能源管理法規范文

導語：如何才能寫好一篇能源管理法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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首先來說，人力資源規劃是預測未來的組織任務和環境對組織的要求，以及為了完成這些任務和滿足這些要求而設計的提供人力資源的過程。它要求通過收集和利用信息對人力資源活動中的資源使用活動進行決策。規劃不是愿景，不是想要做什么而是要做成什么樣。其實小到個人家庭，大到企業、國家，都需要規劃，沒有清晰的smart定義目標的規劃也只能是一種愿望而已。因此對于一個企業來說，人力資源規劃的實質是根據企業經營方針，通過確定企業人力資源來實現企業的目標。如何合理的做好人力資源規劃，應注意一下幾點

明確目標，明確一個規劃產生什么結果；

明確各個關鍵涉眾的期望值，主要為了統一價值觀，明確具體落實下去的每個人的責任矩陣；

明確時間、能力、效率、成本等要素及其約束關系；

明確獎懲及潛在規則；

明確溝通計劃；

明確風險管理計劃；

明確招聘計劃

在明確了人力資源規劃的幾個著手點后，就要從實際出發，根據企業的需求以及未來幾年的發展推算，去合理的規劃人力資源。人力資源規劃分戰略計劃和戰術計劃兩個方面。

一、人力資源的戰略規劃

凡事預則立，不預則廢。作為企業而言，戰略規劃主要是根據內部的經營方向和經營目標，以及企業外部的社會和法律環境對人力資源的影響，來預定出一套幾年規劃，一般為兩年以上。但同時還要注意其戰略規劃的穩定性和靈活性的統一。在制定戰略規劃的過程中，必須注意以下幾個方面因素：

國家及地方人力資源政策環境的變化

這包括國家對于人力資源的法律法規的制定，對于人才的各種措施，如國家各種經濟法規的實施，國內外經濟環境的變化，國家以及地方對于人力資源和人才的各種政策規定等等。這些外部環境的變化必定影響企業內部的整體經營環境，從而使企業內部的人力資源政策也應該隨著有所變動。

企業內部的經營環境的變化

企業的人力資源政策的制定必須遵從企業的管理狀況，組織狀況，經營狀況變化和經營目標的變化而制定，由此，企業的人力資源管理必須根據依據以下原則，根據企業內部的經營環境的變化而變化。

安定原則

安定原則要求在企業不斷提高工作效率，積累經營成本，企業的人力資源應該以企業的穩定發展為其管理的前提和基礎。

成長原則

經營成長原則是指企業在資本積累增加，銷售額增加，企業規模和市場擴大的情況下，人員必定增加。企業人力資源的基本內容和目標是為了企業的壯大和發展。

持續原則

人力資源應該以企業的的生命力和可持續增長，并保持企業的可持續發展潛力為目的。必須致力于勞資協調，人才培養與后繼者培植工作，現實中，企業的一時順境并不代表企業的長遠發展，因此這就要求企業領導者和人力資源管理者，具有長遠目標和寬闊的胸襟，從企業長遠發展大局出發，協調好勞資關系，做好企業的人才再造和培植接班人的工作。

因此企業的人力資源戰略必須是企業整體戰略的一個有機組成部分，而人力資源戰略就是聯系企業整體戰略和具體人力資源活動的一座橋梁。

人力資源的預測

根據公司的戰略規劃以及企業內外環境的分析，而制定人力資源戰略規劃，為配合企業發展的需要，以及避免制定人力資源戰術計劃的盲目性，應該對企業的所需人才作適當預測，在估算人才時應該考慮以下因素：

因企業的業務發展和緊縮而所需增減的人才；

因現有人才的離職和退休而所需補充的人才；

因管理體系的變更，技術的革新及企業經營規模的擴大而所虛的人才。

企業文化的整合

企業文化的核心就是培育企業的價值觀，培育一種創新向上，符合實際的企業文化。在企業的人力資源規劃中必須充分注意于企業文化的融合與滲透，保障企業經營的特色，以及企業經營戰略的實現，和組織行為的約束力，只有這樣，才能使企業的人力資源具有延續性，具有自己的符合本企業的人力資源特色，國外一些大公司都非常注重人力資源戰略的規劃與企業文化的結合，松下的“不僅生產產品，而且生產人”的企業文化觀念，就是企業文化在人力資源戰略中的體現。

總之，管理不在于知而在于行。一個企業的人力資源規劃，必須充分與企業外部環境和內部環境的充分協調，切實可行，并揉進企業文化特色。

二、企業人力資源的戰術規劃：

戰術規劃則是根據企業未來面臨的外部人力資源供求的預測，以及企業的發展對人力資源的需求量的預測，而根據預測的結果制定的具體方案，包括招聘，辭退，晉升，培訓，工資福利政策和組織變革等。

在人力資源的管理中有了企業的人力資源戰略計劃后，就要制定企業的人力資源戰術計劃，人才的戰術計劃一般包括四部分：

招聘計劃

針對人力資源所需要增加的人才，應制定出該項人才的招聘計劃，一般為一個年度為一個段落，其內容包括：

計算各年度所需人才，并計算考察出可有內部晉升調配的人數；確定各年度必須向外招聘的人才數量；確定招聘方式；尋找招聘來源。

對所聘人才如何安排工作職位，并防止人才流失。

人才培訓計劃

人才培訓計劃是人力計劃的重要內容，人才培訓計劃應按照公司的業務需要和公司的戰略目標，以及公司的培訓能力，分別確定下列培訓計劃：

新進人才培訓計劃；

專業人才培訓計劃；

部門主管培訓計劃；

一般人員培訓計劃；

人才選送進修計劃；

考核計劃；

一般而言，企業內部因為分工的不同，對于人才的考核方法也不同，在市場經濟情況下，一般企業應該根據員工對于企業所作出的貢獻作為考核的依據。這就是績效考核方法。績效考核計劃要從員工的工作成績的數量和質量兩個方面，對員工在工作中的優缺點進行制定。譬如市場營銷人員和公司財務人員的考核體系就不一樣，因此其在制定考核計劃時，應該根據工作性質的不同，制定相應的人力資源績銷考核計劃。它包括以下三個方面：

工作

環境的變動性大小；工作內容的程序性大小；員工工作的獨立性大小。

績效考核計劃做出來以后，要相應制定有關考核辦法，一般有以下主要方法：員工比較法；關鍵事件法；行為對照法；等級鑒定法；行為錨定法；目標管理法。

激勵計劃

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【關鍵詞】合同能源管理節能服務公司用能單位

合同能源管理是一種起源于歐美的節能機制，目前在各國被廣泛應用，我國自1998年引進合同能源管理機制以來，在國家和政府對合同能源管理的立法和政策引導下，合同能源管理已經從單純的引進逐漸被實踐所檢驗、改進和創新，在實踐中落實得也越來越理想，取得了可喜的成績。據“十一五”中國節能服務產業發展報告顯示，從 2006 年到 2010 年，合同能源管理項目節約能力從 86.18萬噸標準煤增加到 1064.85 萬噸標準煤；二氧化碳減排能力由215.45 萬噸增加到 2662.13 萬噸。

我國推進合同能源管理過程中的障礙

雖然我國政府已經充分認識到合同能源管理機制對于節能減排的重大意義，也制定了諸多政策來推進該機制在我國的發展，但現實中，合同能源管理機制的推行還是存在著明顯障礙。只有正視并且掃除這些障礙，才能為我國合同能源管理機制的發展開辟道路，使其為我國的節能減排發揮應有的作用。在合同能源管理的實施過程中，主要存在著以下障礙：

節能服務公司融資困難，缺少融資平臺。合同能源管理項目一般涉及的金額比較大，節能改造工程的前期投入絕大部分甚至是全部都由節能服務公司提供，用能單位基本零投入，而且節能服務公司的這種投入回報期比較長，資金回流較慢。隨著節能服務公司開展項目的增多，墊付資金的數量將累積成一個龐大數字，僅僅依靠節能服務公司的自有資金是明顯不夠的，情況嚴重時甚至會導致節能服務公司業務的停滯。節能服務公司要開展合同能源管理項目就必須通過融資來完成，因此，節能服務企業的融資能力成了企業發展與存亡的決定因素，但節能服務公司卻缺乏相應的融資渠道和平臺，融資難成了節能服務公司的“老大難”。

節能服務市場不完善。合同能源管理說到底是一種在市場經濟條件下的節能機制和模式，它的推進離不開市場的完善和成熟，有序的市場才能保證市場主體的公平競爭和交易。目前市場上各種節能信息嚴重不對稱，往往產品找不到市場、市場找不到項目、項目找不到資金、資金找不到技術，對接鏈條脆弱，缺乏產業整合平臺。①節能服務市場的不成熟，制約了合同能源管理機制的發展。

如何掃清合同能源管理障礙

一是加強對節能服務公司的管理。目前，我國還沒有對節能服務公司統一適用的特殊管理規范，各省市為了配合財政獎勵資金的管理，設定了對在本行政區域內開展合同能源管理項目的節能服務公司適用的一些規定。這些規定大同小異，總的來看包含節能主管部門和財政部門建立合同能源管理項目節能服務公司機構庫，各級財政獎勵資金支持承擔節能效益分享型合同能源管理項目的入庫節能服務公司，鼓勵項目單位從節能服務公司機構庫中選擇符合條件的節能服務公司，入庫節能服務公司應當具備相應的條件，節能主管部門對節能服務公司庫實行動態管理。這些管理措施并沒有涉及到對節能服務公司的準入門檻和業務中的監督管理，并不能規范節能服務公司的具體行為。加強對節能服務公司的管理，一方面要設立準入門檻，針對節能服務公司設定成立的條件而不是適用公司成立的一般條件，這些條件要從企業的注冊資本、從業人員的資質、從業人員的數量、開展業務的區域等體現出來，一般要遠高于普通公司成立的條件；另一方面，對節能服務公司的管理還體現在對其在履行職能過程中的監管，可以要求能源管理合同在履行過程中必須實行監理，以保證節能服務合同的如期完成。

二是增強對節能服務公司的扶持力度。第一，擴大現有受惠企業的范圍，改變現有的政府財政獎勵模式，從事后獎勵轉變為事前鼓勵。2010年，財政部、國家發展和改革委員會印發的《合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》中對節能服務公司的獎勵有厚此薄彼的嫌疑，大部分省份制定的獎勵細則對已享受國家和省其他相關補助政策的合同能源管理項目，都不再納入本地的支持范圍。政府對節能服務企業獎勵的目的是在一定程度上幫助企業解決融資難的問題，但落實下來之后反而是只有部分條件較好的企業能夠得到資助，對更需要幫助的大部分企業起不到任何作用，這和政府獎勵的初衷有所背離。既然均為節能服務產業，就應該一視同仁地得到政府資助，可以在受資助的數額上有區別，但不能只傾向于一小部分而排除另外的一大部分。當前各級獎勵措施都是針對完成的合同能源管理項目進行的獎勵，這樣還是無法解決節能服務公司前期投入大、融資難的問題，如果換一種思路，政府的獎勵改為事前的獎勵也不可行，獎勵的對象需要具備一定的條件，而事前還不能準確把握這些條件，獎勵就無法進行。事中的獎勵應該是一種可行的辦法，參照已經展開的合同能源管理項目的實施情況適時地予以獎勵，一方面可以利用獎勵措施激勵節能服務公司積極保證節能效果，預防節能服務公司出現違約，另一方面也能夠緩解節能服務公司融資難的問題。

第二，鼓勵企業積極探索新的模式融資租賃模式。面對節能服務公司在操作中最難解決的融資難問題，山東融世華租賃有限公司創新了能源管理的新模式，即融資租賃模式。該公司在中國首開“節能融租新模式”，由融資租賃公司出資投放節能設備，節能服務公司作為承租人將節能設備運用到節能客戶的節能改造中。通過與中國農業銀行、中國工商銀行、中信銀行、中國投資擔保有限公司等金融機構建立戰略合作關系，公司不斷創新融資模式，全面突破了銀行保理的時間限制，有效地打破了融資瓶頸，實現了由傳統節能服務公司向金融租賃企業的轉型。這種融資租賃模式已經被實踐所證明是切實可行的新模式，可以嘗試在節能服務行業進行推廣和應用，以化解制約節能服務企業發展的瓶頸，拓寬了融資租賃公司的業務，實現節能客戶、節能服務公司、融資租賃公司三方在合同能源管理項目中的共贏。針對客戶不同的融資需求，融資租賃公司在開展合同能源管理項目時可以采取直接租賃、售后回租、杠桿租賃、委托租賃等方式，能源管理合同的類型得到創新的同時，節能成效也在不斷地提升。“十一五”中國節能服務產業發展報告中指出，“十一五”期間，節能量保證型占主要地位，約占 57%，節能效益分享型約占32%，能源費用托管型占 8%，融資租賃模式僅占很小的一部分，而恰恰是這一部分走出了一條成功的道路，可以成為其他節能服務公司的典范。

三是發揮行業組織的服務和自律作用。行業協會作為政府和企業之間的橋梁，可以實現二者的溝通，對業內企業，行業協會可以制定并執行行規行約和各類標準，協調本行業企業之間的經營行為；對政府，行業協會可以協助政府制定和實施行業發展規劃、產業政策、行政法規和有關法律。在市場不成熟、不規范的前提下，節能服務產業行業協會的作用尤其突出。作為合同能源管理機制起源地的美國，1983年就成立了國家ESCO (NAESCO)協會，加拿大、瑞士、巴西、日本、韓國等國也都陸續設立了ESCO協會。各國的ESCO協會會員一般都包括政府以及節能服務公司，承擔政策咨詢、專業培訓、技術交流、展覽展示等工作。我國《節約能源法》第二十三條規定：“國家鼓勵行業協會在行業節能規劃、節能標準的制定和實施、節能技術推廣、能源消費統計、節能宣傳培訓和信息咨詢等方面發揮作用。”2003年12月30日，中國節能協會節能服務產業委員會（簡稱EMCA）正式注冊成立，成為中國節能服務產業的行業協會組織，致力于引進、示范、推廣合同能源管理機制的全國行業協會，自成立以來為我國節能減排事業的發展做出了積極的貢獻。但是，節能協會節能服務產業委員會和其他的行業協會同樣面臨著資金緊缺、人員緊張、服務能力欠缺、政府的管理和約束多于扶持等問題，這都制約了其積極作用的發揮。

要發揮節能服務行業協會的服務和自律作用，就需要出臺相應的資金扶持政策，轉移政府的管理職能給行業協會，這是行業協會存在的應有之義。目前，節能協會從事的多是為節能服務企業搭建交流和融資平臺、配合國家相關主管部門為促進產業發展而開展的調研工作、參與產業扶持政策的研究工作，宣傳貫徹相關政策和合同能源管理機制等工作。同時可以探索允許其接受政府委托，進行對節能服務企業的資格審查、簽發證照（如市場準入資格認證）、對本行業服務質量、競爭手段、經營作風進行監督、在行業內部開展優秀節能企業和項目評比等，以真正發揮其行業協會的功能。

（作者單位：山東政法學院經濟貿易法學院；本文系山東政法學院科研發展計劃項目《合同能源管理法律問題研究》階段性研究成果，項目編號：2011F06B）

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【關鍵詞】分類 檢定周期 檢定機構

壓力表是儀表設備的一種，對安全防護的壓力表強檢是按照《JJG52-2013 彈性元件式壓力表、壓力表真空表和真空表檢定規程》規定，壓力表的檢定周期可根據使用環境及使用頻繁程度確定，一般不超過6個月。那么，除了強制定期檢定6個月，其他所有的壓力表檢定的周期是多少？如果發現“壓力表未定期檢定”問題該怎樣處理？本文根據《化學工業計量器具分級管理辦法》和《中華人民共和國計量法》的強制檢定壓力表和非強制檢定壓力表進行分類管理和檢定周期有關問題進行分析。

1 壓力表分類

為什么把壓力表進行分類管理呢？由于作為煉化企業，風險性較大，而且在設計中都考慮了很多的安全因素，所以每一塊壓力表安裝的位置和作用都是至關重要的，然而在生產過程中容易被人誤認為壓力表是不重要的，對生產過程是無關要緊的儀表，容易被人遺忘，這是違背了煉化企業安全設計理念，這樣會很容易出事故。所以把壓力表根據使用場合和使用要求進行分類，并制定各類壓力表的檢定周期，記錄在冊，克服過去不管不問，保證得到正面的管理。

1.1 A類壓力表范圍

（1）公司的最高劑量標準器和用于量值傳遞的計量器具。（2）《中華人民共和國計量法》規定用于貿易結算、安全防護、環境監測、并列人強制檢定目錄的計量器具。如：1）鍋爐主氣缸和給水壓力部位的測量；2）固定式空壓機風倉及總管壓力的測量；3）Ⅲ類壓力容器、鍋爐汽包、過熱器出口的壓力測量儀表；4）帶報警裝置壓力表的測量；5）密封增壓容器壓力的測量；6）有害、有毒、腐蝕性嚴重介質壓力的測量；7）在工藝過程中易爆、影響安全的氧氣壓力的測量。（3）在生產、經營中直接影響產品質量和經濟效益的關鍵部位、關鍵參數在用的。（4）工藝、質量、經營、能源等管理中對計量數據有嚴格準確度要求的。（5）使用比較頻繁、量值易變的。（6）使用環境惡劣、壽命較短、部位關鍵在用的。

1.2 B類壓力表范圍

（1）比較主要部位和主要參數的。（內部量值可溯源的壓力工作標準）（2）在裝置生產工藝、質量檢測、經營管理、能源管理中對計量數據有準確要求的。（3）對計量數據準確可靠有一定的要求，壽命較長，可靠性較高的。（4）固定安裝在生產線或裝置上，對數據要求較高的，但平時不允許拆卸，實際檢定周期必須和設備檢修同步的。（5）使用不頻繁，量值較穩定的和指示用的。（6）環境惡劣，但壽命較長，量值較穩定部位在用的。

1.3 C類壓力表范圍

（1）一般部位、一般參數在用的。（2）裝置生產工藝、質量檢驗、經營管理、能源管理中以及在流程生產線和裝置上固定安裝的、不易拆卸的而又無嚴格準確度要求的指示在用的。（3）準確度要求很低或性能穩定、可靠性高而是用又不頻繁的，量值不易改變的。（4）使用環境惡劣、壽命短、低值易耗、使用頻繁的。（損壞后更換，不實行周期檢定）（5）國家計量行政部門規定允許一次性使用或實行有效期管理的。

2 壓力表檢定周期

在煉化企業中，壓力表是有效監視生產過程中的安全動向，為防止事故發生，保護企業和人民財產安全起到了重要作用。目前，較為正常的壓力表檢驗做法是一年一檢定。當然一些重要的企業和高危部位的壓力表按照強制檢定為半年一檢定。其壓力表多為彈簧管式一般壓力表。《JJG 52-2013彈簧管式一般壓力表、壓力真空表及真空表檢定規程》規定，適用范圍為測量上限（0.1―100）MPa系列彈簧管式一般壓力表的檢定。該規程第7.5條規定：壓力表的檢定周期可根據使用環境及使用頻繁程度確定，一般不超過6個月。根據《中華人民共和國計量法》企業使用的最高計量標準器具，以及用于貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測方面列入強制檢定目錄的工作計量器具為強制檢定，不是指所有的壓力表。

那么強制檢定的壓力表和非強制檢定壓力表根據使用的場合、要求分別將壓力表分為A、B、C三類，各類的檢定周期是不一樣的。根據《中華人民共和國計量法》在列入強制檢定目錄的工作計量器具中，用于安全防護的壓力表，在企業管理規劃為A類即強檢壓力表，并根據《JJG 52-2013彈簧管式一般壓力表、壓力真空表及真空表檢定規程》第7.5條規定：壓力表的檢定周期可根據使用環境及使用頻繁程度確定，一般不超過6個月，即每半年至少檢定一次。在企業管理規劃為B類、C類即非強檢檢定壓力表，根據使用情況和企業自身情況自定檢定周期，一般把B類壓力表用于工藝過程控制和平時不允許拆卸的壓力表和設備連續運轉裝置上拆卸不便，可根據企業實際情況，檢定周期為裝置的檢修期。一般把C類壓力表用于檢測壓力表，檢定周期為1～2年。用于監視的壓力表和不易拆卸及國家計量行政部門規定允許一次性使用或實行有效期管理的，不需要周期檢定，發生一次故障即更換。因此，除了強制檢定的壓力表之外，非強檢的壓力表雖然是自主管理，也不能不進行檢定，也要按企業自身的情況制定周期檢定，并做好檢定臺帳。

3 壓力表檢定機構

根據《中華人民共和國計量法實施細則》第三章計量檢定第十一條、第十二條規定用于安全防護等方面并列入強檢目錄的壓力表，未經檢定或者檢定不合格的不得使用。使用單位使用強制檢定的壓力表應當向當地縣（市）級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定。當地不能檢定的，向上一級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定。使用單位應制定非強制檢定壓力表及其其他計量器具明細目錄，并制定具體檢定管理辦法和制度及相應的檢定周期，保證使用的非強制檢定的壓力表和其他計量器具定期檢定。第十三條規定“計量檢定工作應當符合經濟合理，就地就近的原則，不受行政區劃和部門管轄的限制。

4 結語

為了保證檢測與過程控制壓力表的完好，需要定期進行對壓力表檢定，根據中華人民共和國計量法和有關法規的要求，強檢壓力表必須按規定時間內進行檢定，非強檢的壓力表企業根據生產管理情況和保證產品質量的要求，有必要建立定期檢定時間對壓力表實施有效管理，將進一步促進企業有效化和規范化及科學管理的發展方向更推進一步。

參考文獻：

[1]楊嶺奎.淺析彈簧式一般壓力表計量檢定[J].黑龍江科技信息，2014（23）.

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電力是人民生活、經濟進步不可或缺的必需品，美國作為世界第一大經濟體，提供可靠的電力供應是維持社會穩定、保證經濟社會平穩發展的必然要求。但隨著通用網絡與信息技術在電力系統中的使用，病毒、網絡攻擊給電力生產帶來了信息安全風險，尤其美國部分落后地區電網基礎設施陳舊，測控與保護系統缺少安全防護機制，一旦遭受信息安全攻擊，不僅造成本地區的電力故障，還可能影響北美地區的電力供應。2003年美國東北部和加拿大部分地區發生大面積停電就是典型的連鎖反應事故。隨著美國智能電網建設的推進，更加開放與友好的電網讓美國的電力供應面臨更多威脅。2009年的美國黑帽大會上就有人演示驗證了蠕蟲可以在24h內感染智能電表，使1.5萬戶家庭電力供應陷入癱瘓[1]。針對基礎設施信息安全的嚴峻形勢，美國聯邦政府下屬多個機構都對電力系統的信息安全給予高度重視，投入資金進行相關的研究與標準制定工作，經過近10a的發展，美國政府相關部門在工業控制尤其是電力系統信息安全防護方面，先后經歷了交流研究、立法規范、推行標準和當前的智能電網安全試點投資建設階段，目前信息安全工作已經取得了一定的成果，的標準和指南被世界范圍內電力行業信息安全相關工作人員參考和使用。

本文在對美國電力行業信息安全相關政府部門和標準組織的工作進行總結的基礎上，對影響力比較大的法規、標準、及相關指導文件進行了解讀，并分析了美國電力行業信息安全工作的特點。

1美國電力行業信息安全管理模式

1.1美國電力行業信息安全研究與管理組織結構

美國聯邦政府對電力系統的信息安全工作極為關注，國會多項法案，賦予下屬多個部門管理權利與相關職能。在電力企業與機構信息安全監管方面，遵循已有的電力企業監管方式，授權聯邦一級的聯邦能源管理委員會(FederalEnergyRegulatoryCommission，FERC)監管包括信息安全標準在內的電力可靠性標準的推行。在電力行業信息安全研究與指導方面，美國能源部(DepartmentofEnergy，DOE)下屬多個能源實驗室從事信息安全的研究，研發的信息安全防護措施與技術直接用于電力相關示范項目中。在信息安全標準化方面，商務部下屬美國國家標準技術研究院(NationalInstituteofStandardsandTechnology，NIST)致力于工業控制系統安全標準和智能電網信息安全標準的制定，形成了大量研究成果，為電力企業實施信息安全防護提供了指南。此外，美國國土安全部(DepartmentofHomelandSecurity，DHS)負責信息安全威脅分析與信息安全事件的應急響應，每年都組織包含電網等基礎設施在內的大規模信息安全演練。

1.2國土安全部

美國國土安全部(DHS)是美國聯邦政府的一個內閣部門，主要職責包括保護美國免受恐怖組織的攻擊，同時在發生自然災害時進行緊急響應。

DHS在2006年、2008年和2010年分別進行了3次網絡風暴(cyberstorm)演習。網絡風暴演習模擬美國關鍵基礎設施遭受大規模網絡攻擊時，網絡應急響應團體中各政府部分與相關企業聯合應對的情況，旨在檢測并加強政企合作的網絡防災和響應能力。

DHS還負責控制系統安全項目(controlsystemssecurityprogram，CSSP)的執行，通過聯邦、州、地區政府部門和工業控制系統所有者、運營商和廠商的共同努力，降低關鍵基礎設施面臨的信息安全風險。項目下設工業控制系統聯合工作組(industrialcontrolsystemsjointworkinggroup，CSJWG)，為聯邦機構內所有關鍵基礎設施和重要能源部門(criticalinfrastructureandkeystructures，CIKR)，以及工業控制系統私營企業提供交流的渠道，加速設計、開發和部署安全的工業控制系統，持續加強利益相關者在信息安全工作方面的合作。

1.1 能源部及相關單位

    1.3.1美國能源部

美國能源部(DOE)是美國聯邦政府的能源主管部門，主要負責制定和實施國家綜合能源戰略和政策。具體職責包括：收集、分析和研究能源信息，提出能源政策方案，制定能源發展與能源安全戰略，研究開發安全、環保和有競爭力的能源新產品等。在推進電力安全防護工作方面，DOE在2003年就提出了《保護SCADA系統信息安全的21步》，還資助美國電力科學研究院(ElectricPowerResearchInstitute，EPRI)和多個能源實驗室進行電力系統信息安全風險與防護技術的研究。

1.3.2美國聯邦能源管理委員會

美國聯邦能源管理委員會(FERC)是一個內設于美國能源部的獨立監管機構，前身是成立于1920年的聯邦電力委員會(FederalPowerCommission，FPC)。委員會的主要職責是負責依法制定聯邦政府職權范圍內的能源監管政策并實施監管，具體包括監管跨州的電力銷售、批發電價、水電建設許可證、天然氣定價和石油管道運輸費。

《2005年能源政策法案》授權FERC監督主干電網強制可靠性標準的實施。2007年7月，FERC批準由北美電力可靠性組織(NorthAmericanElectricReliabilityCorporation，NERC)制定的《關鍵設施保護》(criticalinfrastructureprotection，CIP)標準為強制標準，要求各相關企業執行，旨在保護電網，預防由于薄弱的訪問控制、軟件漏洞或其他控制系統漏洞而導致的信息系統攻擊事件的發生。1.3.3北美電力可靠性協會北美電力可靠性組織(NERC)是一個非營利性組織，其前身是1968年6月成立的國家電力可靠性委員會(NationalElectricReliabilityCouncil，NERC)。1965年發生美國東北部大停電之后，各電力企業為促進北美電力傳輸的可靠性、保證電網輸電能力，聯合成立了該委員會。1981年由于加拿大和墨西哥的加入，NERC改名為北美電力可靠性協會(NorthAmericanElectricReliabilityCouncil)。NERC的主要工作包括組織制定電力系統運行標準、監督和推進標準的執行、評估系統的能力和提供培訓服務。NERC還對重大的電力系統故障進行調查和分析，以防類似事件的再次發生。NERC的成立極大地推動了電力系統可靠性理論的研究及其在工程實際中的應用，同時也帶動了世界各國電力可靠性管理工作的開展。

《2005年美國能源政策法案》提出成立“電力可靠性組織”(electricreliabilityorganization，ERO)，制定并推行強制可靠性標準。2006年，NERC被授予該職能。2007年，NERC正式更名為北美電力可靠性組織。NERC的一系列CIP標準，被FERC認證為強制標準，在美國50個州和加拿大部分省份強制執行。美國的電力公司一旦違反這些標準，將被處罰最高每天100萬USD的罰金。

1.4美國電力行業信息安全標準研究與制定機構

    1.4.1美國國家標準技術研究院

美國國家標準與技術研究院(NIST)是美國商務部下屬非監管聯邦機構，其前身是1901年成立的美國國家標準局(NationalBureauofStandards，NBS)，1988年更名為美國國家標準與技術研究院。

NIST的職責是指導美國使用已有和新興的信息技術來滿足國家在社會、經濟和政治等方面的要求。根據《2002年聯邦信息安全管理法案》，NIST加強了信息安全標準、指南和相關技術的研究，完成了NISTSP800系列出版物。其中，NISTSP800-82《工業控制系統安全指南》和NISTSP800-53《聯邦信息系統推薦安全措施》2份出版物與電力工業信息安全密切相關。

根據《2007年能源獨立與安全法案》，NIST“主要負責協調開發一個包括協議和信息管理的模型標準框架，實現智能電網設備和系統的互操作性”。為了完成法案提出的要求，NIST制定了3階段的工作計劃，以快速建立一套最初的標準，并形成有效的工作流程，隨著技術的革新持續對標準進行制訂和實施。NIST為商業和其他智能電網利益相關者提供了一個開放的公共交流平臺，通過該平臺，相關人員可以對已有的標準進行識別，分析缺失的標準并提出亟需制定的標準。目前NIST已了NISTIR7628《智能電網信息安全指南》。

   1.4.2國際自動化協會

國際自動化協會（InternationalSocietyofAutomation，ISA)成立于1945年，是一家全球性的非盈利組織。主要從事自動化行業技術標準化工作。除了制定標準，ISA還從事認證、培訓、會議組織、技術刊物出版等工作。

ISA的前身是美國儀表協會，2000年隨著研究范圍的擴大，更名為美國儀器、系統和自動化協會，后在2008年又更名為國際自動化協會。ISA下屬ISA99委員會從事包括電網調度系統在內的工業控制系統的信息安全標準化工作，目前正在制定ISA99《工業自動化與控制系統安全》標準系列。

2美國電力行業信息安全工作主要成果

2.1關鍵設施保護CIP標準

2.1.1CIP標準的制定過程介紹

目前在全美強制推廣的CIP標準最初名稱是NERC1300，2005年NERC對NERC1300進行了更新并更名為CIP，分為CIP002-009共8個部分草案。CIP編制的目標是保證電網的可靠運行，覆蓋對象包括供電公司、發電廠、電網運營商等電力企業。2006年4月，在經過4個版本的討論與修改后，CIP標準第1版，同時了符合性實施計劃[1'實施截止日期根據企業的不同定在2009—2010年之間。

2007年7月20日，FERC針對NERCCIP標準了一份《公共制定規則通知》[11]，將NERCCIP作為強制性標準進行推行，但對標準的8個部分提出了59項修改內容，要求CIP在2009年前進行修改。2008年末，CIP的修改進入了實質性階段，在2009年9月末了CIP第2版，即CIP002-2至CIP009-2。但在標準的執行過程中，針對CIP執行效果不佳的問題，NERC對CIP標準要求進行了細化和調整，2011年1月了CIP第4版。

2.1.2CIP標準內容介紹

NERCCIP標準的核心部分是CIP-002至CIP-009，8個要求部分分別覆蓋資產識別、安全管理、人員管理、訪問控制、物理安全、系統安全、應急響應與災難恢復，具體內容描述見表1。在提出要求的基礎上，NERC制定了符合性實施計劃，將標準的執行分為了資產評估、基本符合、符合和通過審計4個階段，對不同的電力企業制定了不同的執行時間表和審計截止日期，電力企業在審計截止日期之前將CIP中要求的材料提交到NERC或州權威機構。

2.1.3CIP標準存在的問題

盡管CIP作為全美強制推行的第一個電力系統信息安全標準，已經在管理層面取得了重大突破，但是CIP在內容上仍存在很多不足。

首先，CIP-002《關鍵網絡資產識別》中只要求電力企業自己選用風險評估方法識別重要的信息資產，而且傾向于防護基于通用網絡技術的信息系統主機、終端，但對于繼電保護裝置、測控裝置、變壓器等重要的電力系統組件，CIP中卻沒有提到。電力企業可以根據自己的評估方法接受一定的信息安全風險，自主確定需要保護的資產。但是在實際操作中，很多電力企業都聲稱在進行了風險評估之后，沒有需要保護的重要資產。比如在美國東南最大的一個區域，所有電力企業(包括核電在內)，都認為他們的發電系統對電網的可靠性沒有影響，系統滿足#-1定律，單一故障并不影響整個系統的穩定性，所以這些系統不屬于重要資產[12]。但是他們并沒有考慮到安全故障同時發生的情況。試想如果多個電站控制系統中都被植入了木馬，而且同時發作，出現的狀況將不亞于2003年的東北大停電。2009年4月，NERC的副主席兼首席安全官向NERC提交了一封信，信中稱70%的美國電廠都認為自己的系統不是NERC的關鍵系統，30%的輸電資產也被所屬電力公司認為是非關鍵資產，而由于CIP沒有覆蓋配電，所以100%配電系統都不屬于關鍵資產[13]。FERC在《公共制定規則通知》中對CIP的寬松條款表示不滿，要求NERC重新考慮修改事宜，經過多版更新，目前的CIP第4版中雖然對資產進行了更近一步的定義，但是發電廠的資產基線設定值高達1500MW，仍有很多的發電設備將在防護要求之外，而且標準依舊沒有考慮配電設施。

其次，CIP標準中要求的安全機制都是適用于商用信息系統的防病毒、安全配置等通用措施，主要用于解決調度中心的服務器和工作站的安全問題，而不是防護電廠和變電站的現場設備的。但對于目前美國變電站和電廠中的大部分現場控制器和可編程邏輯控制器（programmablelogiccontroller，PLC)等眾多計算機處理能力低、結構簡單的設備，這些措施則無法實施。而且，隨著智能電網的推行，底層設備的智能化而引入的信息安全風險也是CIP標準必須面對的問題。

再次，CIP標準沒有考慮配電系統和電力市場交易系統。配電的監控系統也是連接在NERC的調度通信網上的，配電監控系統的安全同樣影響電網的安全。開放接入實時信息系統(openaccesssame-timeinformationsystem，OASIS)作為市場交易系統的一種，就在CIP的管理范圍之外，它們一邊連著EMS/SCADA系統，另一邊就連著互聯網，對電網的安全構成極大威脅。

根據NERC2011年3月的標準符合度情況統計數據，從2010年起，各電力企業和機構的CIP不符合項以每月100個的速度增長，而且這些不符合項中超過一半都還沒有整改。CIP標準本身的缺陷和推行不力問題，使得美國國內很多專家對CIP是否真的能夠提升全美電力系統的信息安全水平產生了巨大質疑。

2.2 NISTSP800-53和NISTIR7628

2.2.1 NISTSP800-53介紹

在美國國會將NERCCIP提升為強制要求的過程中，信息安全界始終有呼聲推舉安全防護覆蓋面更廣的NISTSP800-53作為強制標準。

NISTSP800-53是為了支持《2002年聯邦信息安全管理法案》而制定的，該法案要求所有聯邦機構都開發、記錄并實施信息系統安全項目。作為法案實施的一部分，NIST提出了“風險管理框架”，將法案相關的標準和指南進行整合，幫助各機構制定實施信息安全項目，在法案的要求下，所有的聯邦機構都必須強制執行。NISTSP800-53是“風險管理框架”的基礎，其中包含管理、操作和技術3類安全控制措施(圖2)，為機構實施信息安全項目提供了基本信息安全控制點。

2.2.2 NISTIR7628介紹

在美國政府將智能電網列入國家重點發展產業的同時，NIST為智能電網信息安全戰略規劃了一份報告NISTIR7628《智能電網信息安全指南》。作為國家層面智能電網信息安全防護戰略規劃與指南，NISTIR7628中提出了一個普適性的框架，電力企業可以根據該框架制定基于自身特征、風險與脆弱性的信息安全戰略規劃。而相關的電力設備廠商和管理部門也可以將該報告中的安全措施作為工作指南的基本素材。

NIST編制NISTIR7628的目的是對NISTSP1108《智能電網互操作標準框架與路線圖》進行補充。NISTSP1108提出信息安全是需要優先解決的標準工作專題，NISTIR7628在此基礎上，對智能電網的信息安全進行了深入的分析，提供了用于指導智能電網風險管理的相關內容。NISTIR7628的編制工作自2009年3月啟動，經過了多輪公開討論與修改，第3版最終在2010年8月。

NISTIR7628報告第3版全文分為3個分冊。第1分冊描述了用于識別高層安全要求的風險評估步驟，提出了智能電網概念模型和7個智能電網域、域中以及域間接口的邏輯接口架構，并將這些接口分為了22類，對每一類接口制定了高層安全要求。在第1分冊的最后對智能電網系統與設備中的加密與密鑰管理問題進行了討論。第2分冊主要對用戶的隱私問題進行了討論。報告中對智能電網中新技術、個人信息、社區信息、人們在居所中的行為、電動汽車的使用情況等信息涉及的隱私問題進行了分析。根據被普遍使用的隱私原則，建議電力企業對智能電網業務流程中的包含個人信息的數據流進行跟蹤，將隱私風險降到最低，另外還建議電力企業對用戶和相關人員進行智能電網隱私風險的培訓，指導他們降低此類風險。第3分冊是對前2冊中提出高層安全要求的需求分析和其他相關資料的匯編。其中包含脆弱性分類方法和報告編制采用的“自下向上”的安全分析方法。此外，還包含了智能電網信息安全新技術研發專題，指明了保證高層可靠性與安全的技術方向。最后，對識別和梳理智能電網信息安全標準的過程進行了描述。

NISTIR7628最大的貢獻之一是形成了智能電網的安全要求指南，這些安全要求的內容主要是出自NISTSP800-53附錄I中工業控制系統的安全要求，是對NIST之前工業控制系統安全研究成果的繼承。盡管這份報告內容翔實豐富，且對于實際防護具有指導意義，但與NISTSP800-53遭遇的尷尬境地一樣，美國政府想在電力行業內推行NISTIR7628中的要求仍需要長時間的考量和多方利益的權衡。

2.3 ISA99和舊C62443的推進

除了政府層面從保衛國家基礎設施安全的角度關注電力系統以及智能電網的安全防護外，安全廠商、監控系統與設備制造商也意識到了電力系統的安全產品與解決方案市場潛力巨大，在基于原有信息安全技術提供測控系統及設備附加安全服務的同時，廠商通過參與民間電力系統信息安全技術標準化工作來占領技術制高點，擴大影響力，提升自身競爭力。

ISA下屬ISA99委員會從事工業控制系統的信息安全標準化工作，正在制定的標準系列ISA99《工業自動化與控制系統安全》未來將被IEC等同采用為IEC62443《工業通信網絡一網絡和系統安全》。

ISA99委員會在其工作計劃中提到，未來《工業自動化與控制系統安全》系列標準包含有常識與術語、安全項目的建立與運行、系統的等級與要求和終端設備的技術要求等4部分內容，標準結構見圖3。

在ISA99委員會進行標準制定的同時，ISA下屬安全合規性委員會(ISAsecuritycomplianceinstitute，ISCI)成立了嵌入式設備安全保證(embeddeddevicesecurityassurance，EDSA)認證項目，提出了嵌入式設備安全功能要求、嵌入式設備開發要求和嵌入式設備網絡協議健壯性要求等一系列嵌入式設備測評準則和流程文檔，在一定程度上為嵌入式設備的廠商提供了設備安全功能指南。

設備與系統安全機制的標準化和對電力通信規約的安全改造標準化，可以從底層直接實現系統建設與更新過程中安全技術的產業化集成，對提高電力系統的安全風險抵御能力具有重要意義。ISA99委員會早在1997年就了工業控制與自動化信息安全技術的報告，是最早進行相關研究的組織之一，因此業界一直對由廠商和研究機構組成的ISA99委員會寄予巨大期望，希望該委員會制定的標準能夠從本質上提高工業控制系統的信息安全技術防護能力。在歐洲和亞洲具有巨大影響力的IEC的加入，也為ISA99在全球的推廣提供了有力的支持。但是由于工作量巨大，標準工作組內部組織不力，ISA99標準的編制工作進展緩慢，目前還沒有成型的實質性成果。

3美國電力行業信息安全工作的特點

3.1 廠商掌握核心信息安全技術

由于美國信息技術發展起步較早，美國IT廠商掌握著大量信息安全的核心技術，而且信息安全的標準化工作都主要是美國有實力的廠商主導。以目前唯一的電力系統信息安全技術標準，電力規約通信安全標準IEC62351[2Q]為例，IEC62351-3《包含TCP/IP協議的安全規范》中使用的方法為“傳輸層安全協議”（transportlayersecurity，TLS)[21]，TLS協議是Certicom公司1999年在Internet工程任務組(Internetengineeringtaskforce，IETF)提出的。另外，Cisco、Microsoft等國外公司都掌握大量通信信息安全核心技術。

除了掌握核心技術知識產權，大量美國廠商還引領著信息安全技術的發展方向。隨著電力監控終端的處理能力的提高和一次設備的智能化，設備自身面臨的安全風險逐漸增多，大量自動控制系統生產廠商都在致力于將信息安全功能作為設備的增值能力，意圖從系統底層奠定智能電網信息安全的基礎。全球嵌入式及移動應用軟件制造商WindRiver于2011年2月宣布與全球最大的專業安全技術公司McAfee達成一項戰略合作協議，針對各類非PC設備，尤其是嵌入式及移動設備，共同開發、營銷專屬的安全防護解決方案并提供相關支持。

3.2 國家層面電力安全項目扶持力度大

美國聯邦政府安排多個部門從事電力系統信息安全的相關工作，并對工業控制系統安全研究、智能電網標準化和企業技術研發項目提供強大的資金支持。早在2004年，DHS就向11家小公司提供了10萬USD基金進行包括入侵檢測系統(intrusiondetectionsystems，IDS)和密碼算法在內的SCADA系統安全相關研究。2005年，為支持研究機構從事SCADA系統安全研究，DHS和NIST共同出資850萬USD作為由Sandia實驗室領導的信息架構保護協會（instituteforinformationinfrastructureprotection，I3P)2a期的研究經費。2007年，DOE向5個項目提供了790萬USD進行電網以及其他能源基礎設施的安全設備集成與先進技術應用。2009年底奧巴馬提出政府將撥款34億USD帶動美國智能電網建設，2010年美國能源部為10個智能電網信息安全項目提供了3040萬USD作為資金支持。2009年底確定的智能電網示范項目中很多項目都不同程度地包含信息安全的工作，其中DOE提供850多萬USD示范項目基金，采用波音公司的軍用級別信息安全軟件技術改進區域輸電系統計劃與運行軟件。美國多個部門連續在財年預算中提供工業控制和電力系統信息安全的項目基金，鼓勵企業和學術機構從事相關的研究和研發工作，當前美國在電力系統信息安全方面的國際領先地位與政府的大力扶持密不可分。

3.3 電力行業信息安全監管力度較弱

美國在電力行業市場化進程中，隨著民間資本的流入，政府對電力企業的監管控制程度都不同程度地降低了。在信息安全工作方面，盡管多部門齊抓共管，但在實際工作中國家層面各政府部門并不能強制要求電力企業如何進行信息安全防護工作，主要措施還是提供信息安全防護標準、指南，并且通過推動標準、指南的產業化應用逐步實現電力企業安全防護能力的提升。雖然FERC在強制推行CIP標準，但CIP的強度與我國的《電力二次系統安全防護規定》及配套方案相比，在控制力度和技術措施細度方面存在巨大差距，即使貫徹實行，也難以達到防御集團式攻擊的能力。而且，FERC的監管權利有限，只能被動等待電力企業上報自審結果，并不具備有力的強制性監管方式，即使電力企業對實際標準執行工作敷衍了事，FERC也無可奈何。

3.4 電力企業信息安全工作基礎較差

在電力市場競爭中，大部分美國電力企業更關注經濟效益。由于受到20世紀90年代電力改革的影響，部分州的電網運營商利潤被擠壓，高額負債無法償還、設備無法更新、電網老化嚴重和數字化程度低等現狀嚴重制約美國電網的發展。在這樣的形勢下，企業投資者不愿意也沒有資金從事信息安全防護工作。雖然近幾年國家加大了這方面的資金投入，但對于大量的電力企業來說，信息安全的經驗積累和意識轉變仍需要時間。

在IT基礎設施方面，大部分美國電力企業不具備用于生產控制業務的專用網絡，仍使用互聯網實現生產控制系統的廣域連接，使得控制系統暴露在互聯網上，為電網的生產控制引入巨大的風險。而且，目前各公司對信息安全工作的理解和重視程度不同，設定的信息安全防護目標和實現的防護效果也差異很大，防護薄弱的節點必然會成為整個北美互連電網抵御信息安全攻擊的“短板”。

篇5

關鍵詞：可持續發展；能源開發；法制建設

Abstract：China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.

Keywords：sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction

一、可持續發展：中國能源發展及能源法制之路

1992年6月，在巴西召開的“聯合國環境與發展會議”上，183個國家的政府首腦簽署了五個實現和貫徹可持續發展的國際文件，其中《21世紀議程》已成為可持續發展的行動綱領。但是，《21世紀議程》并未直接對能源的使用提出明確的義務要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更環保地使用能源(注：《21世紀議程》第7.5段建議“在人類居住的地方促進可持續性能源和交通系統”。)。為了彌補這種缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持續發展世界峰會在南非約翰內斯堡通過了《聯合國可持續發展世界峰會實施計劃》(又稱《約翰內斯堡實施計劃》)，該實施計劃規定了《21世紀議程》遺漏的能源建議，將能源政策作為可持續發展議程中的核心部分，各國同意采取聯合行動“以充分增進人們獲得可靠廉價能源服務的機會以及實現在2015年前使貧困人口減少一半的目標”。為此，各國一致贊同以下六項優先性建議：①“加強使用可靠、廉價、經濟上可行、社會上可接受且無害環境的能源服務和資源”。這就要求加速研究氫燃料電池技術，廣泛使用風能和太陽能，或在山區建設適宜的小水電設施。要達到這樣的目標，各國必須“加強地區和國家合作，包括通過能力建設、財政和技術援助支持各國的努力”。②“進一步使用現代生物技術”。此項目承認將現存的農業或林業廢料用做能源財富的機會，使生物質利用商業化，并在農村地區加以使用。③“支持轉向使用較潔凈的液態和氣態燃料，這種使用被視為更加無害環境，社會上可接受且成本效率較高”。④“為了實現第一個建議目標，制定國家能源政策和管理框架，以幫助創造能源部門所需的經濟、社會和體制條件”。⑤“加強國際和區域合作”以便實現上述目標并再次“特別注意農村和偏遠地區”。⑥“加緊協助和促使貧窮人口獲得上文所述的能源系統”(注：《約翰內斯堡實施計劃》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，參見[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11頁。)。《約翰內斯堡可持續發展宣言》及《約翰內斯堡實施計劃》為世界各國的能源發展及法制建設指明了方向：應該堅持可持續發展原則，避免功利性的短期經濟目標；應該實行能源與環境、生態和經濟發展相協調的政策；應該利用經濟和技術資源使用新能源和可再生能源(如太陽能、風能、氫能等)。

1994年我國制定了《中國21世紀議程》，對社會和經濟的可持續發展以及資源的合理利用與保護確定了總的指導思想、發展模式和具體行動綱領。但是，《中國21世紀議程》只是規定對開發利用清潔能源在稅收、信貸和價格方面給予優惠(注：《中國21世紀議程》在2.16段(d)項規定：對環境污染治理、開發利用清潔能源、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性項目，在稅收、信貸和價格等方面給以必要的優惠。)，這種規定未能全面和明確地確立能源發展的戰略地位。然而，這種不明晰的狀態很快就得到了矯正，中國的能源發展必須走可持續發展之路，這主要基于中國社會的經濟發展背景和可持續發展的要義：一是中國經濟自2003年進入新一輪高速增長周期以來，再次遭遇了能源瓶頸的限制。2005年，在政府宏觀調控作用下，能源緊張的局面稍微得以緩解，但能源缺口依然存在。二是按照中國目前的發展速度，到2010年，中國石油需求量預計將達到3.5億噸，其中50%左右需要進口。到2020年，中國石油需求量預計將為5億噸，其中60%需要進口。未來中國石油對海外資源的過度依賴和國際市場極大的不可預測性，將給中國經濟安全和可持續發展帶來威脅。三是可持續發展對能源的要求。無論是經濟的發展還是社會的發展，都要以一定的自然資源和生態環境作為前提和條件。如果其發展是以消耗浪費資源和自然生態環境的破壞為代價，實際上是以犧牲他人利益和后代人的利益而求得部分人的發展，這種發展是不符合可持續發展理念的。可持續發展“既不是經濟發展或社會發展，也不是單指生態繼續，而是指以經濟—社會—自然為中心的復合系統，是使人類在不超越資源環境承載能力的條件下，促進經濟發展，保持資源永續利用和提高生活質量”[1]。能源是人類賴以生存和發展的不可缺少的物質基礎，如果能源的利用方式不合理，就會破壞環境和生態甚至威脅人類自身的生存。因而，可持續發展戰略要求建立可持續的能源支持系統和對環境友好的能源利用方式。國家“十一五”規劃明確了能源的可持續發展方向，著力提高能源效率、改善能源結構、強化能源儲備，積極推進可再生能源和新能源的開發利用，以達到為國家總體發展戰略服務的目的。“能源戰略的根本目標，就是要支持和保證中國社會經濟發展目標的順利實現。一是支持年均7.5%左右的經濟增長速度和人民群眾日益增長的能源消費需求；二是能源的生產、消費與人口資源環境相協調；三是提高能源供給的安全性。”[2]基于國家發展改革委2007年4月《能源發展“十一五”規劃》的規定：十一五期間應“貫徹落實節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際互利合作的能源戰略，努力構筑穩定、經濟、清潔的能源體系，以能源的可持續發展支持我國經濟社會可持續發展。”可見，“十一五”期間能源將依循可持續發展理念而發展，并且與我國經濟社會的可持續發展相一致。在能源建設方面，其總體安排是：有序發展煤炭；加快開發石油天然氣；在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設；大力發展可再生能源。此種能源建設的總體安排，必須要有法制的支撐和法律的規制。因此，與之相適應的能源法制亦應“與時俱進”。

但是，與能源相關的法律如《節能法》、《煤炭法》、《電力法》等皆是在“九五”期間制定并實施的，由于當時可持續發展所需要的體制和機制條件尚不完備，因而，在法的規范和制度上未能體現可持續發展的豐富內涵。現階段，能源法制建設應符合能源、經濟、社會和環境協調發展的目標，2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》盡管是在這一大背景之下制定的，體現了可持續發展理念，但是由于過于原則而不具有操作性和具體適用性。目前，國家有關部門正在加快《能源法》的研究和起草，同時在抓緊《石油天然氣法》、《國家石油儲備管理條例》研究起草的前期準備，正在修訂《煤炭法》、《電力法》、《節能法》和《節能用電管理法》等法律法規，這一系列的立法工作將有助于全面推進我國能源領域的法制建設。

二、利弊共存：能源開發利用的客觀現實

能源可按相對比較的方法來分類：①一次能源與二次能源；②可再生能源與非可再生能源；③常規能源與新能源；④燃料能源與非燃料能源；⑤清潔能源與非清潔能源[3]2-3。人們常常將新能源與可再生能源并稱，這是因為它是能源領域的新技術，“新的和可再生的”是一個完整的含義，在英文中縮寫為NRSE(即newandrenewablesourcesofenergy)[3]25。一般而言，常規能源是指技術上比較成熟且已被大規模利用的能源，而新能源通常指尚未大規模利用、正在積極研究開發的能源。因而，煤、石油、天然氣以及大中型水電被看作常規能源，而太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能以及核能、氫能等則為新能源，其中太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能為可再生能源，氫能是一種二次能源，其他則為一次能源[4]。

能源是人類社會賴以生存和社會進步的重要物質基礎，人類文明的進步實則都和能源的利用息息相關。現代社會，為了滿足人們的生活需要和經濟社會發展的要求，任何一個國家都不得不重視能源的開發利用和新能源的探尋。在今天，失去了能源的支持，社會將是無法想像的。然而，能源的開發利用盡管可以為人們帶來諸多好處，但是也會造成諸多弊端尤其是對環境的損害。事實上，任何一種能源包括新能源與可再生能源的開發利用，都會對環境帶來一定的負面影響，諸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多樣性減少、溫室效應和全球氣候惡化等。

對化石燃料包括煤、石油、天然氣的開采、燃燒、耗用等，都會給環境帶來損害。煤的開采會污染水質，其燃燒會排出大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等有害氣體。在石油的開發利用方面，采油尤其是注水采油會導致地面沉降；采煉中“放天燈”燃燒的廢氣會帶來一定的環境影響；在儲運中的燃爆與泄漏可引起嚴重的環境污染；燃燒中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物與煤相似，主要排放物是二氧化硫。天然氣是一種清潔能源，但也排放一定的氮氧化物(NOx)(注：大氣中的NOx幾乎有一半以上是由人為污染源所產生的。NOx污染主要來源于生產、生活中所使用的煤、石油、天然氣等化石燃料的燃燒，是電力、化學、國防等工業以及鍋爐和內燃機等設備所排放氣體中的有毒物質之一。)，還有使用與傳輸中甲烷的損失與泄漏，其中還有一些氡隨之進入室內。水力發電盡管屬于一種可再生能源，但也可能引發自然(包括地表、水文、氣候等)、生物(野生動植物)、水體的物理化學性質、社會經濟等方面的變化。在新能源與可再生能源方面，生物質燃料在較差的爐灶中燃燒容易生成一氧化碳、煙及有機化合物；風力發電是發展最快的能源來源之一，但風力發電中使用旋轉的渦輪會殺死候鳥和本地鳥類；太陽能是一種很有效的能源手段，但太陽能電池在制造中會產生一些有害物質；在地熱利用中，溫泉水中會溶有石頭中的有害物質，地熱發電目前效率不高而且僅限于一些特殊地點，其使用也會帶出地下有害物質；而核能雖然具有比較清潔、產生溫室氣體數量少以及對生物多樣性的影響比較小等優點，但卻存在核輻射的潛在風險以及對核廢料處理的擔憂。高技術能源的研究及生產會有助于氣候環境的改良，但由于技術上的局限，尚不能充分發揮它們的作用，對20億左右至今仍無法獲得可以負擔得起現代能源的人們幫助甚微，相反，可持續發展的新形式會要求一種經濟上可行、滿足需要、自力更生和無害環境的能源(注：有關能源的利弊兩面，可以參見王革華等編著的《能源與可持續發展》，化學工業出版社2005年版，第134-137頁；[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，第44-51頁。)。可見，能源的開發利用，總會存在正面和負面兩個向度的影響。如何才能使能源的開發利用趨利避害，無疑是我們需要解決的重大問題。為此，一方面需要在技術層面上進行技術升級，使其盡可能最大限度地開發利用能源，并同時避免或減少不利影響的發生；另一方面需要在管理層面上強化管理質量，提高開發利用質量，并防止因能源管理不當而可能產生的危害。更為重要的是，必須借助法律的手段使能源開發利用最大限度地服務于社會、服務于經濟、服務于環境、服務于可持續發展，同時只有通過法律手段才能有效地防止因能源開發利用而可能產生的不利和損害。因此，興利除弊、趨利避害，必須要有因勢利導、健全完善的能源法制。

三、可持續發展原則的確立與興利除弊：能源法制及其完善

為適應可持續發展的要求、解決我國社會經濟發展中的能源瓶頸，就必須要建立一套具有針對性的、切合我國現實的能源法制系統。換言之，我們只有建立了先進、完備的能源法制系統，才可能促進中國經濟社會的可持續發展，解決能源發展的現實問題，促進新能源和可再生能源的合理開發利用。基于可持續發展理念和能源現實及其未來發展走向的考量，我們應將能源法制作為一項復雜系統的工程，而不能僅從立法層面來尋求問題的解決。因此，我國當前的能源法制建設，除應加強相關法律、法規的創制與修訂外，還應綜合考慮整個能源法律系統的完善以及與相關法律或政策的配套和銜接，并應考慮能源法的貫徹實施、人們的能源法制觀念以及能源法制價值導向等等。限于篇幅，本文專就與可持續發展理念相一致的能源法制原則確立、促進能源合理開發利用的法制保障兩個方面提出建議。

1.可持續發展原則的確立

能源的發展必須基于可持續發展理念。人們一般認為，可持續發展可作為能源發展的一項倫理原則或國際法上的原則。在筆者看來，可持續發展不應僅僅作為能源發展的一項倫理原則，也不應只作為能源國際合作的一項原則，而應該作為一國國內能源法的一項基本原則而得到確立。這是因為：可持續發展奠定了解釋法律、運用法律和發展法律的基調，是所有國家的關鍵性標準[5]。這一基準對于能源法制亦同樣適用，因而，有關能源的法制亦應貫徹這一基本理念，在能源法中確立其為一項基本原則。可持續發展，如果只是作為一項倫理原則或國際法原則而不能作為國內能源法的一項法律原則得到確立的話，那么，可持續發展就只能是一種“軟約束”，缺乏法律的強制力。失去了法律原則和法律觀念的支撐，可持續發展就會呈現出一種“脆弱的可持續性”，最終就會演變為不可持續發展。為保障能源的可持續發展，讓政府和相關企業一起遵循，就必須將可持續發展從倫理原則轉化為法律原則。

可持續能源的倫理原則有三個：一是生態可持續性原則(或稱種際正義原則)。人類必須以一種不危及地球生態系統完整性的方式開發利用能源。二是社會及經濟平等原則(或稱代內正義原則)。個人可以在平等基礎上按適當的標準獲取能源，并應允許其滿足能源需要。三是對后代負責的原則(或稱代際正義原則)。人們必須以一種不危及后代人滿足其能源需求能力的方式開發利用能源[5]。為避免這三項原則僅局限于一種道義或停留在紙面，就需要通過立法加以明確，通過法律的規定予以具體化，從而使可持續發展的要求具有可行性和適用性。通過這些具體化的規定，諸如：能源的開發利用應與環境保護相結合，能源的使用應友好于環境；應提高能源利用效率，節約使用能源，減少浪費；應積極提倡、大力發展新能源和可再生能源；應建立若干激勵機制；應提高公眾對能源問題的認識和參與程度；應設置能源安全和風險防范機制；能源開發利用的法律責任機制，等等，從而實現可持續發展由倫理原則向法制原則的嬗變。

2.能源法制保障架構

為保障能源的穩定安全、有序健康、合理利用和可持續發展，系統而健全的能源法制必不可少。為實現“十一五”時期我國能源建設的總體安排(有序發展煤炭；加快開發石油天然氣；在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設；大力發展可再生能源)，能源法制應在如下幾個方面建立有效的趨利避害機制：

①在能源結構方面，應實行能源多元化機制。基于中國能源儲備狀況和資源稟賦、現有產業與技術基礎，中國能源應建立能源結構調整法制，在法制的層面上落實結構調整的方向、步驟和時段，明確各種能源開采使用的數量與程度，特別是應明確水電、核電和可再生能源開發利用的助推措施，等等，從而促成能源多元格局的形成。

②在能源技術方面，應建立技術創新和保護機制。能源的發展和新能源與可再生能源的開發利用，技術是關鍵。因而，在技術法制方面，應充分支持先進技術和新技術的研究開發、推廣應用。在這方面，我國技術法制的完善還具有相當大的發展空間，諸如技術研發優先領域的確定、技術強制標準的制定、技術研發的資助與獎勵、技術成果的轉化與采購、技術成果的保護、技術開發的合作與商業化等等。

③在能源安全方面，應建立能源安全與風險防范機制。能源安全包括兩個方面：一是能源供給安全；二是能源使用安全。在能源供給安全方面，盡管是在國家戰略高度加以考慮，但尚停留在政策層面，而法制方面的建設幾乎處于空白。只有建立一種穩定的法律機制，方能克服能源供給面臨的不穩定性和消除不可預期的風險。為保障能源的安全供給，法制應倡行：第一，節能，大力發展節能產品，降低能耗；第二，儲能，實行能源儲備制度；第三，開能，即開發替代能源，加強新能源技術開發，以替代傳統化石燃料能源等。在能源使用方面，則應建立有效的風險防范機制，確立各類主體的安全義務，通過事前預防、事中控制、事后救濟等多種途徑，防范風險的發生或使風險損害降低到最小程度。

④在政府干預方面，應建立政府適當作為機制。由于能源不僅僅是一個使個人獲益的私物，它還同時涉及公眾事務，而且還與社會經濟和環境保護問題密切相關，因而，如果采取完全放任的自由主義(或稱非干預主義)，就可能產生“公共地悲劇”，能源開發利用的社會成本和環境成本將外部化。但是，如果政府進行過多干預，則能源的開發利用和發展就會失去動力，就會扭曲能源市場，同樣也是行不通的。因而，必須建立一種適當干預的機制，政府應在適當的領域以適當的方式干預能源產業和市場，諸如采取行政計劃、行政許可、行政指導、政府補貼、稅收激勵、優先采購等措施。

⑤在市場調節方面，應建立公平、有序的市場機制。能源開發利用不可能完全和永久地依靠政府和行政干預，能源的可持續發展戰略主要并最終應依靠市場。在有序競爭的作用下，市場比政府能更好地配置資源。在市場機制方面，國家應通過法制，明晰能源產品的產權、確立公平的交易機制等等。但是，由于新能源與可再生能源在開發推廣的前期，其成本高昂，往往無法與常規能源站在同一起跑線上競爭，因而為了鼓勵新能源與可再生能源的開發利用，就可以在立法上采取一些促其走向市場的舉措，如實行可再生能源配額制、限制交易許可制等。

參考文獻：

[1]中國科學院可持續發展戰略研究組.2004中國可持續發展戰略報告[M].北京：科學出版社，2004：349.

[2]闕光輝.全景中國——中國能源：可持續戰略[M].北京：外文出版社，2007：16.

[3]王革華.能源與可持續發展[M].北京：化學工業出版社，2005.