土地市場環境，優化土地資源配置，提高土地節約集約利用水平，確保城鎮建設、招商引資等項目用地的供應，推動縣域經濟發展。實行政府統一規劃、統一征用收購、統一開發、統一儲備、統一供地的土地管理制度，努力實現建設用地“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”。結合*實際，加大力度開展土地收儲工作，2008年1月至今，*縣土地儲備交易中心代表*縣人民政府在公平協商、依法補償的原則下。共征收土地面積10309.718畝，支付征地補償費33739.1241萬元，青苗補償費1414.484萬元。

征地方式：縣城片區、楊林工業園區、職教園區、小街工業園區均采用包干征地，包干到鄉鎮人民政府實施征收土地。包干價嚴格執行《昆明市人民政府公告的征地統一年產值標準和區片綜合地價補償標準》實施收儲。零星地塊及單獨選址項目用地待辦理農用地轉用獲省市相關部門批準后簽訂征收土地協議。

依法對納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

存在問題：

1、對年度收儲計劃研究不夠深

土地收儲應實行計劃管理。應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，但實際工作不到位。

2、缺乏土地儲備資金

三、儲備土地一級開發是否符合相關規劃和年度計劃，是否嚴格執行項目委托、工程招標、融資投資、成本審計、財務收支和質量驗收等有關規定。

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(一)加快新一輪土地利用總體規劃修編工作。按照國家和省上統一部署，加快組織進行我市新一輪土地利用總體規劃的編制。編制新一輪土地利用總體規劃，既要嚴格控制建設用地規模，確保耕地保有量和基本農田面積；又要切實注重空間合理布局和城鄉土地利用結構優化，與城鄉規劃和產業發展規劃相銜接。

(二)維護土地利用總體規劃的嚴肅性。規劃一經批準，必須嚴格執行。一般建設項目選址，必須選在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍外，不得設立各類開發區和城市新區。改變土地利用總體規劃的，必須報經原批準機關批準。確需單獨選址建設的項目，依法可以改變土地利用總體規劃的，規劃修改方案可以在報批用地時一并報批；其他項目用地涉及修改規劃的，按法定程序修改規劃后，方可報批用地。

(三)嚴格執行建設用地計劃管理制度。各縣(區)應當根據國民經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、國家供地政策和土地利用實際情況，提出下年度須經國家和省市批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等項目建設用地與城鎮村莊建設用地等農用地轉用計劃建議。根據土地利用總體規劃、土地開發整理規劃和建設占用耕地造成耕地減少的情況，確定下年度土地開發整理計劃。各縣(區)土地利用年度計劃建議，應于每年十月底前報市國土資源局，同時抄報市發展和改革委員會。

(四)年度農用地轉用計劃不得突破。各縣(區)要按照“區別對待、有保有壓”的原則，把有限的土地利用指標用在重點急需項目上，保障經濟社會發展中關鍵領域和重點項目的需要。當年結余的農用地轉用計劃指標，經市國土資源局核實批準，下一年度可以繼續使用。

(五)切實做好建設項目用地預審工作。項目建設單位向項目主管部門申報核準或審批建設項目時，必須附同級國土資源部門的預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。不符合國家供地政策、不符合建設項目用地標準、占用耕地但補充耕地方案不可行、需要修改土地利用總體規劃但修改方案不可行的，不得通過項目用地預審，尤其對高檔賓館、高耗能、高污染、高排放的項目，不得通過項目用地預審。建設項目選址，同時要符合城市和村鎮建設規劃。在《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[]24號)實施前批準立項的單獨選址建設項目，報省國土資源廳進行用地預審。

二、進一步加強耕地保護，切實保護基本農田

(六)切實落實基本農田保護措施。新一輪土地利用總體規劃修編，必須嚴格落實上級人民政府下達的耕地保有量和基本農田保護面積指標。各縣(區)要進一步加強和完善基本農田保護工作，切實把基本農田落實到地塊和農戶，一定要做到“七有”即有保護公告、有保護組織、有保護合同、有鄉規民約、有圖表檔案、有保護圖件、有保護標志。

(七)嚴格執行基本農田“五不準”的規定。基本農田一經劃定，成為不可逾越的“紅線”，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途。嚴格執行基本農田“五不準”即不準除法律規定的重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；不準以退耕還林為名，將平原(平壩)地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍，違犯土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業；不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜牧養殖以及其它嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。對違犯基本農田保護“五不準”的行為，要堅決依法查處，嚴肅追究責任，對有關責任人員由上級主管部門或監察機關依法按權限給予行政處分，同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。經國務院依法批準占用基本農田的，征地補償費按法定最高標準執行，耕地開墾費按我省最高標準執行，并補劃相當數量和質量的基本農田，確保全市基本農田總量不減少，用途不改變，質量不降低。

(八)嚴格執行耕地占用補償制度。加大土地開發整理復墾力度，嚴格新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和用于農業土地開發的土地出讓金等專項資金的使用和管理，確保專項資金用于土地開發整理項目和基本農田建設。進一步加強土地開發整理復墾項目申報和監督管理，確保項目投資到位，實現全市耕地占補平衡。

三、嚴格建設用地審查報批

(九)明確建設用地報批權限。必須按照《中華人民共和國土地管理法》和《省實施<中華人民共和國土地管理法)辦法》規定權限、條件和程序審查報批土地。國務院、國家發改委等部門或省政府批準或者核準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目，涉及的農用地轉用和土地征收報國務院批準；除此之外單獨選址建設的項目，涉及的農用地轉用和土地征收報省政府批準，其中征收土地面積超過省政府批準權限(征用一般耕地超過35公頃，其它土地超過70公頃)的，須報國務院批準；建設項目確需占用基本農田的，須報國務院批準；在鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地，涉及集體或國有農用地轉用的由市人民政府審批：具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地的，由市、縣(區)人民政府審批，村民宅基地占用土地利用總體規劃確定的集體未利用地的，由縣(區)人民政府審批。建設項目的可行性研究報告或者其他有關文件沒有明確分期建設的，應當一次性報批農用地轉用和土地征收。嚴禁將單個建設項目用地拆分審批。

(十)嚴格征地報批要求。征地報批時，必須附具被征地農民對補償標準、安置途徑的意見或者組織聽證有關材料。耕地開墾費或新增建設用地土地有償使用費來按規定足額繳納的、征地補償費未全額支付到位的，不得批準。

(十一)全面推行農村宅基地“三榜公布”、“三到實地”制度。農村村民需要宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，集體經濟組織應將申請宅基地的農戶張榜公布；公布期滿無異議的，集體經濟組織應將上報的農戶再次張榜公布；經依法批準后，農村集體經濟組織應將審批結果第三次張榜公布。在宅基地審批過程中，國土資源管理部門受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要實地丈量劃定宅基地：村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。

(十二)嚴格農村宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。實行“一戶一宅”政策，宅基地面積不得超過《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規定的標準。嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地。各縣(區)要對農村宅基地進行清理，對一戶多宅或面積超標準的和城鎮居民擁有農村宅基地的要依法處理。

(十三)依法界定臨時用地的范圍。不得將建設用地按照臨時用地審批，也不得將農用地按照臨時用地審批。已按臨時用地審批的建設用地，追究審批責任，符合報批條件的重新報批。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。

四、規范土地市場行為

(十四)嚴格控制劃撥用地范圍。經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用，工業用地逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓，有兩個以上用地意向者的，必須實行招標、拍賣、掛牌出讓。以協議方式出讓國有土地使用權的，出讓價格不得低于協議出讓最低價。對非法低價出讓的，要依法追究責任。原劃撥土地使用權轉讓，須經依法批準，并在土地有形市場公開交易，按照市場價格減去補償費用的差額補交出讓金；加強土地儲備，土地儲備工作由國土資源部門統一管理，市場交易價格明顯低于協議出讓最低價的，市、縣(區)政府應當行使優先購買權；對臨街具有商業價值的地塊，應當以招標拍賣掛牌方式出讓。

(十五)土地出讓金一律不得減、緩、免。土地出讓金必須足額到位，實行財政專戶管理，嚴格執行“收支兩條線”，嚴禁空收、空轉、空支。

五、大力推進集約用地

(十六)嚴格執行工程項目建設用地定額指標。對不符合指標要求的，不予供地或者適當核減用地面積。

(十七)嚴格土地使用條件。認真執行工業項目用地的投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重等控制性要求。對達不到土地使用條件的，不予供地；對擅自改變土地使用條件的，依照法律規定或者合同約定收回土地使用權。

(十八)嚴格控制建設用地增量。努力盤活土地存量，充分利用未利用地，嚴禁閑置浪費土地。土地征收經依法批準后，縣(區)兩年內未實施征地補償安置方案的，批準文件自動失效；農用地轉用依法批準后，縣(區)兩年內未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該縣(區)下一年度的農用地轉用計劃指標；提供給用地單位后，用地單位一年以上未滿兩年未進行實質性開發的項目，依法征收土地閑置費，已滿兩年未進行開發建設的項目依法收回土地使用權。

(十九)積極推進農村建設用地整理工作。各縣(區)要根據實際情況，通過修編和實施土地利用總體規劃，引導農村住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中，引導新辦鄉村工業向建制鎮和重點小城鎮集中。

六、進一步完善改進征地工作

(二十)完善征用土地程序。全面執行“告知”、“確認”、“聽證”的規定。征地方案必須征求被征地村村民代表的意見；對征地的補償標準和安置途徑舉行聽證；對征地農民的基本生活保障問題必須妥善解決。否則不予受理用地報批申請。

(二十一)合理確定征用地地價標準。各縣(區)要在綜合統計的基礎上，確定當地征地的統一年產值標準和土地征收區片綜合地價標準。征用基本農田的，土地補償費和安置補助費之和不得低于年產值標準的30倍。征用其他土地的，要適當提高補償標準．

(二十二)加強征地實施過程監督。健全征地款分配制度，切實維護被征地農民的合法權益，保證被征地農民的土地補償費、安置費、地上附著物和青苗補償費足額及時到位。各縣(區)國土資源部門對農民的補償方式上，可以采取直通車、一站式補償方式，直接向農民發放，確保被征地農民的利益不受損害。

(二十三)妥善安置被征地農民。各縣(區)要逐步建立多種措施安置被征地農民生產生活的制度，改變過去單一的貨幣補償安置措施。可以采取給被征地農民購買社會保險，對失地農民進行勞動技能培訓并介紹失地農民就業。對于有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。

七、依法加強土地監督檢查

(二十四)嚴厲打擊各類土地違法行為。各級國土資源管理部門要加強監督檢查，加大對土地違法案件的查處力度，行政處罰要到位，依法應當拆除、沒收或追究刑事責任的，不得只罰款、補辦用地手續，確需補辦用地手續的，在補辦用地手續時，須附具對違法行為的處理意見及落實情況，征地補償費、耕地開墾費須按最高標準支付和交納。

(二十五)落實土地督查制度。土地執法監察工作要貫徹“預防為主，預防和查處相結合”的方針，大力宣傳土地管理的法律法規，落實土地督查制度。市縣(區)要進一步加強執法監察機構和隊伍建設，改進執法形式和方式。建立健全土地執法監察網絡，繼續完善國土資源執法監察動態巡查制度，強化對土地違法行為的監察。

八、切實加強組織領導

(二十六)進一步明確各級政府對土地管理的責任。各級政府要把有效保護和合理利用土地作為關系全局的戰略舉措，擺上重要工作日程，周密組織，常抓不懈。保護和合理利用土地的責任，在地方各級人民政府，政府主要領導是第一責任人。各縣(區)政府要對本行政區域內的耕地保有量和基本農田面積負責。市、縣(區)、鄉(鎮)都要建立耕地保護責任考核體系與責任追究制度。各縣(區)政府每年要向市政府報告耕地保護責任目標的履行情況；國土資源局要會同農牧局、監察局、審計局、統計局等部門定期檢查和考核，并向政府報告。政府對認真履行責任目標、成效突出的，給予表彰；對沒有達到責任目標的，要通報批評，并責令限期補充耕地和補劃基本農田。

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【關鍵詞】國土資源；土地利用；耕地保護；建設用地；新農村

建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明，村容整潔，管理民主”的新農村，既是一個全面的目標，也是一項長期的任務。對于國土資源工作如何支持社會主義新農村建設，筆者提出如下建議：

一、強化土地利用規劃、計劃的統籌協調作用，為新農村建設合理用地提供科學依據

按照縣政府新農村建設的戰略部署和總體要求，以嚴格保護耕地為前提，以節約集約用地為核心，統籌安排城鄉各項用地；對新農村建設示范點的土地利用總體規劃修編工作優先安排，主動與建設規劃部門銜接，先期介入，爭取主動，保持同步。

二、嚴格保護耕地特別是基本農田，為新農村建設農業發展提供土地保障

進一步落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，確保基本農田數量不減少，用途不改變、質量有提高。防止以新農村建設等名義大拆大建占用耕地，特別要防止占用基本農田，杜絕先用后批，邊用邊批，批少用多等違法違規用地行為，堅決制止用“以租代征”的形式擅自將農用地轉用建設用地的行為，保證新農村建設用地合法有序使用。

三、加大土地開發整理力度，改善農業生產條件和農村生態環境

一是加大農田整理力度。通過農田水利建設，改善農業生產條件；通過增加耕地面積，擴大糧食播種面積，增加農民收入。二是積極向上爭取建設用地整理項目。通過退宅還耕，增加耕地面積，就是把遷村并點或居民點集中后留下的空閑宅基地整理成耕地；通過將空閑宅基地整理后仍作為建設用地，并實行市場化動作盤活這部分土地資產，所得收益用于新農村基礎設施建設。這對于促進農村節約集約用地，緩解建設用地供需矛盾，促進城鄉區域協調發展意義重大；通過對居民點集中區水、路、林、村綜合治理，配套建設，來改善農民的居住環境，改善村容村貌。

四、嚴格征地管理，維護被征地農民合法權益

在農用地轉用、土地征收的審查報批中，根據投資強度等控制指標嚴格核定征地數量和范圍；對于被征地農民補償安置，全面建立被征地農民基本生活保障制度，將被征地農民納入了保障范圍，用土地收益來“反哺”農民。同時在征地程序上，對被征地農民事先告知，并賦予被征地農民對土地現場調查的確認權和有要求聽證的權利，真正維護農民的權益。

五、加強村鎮建設用地管理，大力推進節約集約用地

一是按規劃從嚴控制村鎮建設用地。建房必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，在規劃撤并的村莊范圍內，停止審批新建、遷建、翻（擴）建住宅。

二是實行農村宅基地用地計劃管理。在年度計劃指標中，增設農村宅基地占用農用地計劃指耍且該指標和農村建設用地整理新增耕地面積相掛鉤。

三是嚴格宅基地申請條件和標準。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，不符合申請條件的一律不予批準。

四是規范農村宅基地申請報批程序。農村村民建住宅使用土地，應向本集體經濟組織提出申請，并在集體經濟組織或村民小組張榜公布，無異議的，報經村鎮規劃部門出具審查意見，基層國土所對申報條件標準進行審核報鄉（鎮）審核后，報縣國土資源局履行批準手續，增強村民建房管理透明度。

五是健全宅基地管理制度。在宅基地審批過程中，基層國土資源所要做到“三到場”，全程跟蹤服務。即：受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實施檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。

篇10

為加強村（組）資產資源管理工作，合理利用和優化配置集體資產資源，根據《市關于加強農村集體資源管理的實施意見》和《市村集體經濟組治財務管理制度》有關規定，結合我鎮實際，經研究，現對進一步加強農村村（組）資產資源管理提出如下意見：

一、明確管理職能及范圍。

1、管理職能：鎮經管站（資產資源管理中心）是農村集體資產資源管理的職能部門，負責農村集體村（組）資產資源的監督、指導、管理。負責農村集體資產資源招投標、合同見正、資金收繳工作。

2、管理范圍：村（組）集體資產資源主要包括：集體固定資產購置、出售和出租，集體大水面、精池塘、提水養殖田塊、具體預留“機動田”、“三慌”（慌地、慌灘、慌水）、圩堤、場地、非農用地以及農戶委托集體組織代管的耕地。

二、規范招標程序

1、申報立項。凡屬集體資產資源購置、出售、出租和開發利用，村支部、村委會要以書面形式上報填資源管理服務中心立項；

2、調查核實。資產資源管理服務中心對村申報項目調查論正，在三日內作出回復，并負責草擬招標合同、招標簡章和通知；

3、民主決策。將招標的合同、招標簡章和通告交村監督（理財）小組成員會補充、修改、完善，經三分之二以上成員同意討論通過；

4、張貼公告。資產資源管理服務中心會同村將討論通過上午招標簡章和通過，在村務公共場所公示七個工作日；

5、投標報告。參加招標的人員到資源管理服務中心辦理報名手續，并對投標人員進行資格審核。

6、公開招標。資源管理服務中心依據招標簡章和通告的規定，聘請鎮紀委、司法、公安、村支部、村委會及監督代表參加，在歸定的時間和地點對參加招標人員進行公開招標；

7、簽訂合同。招標一旦成功，由中標方與資產資源所屬村（組）簽訂書面合同，資源管理服務中心見證（資產資源招標合同見證服務費控制在5%，非農用地租賃；合同見正費，按租金總額5%由租賃人交納），并將中標款及時解繳到鎮經營站進行專戶管理。

8、張榜公布。結報會計三日內將招標結果向群眾公布。

三、嚴肅管理紀律。

1、嚴肅招標管理：農村集體資產資源的開發利用，由鎮資源管理服務中心對外實行公開招標，任何村和個人不將集體資產資源私自變賣、出租、發包、續包、轉包、和串包，禁止一切非招標行為。凡參加招標的工作人員以及其他相關人員如有弄虛作假的不公正行為，將視其情節追究相應的經濟、政紀和法律主任，在集體資產資源管理過程中如發現下列情形之一，由鎮紀委責成相關責任人及時糾正并視情節和糾正情況，給予黨紀政紀處分。

①不公開招標，隨意發包、續包、轉包、甚至串包的；

②須已公開發包，但未按規定程序組織招標的；

③招標資金不及時全額解繳專戶管理的；

④招標過程中，明知有串標行為而不制止，導致嚴重后果的；

2、嚴肅合同管理：凡涉及到村（組）集體資產資源變賣、發包、和非農用地租賃等合同，都必須經鎮資源管理服務中心見證，合同送交資源管理中心檔案管理，對過去簽訂的不規范合同，將逐項進行修改、完善。

3、嚴肅資金管理：村組集體資產資源變賣、發包資金和非農用地租金隨合同簽訂全額解交鎮經營站專戶管理，任何村和個人不得將資金截留、挪用。

四、配套規律措施

為切實把集體資產資源管理落到實處，真正把集體資金管到位，根據上極有關要求，借鑒有關鄉鎮經驗，從今年5月1日起各村村委會章一律交由鎮經管站管理。村結報員負責財務結報、資金解交、合同管理、公章管理等工作。鎮經管站要建立公章使用明細登記薄。