城鄉基本養老保險檔次區別范文

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關鍵詞：新農保；城鎮職工基本養老保險；轉換銜接；可行性

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）03-0-01

我國的社會保險制度旨在建立全民覆蓋的保障制度，有越來越多的人提倡將我國的養老保險制度城鄉一體化。但由于新農保與城鎮職工基本養老保險在制度上有著明顯差異，兩項制度的一體化問題還有待商榷。要看其合并的是否可行，首先要了解兩項政策實施的現狀及問題，才能從中得出我們想要的結論。

一、城鎮職工基本養老保險現狀及其存在的問題

城鎮職工基本養老保險是為了保障城鎮退休后生活的一種社會保障制度。隨著社會保障制度的不斷演變和發展，城鎮職工基本養老保險也日益發展壯大。由下面的圖表中可看出：城鎮職工基本養老保險制度從一定程度上來說是一個利國利民的政策，但在其實施的過程中也存在著一些問題和弊端。如目前該制度的覆蓋面較窄，大量的民營、私營人員大都沒有參保，其覆蓋率還不到我國勞動力人口的15%。

各年度城鎮職工養老保險對比情況表

注：數據根據《2010年國家統計年鑒》整理

二、新型農村養老保險現狀及其存在的問題

由于現行的“舊農保”制度還存在著諸多問題，導致農村養老保險制度發展步履艱難。為了促進農村養老保險的發展，也為了能切實的為農民的生活提供較好的保障，我國于2009年正式啟動“新型農村社會養老保險”，并計劃將于2020年實現全覆蓋。由下表中可以看出，由于歷史較短，經驗不充分導致新農保在農村養老方面也面臨著許多挑戰。[1]

2009年，2010年新農保發展狀況對比表

三、城鎮職工基本養老保險與新型農村養老保險的區別

新農保在制度上與城鎮職工基本養老保險有著明顯的區別。這些區別主要集中在以下四個方面：保障對象不同；參與條件不同；運行方式不同；籌資結構不同；繳費年限不同。[2]

四、可行性分析

1.保障對象轉換的可行性。由于我國目前農村人口流動性大，且不排除農村居民進入城鎮生活的可能性。因此二者之間的身份轉換是極有可能的。

2.參與方式轉換的可行性。合并兩項制度之后，必然要統一參保人員的參與方式問題。從我國農村的現狀觀察，絕大多數農民不了解養老保險的作用且農民可支配收入相對較少，導致其參保的意愿很低。[3]若是統一采取強制性繳費原則，可能會引起農民的大規模反對。但若是統一采取自愿性繳費原則，收入較高不擔心養老問題或收入較低目光短淺的城鎮居民就不會繳納養老保險。所以目前只能維持現狀。

3.政策轉換的可行性。相較于有固定收入的城鎮居民而言，農村居民的收入帶有不確定性，無法用固定的數額進行衡量。所以收入相關的繳費方式不適用于農村居民。但由于農村與城鎮收入之間的差距，制定繳費檔次的做法帶來的后果是相當高的管理成本。政策的合并成為不可能，只能通過相應的折算方式實現二者之間的轉換。

4.籌資結構與資金轉換的可行性。現下新農保政策中政府補貼的部分在意義上相當于城鎮職工基本養老保險中企業繳費的部分，只是在比例和數額上都與之相差甚遠。因此在保障兩者公平的前提下通過一定比例將其折算后就可以實現二者的轉換。

五、城鎮職工基本養老保險與新農保的轉換方式

城鎮職工基本養老保險與新農保雖有很多不同，但影響其轉換銜接的關鍵之處在于繳費年限和資金之間的差異。只有實現兩項制度上述兩方面的轉換，才能保障整個制度體系轉換的完整性。

1.繳費年限的轉換

1）新農保轉入城鎮職工養老保險

Ai為第i年新型農村基本養老保險繳費總額，Bi為第i年城鎮企業職工基本養老保險靈活就業人員的最低繳費標準，n為繳費年數。

2）城鎮職工養老保險轉入新農保

Ax為新農保繳費檔次數額，Bn為n年的城鎮企業職工基本養老保險繳費總額，n為繳費年數.

2.賬戶資金的折算

1）新農保轉入城鎮職工基本養老保險。繳費年限折算后滿15年者，應享受城鎮職工基本養老保險待遇。按個人賬戶的30%轉入城鎮職工基本養老保險的個人賬戶中，其余轉入統籌賬戶。由于新農保制度沒有社會統籌部分，只能轉移個人賬戶部分。所以應將其個人賬戶劃分為兩個部分分別轉入城鎮職工基本養老保險。由于現下城鎮職工基本養老保險個人繳費占總繳費額的28%，為便于計算取30%作為新農保資金轉入城鎮職工基本養老保險中個人賬戶的比率。繳費年限折算后不滿15年者，考慮到其繳費總額較少，可全部轉入個人賬戶。

2）城鎮職工基本養老保險轉入新農保。繳費年限折算后滿15年者，應享受新農保政策。將其個人賬戶資金全數轉入新農保賬戶，企業繳費部分按一定比率轉入。

（X/Ax）*Cn

Ax為新農保不同繳費檔次的具體繳費金額，X為與之對應的政府補貼金額，Cn為n年內城鎮職工基本養老保險個人繳費總額。不滿15年者，按上述方式將資金轉入新農保賬戶后，按照新農保規定繼續繳費。

兩項制度的轉換，除了要有切實可行的轉換方式之外，還需保證有充分的政策和法律的支持。大力完善行政部門的辦事效率，這樣才能實現二者的順利轉換。

參考文獻：

[1]徐耀辰.淺談新型農村社會養老保險的實施.財稅金融.

[2]關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見（國發[2009]32號）.

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關鍵詞：縣級市；進程定居；農民轉市民；養老

縣級市，是我國行政區劃名稱，為三級市，屬于縣級行政區。自1980年以來，我國城鎮化進程加快，以“撤縣設市”的方式出現了一大批縣級市。縣級市雖與縣屬于同一行政級別，但在隸屬層次、城鎮化進程以及衡量政府職權的標準等各個方面均有所區別。縣級市自身的地理位置和特性決定了它是與農村關系最緊密的城市，也是城鎮化進程中農民定居的重要目標市。在城鎮化不斷推進、老齡化問題逐漸嚴重的時代背景下，縣級市進城定居農民如何養老，這也將是城市管理者們需要重視的問題。

湖南省作為一個人口大省，擁有16個縣級市，這些縣級市相對湖南省內其他縣來說經濟較為發達，因而集中了大量人口，近些年來也吸引了很多周邊農村的農民進城定居。本文中縣級市新進城定居農民是指：2000年以后在縣級市已購買了一套（或以上）住房，長時間居住（或打算居住）在城市并計劃在城市養老的原農村人口。脫離了土地生產資源的農民從嚴格意義上已經不能稱之為“農民”， 盡管他們中的一部分進城后仍然保留了“農業戶口”。2014年7月30日國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度。這意味著以“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史。在新進城定居農民轉市民過程中，他們的養老保障會有哪些方面的問題，本文試圖對此進行初步探索。

一、縣級市吸引周邊農民定居的原因

（一）城鎮化進程加速的必然結果。城鎮化進程中，必然有大批農民向城市遷移。而縣級市作為我國行政區劃中的三級市，是與農村關系最為密切的城市，也往往是周邊農村的政治、經濟、文化中心，其輻射力非常強，往往能輻射到周圍的廣大農村。城鎮化過程中，農民由于各種原因遠離了出生和成長的農村，帶著對都市生活的向往來到了城市，并渴望最終定居在城市，成為城市的市民。在這一過程中，與他們原本生活的農村距離較近同時又相對其他縣城來說更為繁華的縣級市就成了很多農民定居的重要選擇。

（二）公共設施、服務、教育等城市資源各方面優勢的吸引。縣級市城鎮化進程較縣城快，非農人口占一定比例。相對于人口分布較為零散的農村來說，縣級市人口繁多，例如耒陽市有142.32萬（數據來源：）帶動了經濟的交流和繁榮。縣級市城區有較好的城市能源設施、教育設施設備、供水排水設施、交通設施、郵電通信設施、生態環境設施、防火設施等。縣級市屬于大城市之末，小城鎮和廣大農村之首。縣級市作為縣級區域的政治、經濟、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯小城鎮和廣大農村，因其資源的相對優勢，對于農民定居來說有著非常大的吸引力。

（三）“打工經濟”導致部分農民具有城市購房能力。自改革開放以來，湖南省農村人口紛紛外出到鄰近的經濟較為發達、勞工需求量很大的周邊省份（尤以廣東省為著）打工。“打工經濟”在很大程度上增加了農民的收入，使得一部分農民通過自己、子女打工的收入積累具備了買房的物質條件，從而實現了通過“購房”在城市定居、成為“城市人”的夢想。相對于省城、地級市等大中型城市高昂的房價來說，縣級市商品房的價格還是比較便宜的，因此在縣級市買房定居就成了一個現實的、可以實現的目標。

二、縣級市新進城定居農民養老的現狀及問題

我國的縣級市制度是從1983年設立，到上世紀90年代逐漸成熟，至今已有30余年的歷史。縣級市新進城定居農民與一般的農村進城務工人員有所不同，他們有著更強烈的融入城市的愿望和渴求，希望獲得和其他市民同樣的社會保障和待遇，市民化意愿非常強烈。不過，在養老問題上，目前這一群體還是存在著一些問題：

（一）工作性質多為臨時性、輔，基本沒有城鎮職工基本養老保險。新進城定居農民一般文化水平較低、技能水平不高，同時在縣級市里也缺乏原市民的人脈資源和優勢，所以進城后即便戶口能由“農業戶口”轉成“非農業戶口”，能從事的工作多為臨時性、輔的，工資偏低，用人單位一般也不為他們購買“五險一金”等基本的社會保險，因而他們中的大多數都沒有城鎮職工基本養老保險賬戶。由于缺乏一定的法制知識，或者出于想保住工作不想跟用人單位起沖突的想法，他們多半也不會要求用人單位為自己購買養老保險。

（二）社會養老保險參與度低，參與層次不高。我國針對城鄉居民的養老保險體系主要包括公務員養老保險、城鎮職工基本養老保險、城鎮居民基本養老保險和從2009年開始試點的新型農村社會養老保險（簡稱新農保）。前文已提到新進城定居農民一般沒有城鎮職工基本養老保險。不過，他們可以根據自己的戶籍性質選擇其它相應的社會養老保險。城鎮居民基本養老保險主要由個人繳費、政府補貼構成，其中個人繳費為主。繳費標準各地有所差異。如湖南省耒陽市繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元十二個檔次。1縣城新進城定居農民對養老保險制度不夠了解，參與積極性不夠，有些人不參保，而參保的人群大多也選擇最低檔的繳費。這種情況在保留了農村戶口的進城定居農民中也同樣存在。他們在選擇繳納新農保保費時很多都選擇了最低檔的繳費。這說明這一群體社會養老保險參與度偏低，層次也不高。

（三）缺乏有效的養老保障方式和手段。對于新進城定居農民來說，他們依賴得更多的還是傳統的“家庭養老”、“儲蓄養老”方式。就現階段我國農村養老的實踐看，“家庭養老”一定程度上也是可行的，但隨著人口年齡結構變動以及經濟形勢的變化，家庭規模變小，子女變少，加重了家庭養老負擔。而由于新進城定居農民本身的積蓄就不多，在支付了進城購房的房款和裝修款之后，很可能就所剩不多（甚至還欠下了外債），再加上通貨膨脹、物價上漲等經濟因素，“儲蓄養老”也不能起到真正的養老作用。對于這部分群體來說，社會養老保險參與度偏低，同時又缺乏其它有效的養老保障方式和手段。

（四）對社會養老保險了解度不夠、信任度不高。縣級市進城定居農民一般受教育程度不高，對于養老保險概念模糊不清，對于社會養老保險制度了解不夠，不知曉購買養老保險有何意義，反而認為這是一種浪費錢的行為。他們收入普遍不高，認為沒有必要為不明確的事物破費，他們認為養老保險不是必需品，屬于可買可不買的。此外，由于縣城新定居農民法律意識較淡，不懂維權，沒有明白購買養老保險是一種保障，認為參保與不參保意義影響不大。這種無所謂的態度促使養老保險在這一群體得不到有效普及。

（五）政府對該群體養老保障關注度不夠。目前，政府關注得更多的還是“農民工”、由于各種原因失去土地的“失地農民”問題，而對于已經進城定居的農民，關注度還不夠。這一部分農民如何適應身份轉換，他們未來的養老又要依靠什么，政府對于這些問題思考得不夠。

三、解決縣級市新進城定居農民養老問題的建議

（一）盡快銜接好城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險。2014年2月24日，人社部、財政部印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，將于2014年7月1日起實施。《暫行辦法》明確規定，城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險，只要滿足一定條件即可自由銜接轉換，且無論如何轉變，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移，累計計算權益。這項重要政策主要是解決城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險兩大制度的銜接問題。各地政府應該按照《暫行辦法》規定，調查銜接過程中的具體細節問題，盡快出臺相關的地方性政策和行政性文件，做好城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險的銜接工作。

（二）政府應重視對養老保險的宣傳工作。隨著養老保險事業的發展，社會關注的熱點問題也隨之增多，養老保險宣傳工作的重要性日益顯現。縣級市政府應重視養老保險的宣傳工作，加強正確輿論導向作用，應當積極主動地對新進城定居農民講解養老保險制度的優點、未來收益、保障功能，使他們能夠從思想上真正地去理解和接受養老保險制度。縣級市政府社會保障部門可通過網絡、報刊、微博、微信等形式，加強對社會保險的政策宣傳，讓新進城定居農民認識社會保險、了解社會保險，提高他們參保的積極性和主動性。

（三）做好統計工作，鼓勵新進城定居農民參保。縣級市政府部門應對新進城定居農民參保情況進行全面、系統的統計，了解他們是否參保、已參保多少年限、繳費基數多少，在此基礎上鼓勵未參保的農民積極參保。社保部門和有關協會可密切配合，在具體申辦環節，為參保人員提供講解指導服務。同時，建議以國家社會保障部門規章或由地方立法、出臺規范性文件的形式，明確規定新進城定居農民，不區分戶籍所在地和戶口性質均可在縣級市參加社會保險，進一步打破城鄉區別和戶籍壁壘，實現社會保險全覆蓋。

（四）建立多種形式的養老保障補充機制。以社會養老保險為基礎，建立起“家庭養老”、“集體養老”、“儲蓄養老”、“社區養老”等多種形式的養老保障補充機制，使新進城定居農民可以享受到全覆蓋、自適應的養老保險體系的優勢。

參考文獻：

篇3

關鍵詞：最低繳費檔次；原因；對策

建立城鄉居民社會養老保險制度，實現基本養老保險制度全覆蓋，是統籌城鄉經濟社會協調發展，維護社會穩定、構建和諧社會的重大舉措。城鄉居民社會養老保險制度以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為基本原則，資金來源于個人繳費、集體補助以及政府補貼，實行社會統籌與個人賬戶相結合。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，年滿60周歲、繳費年滿15年的參保人可以按月領取養老金。

2014年福州市居民保繳費檔次選擇情況

由此表中可以看出，97.269%的參保人員選擇最低檔次100元/年繳費，居民保最低繳費檔次格外受到參保人員青睞。為什么最低繳費檔次如此受歡迎呢？

一、居民保最低繳費檔次受歡迎的原因

（一）保障水平過低。按最高繳費檔次3000元來計算，60周歲后每月領取大約505元，參保人員認為隨著物價上漲，錢會日漸貶值，發生虧損，現在的居民保養老金根本不夠用，15年后的老年生活保障更是無從談起。所以，保障水平過低，養老保險金占未來基本生活費比例小，居民沒有強烈的愿望參加較高檔次的繳費，因為領取金額都維持不了生活，不如選擇最低檔次，金額小，風險系數也最低。

（二）政府補貼缺乏彈性。對選擇最低檔次標準繳費的，補貼每人每年30元，每提高一個繳費檔次，政府補貼標準增加5元，最高不超過85元（即繳費檔次達1200元及以上，政府補貼均為每人每年85元）。高檔次的補貼方式對農民沒有激勵性，總收益的增加額主要是個人繳費的增加額，繳費檔次越高回本時間越長。基于理性考慮，參保人員更愿意最早的將成本收回來，不愿選擇較高繳費檔次。因為多繳費，領取的大部分是自己的繳費額，居民寧愿選擇低檔次的繳費方式，把更多的錢留在當前消費和投資。

各繳費檔次回本時間

（三）心理因素制約。由于老農保的前車之鑒和一些政府補貼不到位的前例都導致基層干部公信力的下降，使得居民對政府信任感降低，直接影響居民的參保積極性，對60周歲后能否拿到養老金持懷疑態度。但是他們又很精明地認為參加居民保是劃算的，難以放棄這次劃算的“投資”，于是便折中選擇最低繳費檔次。如果政策執行中斷，每年100元，數額不大，在心理上可以接受。如果政策繼續執行，那么參保農民也沒有吃虧，可以享受到政府補貼和基礎養老金待遇。居民對新事物沒有很好的理解力和判斷力，缺乏較高的信息整合能力，從而容易依賴于他人的看法和選擇，抱有從眾心理選擇最低繳費檔次。于是，諸多居民就是抱著這種“試試看”的心態參保的，這便是最低繳費檔次如此受歡迎的原因之一。

（四）經辦服務水平不高、宣傳不到位。 居民保自從試點以來經歷了從無到有的過程，經辦機構難以提供足夠的服務人員應對大批參保人員的業務辦理，隊伍建設跟不上制度的發展。經辦人員業務講解不夠詳細、辦事效率不高，有些社區和村委會工作人員為了省時省力，只通知居民“現在繳納100元，老了就能領到錢”。 局限的宣傳渠道和不佳的宣傳效果致使居民對居民保制度產生誤解，不了解居民保的繳費檔次、繳費年限、領取條件和領取待遇等，從而降低了參保熱情。居民不愿投入更多的錢，繳費檔次始終提不上去。

二、促進居民提高繳費檔次的對策

（一）吸收一批管理、保險方面的專業人才，完善居民保經辦管理隊伍建設，加強基層干部業務培訓，指導其定期學習居民保的相關政策，并培養他們對實際問題的應變處理能力，以提高經辦水平。通過競爭上崗等措施提高經辦人員的服務意識和技術水平，健全投訴受理機制，健全主管部門對經辦人員的考核、監督、抽查等制度，建立“上下結合”的問責機制，提升監管水平。

（二）政府部門要借助可信度高、權威性強的電視媒體和報紙雜志，錄制和印制內容豐富的宣傳材料，以具體事例和數據把居民保各個繳費檔次的養老金領取情況具體化，并結合入戶宣傳和公告宣傳等常規性宣傳方式，把居民保政策的信息和實惠傳遞給廣大群眾，幫助引導居民根據自身情況選擇繳費檔次，對未來養老作出有效規劃，不斷增強政策的可信度和公信力。

篇4

關鍵詞：養老保險制度 城鄉統籌 路徑

統籌城鄉養老保險制度是覆蓋城鄉居民的社會保障體系的一個重要方面，是一個十分艱巨的任務。統籌城鄉養老保險制度并不是統一城鄉養老保險制度，不能單一的理解成城鄉養老保險制度都是一樣的，不能理解成標準都是一樣的。長期以來存在的城鄉二元經濟發展結構，由于城鄉生產力發展水平、經濟發展水平、居民收入水平等的差異、造成了城鄉分割的社會保障制度，養老保險制度作為重要的社會保障制度之一也存在著顯著差異。

統籌城鄉養老保險制度的差異

近年來，河北省社會保障制度取得了快速發展，主要體現在以城鎮職工基本養老、醫療保險和失業、工傷、生育保險為主要內容的社會保險體系基本建立，城鎮居民低保等社會救助制度不斷完善，新型農村合作醫療加快建設。保障的范圍不斷擴大，保障水平逐步提高，但城鄉之間仍存在著很大的差異。

（一）制度覆蓋率存在很大差異

城鎮居民覆蓋率很高，而農村居民覆蓋率偏低，有的方面甚至是空白。在我國整個社會保障項目中，城鎮普遍建立了養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險等，還有一些職工福利、最低生活保障等項目。農村的社會保障項目中，醫療保險部分執行新型農村合作醫療，也建立了最低生活保障項目，養老保險部分地區試點進行，生育保險個別地區進行，但工傷保險、失業保險以及福利補貼等項目仍沒有進行（莫秋明，2010）。河北省城鄉社會保障的發展現狀也存在上述問題，尤其是表現在養老保險制度上。河北省城市養老保險制度覆蓋對象包括城鎮所有勞動者，但農村養老保險制度只是覆蓋自愿參加養老保險的農、副業純農戶。近年來，私營企業職工及其他自由職業者參保的積極性在不斷提高，但農民工參保的比例呈下降的趨勢。2008年末，河北省參加城鎮企業基本養老保險社會統籌的人數為708.16萬人。到2007年底，河北省參加農村社會養老保險人數為258萬人，僅占全省4400萬人農村人口的6%。

（二）保障水平存在差異

當前，全國城鄉社會保障的待遇水平相差都很大，僅按2006年統計資料顯示，農村養老保險每人每年的平均支付額為695.36元，而城鎮的基本養老保險每人每年支付額為10 325.13元，絕對值是農村的將近15倍（何平、汪澤英，2010）。河北省養老保險的保障水平同樣存在很大差異，2008年末，全省企業離退休人員月人均養老金為1177元，其中退休人員1141元，已達到全國平均水平；而農村社會養老保險的發展卻停滯不前，到2007年底，領取養老金人數為18.5萬人，僅占農村人口的0.4%。

（三）基金來源、運行模式、繳費標準等方面的差異

河北省城鄉養老保險制度的差異還表現在基金來源、運行模式、統籌層次、保障性質、繳費標準等方面。基金來源方面，城市養老保險制度采取國家、企業和個人共同承擔，農村養老保險制度采取個人繳費為主；運行模式方面，城市養老保險制度采取統賬結合，農村養老保險制度采取完全積累；統籌層次方面，城市養老保險制度為市級、省級統籌，農村養老保險制度為鄉級、縣級統籌；保障性質方面，城市養老保險制度為強制性，農村養老保險制度為自愿為主；繳費標準方面，城市養老保險制度的繳費費率為全部職工工資總額的20％繳納，本人工資基數的8％，農村養老保險制度則繳費靈活。

統籌城鄉養老保險制度的路徑選擇

統籌城鄉協調發展的根本路徑是進行制度創新（姜作培，2003）。而制度創新的前提是從城鄉實際情況出發，堅持政府主導，以保障城鄉居民年老后的基本生活為目的和出發點，以制度建設和完善為核心，選擇適合河北省養老保險城鄉統籌的可行路徑；建立包括基礎性養老保險、轉移性保障和補充性保障在內的覆蓋城鄉居民的、多層次的具有科學性、可操作性和前瞻性的養老保險運行模式。

（一）制度完善與整合

省級政府應在規劃安排、制度設計、組織實施等諸多方面發揮積極的主導作用。建立“統賬結合”的城鄉養老保險模式，打破城鄉二元保障分割的局面，使全體城鄉居民，都能夠覆蓋到養老社會保險制度中去。通過完善的制度來保障城鄉居民的養老權益，共享經濟社會的發展成果。

現階段，擴大養老保險制度的覆蓋面是各級政府在養老保險工作中的首要任務。力爭把當前游離在城鄉二元結構之間的農民工、失地農民和鄉鎮企業職工納入到城鎮養老保險體系，以人口城市化、城鄉社會保障制度的銜接、降低城市社會保障準入門檻及合理的財政投入為統籌城鄉社會保障制度發展的切入點（段世江，2007）；同時，以新型農村養老保險制度的試點為契機，突出重點，推動人均收入較高的農村居民和農村干部、獨生子女家庭成員等人群率先參加養老保險，保證財政補貼資金的及時足額到位，盡可能地擴大農村養老保險制度的覆蓋面。

其次，注重現有養老保險制度間的銜接和整合。城鎮企業職工養老保險制度的省級統籌已為各制度的整合提供了必要的基礎。考慮到城鎮與農村、保障水平與農民的經濟承受力及歷史與現實的關系，應構建階梯式養老保障模式（田文華等，2005）。通過構筑一個過渡性的階梯，打造城、鄉養老保險之間的相互溝通、相互連接和相互轉化的平臺，逐步實現不同養老保險制度銜接和融合，最終實現以社會公正為基礎的城鄉養老保險體系的統籌目標（曹耳東等，2005）。

（二）加強籌資與待遇發放管理

建立城鄉一體化的基本養老保障制度，歸根結底是基本養老基金的來源問題。盡管有學者認為，未來城鄉一體化社會養老保險模式應是個人積累的完全基金制（宋斌文，2004），但現階段城鄉經濟發展水平和城鄉居民收入相差較大，實行個人完全積累模式的條件尚不具備。加上構建城鄉一體化的社會保障制度實際上是一種“損益補償”（馬良，2005），體現了社會保障制度的互濟功能，所以，采取多方共擔籌資的方式更具有理論意義和現實意義，尤其是其中政府的責任分擔。當然，既要考慮各級財政負擔在總體上的承受力，又要兼顧政府間財政分擔的合理性。在具體的籌資措施上，由于城鄉經濟發展水平、城鄉勞動者收入方式及城鄉居民生活水平區別，城鄉養老社會保險的繳費比例、繳費方式及待遇水平也應有所差異（高君，2006）。也就是說，應該構建一個“制度統一，運作有別”的城鄉養老保險體系。

首先，政府通過強制手段促使所有城鎮雇主為員工繳納養老保險費，等時機成熟也可以征收養老保險稅或社會保險稅來籌集養老保險統籌基金。國有和集體企業存在的社會養老保險“隱性債務”問題，可以通過財政資金劃撥、變現部分國有資產或國有股權劃轉等辦法予以解決。

其次，考慮到從事農牧業生產的農村人口、農村失地人員、個體工商戶及其他靈活就業人員均沒有所謂的受雇傭單位和穩定的收入來源，可以采取以個人繳納為主，允許其依據個人的意愿決定個人賬戶的繳納數額，并允許農民工和失地農民自由選擇參加新型農村養老保險還是城鎮企業職工養老保險。出于激勵，政府可以通過稅收優惠和必要的財政補貼給予適當支持。

第三，農村養老保險資金的籌集，遵照新型農村養老險的試點方案的要求，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。關鍵的是調動農民繳費的積極性，保證繳費的穩定性和持續性。結合農村、農民實際，允許其個人繳納部分采取貨幣和實物（主要是農作物實物）兩種支付方式。實物方式就是采用以農產品換保障的方式，以農產品繳納保險費。或者將目前中央和省級政府對農民的糧種補貼直接轉化為農民的養老保險基金轉入個人賬戶，這樣既可以提高財政補貼的利用率，又可以在不增加國家額外財政支出的情況下解決農民的社會保險金的繳納難題（劉金華等，2005）。根據自身的經濟實力和收入狀況，允許農民自主選擇繳費檔次。可以視經濟收入情況預繳和補繳保險費，經濟條件好時提前繳納，遇到天災人禍時緩繳免繳，政府依據農村居民人均純收入增長等情況對繳費標準進行動態調整。另外，農村原有的“五保”對象和“低保”人群則直接納入新型農村養老保險，由政府全額為其繳費。

第四，基本養老金發放的管理應堅持專款專用，集中支付。按照城鄉參保人員各自不同的參保年限和個人賬戶積累資金數額確定其領取養老金的標準。在城鄉居民基本養老金的具體發放上，實行基本養老金與工資指數和物價指數掛鉤。這樣既可以防止養老金社會成本過高，又能保證退休人員生活水平逐步提高。具體操作可考慮以下方式：

Q=n×(a×i＋b×r)

上式中，Q=實際基本養老金的發放數額；n=基本養老金；a=工資指數的權數；b=物價指數；i=本年職工工資指數；r=生活費用價格指數。即：實際基本養老金的發放數額=基本養老金×（工資指數權數×工資指數+物價指數×生活費用價格指數）。

（三）推進信息化建設

目前，養老保險制度在城鄉之間、地區之間無法實現互聯互通，養老保險關系轉移接續困難，除了有制度差異的原因外，管理手段和方式的落后也是重要的制約因素。隨著城鄉勞動力跨地區、跨行業流動趨勢的增強，養老保險管理也將日益復雜和困難。因此，迫切需要借助現代化信息手段，建設標準化的、規范統一的、覆蓋全體參保人員的社會保障信息網絡系統來提高管理水平和效率。

信息化建設應該圍繞養老保險事業的中心任務，堅持“統籌規劃、統一建設、整合資源、統一軟件”。標準化是信息化建設的前提，只有標準統一，信息管理系統才能最大限度地覆蓋盡可能多的地區和人群，才可能最大限度地發揮作用。同時，政府應及時提供信息化建設所需資金支持，加強相關工作人員的技能培訓，不斷提高經辦機構隊伍的業務水平。當前，應進一步加快“金保工程”的建設步伐，以建立統一的勞動保障信息系統為目標，以公共服務系統建設和應用為主線，以統一的數據中心建設為重點，通過搭建統一的技術平臺，實現養老保險申報、審核、管理、發放等環節的流程銜接和養老保險費征繳、管理、支付各參與主體間的信息共享。要大力推行以身份證號作為唯一的有效憑證的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。通過信息化建設，將參與養老保險運做的相關部門聯結起來，使社會保險管理機構能夠及時的通過信息網絡系統查詢各地養老保險繳納、記錄、核算、支付等情況，并且能及時地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。同時，信息化建設對各級政府全面、準確、及時掌握養老保險信息，提高決策的科學性都具有很重要意義。

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篇5

新農保制度存在的問題

（一）養老金替代率偏低從而導致參保率不高

在新農保中，55元的基礎養老金由國家財政承擔，這是新農保制度最突出的一點。這部分基礎養老金的數額雖然不大，但卻是整個新農保制度中最吸引農民參保的一方面，尤其對中西部貧困地區的農民來說吸引力更強。但是，從替代率角度看，55元是遠遠不夠的，它遠不能保障老年農民的基本生活。為了保障農村老年人的基本生活，養老金的替代率不能太低。假設農民選擇100元的養老金繳費水平，地方政府每年補貼30元，中央政府每月補貼55元，按照2.5%的利率測算，15年后參保農民繳費后個人賬戶總額為2331.15元，則根據《指導意見》個人賬戶養老金的月計發標準計算，個人賬戶養老金每月為16.77元。因此，參保農民養老保險待遇為55元基礎養老金以及16.77元個人賬戶養老金之和，即71.77元。如此低的養老金替代率不足以保障農民老年時的基本生活，由此看來，中央政府很有必要對補貼力度和繳費比例進行調整。

（二）地方財政補貼不足

假設外界條件不發生變化，30元的地方財政補貼每個月只能給農村居民帶來2.5元的個人賬戶養老金待遇，這在養老金中所占比例非常小。從農民的角度看來，30元的財政補貼根本達不到吸引更多的農民參保。由于目前農民的生活水平還很低，2010年均人收入僅為5000多元，農民還需要支付大額的孩子教育費用，醫療費用等等，農民的生活壓力很大，加之無論選擇哪個檔次，地方政府都會補貼30元，因此，在十個檔次的選擇中，大多數農民會偏向選擇100元。此外30元的財政補貼僅為1000元的3%，在心理上農民選擇1000元繳費檔次的可能性也不大。還有，由于我國區域發展的不平衡，東部地區相對經濟比較發達，30元的地方財政補貼對于這些地區的農民基本不具備吸引力。由此看來，30元固定的地方補貼模式還存在著許多不妥之處，有必要對其進行進一步調整。

（三）制度銜接存在著問題

新農保制度在不同地區的實施過程也存在著很多不容忽視的問題。最近幾年東部地區各省市大都進行一些關于探索特色農村養老保險的試點工作，但是這些地區在統籌層次、養老保險的檔次劃分、負擔機制等方面有所不同。有些地區采取區、街、村、個人四級負擔，根據農民收入的不同劃分檔次；有些地區依據年齡的不同劃分檔次。補貼的力度根據各地區經濟發展狀況也有所不同。這些地區雖然充分考慮了各地的具體經濟實力、地區發展優勢等情況，但是大多沒有考慮日益頻繁的地區遷移情況，這就產生了不同地區農保制度的銜接存在著很大的問題。如果這一問題得不到解決，就會造成人口流動困難，勞動力配置困難等。因此，如何在充分考慮各地區發展狀況不同的情況下，保持制度的統一性是不容忽略的問題。我們應該在充分考慮各地區不同的情況下，保證新舊養老保險、農村和城鎮養老保險，不同地區的養老保險的有效銜接，同時重視與其他養老保障措施的配套與銜接：與城市、農村低保配套；與農村醫保配套；與城鎮醫保配套；與商業保險銜接等。

（四）對參保年限長的農民缺乏激勵機制

《指導意見》規定，只要年滿16周歲（不包含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民均可參加新型農村社會養老保險，且最低繳納年限為15年。如果16周歲開始繳費，到60周歲開始領取，中間要繳納農村社會養老保險費40多年，但是《指導意見》卻并沒有對繳費年限長的參保農民設置激勵機制。另外，由于中央政府的基礎養老金是在農民領取養老保險金時才支付的，參保農民的個人賬戶基本上是個人繳費的積累，且農村社會養老保險基金還有被貪污和挪用的風險。鑒于以上原因，很多農民并不會繳費40多年。繳費時間短，農民領取的養老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農民的基本生活水平，還不利于新型農村社會養老保險政策優越性的發揮。

（五）新農保基金的保障增值問題

2009年，新農保制度開始在全國范圍內試點，并在10年內覆蓋到全國。由于新農保制度的優越性，農民的參保積極性很高，新農保的部分試點地區參保率已達80%以上。隨著越來越多的農民參加新農保，就會形成越來越大規模的新農保基金。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導意見》規定：“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息”。中國人民銀行現行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國居民消費價格指數為2.7%，銀行存款利率低于居民消費價格指數，新農保基金存入銀行不但不會保值增值，還存在著貶值的風險。因此，政府應盡快出臺相應的投資運營策略，防止新農保基金的貶值。

完善我國新農保制度的對策

（一）加快整個社保體系的銜接統一

我國區域經濟發展不平衡，各地的養老成本不一樣，但是這種差別應該體現在養老保障水平上，而不是制度模式上。在推進新農保制度建設的同時，應著眼長遠、立足當前，從最終實現城鄉一體化，并與城鎮企業職工養老等城鎮社會保險相銜接的保險格局出發，搞好統籌協調；要按照“保基本，廣覆蓋，能轉移”的原則，分階段、有步驟地將農村居民基本養老賬戶與城鎮職工基本養老賬戶接軌，建立全國層面的制度銜接與轉換機制，保障農民的養老金能夠在不同地區之間，在不同保障方式之間進行轉移。具體來講要堅持三個原則：一是待遇就高原則，盡量讓參保農民享受城鎮職工養老保險，對繳費年限能夠達到城鎮職工養老保險規定的，讓其享受城鎮職工養老金；二是相互折算原則，允許城鎮保險繳費年限和農保繳費年限相互折算；三是自愿選擇原則，對參加城保和農保兩種保險的，享受待遇時規定只能單項享受，但可以自愿選擇。在參保對象職業轉換比較頻繁的情況下，只有理順制度對接關系，才能暢通農村社會養老保險的發展渠道。

（二）堅持農村養老保險政策的強制性與自愿性相結合

在日本，農民除了必須參加國民養老金以外，是否參加農民養老金制度，完全由農民自愿選擇。在波蘭，農民社會保險包括兩種形式，即義務保險和自愿保險。義務保險必須參加，自愿保險可以隨時參加或取消。農村養老保險政策必須強制農民參加，這樣才能保證農民年老時的收入來源和生活水平的提高，才能保證農村養老保險政策的實施效果。但是，參保的標準以及其他類型的補充保險，農民可以根據自身經濟條件自愿選擇，這樣可以使農村養老保險政策在具有權威性的同時也具有靈活性，利于政策的推廣與實施。

（三）加快信息網絡建設

農村社會養老保險要以“以人為本，創新管理”為服務理念和服務方式，利用現代化的信息管理手段來提供強有力的技術支撐。農村地區的條件有限，分散化的管理服務必然會因為種種限制而使效用缺失，所以之前的機構統一才顯得尤為重要，統籌管理，信息化管理，從我國人口眾多的國情出發來看刻不容緩。因此，加快社會保險信息網絡的現代化建設，提高養老保險信息的處理能力，不僅是提高經辦機構管理服務能力的需要，也是構建和諧社保的需要。

（四）加強對新農保基金的監管

1.建立合理的基金運行機制。將新農保基金以適當的比例投入不同的投資渠道。資金投資可分成三塊：①用于支付當前養老金的費用，在銀行存活期儲蓄；②近期可能支付的費用，進行定期儲蓄或購買國債、國庫券；③未來支付的養老金，可由國家按優惠保護的原則，用于國家有發展前景的重大項目和國家主導產業投資。

2.設立專業運營機構。社保基金專業銀行，讓新農保基金借此進入金融市場,通過其自身的經營服務,以取得的經營收入作為充實個人賬戶，防范通脹風險的來源。專業化運營可實現基金的保值增值，有較高的安全性，同時還可以降低運營成本。如果委托現有的專業金融機構管理和運營，雖然也可取得相應的利潤，但專業機構自身也要獲取相應的利潤,新農保基金的盈利本來有限,如果再支付這部分利潤,那么增值部分就所剩無幾了。

3.建立健全監督體系。良好的法律還需要完善的監管體系來保證。目前,我國社會保障基金的信息披露機制尚未健全,使得社會監督受到制約。新農保基金的最終受益人是廣大農民，但他們往往無心也無力去履行自己的監督權力。對于新農保基金，還是要依靠監督機構的監督，首先地方管理部門只負責基金的收繳和發放,相關的監督職能予以剝離,單獨設置機構進行全面具體的監督工作。而對于監督機構的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分設辦事機構。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監督部門,使監督工作能夠避免地方政府的干擾,另一方面也有利于資源配置,減少重復浪費。

（五）建立多層次的農村社會養老保險制度

篇6

關鍵詞：農民工；養老保險；價值選擇；政策設計

Abstract：The endowment insurance system of rural migrant workers is facing policy failure，because their insurance accounts cannot be transferred to the place where they migrated. Therefore they have to terminate the endowment insurance relationship，which has led to the “the tide of endowment insurance termination”. To relieve the predicament of the tide，we need a new value selection of shifting from either-or value orientation to multi-value proposition that pays more attention to interest balance and adjustment. With this，this paper suggests that to protect the endowment insurance interest of the migrant workers (especially the rural migrant workers)，we execute an endowment insurance on a provincial basis without losing the urban mode，establish a system of permanent social security number (SSN)，execute the system of social security document record，set up a central clearing and settlement system and branch it out provincially.

Key words：rural migrant workers；endowment insurance；value selection；policy design

經過學界多年的呼吁，近幾年農民工養老保險制度在全國各地陸續實現了從無到有的突破。然而，這一惠民色彩濃重的公共政策，在“退保潮”的強烈沖擊下，成為政策失效的經典范本。導致退保潮一浪高于一浪的原因在于農民工的養老保險關系無法在不同地區之間順利地轉移接續，而不斷地跨地區流動是農民工最通用的就業方式，農民工的養老保險權益就這樣在無法跨地區轉移接續的養老保險制度中付之闕如，農民工唯一能夠選擇的就是退保。重新審視農民工養老保險制度的價值訴求并進行重新定位，是突破地區分割壁壘、破解退保困境的必要環節。

一

1987年，深圳率先開始嘗試建立農民工養老保險制度；此后，鑒于農民工數量巨大并且增加迅速，廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陸續開始探索適應本地農民工的養老保險措施和辦法。2005年，國家出臺了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，決定要求，“擴大基本養老保險覆蓋范圍。城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險”。在這一決定的推動下，將農民工納入企業職工基本養老保險范疇迅速成為各地社保部門的重要職能，并且成效明顯。

目前國內各地實行的農民工養老保險制度大致可以分為3種類型[1]。①擴面模式：即在現有的城鎮職工養老保險體制框架內，將覆蓋面擴大至農民工群體。在這體制中，農民工的養老保險與城鎮職工采用統一的政策，唯一的差異在于農民工因工資水平低而繳費基數明顯低于城鎮職工。目前采用這種模式的省市最多，深圳、廣東、江蘇、浙江、河南等采用這一模式。②仿城模式：即參照“城保”制度的做法，為農民工設計獨立的社會養老保險實施方案，并且作為獨立的體制進行單獨管理。目前主要有北京市采用這種方式，北京市農民工養老保險制度的基本原則與擴面型養老保險辦法大體相似，唯一的差異在于：當農民工與原就業單位終止勞動合同時，養老保險可以保留或轉移，但不允許退保。2001年8月頒布的《北京市農民工養老保險暫行辦法》第十條規定，“農民工個人賬戶存儲額，只有在本人達到養老年齡時，才能支取。農民工在達到國家規定養老年齡前死亡，其個人賬戶存儲額中的個人繳費部分可以繼承”。 ③綜合保險模式：即是指將農民工的養老、醫療、工傷等多種社會保險置于同一個框架下統一承辦、獨立管理的社會保障方式，該方式由上海市于2002年首創實施，成都市于2003年開始推行。綜合保險與前述兩種模式的主要差異為，一是將農民工的養老、醫療、工傷等社會保險項目設在同一賬戶中，所繳納的綜合保險費，按照不同比例分別用于養老、醫療和工傷3個保險項目；二是全部由企業(雇主)繳費，農民工個人無需繳費；三是保險基金的管理、運作和支付完全由商業保險公司承擔，這樣無論農民工如何流動遷移，在男子滿60歲，女子滿50歲時，可以憑“老年補助憑證”到戶籍所在地的商業保險公司約定的機構領取老年補貼。

以上3種模式各有利弊，其中，擴面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但這一模式正在普遍遭遇退保困境。由于養老保險關系跨地區轉移接續困難，頻繁流動的農民工往往只能選擇退保。在農民工聚集的廣東省，農民工退保率長期保持在95%以上，東莞市社保部門60%的工作是為農民工辦理退保手續[2]；2008年1月份，蘇州市也有600多萬民工辦理了退保[3] 。2001年勞動和社會保障部的20號文件《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》是退保的主要依據，該文件規定，“參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡重新就業的，應接續或轉移養老保險關系；也可按照省級政府的規定，根據農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，凡重新就業的，應重新參加養老保險”。退保困境的產生正是源于這一制度安排。

相比之下，上海市首創的綜合保險模式，由于借助商業保險公司的管理平臺和信息網絡，很好地解決了農民工養老保險跨地區轉移接續的問題。但這一交由商業保險公司運作的措施有兩點始終被質疑，一是獨立于現有的社會保障體制之外，不能發揮其與社會保險的調劑、補充和統籌功能；二是政府對綜合保險不承擔托底責任，當保險資金出現危機時，責任完全由保險公司和個人承擔，而保險公司的市場經營風險，極有可能會完全由屬于弱勢群體的參保者承擔[4]。因此，游離于整體的社會保障體制之外、不具備社會保險統籌共濟功能的綜合保險模式也難以成為解決退保難題的有效方案。

二

農民工退保浪潮背后的作用機制是什么?為何被視為農民工權益保障的重要舉措卻遭到了農民工的冷遇和放棄?農民工的高流動性為何在養老保險的政策設計中被簡單化地處理為“退保”?答案正如學界所一致認定的那樣，造成農民工養老保險無法轉移接續的關鍵在于各地方政府尤其是發達地區政府的地方利益保護主義，在現有的政策設計中，將農民工納入城鎮職工基本養老保險體制內，對發達地區而言是利益極大的。

因此，于建嶸尖銳地指出，正是由于制度的制定者和執行者普遍持有的地方保護主義和對農民工的歧視，在有意識地維護著現有養老保險無法轉移接續的缺陷。農民工發生跨地區流動時，盡管現行政策對養老保險關系的處理有“轉移接續”和“退保”兩種選擇，但一些地方政府在具體執行中，都試圖通過各種方式占有以農民工參保名義征繳到的巨額保險費，因此，要么鼓勵農民工退保；要么不告知利弊，就干脆將政策解釋為“解除勞動合同必須退保”。地方政府與農民工爭利，導致農民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演變為“實際上的負擔”[5]。身為弱勢群體的農民工，面對這樣的養老保險，唯一能做的就是用腳投票，在無奈中被迫退保，放棄權益。

有關資料為上述觀點提供了有力的佐證。1998年，廣東省養老保險參保人數僅僅不到600萬人；在出臺了將農民工“納入” 的政策后，參保人數急劇增加，到2004年增長到將近1600萬人，6年中增加了167%，約占當年全國參保人數的十分之一。而與此同時，參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人，僅占全國參保離退休人員人數的二十分之一。廣東省也因此成為養老保險基金結余最高的省份，2004年全省累計結余的養老保險基金高達597億元，約占全國的五分之一。由于廣東省農民工退保率長期維持在95%以上，該省將近600億的“累計結余”很大比例是企業為農民工繳納的養老保險基金，因為在現行政策下農民工退保后，這部分基金無需支付給農民工，永久地歸入當地社保基金[6]。廣東省便是從農民工養老保險中獲益最為明顯的省份。

然而，從政策制定者與執行者的視角出發，中國各地在經濟發展水平的巨大差異才是養老保險制度的缺陷狀態不得不維持下去的主要理由。農民工在整個就業年齡段中，往往輾轉若干個省份和城市工作，而養老金的繳納地和領取地之間往往工資水平和養老金繳納水平方面懸殊較大，跨地區轉移后，養老金發放標準將難以設定，其間需要突破過多的管理難題，相應的管理成本也將十分高昂。從幾個農民工輸入大省(市)的工資水平對比看，似乎也確有道理。2007年，上海全市職工平均工資為34707元，北京為39867元，廣東全省在崗職工平均工資達到29443元，江蘇為27374元，湖南為18275元，四川為21312元，安徽為22180元，相當于江蘇的80%，江西省為18400元，僅相當于廣東的62%。如果以城市作為比較單位，則差異更大。2007年江蘇省13個省轄市中，在崗職工平均工資最高的為南京市，達到35908元，最低的為宿遷市，為16852元，只及南京市的47%。

三

顯然，學界密切關注的是政策設計背后的價值選擇，認定現行農民工養老保險政策是建立在嚴重的價值偏誤基礎之上的，即地方利益優先的價值定位嚴重偏離了社會保障的公平準則。而政策制定者與執行者著重強調的則是政策設計所面臨的技術問題，將地區分割壁壘的形成歸因于地區經濟差異導致的技術障礙。

應當說，學界的剖析是準確的。農民工養老保險是一項典型的公共政策，而公共政策是社會利益的調節器，是對社會價值進行權威性的分配，公共政策與其他領域政策的根本區別就在于它的公共性，必須以公共利益的維護和實現為價值導向。公共政策的價值取向決定著公共政策將以怎樣的方式來分配公共利益，也關系到政策目標的設定、政策執行的難易以及政策實施的有效與否。然而，當前中國的公共政策存在一些顯著的價值缺失和偏誤。例如，公共性價值缺失，某些公共政策的制定和實施為強勢群體所左右；公共政策的自利化及功利化傾向突出，政府在政策設計和實施環節中，利益明顯向自身傾斜，甚至不惜與民爭利[7]。簡言之，價值選擇決定政策設計，政策設計決定政策成敗。

農民工養老保險政策失效的根本原因在于價值偏誤。其實，中央政府已經充分注意到農民工就業的基本特性是就業穩定性差、收入低、流動性大，也原則性地建議“農民工的社會保障，要適應流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害”[8]。然而，在具體的政策設計中，對農民工養老保險關系跨地區轉移接續并未提供可以操作實施的配套方案，而僅僅是一項供各地方政府參考和自由選擇的原則性措施。這一政策顯然為各地的地方利益保護提供了有力的支持，在自由選擇的情況下，促使農民工“退保”是對地方利益最為有利的措施，因此，為農民工辦理退保手續往往是發達地區社保部門年終歲末主要的業務和職能。

然而，退保導致的農民工養老保險的政策失效，將為未來的中國社會預備了一個數以億計的養老保障缺失的老年人口群體，將成為未來中國社會嚴重的民生負擔。2008年2月27日，國家統計局的第二次全國農業普查主要數據公報(第五號)顯示，至2006年末，我國農村勞動力資源總量為5.13億人，其中，40歲及以下的新一代農民工人數已達1.08億，占外出從業勞動力的82.1%。農民工的“高流動性”是一系列社會結構因素所決定的，未來相當長的時期內難以改變。農民工群體是中國城市化進程的產物，其就業的低收入、間斷性和地域間的高流動性以及與城市社會的隔離狀態被一些學者稱為“半城市化”，并且這種“半城市化”狀況有可能演變為一種堅固的結構性現象[9]。一方面，“半城市化”固化的趨勢可能意味著農民工將長期處于流動狀態；另一方面，如果說老一代的農民工多采用“城市—家鄉”的城鄉流動模式，那么新一代農民工(主要指40歲以下的農民工)最有可能采取的區域流動方式將是“城市—城市”的城際流動模式，多項實證研究顯示，新一代農民工基本沒有農業勞動的經歷和技能，心理和行為上已經對農村環境十分抵觸，在區域歸屬的認定上極少有人認為將來會回到農村，定居城市正在成為新一代農民工的最大愿望和熱切追求[10-11]。因此，他們未來的養老保險將不可能依靠目前農民和老一代農民工普遍依賴的土地保障，能夠跨地區轉移接續的養老保險體制極有可能是未來數以億計的老年農民工唯一可以依托的基本生活保障，而養老保險政策的公共價值就在于能夠為被保險對象提供基本的老年生活保障。

由此看來，農民工養老保險政策的價值選擇以及在此基礎上的政策設計，不僅關乎一項具體的公共政策的現實效果，而且關乎未來中國整體的社會負擔狀況和民生狀況。打破地區壁壘，使農民工養老保險能夠無障礙地跨地區轉移接續，無疑應當成為這一政策的關鍵目標。

四

地區分割導致的退保困境和政策失效有無可能突破呢?回答是肯定的，但前提必須是重新進行價值定位，即從“兩極化”的價值定位走向多元化的價值定位。當前，一極是各級決策者，奉行政府和地方利益優先的價值定位；另一極是學界，堅持公共利益至上，痛擊農民工養老保險中的地方割據，高呼應放棄地方利益。價值選擇上的兩極對壘，在某種程度上延緩了政策調整的步伐。

和諧社會理念在公共政策領域的重要影響之一就是公共政策的目標導向，“應該從固執地追求事實上難于真正實現的公共利益向均衡和協調社會多元利益位移”[12]。一個現實是，在農民工養老保險制度框架中，地方政府和農民工群體都成為其中的利益相關者。公共選擇理論也指出，政府遵循“理性人”假說，同樣具有自身利益，并且將采取自我利益最大化的行為方式。當然，政府追求的“利益”既包括經濟利益，也包括政治利益，兩者利益的共同最大化是其追求的目標。因此，必須贏得各個主體的充分認可和共同參與，才可能使該政策行之有效。一味要求發達地區犧牲地方利益，地方政府便毫無動力推動和實施這一政策，則這一惠民政策無從啟動。以中國之大，沒有地方政府的傾力而為，任何國家層次的政策都無法落到實處。罔顧農民工群體利益，實行地區分割，則農民工用腳投票，紛紛退保，使這一政策勞而無功。

因此，必須從目前兩極對壘的價值選擇轉向和諧協調的價值定位，以農民工社會保障權益優先、適當兼顧地方利益為目標。政府在堅持公共服務原則的前提下，盡可能協調農民工群體利益與地方利益。

以現有的信息化條件和公共管理能力，地區經濟差異以及工資水平的懸殊給農民工養老保險政策設計所帶來的技術障礙，遠非難以破解的難題。工資水平在各地懸殊不一，并非中國特有，各國都是普遍存在的，但借助信息化技術和網絡化的管理平臺，并且配置適應高流動就業方式的養老保險政策設計，許多國家已經建立了一套較為成熟的、可以無障礙地跨地區轉移接續的社會保障體系。美國的社會保險號制度就為頻繁流動的美國人解決了社會保險關系轉移接續的問題。歐盟國家勞動者的養老保險權益甚至可以實現在不同國家之間無障礙地兌現。由此可以推斷，中國突破這一困境肯定不存在無法突破的技術障礙。

鑒于中國的現實情況，調整和完善農民工養老保險，使其能夠無障礙地跨地區轉移接續，目前基本有兩類思路：一是期望國家盡快實行一體化的職工養老保險制度，提高統籌層次。這一思路有其合理性，但由于農民工往往是跨省流動，提高統籌以適應農民工跨省流動的養老保險體制，必須在中央一級實行統籌，否則依然難以解決地區分割問題。而中央層次的統籌，要付諸實施可能需要長期的等待。二是彈性保險制度，這一思路要求在基本制度框架全國統一的情況下，在以下幾方面實行彈性化管理：繳費基數、費率或繳費額彈性化，即在規定范圍內根據個人的收入狀況和承受能力選擇繳費檔次；繳費地點和時間彈性化，即農民工可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費[13]。這一思路依然將農民工的輸入地固定化，養老保險關系的轉移接續依然無法實現；而如果選擇在輸出地繳費，事實上是不具有可行性的，輸出地的社保機構是無法對輸入地企業的繳費行為進行監管的。三是在現有框架下實行全國結算的思路，即“工作地繳費，分段記錄；退休地發放，全國結算”，其主要辦法是，在目前各地分割的養老保險體系下，在中央和省一級建立一個專門的社會保險金支付的核算中心，專門為曾經在各省市之間流動的退休人員服務，流動就業者就可以在其退休后定居的地方領到其應該領到的所有養老金，然后再由中央的核算中心牽頭，實現各省市之間的資金流轉[6]。

妥善而盡快地解決農民工養老保險跨地區轉移接續問題，需遵循利益協調的價值定位，新的思路需充分考慮到與現有地區分割式的養老保險體制的兼容和對接，全國結算的思路頗有啟發。因此，筆者提出以下思路：保持現有各地實行的仿城型養老保險模式基礎上，實行養老保險省級統籌；建立終生社會保險號；實行社會保險檔案記錄管理制度；設立養老保險中央結算中心及其在各省的分支機構，以保障跨地區流動人員(首先是農民工)的養老保險權益。具體辦法為：①借鑒美國的社會保險號，給每個公民設定一個終身的、與身份證號碼一致的社會保險號。②社會保險號作為一個賬戶，首先在養老保險中使用，實行全國聯網，記錄每個就業者的詳細養老保險繳費記錄。具體的繳費檔案和記錄，必須在全國任何一個社保機構中供查詢；并且，由就業者自己保存一份，跟隨本人流動。③就業關系中斷、變革或異地流動時，養老保險關系和繳費記錄由社會保險號確認，隨人轉移，重新就業時，在新的就業地憑社會保險號自動接續。④個人所繳納的基金進入個人賬戶，隨人轉移，但企業為其所繳納的養老保險基金留在原繳費地。⑤養老保險的繳費累計時間：將現有的累計15年改為累計繳費180個月。如果不滿180個月，養老金的發放則需按繳費時間計算相應折扣。⑥多次跨地區轉移的就業者的養老金發放標準的設定：根據其詳細的繳費記錄中的各個工資基數和相應的養老金繳費額，與退休地的平均工資比較計算獲得一個養老金發放系數。⑦建立養老保險中央結算中心，在各省設立垂直分支機構，一方面專門負責異地轉移流動就業者的養老金結算與發放，另一方面負責各省之間的養老保險基金的資金結算與流轉。⑧不允許參保者退保。

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論文關鍵詞：農村社會保障；農村養老保障制度；農村社會養老保險

建國50多年來，中國社會保障事業取得了輝煌的成就，但農村社會保障制度是適應原有高度集中的計劃經濟，隨農村社會經濟的發展和改革開放的推進，農村社會保障制度的功能卻始終處于邊緣地帶，突出地表現為農村養老保障制度的不完善。在農村實行之后，一些原有的對農村老年人的保障政策被削弱，但新的保障制度卻又未建立，農村老年人不得不面臨著嚴峻的生活風險。由此可見，滯后的農村社會養老保險無法發揮“社會安全閥”的作用，就會對中國的經濟發展和社會穩定產生危害。因此，在當前改革開放的縱深發展的趨勢下，全面構建社會主義和諧社會與社會主義新農村建設的背景下，構建合理的農村養老保險制度迫在眉睫和至關重要。

一、農村養老保障制度問題分析

1．農村社會養老保險的覆蓋面小。保障水平低

由于我國農村經濟長期處于極低的發展水平上，農民可支配的收入十分有限，在這個基礎上建立起來的社會保障，也只能是一種低水平的社會保障。而且現行農村社會養老保險一般是在一個縣的統籌范圍內進行的，由于地區經濟發展不平衡，地區差別也很大，再加上農民手頭可支配的錢少，造成參加社會養老保險的人數也少，而且繳納的保費很低，無法滿足年老時的生活需求。湖南省邵東縣是一個比較富裕的地區，該縣有人口113萬，其中農民有一百零幾萬，而參加社會養老保險的農民僅為5萬，占農民總數的5%，且大多數農民選擇的都是養老保險中層次最低的一次性繳納200元的投保檔次。如果按照20年投保期計算，每月只能領取幾十元的養老保險金，再扣除通貨膨脹因素，實際上并不能起到養老的作用。

2．農村社會養老保險的設計有偏差，范圍籠統。且有礙社會發展

現行《縣級農村社會養老保險基本方案》明文規定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。”但是由于設有具體規定集體繳納養老保險調劑金的義務，并且對國家的責任也設有具體規定，導致在實際的工作中，“以個人繳納為主”變成了“完全由個人繳納”。如山東省《平陰縣農民社會養老保險暫行辦法》就規定：保險費“集體確無力補助的，由個人全部繳納”。這已經連社區保障的性質都不具備了，而變成了徹頭徹尾的自我保障。而且農民的個人社會養老保險賬戶形式上與個人銀行儲蓄賬戶相同，但實際上不如銀行的儲蓄賬戶，因為養老保險賬戶不可以隨時支取，必須在退休年齡后才能支取。農民要承擔養老保險管理機構的費用開支，以及保險基金被違法擠占、挪用的風險。這樣的農村養老保障制度的設計與減輕農民負擔相違背，導致農民無力接受和農村養老保險并未落到實處。同時，現行《方案》將農村務農、務工，經商等各類人員全部納入保險對象，這就將實際上脫離農業生產的務工、經商人員再次束縛在土地上，阻礙了農業剩余勞動力的轉移。并且以前的戶籍制度與二元的社會保障制度導致了城鄉二元社會結構的固定化，也最終導致了工業化和城市化的進程受阻礙，社會結構的轉型速度大大減緩。由此可見，只有對農村社會的保障對象進行科學的劃分，為轉移農村的剩余勞動力建立適合自己的保障體系，割斷他們與土地的聯系，促進農業生產的現代化和社會轉型，為社會主義新農村建設奠定堅實基礎。

3．國家投入不足，社會保險退化為商業保險。而且基金保值增值難

農村社會養老保險堅持“個人交納為主、集體補助為輔、國家在政策上予以扶持”的原則。這項政策扶持對鄉鎮企業職工參加養老保險具有益處，集體補助部分可由鄉鎮企業稅前支出。而現實中大部分農村務農人員享受不到這一待遇。當前，鄉村兩級負債嚴重，可以利用資金非常有限；盡管集體經濟較雄厚的村組，其養老金積累在收人分配中所占的比例也是很少，農村社會養老保險中的集體補助為輔就成了空話。實際上農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，社會保險退化為商業保險。而且農村社會養老保險基金面臨與城鎮的基本養老保險基金一樣的投資運營問題。當前農村社會養老保險基金主要采取存銀行、買定期國債，非常有限的投資渠道導致社會養老保險基金保值增值困難，極難以度過承諾較高的養老金的支付風險。

二、農村養老保障制度對策思考

1．加速農村經濟發展

經濟的發展水平決定社會保障水平的高和低。因此，加速農村經濟的發展，促進農業生產的現代化和鄉鎮企業的發展，這是健全和完善農村社會保障體系的根本。因為經濟發展水平直接決定著社會保障水平的高低，然而我國的經濟又不夠發達，再加上生產力水平的多層次性，這就要求我們因地制宜大力發展經濟，同時要求我們按照現賣情況建立農村社會保障體系，完善農村社會的養老保障。．

2．合理劃分類別

我國嚴格的戶籍管理制度下，農村人口按照其實際生活和工作情況可以劃分為四類人：第一類是主要從事農業生產又生活在農村的農民，全部家庭收人的大部分是農業收人，這些人是最為標準的農業人口；第二類在農村和城市之間來回遷移的農村人口，農忙時節回鄉承擔著沉重的家庭負荷，而且農閑時進城從事流動性較強的工作。第三類是生活在小城鎮從事非農生產的農村人口，其非農業收入占全部家庭收入的大部分，鄉鎮企業職工和鄉鎮個體經營者是這部分農村人口的典型代表。第四類是生活和工作在城市，從事非農生產的農村人口。他們的工作相對穩定，而且完全脫離農業生產，生活習慣實際上已經城市化的農村人口。因此，我們不能把農村社會養老保險制度和農民社會養老保險制度混為一談，并且在當前構建社會主義和諧社會背景下要消除一切不和諧的因素，為新農村的建設奠定基礎。所以要區分他們的實際情況，選擇加入相對應的社會養老保險體系。

3，建立正式、規范的農村社會養老保險制度

根據世界各國的發展養老保障的經驗來看，一個社會老齡化高峰到來之前的30一40年是以儲備積累方式建立社會養老保障制度的最佳時期，時間越短暫越被動。我國農村如果現在不抓緊建立并完善社會養老保險制度，那么在不久的將來，農村的經濟發展和社會穩定會陷入嚴重的困境。因此，根據中國農村的實際情況，適應市場經濟發展，推動社會主義新農村建設的需要，建立正式、規范的農村社會養老保障制度。

第一、二類人應加入農村社會養老保險制度。

第三類人應選擇加入小城鎮社會養老保險制度。改變現行《方案))斗銃乓納入農村社會保障體系中的做法。一方面，積極吸引更多的農村剩余勞動力，讓他們把小城鎮作為發展之地，減少向大中城市的盲目流動，而且可以減少農業從業人員，提高農業生產的規模化。另一方面，小城鎮的社會保障體系還必須與城市的相區別，因為城市社會保障體系的參照系的標準高、項目全，然而，、城鎮的主體鄉鎮企業的經濟基礎比較薄弱，難以按照這一標準實行。所以要做到保障職工的合法權益，又要不能減損繳納保險成本增加鄉鎮企業的市場競爭力。同時采取鄉鎮企業職工個人繳費與鄉鎮企業繳費相結合的基金籌集方式，建立個人賬戶和社會統籌賬戶。只有構建相對獨立的，合理的小城鎮社會保障制度，才能真正體現鄉鎮企業在我國的獨特作用，促進我國由農業社會向工業社會的轉型。

第四類人應納入城市社會保障體系中，現行《方案》將第四類人納入農村社會保障體系的做法，不僅不能夠減弱農民流向城市的熱度，反而增強了他們的流動盲目性。對于有相對穩定經濟來源的進城農民，他們已在城市居住多年，而且有能力加入城市社會養老保險。但對于進城時間短，且求職不易的農民來說，支出這筆養老保險費用有利于限制他們的盲目進城。因此，將第四類人納入城市社會保障制度，不僅可以拓寬城市保險金的籌集渠道，而且打開了為中國城市的發展作出了貢獻的進城農民踏人城市社會保障的大門，割斷了他們與土地的聯系，這樣有利于農業的規模化和現代化。

4．政府應加大農村社會養老保險基金的投入

社會保障原則上要求國家出面組織并承擔一定的義務。在社會保障這項工作中，國家不但是非營利的，而且應該保證此項工作的人力、物力和財力的投入，不應從群眾所繳納的保險金中提取，否則就難保證社會保險的給付率高于商于保險。在國家財力有限的情況下，可以通過國家補貼的方法，通過調整現行政策的目標，把現在主要用于糧食流通環節的大量低效財政補貼，以對實行產品換保障計劃的農產品進行定額補貼的方式，逐步轉向直接補貼種糧農民，承擔起建立農民養老制度的財政責任，達到加快建立農民養老金保險制度的目的。國家財政提供的支持額度和農民繳納農產品的一定比例對農民進行直接補貼，不僅可以保證財政開支的可控性，而且可以使農民直接感到國家的財政扶持，進而提高農民的種糧積極性。這樣政府作為農村社會養老保險制度建設的責任主體也可以成功地構建。

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[關鍵詞]農民工；就業狀況；社會保障

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市（鎮）和鄉鎮企業就業。到2005年，根據國家統計局、勞動和社會保障部的調查推算，農村勞動力流動就業規模已達1.2億人，其中，進城農村勞動力約為1億人。農民工的社會保障問題，也逐漸成為社會保險部門重點關注的對象，因為這既關系到農民工的合法權益的維護，也關系到社會經濟的穩定運行。而具體到對農民工社會保障制度的設計來說，現行的社會保險體系中，對農民工而言，哪些該先行，是值得慎重考慮的。一些地區急于給農民工辦理養老保險，而沒有考慮到農民工的流動性和農民工的實際需要，導致農民工退保現象的頻頻出現。我們認為當務之急是盡快確立農民工的工傷保險制度和醫療保險制度。因為從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的各種各樣的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度以及醫療保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。本文通過對農民工群體就業狀況的全面剖析，依據輕重緩急的原則和農民工的實際需要，為農民工的社會保障的優先安排作一些積極探索。

一、農民工就業狀況分析

（一）農民工就業行業狀況分析

農民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。這一群體文化程度相對低，一般從事重、臟、累、險的工作，勞動條件差，工傷事故的發生率比較高，且一旦發生就會比較嚴重。據勞動社會保障部2005年快速調查顯示，農民工主要分布在制造業、建筑業、住宿和餐飲業、批發和零售業、居民服務業等重點行業。其中制造業占27%，建筑業占26%，住宿和餐飲業占11%，批發和零售業占12%，居民服務和其他服務業占9%，其他行業占15%.國家統計局的調查也表明，2004年外出務工的農村勞動力從事制造業的占30%，從事建筑業的占23%，從事社會服務業的占10%，從事住宿餐飲業的占7%，從事批發零售業的占5%.中國海員建設工會全國委員會提供的最新調查顯示，我國建筑業農民工隊伍約4000萬人，占全國農民工總數的三成以上，占建筑業一線人員的九成以上。④據河北省勞動保障廳調查，從事制造、建筑的農民工占47.3%，建筑業占到了全部外出農民工的32.7%.⑤廣西南寧農民工的行業中，建筑業約占86%.而全國大事故大多來自建筑行業，北京七成大事故來自建筑業，2003年1至9月，全國建筑業每大要死亡6.5人。這首先是由于農民工在就業中的弱勢地位，維權意識不強，經常是被動地接受雇主的許多不合法的要求，使得許多雇主依然千方百計逃避與農民工簽訂“勞動合同”，工作時間、勞動強度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主單方來決定。而一旦出現工傷事故，雇主就可以推卸責任。此外不少雇主為了壓縮成本，不給農民工提供必要的保護及安全措施，這使得農民工面臨極大的安全風險。其次是安全意識淡薄，勞動技能不高。由于農民工進城務工之前從事的是一些危險性較小的簡單農活，使得他們對于工業生產的安全重視不夠甚至是漠視，從而頻繁導致工傷事故發生。最后是農民工的就業行業風險性巨大。由于農民工的知識水平有限，勞動技能不高，所以一般在像建筑業這樣風險性較高的行業就業，從而使得農民工成為工傷事故的主要受害群體。

（二）農民工健康狀況分析

1.職業病是影響農民工健康的第一大病

首先，農民工是職業病高危人群，尤其是塵肺病人中農民工數量占很大比重。可以說職業病危害嚴重的地方，就是農民工集中的地方。根據山西晉中市工會調查顯示，全市106354名職工中接觸職業病危害因素人數達65004人，占總數的61.1%，其中接塵人數為45088人，占接觸職業病危害因素工人的69.4%，粉塵危害成為職業病最突出因素。而晉中市2800余名患有塵肺病的職工中，絕大部分是農民工。另外，在水泥制造業、化工業、油漆涂料業等農民工集中的行業，慢性甲苯中毒、慢性鉛中毒等職業病逐漸開始發病。

其次，農民工的用工單位工作環境差，一半以上有誘發職業病危險。衛生部會同勞動和社會保障部、農業部等部門通報了主要針對農民工的全國鄉鎮企業、農村個體工商戶職業病危害專項整治工作情況：據對29個省份的不完全統計，檢查單位21萬多戶，檢測單位5.3萬戶，不合格的占檢測總數的57.5%.

最后，農民工對于職業病的漠視。農民工由于各種原因導致市場竟爭力較低，在當今大量農民流動到城鎮就業，找到工作已屬不易。他們擔心的是自己的飯碗及其工資怎么樣，工資能否及時、足額拿到手。而對工作能產生職業病到沒有在乎，或者說沒有考慮過工作還可能導致什么病。

2.勞動強度也是影響農民工健康的重要因素

央行關于對農民工就業分布和收入的調查的報告顯示，農民工的勞動環境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有重、臟、苦、累、險的特征。工作時間偏長，51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農民工群體工作超過法定時間的接近85%.農民工收入水平近期雖然有所提升，但以勞動的艱苦程度衡量，其工資水平仍然偏低。根據清華大學李強教授在涉及外來人口32萬的北京豐臺區，通過配額及問卷而訪談方式，完成的493份有效問卷調查統計結果顯示，73.5%的農民工存在超時工作（即每天9小時以上），每天工作時間在10個小時以上的占65%.每天工作12小時以上的占23.6%（見表1）。

表1城市農民工每天勞動時間調查結果

勞動時間人數百分比(%)

7小時以下285.8

8小時10020.7

9小時418.5

10小時17035.2

11小時306.2

12小時7916.4

13小時51.0

14小時及以上306.2

合計493100.0

由上表同樣得出，農民工群體勞動時間普遍比較長，勞動強度也比較高，這種工作狀況給他們的健康帶來了一定的隱患。

3.食品安全問題

農民工的食品衛生安全問題日益突出。以建筑行業為例，造成農民工食品衛生安全隱患的原因主要有三個方面：一是建筑工地有效工期較短，工程規模小，一般沒有規范性食堂，很難達到衛生許可條件。二是建筑工程項目負責人衛生安全意識薄弱，沒有采取有效的衛生安全措施；農民工也沒有充分認識到危害性，不能提出相關的衛生要求，或者認識到了，也提出了要求，但在談判中明顯處于弱勢地位。三是建筑商的衛生安全責任感和農民工的維權意識都很差。建筑商只注重商業利潤而輕視工人的健康，而農民工不知道用法律來保護自己的健康權益。此外，由于建筑工地人員流動性大，飲用水、住宿條件差等，也容易造成一些傳染病的發生和流行。

如果沒有工傷保險、醫療保險，昂貴的醫療費用，對廣大農民工顯然不堪重負。大多數農民工只能小病仗著年輕力壯拖，大病就只好回家，如果患了職業病也只有自認倒霉。而農村也不是他們天然療養所，據衛生部副部長朱慶生介紹，農村中有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區比例不一樣。在廣大的中西部地區，因為看不起病、住不起醫院，因病在家里死亡的人數估計在60%～80%.

（三）農民工就業的流動性分析

農民工為了尋求更好的就業機會，掙更多的錢，不得不頻繁的向不同的地方流動。根據農業部調查顯示，40%的農民工沒有固定工作，平均就業8～9個月，3個月以工的占11.3%，4～6個月的占16.3%，6～10個月的占73.3%，10個月以上的占7.8%.據調查，湖北省農民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一個單位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市農民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一個單位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.農民工表示堅決不回家的占2.4%，爭取留在城市的占17.5%，但最終能留在城市的估計不足10%.同時，由于土地制度、戶籍制度等因素的阻礙，不少農民工即使在一個城市工作生活了多年，也很難融入城市，到一定年齡以后農民工還是要被迫回到農村。再加上我國社會保障制度的城鄉分割和地域分割，個人帳戶不可轉移，社會保障網絡在全國無法對接和聯通，無法使農民工享受到社會保障的保障利益，從而使得農民工這種流動性比較高的群體參與社會保障的積極性不高。

二、解決農民工社會保障問題的重要性和緊迫性

大量事實和數據說明，農民工已是我國產業大軍中的一支重要力量，在我國工業化、城鎮化、現代化建設中發揮著重要作用。與農民工的貢獻和作用相比，農民工的社會保障應該盡快提上議事日程。其必要性和現實意義主要體現在以下五個方面：

（一）農民工社會保障有利于農民工自身利益的保護

首先，數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障，與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；其次，農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性大，社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求；再次，建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；最后，有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益。

（二）農民工社會保障有利于提升我國城市化水平

城市化是人類生產與生活方式由農村型轉為城市型的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的20多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業化進程，呈現出“工業國家，農村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉。據有關資料分析表明：我國目前的城市化水平僅為32%，離中等發達國家49%的比例還相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提升城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農民進城務工、經商或從事其他職業。農民工已成為推動我國城市化水平提升的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提升。

（三）農民工社會保障有利于切實解決“三農”問題

“三農”問題歸根到底是農村人口過多導致的。在土地供給相對穩定的條件下，過多的農村勞動力會排斥資本和技術對農業的投入，農業勞動生產率很得到提高，農民輸入也就無法增加。解決三農問題的關鍵是要減少農村人口，但是如果沒有相應的社會保障制度，這些富余勞動力是很難轉移出去的。農民工作為三農問題的突破口，從根本上說就是要為農民提供制度保障，改變排斥農民工的傳統政策，建立適合農民工特點的社會保障制度，使農民工自覺依法、有償轉讓其在農村的土地經營權。同時，農民工要轉變傳統觀念，適應城鎮化的趨勢，積極參與到農民工社會保障的建設中來。

（四）農民工社會保障有利于保持社會穩定

農民工大部分由年輕人組成，他們在城市受到制度和政策的排斥，干著又臟又苦的活，還經常受到城市人的歧視，使得他們可能會產生不平衡心理。而且，農民工的工作一般具有短期性，工資又低，在失業沒有經濟來源而又得不到必要的社會保障的情況下，顯然對社會穩定是一種嚴重的威脅。據一項對上海、廣州、沈陽3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年間，農民工作案率大幅度上升，上升幅度分別達到70.15%、182.27%、99.87%.農民工在無任何保障時對社會穩定造成的影響可見一斑。即使他們沒有刑事犯罪，其中有許多人為生活所迫從事違法亂紀的經營活動，如造假販假等。建立農民工社會保障制度可以給失去生活保障的農民工正當的社會認可和人文關懷，有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定。

（五）農民工社會保障有利于構建和諧社會

農民工的合法權益受到侵害是與構建和諧社會的目標相沖突的。和諧社會的建立的一個重要原則就是公平原則。公平原則意味著只要是我國公民，就應該享受最基本的國民權益和保障，國家不應該根據出身、來源地和職業等而區別地對待每個公民，而應提供均等化的服務，因為每個公民都履行了同等的國民義務和責任。如果沒有公平待遇，那么各種歧視就會出現，糾紛就會接踵而至。城鄉分治的戶籍制度以及相伴隨的各種制度安排實際上就是一種不公平的制度安排。這種不公平的制度安排如果持續下去，則不但不能建立和諧社會，還會使城鄉之間的沖突愈演愈烈。因此，從建立和諧社會的目標出發，必須真正著手解決農民工的社會保障問題。

三、農民工社會保障的優先序安排

通過前述對農民工就業現狀分析，我國目前的經濟水平及現有制度決定了不可能對農民工的社會保障問題進行全面的保障。而農民工的社會保障問題亟需解決，因此，必須對農民工的社會保障各項目進行優先序安排。我們認為，對于農民工社會保障制度的安排必須根據當前農民工實際需要和政府人力財力，分清輕重緩急，有步驟、有計劃地逐步建立和完善。針對農民工的社會保障的不同險種要采取分清主次，分步推進的方式來實施，不能不顧農民工群體的現實狀況而對各個項目不分主次，一哄而上的來實行。當前，要加快推進農民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業參加工傷保險。各統籌地區要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老和醫療保險。具體而言，應當從以下方面出發：

（一）加快建立農民工的工傷保險制度

工傷保險是農民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農民社會保障的著眼點。從屢屢發生的農民工工傷事故以及由此導致的眾多的勞資糾紛，決定了農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目盡快優先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優先考慮的社會保障項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高。對農民工來說，這是一種迫切需要的職業傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，亦較易操作。而且，由于建立起農民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產經營過程中的安全衛生保護措施。

（二）積極建立農民工疾病醫療社會保險制度

建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障制度。由于農民工所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅給農民工帶來身體的傷害，同時也可能會導致失業，從而因為失去經濟來源陷入貧困。所以應當建立針對農民工的大病醫療部分的社會統籌保障機制，在最大范圍內分散由于疾病給農民工帶來的風險。在此基礎上，有必要對農民工醫療保險進行一定的分類。那些在城市的工作相對穩定、有固定住所并將長期在城市工作的部分農民工，可以參加當地的各種基木醫療保險。那些流動性大、從事短期工作的農民工可以參加專為農民工設立的醫療保障制度。該制度繳費較低，可根據民工的實際情況設計不同的保障層次。具體而言，首先該醫療基金有個繳費的底線，所有民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇。在此基礎上，如果農民工愿意還可以繳納更多的保險金，相應享受較多的保險待遇。

（三）有區別地建立農民工養老保險制度

對擁有比較穩定的職業、相對固定的住所和單位，在城鎮居住達到規定年限的農民工，應該考慮將他們納入當地社會養老保險體系，其養老保險費的繳納辦法可以參照城鎮職工的標準執行。對無固定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內不同檔次的繳費率由農民工自愿選擇，同時規定兒雇用農民工的用人單位必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養老保險費。對進入城市從事經營性職業的自雇農民工則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養老保險的農民工建立個人賬戶。

（四）建立農民工失業保險制度

針對農民工的就業狀況極不穩定的現狀，應建立農民工失業保險制度，實行“現收現付”制。但是由于城鎮失業保險制度建設面臨著巨大壓力，企業在轉制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當難度，鑒于此，應采取積極的就業促進措施或失業援助計劃作為建設失業保險制度的有益補充。有條件的地方可以把農民工納入城鎮失業保險制度。如《四川省失業保險條例》把失業保險擴大到農民工，為簽定勞動合同的農民上提供一次性生活補助金或生活補助費。條件還不具備的城市可為失業農民工提供一些幫助以渡過難關。如政府管理部門提供“公共勞動”為失業農民工提供“最低生存保障制度”。

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