對國土空間規(guī)劃的理解范文

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篇1

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào)，要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。其目的一是解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障旗縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；二是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒有被列入國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但根據(jù)《主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，確定了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問題依然嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標(biāo)還需付出艱巨的努力。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風(fēng)景線等的重要支撐。推進(jìn)“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發(fā)、限制開發(fā)的具體內(nèi)容，進(jìn)而細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，增強(qiáng)可視化程度，做到公開透明。推進(jìn)“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強(qiáng)化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升發(fā)展效益。通過建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺，可以通過建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門信息共享，提高項(xiàng)目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個(gè)規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項(xiàng)目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項(xiàng)目落地。“多規(guī)合一”不是把各類規(guī)劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規(guī)合一”全國試點(diǎn)以來，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動(dòng)，但內(nèi)蒙古此項(xiàng)工作總體較為滯后、進(jìn)展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑嬖诘闹饕щy和問題如下：

（一）J識上存在誤區(qū)

一是階段性認(rèn)識誤區(qū)。“多規(guī)合一”是我國深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級相關(guān)部門，普遍認(rèn)為此項(xiàng)工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關(guān)系不大，認(rèn)識和重視程度不夠。目前試點(diǎn)工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是重要性認(rèn)識誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識在我國尚處于試點(diǎn)總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對要求的“一張藍(lán)圖干到底”缺乏準(zhǔn)確深入的認(rèn)識，對“多規(guī)合一”概念、理論、知識及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認(rèn)為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認(rèn)識理解偏差、錯(cuò)誤等。

三是職能認(rèn)識誤區(qū)。由于長期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中，“一張藍(lán)圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導(dǎo)，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認(rèn)識上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門均在推動(dòng)“多規(guī)合一”，均有試點(diǎn)在推進(jìn)，但從實(shí)際的工作進(jìn)展來看，尚未形成當(dāng)前及未來重點(diǎn)工作任務(wù)，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴嚴(yán)重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關(guān)部委對“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實(shí)施。各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度大。

由于沒有統(tǒng)一的工作平臺和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“多規(guī)合一”工作任務(wù)又牽扯部門較多，導(dǎo)致推動(dòng)“多規(guī)合一”工作關(guān)鍵的資料共享難度較大。“多規(guī)合一”項(xiàng)目所需各類龐大的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料在不同部門掌握，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)為資料，如沒有得力的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制保障，資料收集難度很大。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱

由于我區(qū)各地旗縣市城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、文物保護(hù)等各類規(guī)劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規(guī)劃期限、范圍、坐標(biāo)系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)常“打架”，導(dǎo)致“多規(guī)合一”基礎(chǔ)協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度加大，難以實(shí)現(xiàn)有效融合。如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃這“三規(guī)”之間的法律依據(jù)、規(guī)劃期限、分類標(biāo)準(zhǔn)等均不盡相同。由于編制要求不一，標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接，甚至在同一平面上，規(guī)劃、國土基準(zhǔn)點(diǎn)都不同。空間管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力降低，大量建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全，不利于生態(tài)用地保護(hù)。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍(lán)圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍(lán)圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強(qiáng)，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等剛性較強(qiáng)的空間規(guī)劃及其它重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

（四）工作保障有所不足

一是統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏。自從2014年國家開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，已形成可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，且國家也出臺了較為宏觀的指導(dǎo)要求，但需要各省制定技術(shù)導(dǎo)則。我區(qū)目前尚未形成成熟的《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，導(dǎo)致目前“多規(guī)合一”成果體系無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無本區(qū)導(dǎo)則依據(jù)。

二是R導(dǎo)際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識缺乏，相關(guān)主管部門缺少此領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致各部門人員之間溝通存在困難，任務(wù)推進(jìn)難度大。

三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障不足。“多規(guī)合一”涉及多部門、多專業(yè)體系、多技術(shù)領(lǐng)域，如生態(tài)、城規(guī)、土規(guī)、測繪、地理、經(jīng)濟(jì)、信息、軟件、計(jì)算等，因此項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)較大、任務(wù)較重、周期較長，所需項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較多，各地旗縣市經(jīng)費(fèi)有限，難以保障此項(xiàng)工作有效推進(jìn)。

三、加快推進(jìn)內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作的建議

充分學(xué)習(xí)借鑒“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)成果經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，就下一步推進(jìn)我區(qū)空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)

充分借鑒國內(nèi)其他省份經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照先總體、后專項(xiàng)，先上級、后下級的編制程序，逐步推動(dòng)“多規(guī)合一”工作。建議將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”、土地利用總體規(guī)劃“定指標(biāo)”、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“定坐標(biāo)”融為一體，創(chuàng)新“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺”（統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)土地利用、協(xié)調(diào)空間管制，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施平臺）的編制技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)城市一個(gè)空間，一個(gè)空間一個(gè)規(guī)劃”。

建議在我區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制我區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，因?yàn)橹黧w功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)，也決定了其能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位。由于現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度管理，還缺乏區(qū)域全覆蓋的、明晰的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規(guī)劃支撐，因此需要結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃對其加以完善。

要明確市區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“多規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。

（二）注重“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)研究，制定區(qū)級技術(shù)導(dǎo)則

加快研究制定《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，形成“多規(guī)合一”法定管理辦法，統(tǒng)一“多規(guī)合一”編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，指導(dǎo)全區(qū)各地旗縣市“多規(guī)合一”工作推進(jìn)。

（三）注重“多規(guī)合一”基礎(chǔ)研究，建立自治區(qū)級智庫研究支撐體系

“多規(guī)合一”涉及領(lǐng)域?qū)挕I(yè)廣、技術(shù)復(fù)雜，要加大這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建議成立“多規(guī)合一”研究中心，聯(lián)合自治區(qū)相關(guān)專業(yè)研究部門和區(qū)內(nèi)外專業(yè)研究規(guī)劃機(jī)構(gòu)，為我區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)空間規(guī)劃改革和全力推進(jìn)“多規(guī)合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強(qiáng)化“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制

建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，形成強(qiáng)有力的組織保障體系和機(jī)制，日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在編制總體規(guī)劃的牽頭單位。

在“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，建立全區(qū)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫納入全區(qū)平臺體系，同時(shí)為各旗縣市提供平臺技術(shù)支持，減少重復(fù)開發(fā)，節(jié)約高效利用資源。

在試點(diǎn)總結(jié)、示范推廣基礎(chǔ)上，研究制定全區(qū)“多規(guī)合一”推進(jìn)實(shí)施方案，從點(diǎn)到面，從局部到全域，將“多規(guī)合一”工作任務(wù)落到實(shí)處。

（五）加強(qiáng)“多規(guī)合一”保障機(jī)制

一是注重經(jīng)費(fèi)保障，建議設(shè)立“多規(guī)合一”專項(xiàng)資金，自治區(qū)級補(bǔ)助、旗縣級配套，提高補(bǔ)助額度，解決項(xiàng)目資金財(cái)政缺口，同時(shí)調(diào)動(dòng)旗縣推動(dòng)“多規(guī)合一”工作的積極性。

篇2

關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。

我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強(qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個(gè)組成部分。基于這一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過程中是公共權(quán)力和社會的互動(dòng)過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會影響國家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個(gè)市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場對規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過程實(shí)質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇3

0.前言

人防工程的一般定義為：在戰(zhàn)爭時(shí)具有能抵抗一定武器效應(yīng)的殺傷破壞，能保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的防護(hù)工程。只有居安思危，才能長治久安。人防工程是提高國家整體防衛(wèi)能力，提高城市抗御自然災(zāi)害和防空抗御能力的生命線工程；同時(shí)人防工程又是城市建設(shè)的重要組成部分。隨著城市化水平的提高，國內(nèi)外形勢的發(fā)展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方向發(fā)展，逐步融入到地下空間綜合開發(fā)利用中去。

1.人防工程建設(shè)現(xiàn)狀

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)的需要，過去單純以對空防御的人防工程正在向抗災(zāi)救災(zāi)的民防工程轉(zhuǎn)變。20 世紀(jì)60～70 年代，以戰(zhàn)備為目的的人防工程，因在組織上采用“群眾路線”，在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)“群眾創(chuàng)造”，而導(dǎo)致缺乏整體規(guī)劃與設(shè)計(jì)，功能單一，質(zhì)量低劣，布局與城市建設(shè)脫節(jié)；人防工程約占地下建筑總數(shù)的一半以上。改革開發(fā)后，各行各業(yè)的工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人防部門于80 年代初開始以平戰(zhàn)結(jié)合的形式，或?qū)σ恍┰缙谌朔拦こ踢M(jìn)行改造，或新建一些具有商機(jī)的人防工程，發(fā)揮人防工程的經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)上，早期人防工程因建造年代久遠(yuǎn)，質(zhì)量差，或棄之不用，或因地下環(huán)境惡劣，在防漏、防火、通風(fēng)等方面或多或少存在某些問題，使用功能難以發(fā)揮。新建的人防工程在整體規(guī)劃方面與其它地下建筑物協(xié)調(diào)性差，某些地下建筑物所有者人防意識淡薄，人防工程在地下空間規(guī)劃上所占的地位在下降，從某種程度上說，人防工程建設(shè)已難以適應(yīng)城市地下空間綜合開發(fā)利用的熱潮。

2.人防工程建設(shè)現(xiàn)存問題

2.1 加強(qiáng)人防部門的行政管理職能目前，人防工程主要?dú)w屬于國家人防委下的各級人防辦管理。在地下空間開發(fā)利用初期，地下建筑以人防工程為主，地下空間資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益不明顯，甚至被認(rèn)為為無利可圖，地下資源管理權(quán)之爭矛盾較小，人防工程管理工作較為單純。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速增長所帶來的城市地面空間擁擠，地下空間資源的重要性和優(yōu)越性越來越明顯，人防部門和其它地下建筑管理部門在地下空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能、投資、經(jīng)營管理等方面或多或少會發(fā)生矛盾。人防部門應(yīng)從國家長遠(yuǎn)利益出發(fā)，遵守相關(guān)法規(guī)、條例，堅(jiān)守人防陣地，在綜合開發(fā)利用城市地下空間資源的前提下，積極發(fā)揮自己的行政管理職能。

2.2 提高公民的人防意識人防建設(shè)是國防建設(shè)的重要組成部分，是增強(qiáng)國家整體防衛(wèi)能力的重要措施。在和平時(shí)期，堅(jiān)持走人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合的道路，增強(qiáng)城市整體防災(zāi)救災(zāi)能力，是人防部門的職責(zé)所在。人防部門應(yīng)通過有關(guān)新聞媒體或教育、宣傳等途徑，廣泛宣傳人防工程是城市發(fā)展不可或缺的生命線程，增強(qiáng)公民防災(zāi)救災(zāi)的自我保護(hù)意識，尋求公民對人防工作的理解、支持和幫助，消除人們對人防工作的某些誤解。

2.3 提高人防部門的自身素質(zhì)人防工程的開發(fā)利用要納入到城市地下空間綜合開發(fā)利用中去，是人防事業(yè)發(fā)展的必由之路，這就對人防工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理者的素質(zhì)提出了新的要求。人防部門只有培養(yǎng)自己的專家，加大對地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、新型建筑材料等科研、新技術(shù)開發(fā)和教育等的投入，廣泛引進(jìn)愿為人防事業(yè)獻(xiàn)身的科技、管理人才，造就一批高素質(zhì)的科研和施工隊(duì)伍，擁有自身的強(qiáng)大技術(shù)支持，才有權(quán)利和能力在綜合開發(fā)利用地下空間資源的領(lǐng)域中對人防工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工等提出自己的方案而擁有發(fā)言權(quán)；才有能力搞好人防工程建設(shè)，才有能力逐步深化對人防工程的管理和對已建的人防工程進(jìn)行改造和實(shí)施功能轉(zhuǎn)換。不提高自身素質(zhì)，沒有強(qiáng)大的技術(shù)作后盾，人防部門在城市地下空間資源的綜合利用領(lǐng)域是很難有所作為的。

2.4 加強(qiáng)對已建人防工程的管理60～70 年代大量興建的人防工程，因選址隨意，規(guī)模小，施工質(zhì)量差等原因，在某種程度上是對地下空間資源的破壞，對后續(xù)地下空間開發(fā)利用造成了不良后果。建議人防部門積極開展人防工程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，建立一套合理評價(jià)人防工程質(zhì)量、功能、經(jīng)濟(jì)效益和平戰(zhàn)結(jié)合效果等系統(tǒng)的科學(xué)的分析方法和實(shí)施軟件，大力開展人防工程改建、拆除等技術(shù)研究工作和試驗(yàn)。有條件的地區(qū)和城市，應(yīng)建立人防工程數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)人防工程的信息管理和為地下空間資源的開發(fā)利用提供信息服務(wù)。

2.5 加強(qiáng)人防工程規(guī)劃根據(jù)各自城市自身發(fā)展方向及戰(zhàn)略目標(biāo)，人防工程規(guī)劃應(yīng)長遠(yuǎn)考慮，高瞻遠(yuǎn)矚，面向世界，面向現(xiàn)代化，應(yīng)堅(jiān)持高起點(diǎn)綜合規(guī)劃。運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)確保人防工程規(guī)劃的合理性、科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性，從而達(dá)到提高城市在災(zāi)害和戰(zhàn)爭條件下的穩(wěn)定性和災(zāi)后城市功能的恢復(fù)能力。人防工程規(guī)劃還必須以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，更新觀念，樹立環(huán)境價(jià)值觀。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，在這樣的歷史時(shí)刻，迅速實(shí)現(xiàn)人防規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.6 廣泛合作既然人防工程是地下空間綜合開發(fā)利用的一個(gè)組成部分，人防部門就應(yīng)開展與城建、國土、規(guī)劃、交通等部門的廣泛合作，積極參與城市地下空間的開發(fā)利用活動(dòng)，處理好人防工程與其它地下建筑物相交、相匯、相容等關(guān)系，真正貫徹執(zhí)行平戰(zhàn)結(jié)合方針，使地下空間開發(fā)利用既能保證近期經(jīng)濟(jì)效益、城市功能作用，又能方便地實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換，保證災(zāi)時(shí)戰(zhàn)時(shí)的人防功能這一長遠(yuǎn)目標(biāo)。人防部門還應(yīng)充分發(fā)揮自身長期從事地下空間開發(fā)已積累了一定的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢，與相關(guān)單位和部門緊密合作，敦促政府加快城市地下空間綜合開發(fā)利用的法規(guī)建設(shè)，制定出權(quán)威性的統(tǒng)一規(guī)劃。在新的歷史時(shí)期，人防部門應(yīng)為地下空間開發(fā)利用再立新功。

3.城市地下空間開發(fā)利用應(yīng)考慮人防功能

3.1 確保必要的人防工程建設(shè)按照國家長期堅(jiān)持、平戰(zhàn)結(jié)合、全面規(guī)劃、重點(diǎn)建設(shè)的人防建設(shè)方針和有關(guān)規(guī)定要求，人防工程必須在地下空間的開發(fā)利用中保持一定的地位，占有一定的數(shù)量。應(yīng)在確定災(zāi)害背景的情況下，根據(jù)城市留城人口數(shù)量，測算各類人防工程的總數(shù)量；再根據(jù)核襲擊條件下的城市危險(xiǎn)區(qū)的劃分，以及戰(zhàn)備、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等綜合效益的優(yōu)化，提出合理布局各類人防工程的方案。

3.2 城市建設(shè)與人防工程建設(shè)相結(jié)合對于城市中心、居住區(qū)中心和機(jī)場、碼頭、車站等城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中心，對外交通樞紐和人群相對較為集中的地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，要堅(jiān)持地上、地下綜合規(guī)劃，統(tǒng)一施工，必須考慮防空、防災(zāi)的地下人員掩護(hù)空間，避免自然災(zāi)害和空中襲擊所造成的人員大量傷亡。在規(guī)劃建設(shè)城市生命線工程時(shí)，如地下水庫、地下輸配電站、地鐵工程、主干輸水管道等，應(yīng)保證它們有足夠的防災(zāi)抗震、防空抗毀等防護(hù)能力，提高城市綜合抗御災(zāi)害能力。

3.3 加強(qiáng)地下工程平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換的研究工作要積極開展地下建筑工程的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建筑材料和施工等技術(shù)的開發(fā)和研究工作，做到非人防工程在戰(zhàn)時(shí)、自然災(zāi)害情況下能順利、限時(shí)、安全地轉(zhuǎn)換為地下掩護(hù)體。

篇4

關(guān)鍵詞:生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施;概念;展望

Abstract: the Ecological Infrastructure (Ecological Infrastructure, EI) is in recent years in the Ecological economics, biological conservation, Ecological cities in the domain of a new concept. Ecological infrastructure including: maintenance of ecological system service, maintain complete ecological network, restore natural process and function. Combined with the actual situation of the domestic concept in the EI application in the future.

Keywords: ecological infrastructure; Concepts; looking

中圖分類號： S891+.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

一、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(Ecological Infrastructure,EI)是近年來在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物保護(hù)、生態(tài)城市等領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)新的概念。這一概念集中體現(xiàn)了在現(xiàn)有景觀破碎化和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受到損害的背景下,維護(hù)完整、連續(xù)的生態(tài)格局的重要意義。它強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在物質(zhì)空間中的具體化,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的可操作的景觀戰(zhàn)略。EI的概念在日益拓展,在生態(tài)系統(tǒng)管理與生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物保護(hù)學(xué)、生態(tài)工程學(xué)等諸多學(xué)科都有涉及。基于跨學(xué)科領(lǐng)域的研究,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施思想具有豐富的內(nèi)涵和意義。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是城市的可持續(xù)發(fā)展所依賴的自然系統(tǒng),是城市及其居民能持續(xù)地獲得自然服務(wù)(natures services)的基礎(chǔ),這里所說的生態(tài)服務(wù)包括提供新鮮空氣、食物、體育、游憩、安全庇護(hù)以及審美和教育等等。它包含一切能提供上述自然服務(wù)的城市綠地系統(tǒng)、林業(yè)及農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、自然保護(hù)地系統(tǒng),并進(jìn)一步可以擴(kuò)展到以自然為背景的文化遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)[。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施屬于基礎(chǔ)設(shè)施,那么它必然具備一般基礎(chǔ)設(shè)施的特征。此外,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施還有以下對人類生存意義重要的特征:(1)保障可持續(xù)發(fā)展的多功能性;(2)全民共享的公共性與同一性;(3)建設(shè)和使用的超前性與長期性;(4)服務(wù)的連續(xù)性和多層次、網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)性。從不同學(xué)科角度來講,EI既是生物的自然棲息地系統(tǒng),還是針對人類的城市棲息地系統(tǒng),它都強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵性的生態(tài)格局及資源、產(chǎn)品、服務(wù)等對整體系統(tǒng)和系統(tǒng)棲居者的正常運(yùn)行和持久生存的基礎(chǔ)性支持作用。而從人類的可持續(xù)發(fā)展角度,EI是一類為人類提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)設(shè)施,是為維護(hù)生態(tài)安全和健康的自然結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)框架。

二、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念內(nèi)涵的詮釋

由于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(EI)的多學(xué)科交叉的特性,研究的出發(fā)點(diǎn)很多。本文僅從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物多樣性保護(hù)與生物安全戰(zhàn)略、生態(tài)化工程基礎(chǔ)設(shè)施以及它的演化和發(fā)展對這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行理解。

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)I的研究主要試圖強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)平衡體系中的價(jià)值,以及能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和自然資本的可量化的價(jià)值。EI的概念出現(xiàn)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中體現(xiàn)了對生存危機(jī)與可持續(xù)目標(biāo)的認(rèn)識的加深。首先應(yīng)該明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的含義。目前比較統(tǒng)一的認(rèn)識是:生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Ecosystem Services)是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用[4]。Constanza等把這些服務(wù)歸納為17類,Daily將其歸納為15類。綜合起來,主要包括生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)、生物多樣性的產(chǎn)生和維持、氣候氣象的調(diào)和穩(wěn)定、旱澇災(zāi)害的減緩、土壤的保持及其肥力的更新、空氣和水的凈化、廢棄物的解毒與分解、物質(zhì)循環(huán)的保持、農(nóng)作物和自然植被的授粉及其種子的傳播、病蟲害爆發(fā)的控制、人類文化的發(fā)育與演化、人類感官心理和精神的益處等方面。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心。而EI的概念在這里不僅指能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu),還強(qiáng)調(diào)了其在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境背景下的稀缺性[5]。

(二)維護(hù)完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

從生物多樣性保護(hù)與生物安全戰(zhàn)略的視角,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念較早出現(xiàn)在Mander等人在生物多樣性保護(hù)的研究中。他1988年在《作為地域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償性區(qū)域網(wǎng)絡(luò)》(Network ofcompensative areas as an ecological infrastructure of

territories)一文中用此概念表示棲息地網(wǎng)絡(luò)(habi-tat network)的設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)核心區(qū)、廊道等組分對生物保護(hù)的作用。而幾乎同時(shí),Selmand Van在《生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施:設(shè)計(jì)棲息地網(wǎng)絡(luò)的概念框架》(Eco-logical infrastructure: a conceptual framework fordesigning habitat networks)一文中也進(jìn)行了類似的研究。隨后,荷蘭農(nóng)業(yè)、自然管理和漁業(yè)部于1990年頒布的自然政策規(guī)劃(Nature Policy Plan)中在全國尺度上較早提出了EI的概念。這些都是從生物和環(huán)境資源的保護(hù)與利用角度提出的。關(guān)于EI或生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成,Jongman認(rèn)為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)包括了核心區(qū)、廊道、緩沖區(qū)以及必要的自然恢復(fù)區(qū),并且提出城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的三個(gè)特點(diǎn):前瞻性、作為自然政策制定的基礎(chǔ)、作為國土和區(qū)域規(guī)劃的一部分。Hubert提出生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和EI建設(shè)即保護(hù)自然資源,包括水、空氣、土壤以及保護(hù)生物多樣性。Bohemen以荷蘭生態(tài)主干基礎(chǔ)設(shè)施(Dutch Ecological Main Infrastructure)為例,提出EI由自然核心區(qū)、自然發(fā)展區(qū)、廊道和連接、緩

沖帶等四部分組成。可以看出,從生物保護(hù)研究出發(fā),EI主要指景觀中有助于或能夠引導(dǎo)生物在不同生境中運(yùn)動(dòng)的綜合特征,如景觀鑲嵌體中的廊道等線性景觀要素,核心棲息地的空間分布、連續(xù)性、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化以及與周邊生境的差異等,并強(qiáng)調(diào)形成連續(xù)的整體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的重要性。因而在生物保護(hù)研究中,EI與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生境網(wǎng)絡(luò)等概念是基本同義的[5]。

(三)恢復(fù)自然過程與功能

EI的另一種理解是“生態(tài)化的工程基礎(chǔ)設(shè)施”。在人類的生存環(huán)境中,各種基礎(chǔ)設(shè)施對社會、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展都起到了極為重要的作用。一般狹義的基礎(chǔ)設(shè)施只包括人工物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施。而有研究把人類的各種基礎(chǔ)設(shè)施劃分為人工物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施(Man-made physical)、自然基礎(chǔ)設(shè)施(Natural)和社會基礎(chǔ)設(shè)施(Social)三類。人類的各種基礎(chǔ)設(shè)施是與不同時(shí)代的社會發(fā)展需求緊密聯(lián)系的。進(jìn)入到二十一世紀(jì),城市蔓延、全球化、可持續(xù)發(fā)展成為了時(shí)代的主題或需求,因此綠色(生態(tài))基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)成為解決目前問題并且保障未來發(fā)展的關(guān)鍵。對于當(dāng)前工程化基礎(chǔ)設(shè)施日益交織成網(wǎng),對自然系統(tǒng)和生態(tài)過程帶來多方面影響的現(xiàn)實(shí),許多研究者試圖尋找能夠平衡和補(bǔ)償這些工程基礎(chǔ)設(shè)施帶來的生態(tài)破壞和退化的途徑。基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)學(xué)(Infrastructural Ecology)作為在基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施階段改善和協(xié)調(diào)多種生態(tài)功能的框架,基本內(nèi)容包括尊重生態(tài)格局與過程的連續(xù)性,采取生態(tài)工程技術(shù)來降低工程建設(shè)所帶來的棲息地破碎等影響。而強(qiáng)調(diào)改善和強(qiáng)化周邊的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,如加強(qiáng)景觀連續(xù)性等被認(rèn)為是重要的補(bǔ)償措施。目前此方面主要集中在用生態(tài)化手段來改造或替代道路工程、不透水地面、廢物處理系統(tǒng)以及洪澇災(zāi)害治理等問題。如建立用于水體凈化和污水處理的試驗(yàn)性人工濕地,綠色屋面(GreenRoofs)不同層次的暴雨洪澇治理、鄰里步行系統(tǒng)、等生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施研究等等。最具有代表性的是荷蘭政府1997年強(qiáng)調(diào)實(shí)施可持續(xù)的水管理策略,其重要內(nèi)容是“還河流以空間”。以默茲河為例,具體包括疏浚河道、挖低與擴(kuò)大漫灘(結(jié)合自然)、退堤,以及拆除現(xiàn)有擋水堰等,其實(shí)質(zhì)是一個(gè)大型自然恢復(fù)工程,稱為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,旨在建立全國性的廣闊而相連的自然區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這些研究試圖在硬質(zhì)的人工化環(huán)境中恢復(fù)各種自然生態(tài)功能和過程,從而發(fā)揮對人類有益的各種服務(wù)職能,并盡可能減少人工基礎(chǔ)設(shè)施對自然過程和服務(wù)的破壞。

以上的嘗試都表明人們開始重視通過生態(tài)化改造和維護(hù)自然過程來恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能,因?yàn)橹饕槍Ω鞣N工程化基礎(chǔ)設(shè)施,如交通運(yùn)輸、給排水、防災(zāi)、環(huán)保等,所以將之也稱為“生態(tài)”基礎(chǔ)設(shè)施或者“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施(“綠色”即強(qiáng)調(diào)生態(tài)化)。

(四)土地利用、開放空間及綠地系統(tǒng)規(guī)劃

土地利用和開放空間對策在國外的發(fā)展因地理、文化和體制的不同而有所差異,但在歐美等發(fā)展相對完善和活躍的地區(qū),目前出現(xiàn)了用EI思想來指導(dǎo)土地利用和開放空間規(guī)劃,甚至影響整個(gè)區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的探索。自十九世紀(jì)以來,為解決城市環(huán)境問題,公園綠地一直作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施。包括綠帶(Greenbelt)、綠心(Green Heart)、公園道(Park-way)、公園系統(tǒng)(Park System),以及田園城市(Garden City)等概念都強(qiáng)調(diào)了“綠化環(huán)境對城市文化極為重要的意義”,尤其是Olmsted的波士頓“藍(lán)寶石項(xiàng)鏈”(Emerald Necklace)”等實(shí)踐更體現(xiàn)了可貴的前瞻性規(guī)劃思想。隨著概念的發(fā)展,有人采用綠地基礎(chǔ)設(shè)施(Green Infrastructure,GI)表示連續(xù)的綠地空間網(wǎng)絡(luò)與生命支持系統(tǒng),實(shí)際上與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念趨于一致國內(nèi)也一直將園林綠化作為城市基礎(chǔ)設(shè)施中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng),但目前從指導(dǎo)思想與實(shí)際操作手段和效果看還存在著諸多問題。

三、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)踐意義

(一)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃內(nèi)容

人類的各種基礎(chǔ)設(shè)施對實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展無疑都具有重要的影響,但是如果拋開基于人性擴(kuò)張欲望的膨脹式發(fā)展模式,而從一種良性和穩(wěn)定的發(fā)展角度來看,當(dāng)前的各種基礎(chǔ)設(shè)施對人類所起的作用各不相同。有人認(rèn)為社會、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和自然系統(tǒng)幾部分是一種平行關(guān)系,它們相互交織、相互聯(lián)系、相輔相成,相生相克。可持續(xù)金字塔表明了一個(gè)可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)是如何通過向人類系統(tǒng)和人工環(huán)境提供生存的自然資源而成為我們社會的基礎(chǔ)。這座金字塔中包括了建設(shè)資本(灰色基礎(chǔ)設(shè)施)、人類與社會資本(可認(rèn)為是社會基礎(chǔ)設(shè)施)、自然資本和可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)(可認(rèn)為是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,包括物質(zhì)要素及各類生態(tài)過程和功能)。它們形成自上至下依次增大的支撐結(jié)構(gòu),這樣才能構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)固的人類生存環(huán)境的支持體系,也是一種人與自然和諧的可持續(xù)生存環(huán)境。城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論也強(qiáng)調(diào),在城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中,自然子系統(tǒng)是基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)是命脈,社會子系統(tǒng)是主導(dǎo)。圖1可持續(xù)金字塔

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為人類提供了生存保障,它們的強(qiáng)弱取決于生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)資本存量,而生態(tài)資本存量的多少反映了一個(gè)國家可持續(xù)發(fā)展能力的大小。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)被認(rèn)為是EI的核心特征,這一認(rèn)識的目的不僅在于強(qiáng)調(diào)能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu),更強(qiáng)調(diào)其在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境背景下的稀缺性。即自然資本已不再充足豐富,唾手可得,在許多地方,尤其是城市地區(qū),自然組分成為殘遺斑塊和廊道甚至已經(jīng)消失殆盡。而與此相反,大量人工基礎(chǔ)設(shè)施和建筑日益成為大地景觀的主體。就全球來講,森林、淡水等資源無疑已經(jīng)成為了整個(gè)人類可持續(xù)生存的戰(zhàn)略性要素。

就我國而言言,還面臨著如何利用外部資源以及如何維護(hù)自身生態(tài)資本存量的問題。生態(tài)資源現(xiàn)狀對我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,生態(tài)系統(tǒng)對維持我國社會經(jīng)濟(jì)體系的保障能力等問題亟待研究。這些不可再生的資源將是制約我們生存和發(fā)展的新的瓶頸。這種狀況迫使我們必須要轉(zhuǎn)變觀念。

(二)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)的規(guī)劃方法

EI概念對規(guī)劃方法產(chǎn)生了多方面的影響。美國學(xué)者Honachefsky認(rèn)為城市的無序蔓延和對生態(tài)環(huán)境的破壞是因?yàn)閷⑼恋氐臐撛诮?jīng)濟(jì)價(jià)值置于生態(tài)過程之前所致,強(qiáng)調(diào)應(yīng)將EI的價(jià)值和服務(wù)功能與土地利用決策相結(jié)合,因此提出了EI優(yōu)先的思想(Put the Ecological Infrastructure first):在城市總體規(guī)劃當(dāng)中,將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施置于先行考慮的地位,在此基礎(chǔ)上制定土地利用和開發(fā)規(guī)劃,對環(huán)境狀況進(jìn)行長期的科學(xué)監(jiān)測,建立適合當(dāng)?shù)氐摹吧鷳B(tài)指標(biāo)”(Ecological Indicator),從而對自然資源的健康予以評估和監(jiān)控,并將各個(gè)方面的利益主體和人員納入土地利用決策當(dāng)中來,尤其對何種環(huán)境應(yīng)該受到保護(hù)予以協(xié)商。而在近年來備受關(guān)注的“巧妙的增長保護(hù)”(aframework for smart conservation and smartgrowth)思想也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。建立在保護(hù)土地和自然景觀資源的基礎(chǔ)上,近年來從單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)第一的方針開始走向利用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施來引導(dǎo)城市的開發(fā),從而實(shí)現(xiàn)“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的巧妙的增長”的途徑。這種途徑積極意義體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)不是將土地保護(hù)與發(fā)展孤立或?qū)α⑵饋?而是充分考慮土地開發(fā)、城市增長以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的需求。還有學(xué)者認(rèn)為,“巧妙的增長”的理念提供了構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)的基礎(chǔ)。新的認(rèn)識是“土地是一種無法再生的自然資源,土地利用和環(huán)境質(zhì)量有密切關(guān)系,因而必須保護(hù)土地”。這種新認(rèn)識在新一輪的規(guī)劃法規(guī)中有所體現(xiàn)。

俞孔堅(jiān)等曾針對中國的快速城市化問題和中國國土生態(tài)安全,通過“反規(guī)劃”途徑建立城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)調(diào)與城市規(guī)模和建設(shè)用地功能相比,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施永遠(yuǎn)為城市所必須,需要恒常不變,因此需要逆向思維的城市規(guī)劃方法論,即應(yīng)在

城市和區(qū)域規(guī)劃中首先規(guī)劃和完善非建設(shè)用地,設(shè)計(jì)城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,形成高效地維護(hù)城市居民生態(tài)服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)土地生態(tài)過程安全的景觀格局。

(三)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)踐意義

將生態(tài)系統(tǒng)放在一個(gè)十分重要的位置對于規(guī)劃領(lǐng)域具有巨大的意義。如同其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣,如果沒有前瞻性的規(guī)劃,城市將無法運(yùn)轉(zhuǎn),人類將無法生存。且隨著人類生存空間的膨脹,這種威脅將越來越大。如果只是被動(dòng)的追隨城市的擴(kuò)張,只是后續(xù)的“添綠”,則無法起到積極的生態(tài)平衡作用。從規(guī)劃方法來講,從單純被動(dòng)性的綠帶規(guī)劃和只從休閑游憩出發(fā)的公園設(shè)計(jì)是不夠的。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能需要綜合生物、水文、氣候等學(xué)科知識,通過空間規(guī)劃手段建立生態(tài)安全格局。而從空間形態(tài)來講,根據(jù)區(qū)域與城市的內(nèi)在生態(tài)過程需要來判別最為關(guān)鍵的生態(tài)格局,構(gòu)建連續(xù)、完整的綠色網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施思想的核心。

因此,盡管EI概念理論方法的研究是一個(gè)新的領(lǐng)域,即便在歐洲和北美洲,這一概念仍然和其他思想發(fā)生著頻繁的交叉,也不斷出現(xiàn)與之關(guān)聯(lián)的新思想、新理念。但可以看出,這種思想是經(jīng)過了西方數(shù)百年工業(yè)化和城市化發(fā)展后,對于人地

關(guān)系的客觀發(fā)展態(tài)勢和規(guī)劃的主觀意識走向的深入思考。雖然我國的人情、地情以及文化背景與之不同,但卻正在面臨著更為嚴(yán)峻的人地關(guān)系危機(jī)的現(xiàn)實(shí)。該理論為我們提供了一個(gè)理解土地的生態(tài)過程和生態(tài)安全,基于生態(tài)倫理與價(jià)值觀層面來重新認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的平臺。

四、中國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用展望

就我國而言,EI理念對于重新審視國土與區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供了借鑒。主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(1)規(guī)劃方法

與其它基礎(chǔ)設(shè)施一樣,前瞻性是EI規(guī)劃的關(guān)鍵所在。

(2)規(guī)劃內(nèi)容與EI的格局

就國內(nèi)規(guī)劃方法體系來講,由于比例、指標(biāo)和分類等的局限,理應(yīng)承擔(dān)維護(hù)區(qū)域與城市生態(tài)安全的綠地系統(tǒng)的內(nèi)容和功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到應(yīng)有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能水平。因此,跳出這一桎梏來鑒別并保護(hù)城市化地區(qū)發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

功能的EI系統(tǒng)十分重要。正如EI(GI)被認(rèn)為是“所有具有滲水性地表及能夠支持植物生長的土壤的場地”,城市中許多種土地利用都有著重要的生態(tài)服務(wù)功能,對構(gòu)成EI(GI)有積極的意義。如公園、水系、墓地、教堂和學(xué)校、開放空間、農(nóng)田、社區(qū)花園、公共設(shè)施走廊、鐵路線、采石場、閑置地以及有待于鑒別和修復(fù)的廢棄地,另外城市中的小塊綠地、行道樹、私家庭院等也同樣十分重要。

篇5

 

關(guān)鍵詞：風(fēng)景園林； 景觀規(guī)劃學(xué)派； 研究； 分歧與問題； 發(fā)展前途

1、引 言

隨著國外新學(xué)說和新觀念的引入，從20世紀(jì)90年代后期開始，一些學(xué)者又開始對風(fēng)景園林名稱及內(nèi)涵提出了不同的見解，認(rèn)為風(fēng)景園林的名稱已經(jīng)過時(shí)，應(yīng)該用“景觀規(guī)劃”（又稱為景觀設(shè)計(jì)學(xué)、景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)或景觀學(xué)等，主要是根據(jù)對英文Landscape Architecture 的理解翻譯而來，縮寫為LA）來取代。這種討論本是學(xué)術(shù)爭鳴的好事，它可以啟發(fā)人們更好地認(rèn)識“風(fēng)景園林”在新形勢下的發(fā)展方向，探索如何在繼承中發(fā)展，在借鑒中創(chuàng)新的發(fā)展道路。令人遺憾的是，某些倡導(dǎo)以“景觀規(guī)劃”取代“風(fēng)景園林”的學(xué)者，對于學(xué)術(shù)上的分歧沒有堅(jiān)持科學(xué)的精神，以討論的方式來加以解決，而是通過媒體宣傳、分解隊(duì)伍、另立門派的形式來進(jìn)行。這些做法在客觀上已經(jīng)超出了學(xué)術(shù)探討的范圍，在一定程度上對風(fēng)景園林的專業(yè)教育、職業(yè)定位和設(shè)計(jì)市場都造成了一定的沖擊。這不僅無助于解決認(rèn)識上和學(xué)術(shù)上的分歧，而且還有害于園林事業(yè)、學(xué)科（專業(yè)）和學(xué)術(shù)的健康發(fā)展。由此，我們有必要對景觀學(xué)派的發(fā)展方向及做法做一些分析與思考。

2 、“風(fēng)景園林”更名必要性之辨對于風(fēng)景園林與景觀規(guī)劃的名稱與內(nèi)涵之爭由來已久

“風(fēng)景園林”是目前中國園林界（包括學(xué)術(shù)界主流和政府管理機(jī)構(gòu)）及社會普遍接受的一門學(xué)科（專業(yè)）和一種職業(yè)的稱謂。其原因既有中國傳統(tǒng)文化的淵源，也有社會約定俗成的共識。為與國際同行進(jìn)行對等交流，其英文名稱采用“Landscape Architecture”也無可厚非。因?yàn)榫惋L(fēng)景園林的學(xué)科性質(zhì)、社會功能和職業(yè)活動(dòng)來說，均與LA是極其相近或相似的。之所以不說其是相同的，是因?yàn)槎咧g在客觀上存在著一定的差異和差距。這里的差異主要是指存在于社會文化方面的，差距則是指在發(fā)展階段方面的。而正是在如何認(rèn)識和對待這種差異和差距的問題上引發(fā)了這場新的爭論，當(dāng)然其中也包括對LA的理解與翻譯。以一些學(xué)者為代表的景觀學(xué)派（即認(rèn)為自己是真正LA的代表，和那些支持和贊賞這些主張的學(xué)者）通過利用媒體、出版物和學(xué)術(shù)會議等形式，宣傳自己的主張，且已初步在社會上和風(fēng)景園林設(shè)計(jì)市場上形成了一股勢力，大有與傳統(tǒng)、與風(fēng)景園林相脫離之勢，此種現(xiàn)象令人憂慮。

2.1 “風(fēng)景園林”與“景觀規(guī)劃”的概念比較風(fēng)景園林與景觀規(guī)劃究竟存在著多大本質(zhì)上的區(qū)別呢？我們不妨對二者進(jìn)行一下比較。對關(guān)于風(fēng)景園林的解釋，這里引用《中國大百科全書》的有關(guān)論述：“園林學(xué)（即風(fēng)景園林——筆者注）是研究如何運(yùn)用自然因素（特別是生態(tài)因素）、社會因素來創(chuàng)建優(yōu)美的、生態(tài)平衡的人類生活境域的學(xué)科。[1]”它的“研究范圍是隨著社會生活和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的，目前包括傳統(tǒng)園林學(xué)、城市綠化和大地景物規(guī)劃3個(gè)層次。傳統(tǒng)園林學(xué)主要包括園林歷史、園林藝術(shù)、園林植物、園林工程、園林建筑等分支學(xué)科。園林設(shè)計(jì)是根據(jù)園林的功能要求、景觀要求和經(jīng)濟(jì)條件運(yùn)用上述分支學(xué)科的研究成果來創(chuàng)造各種園林的藝術(shù)形象。城市綠化學(xué)科是研究綠化在城市建設(shè)中的作用，確定城市綠地定額指標(biāo)，規(guī)劃設(shè)計(jì)城市園林系統(tǒng)，其中包括公園、街道綠化等。大地景物規(guī)劃是發(fā)展中的課題，其任務(wù)是把大地的自然景觀與人文景觀當(dāng)作資源來看待，從生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值和審美價(jià)值3個(gè)方面來進(jìn)行評價(jià)，在開發(fā)時(shí)最大限度地保存自然景觀、最合理地使用土地。規(guī)劃的步驟包括自然和景觀資源的調(diào)查、分析、評價(jià)；保護(hù)或開發(fā)原則、政策的制訂；規(guī)劃方案的編制等。大地景物的單體規(guī)劃內(nèi)容有風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、國家公園的規(guī)劃、休養(yǎng)勝地的規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)游覽部分的規(guī)劃等。這些工作中也要應(yīng)用傳統(tǒng)園林學(xué)的基礎(chǔ)知識。[1]”該辭條是20世紀(jì)80年代由已故中國現(xiàn)代園林學(xué)的奠基者之一——汪菊淵先生主持撰寫的，之所以強(qiáng)調(diào)時(shí)間是為了說明當(dāng)時(shí)風(fēng)景園林學(xué)界的有識之士就已經(jīng)對傳統(tǒng)風(fēng)景園林有了新的認(rèn)識。

篇6

關(guān)鍵詞：京津冀 土地集約利用 指標(biāo)體系

引言

土地集約利用概念由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)?李嘉圖在論述級差地租理論時(shí)提出，指在一定面積土地上集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式（陶志紅，2000）。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程，城市中的人地矛盾開始顯現(xiàn)，人們也逐漸開始關(guān)注城市土地利用的問題。土地集約利用的概念被引入了城市土地研究中，并且被看作是解決城市內(nèi)部人地矛盾的必然選擇。而且近幾年來我國城市化進(jìn)程速度加快，城市規(guī)模迅速外延擴(kuò)展，導(dǎo)致城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)，土地利用粗放經(jīng)營、效率低下，影響了城市本身的發(fā)展，這種現(xiàn)象比起外國更為嚴(yán)重，由此對于我國土地集約利用的問題迫切而緊急。

目前對于土地集約利用的研究大體可以分為兩類，一類是定性研究，一類是定量研究。

定性研究主要是集中在土地集約利用的概念、內(nèi)涵、研究的必要性以及其他一些相關(guān)理論的介紹上。而對于土地集約利用的概念，理論界至今沒有統(tǒng)一的定義。大致有以下幾個(gè)觀點(diǎn)，一是將城市土地集約利用理解為土地投入的提高（陶志紅，2000）。土地投入可以理解為資金、技術(shù)和勞動(dòng)力三個(gè)方面。二是將城市土地集約利用理解為城市土地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化。各種用地比例適當(dāng)、不同用途適度混合、布局緊湊合理的城市土地利用更為集約。三是將城市土地集約利用理解為充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素職能，使城市投入產(chǎn)出比和土地利用率最佳（謝敏等，2006）。此外，土地的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)效益也逐漸在土地利用的過程中被重視，生態(tài)效益也因此被引用到土地集約節(jié)約利用的指標(biāo)體系中來衡量土地利用的合理情況以及開發(fā)潛力。

定量研究則主要為土地集約利用指標(biāo)構(gòu)建和評價(jià)方法以及實(shí)際應(yīng)用等方面。土地集約利用的指標(biāo)體系選取一直也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同指標(biāo)體系偏重度也不一樣，很多學(xué)者的研究則基于土地集約利用的內(nèi)涵和指標(biāo)的構(gòu)建，希望以此能夠找到具有代表性的，能夠準(zhǔn)確反映土地利用情況的指標(biāo)（林堅(jiān)等，2004）。土地集約評價(jià)不僅需要構(gòu)建完整的指標(biāo)體系及合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更需要有好的評價(jià)模型方法支撐。評價(jià)方法的應(yīng)用大都直接體現(xiàn)在對于土地綜合評價(jià)的應(yīng)用過程中，通過不同的方法都可以一定程度上反應(yīng)土地利用情況，也有研究將前人所運(yùn)用的評價(jià)方法總結(jié)起來，并進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)充（王志成等，2010）。評價(jià)體系和評價(jià)方法的研究都是為了土地集約利用評價(jià)的實(shí)際應(yīng)用，對于土地集約利用綜合評價(jià)的實(shí)際應(yīng)用可按研究對象的尺度區(qū)分開來。目前已有的研究有基于開發(fā)區(qū)等功能區(qū)和城市單元上的小尺度研究，也有從省際范圍、區(qū)域甚至全國范圍（曹銀貴等，2009）的土地集約利用分析。這些研究主要側(cè)重各個(gè)研究尺度上的土地集約利用情況。而一些研究則是基于綜合評價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，更關(guān)心土地集約利用情況的時(shí)間和空間的差別以及原因分析，并且運(yùn)用多種統(tǒng)計(jì)方法來測定時(shí)空間上的關(guān)系和差異，以此為城市土地合理利用提出更具針對性的建議。

關(guān)于京津冀地區(qū)的研究少有土地利用方面，大都更看重城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃和城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展，此外對于中國城市群研究基本只有珠三角和長三角地區(qū)，其他城市群較少。然而隨著京津冀地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃越來越受到國家的重視，該地區(qū)土地的利用以及制定適宜的土地政策顯的尤為重要。而且已有學(xué)者開始關(guān)注以城市群這類聯(lián)系緊密的地域?yàn)檠芯繉ο蟮耐恋乩梅治觥１疚囊跃┙蚣降貐^(qū)為研究對象，對該地區(qū)2005年及2010年的土地集約利用情況進(jìn)行細(xì)致的分析，并找出空間差異以及其在城市化發(fā)展中需要重視和改善的地方，以對該地區(qū)發(fā)展提供一定幫助。

研究范圍

京津冀地區(qū)是指由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統(tǒng)轄的京津唐和京津保兩個(gè)三角形地區(qū)，以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州等城市部分地區(qū)。本文研究對象按照我國城鎮(zhèn)群規(guī)劃體系里的京津冀城市群包括北京、天津、唐山、秦皇島、保定、張家口、承德、滄州、廊坊9個(gè)城市，由于數(shù)據(jù)獲得難度的原因，本文只分析到地級單元。

京津冀地區(qū)一直保持著持續(xù)快速的發(fā)展，但同時(shí)也伴隨著諸多發(fā)展問題。隨著天津被確認(rèn)為北方的經(jīng)濟(jì)中心，以及該地區(qū)處于環(huán)渤海地區(qū)和東北亞的核心重要區(qū)域的獨(dú)特地理?xiàng)l件，其協(xié)調(diào)發(fā)展越來越受國家關(guān)注。作為繼珠三角、長三角之后中國的第三個(gè)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，它的整體發(fā)展水平與另外兩者相比落后很多，因此京津冀地區(qū)發(fā)展的問題迫切而緊急。土地短缺是制約城市發(fā)展的關(guān)鍵要素，集約利用土地可以緩解人地矛盾，加速城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是規(guī)劃發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。對于此區(qū)域的土地集約利用的分析現(xiàn)實(shí)意義重大。

研究方法

（一）建立指標(biāo)體系

城市土地集約利用是一個(gè)綜合概念，涉及城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、人口、生態(tài)等方面，因此建立指標(biāo)體系時(shí)要盡可能全面的從以上幾個(gè)方面選取最能具代表性的指標(biāo)，同時(shí)指標(biāo)數(shù)據(jù)要獲取容易，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

結(jié)合前人對于城市土地集約利用的內(nèi)涵和指標(biāo)構(gòu)建的研究，將土地集約利用大致分為4個(gè)一級指標(biāo)，11個(gè)二級指標(biāo)，如表1所示。

指標(biāo)體系分為四大類，分別為土地利用強(qiáng)度、土地投入強(qiáng)度、土地經(jīng)濟(jì)效益和土地生態(tài)效益。其下又有許多二級指標(biāo)。

土地利用強(qiáng)度。土地利用強(qiáng)度選取人均建設(shè)用地面積、人均道路面積和人口密度3項(xiàng)評價(jià)因子來衡量。人口密度越大，表明單位面積土地上負(fù)載的人口規(guī)模越大，土地集約利用程度越高，人均道路面積越大，說明已利用開發(fā)土地面積大，集約程度高。而人均建設(shè)用地面積越大，說明土地垂直空間利用程度低，集約利用程度也越低。

土地投入強(qiáng)度。土地投入強(qiáng)度選擇地均固定資產(chǎn)投資總額和地均從業(yè)人數(shù)兩個(gè)指標(biāo)來反映。固定資產(chǎn)是物質(zhì)成本上的投入，從業(yè)人數(shù)是人力資本上的投入，二者的地均水平越高，說明單位土地的集約利用程度很高。

土地經(jīng)濟(jì)效益。土地的經(jīng)濟(jì)效益是衡量土地收益的最主要方面。城市土地主要是為第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)，所以這里使用地均二三產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值來表示，其程度越高，土地集約水平越高。地均社會消費(fèi)品總額越高，說明其土地集約水平越高。地均利稅總額越高，說明對于財(cái)政的貢獻(xiàn)越大，土地經(jīng)濟(jì)收益越高，土地集約水平越高。

土地生態(tài)效益。土地生態(tài)效益是衡量土地集約利用的另外一個(gè)重要方面。土地的利用和開發(fā)不能只顧短暫的眼前利益，還需要考慮土地的承載能力以及可持續(xù)發(fā)展，還有人類的生態(tài)需求。本文選取人均綠地占有率和建成區(qū)綠地覆蓋率以及生活用水處理率三個(gè)指標(biāo)來反映，三個(gè)指標(biāo)越高，說明土地的集約利用水平越高。人均綠地占有率和建成區(qū)綠地覆蓋率兩個(gè)指標(biāo)并不重復(fù)，前者是強(qiáng)度指標(biāo)，后者是相對指標(biāo)，意義差別很大。

（二）土地集約水平計(jì)算方法

城市土地集約利用目標(biāo)具有多元性，影響因素眾多，多因素綜合評價(jià)法較為常用。集約度被用來衡量土地利用的集約水平。通過構(gòu)建城市土地集約利用指標(biāo)體系，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，對不同指標(biāo)賦予一定的權(quán)重，最后采用加權(quán)平均綜合評價(jià)模型，計(jì)算出城市土地利用集約度。指數(shù)的計(jì)算公式如下：

P總=∑（Iij*Wj）*100%

式中：P總為總指數(shù)；Iij為第i個(gè)評價(jià)單元在第j項(xiàng)指標(biāo)上的標(biāo)準(zhǔn)化值（j=l，2，…n）；Wj為第j項(xiàng)指數(shù)的權(quán)重（0≤ Wj≤ 1）。采用綜合指數(shù)模型作為城市土地集約利用評價(jià)模型，關(guān)鍵在于不同層次評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的獲取。目前，確定評價(jià)因素權(quán)重常采用的方法有主觀賦權(quán)法（特爾斐法、因素成對比較法等）和客觀賦權(quán)法（熵值法、變異系數(shù)法等）兩類。本文采用客觀賦值法中的變異系數(shù)法。

數(shù)據(jù)處理的步驟如下：

標(biāo)準(zhǔn)化處理。由于所選取的數(shù)據(jù)單位和級別差異較大，要想準(zhǔn)確的反映土地集約利用度的綜合指數(shù)，則需要對指標(biāo)進(jìn)行去量綱化的標(biāo)準(zhǔn)化處理。本文建立的指標(biāo)體系中只有人均建設(shè)用地為負(fù)向指標(biāo)，其余均為正向指標(biāo)。對于正向指標(biāo)，運(yùn)用下述公式：

對于負(fù)向指標(biāo)，則越小越好，運(yùn)用下述公式計(jì)算

式中，XIij是標(biāo)準(zhǔn)化處理過后的數(shù)據(jù)，xjmax和xjmin分別表示j指標(biāo)的最大值和最小值。

確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用變異系數(shù)法。計(jì)算變異系數(shù)公式如下：

從而權(quán)重為

式中，δj、Dj、、Aj分別為第j指標(biāo)的變異系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、均值和權(quán)重。

計(jì)算土地集約度。將計(jì)算的權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)化后數(shù)據(jù)代入多因素綜合評價(jià)模型就可計(jì)算出各個(gè)城市的土地集約利用綜合指數(shù)，來反映土地集約利用水平。

（三）數(shù)據(jù)來源

本文所選取數(shù)據(jù)來自2006年和2011年的《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中數(shù)據(jù)缺失項(xiàng)有兩處，采用均值代替。

結(jié)果分析

（一）土地集約利用評價(jià)結(jié)果

通過計(jì)算可以得到各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，如表1所示。計(jì)算出的權(quán)重可以反映影響土地集約利用水平大小，利用計(jì)算出的權(quán)重可以得到各個(gè)城市的土地集約利用水平和各個(gè)一級指標(biāo)的結(jié)果，判斷各個(gè)城市土地利用在四個(gè)方面的優(yōu)劣從而尋找解決方案。

通過利用前文所述變異系數(shù)法，得到計(jì)算結(jié)果如表2所示。

從表2的評價(jià)結(jié)果可以看出，時(shí)間變化方面，從2005年到2010年各個(gè)城市的土地集約利用水平都有了很高的增長，城市平均土地集約利用水平綜合指數(shù)從0.2905增加到了0.4263，增幅達(dá)到了46.74%。其中增長較快的是天津、張家口、滄州和廊坊，天津和張家口增速超過了100%。天津和張家口在2005年土地集約利用水平低，政策和經(jīng)濟(jì)等手段容易改變這些地區(qū)的土地利用狀況，滄州和廊坊2005年本身水平就很高，而到了2010年依舊領(lǐng)先于其他城市。

從土地利用強(qiáng)度、土地投入強(qiáng)度、土地經(jīng)濟(jì)效益、土地生態(tài)效益和土地集約利用綜合指數(shù)各個(gè)指標(biāo)來看，土地集約水平都是增加的，但是北京的土地利用強(qiáng)度卻發(fā)生了明顯的降低，說明北京在土地利用強(qiáng)度方面存在問題。可能的原因是北京近幾年的城市土地?cái)U(kuò)展較快，而開發(fā)利用速度較慢，尤其是建設(shè)用地和道路設(shè)施沒有在新土地上建設(shè)導(dǎo)致了土地利用強(qiáng)度成為京津冀城市群唯一降低的城市。同時(shí)，各城市在土地投入強(qiáng)度和土地經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)指標(biāo)下的得分并不高，說明城市單位土地的投入和產(chǎn)出仍舊有很大的空間和潛力，由于土地的投入強(qiáng)度關(guān)系到土地的經(jīng)濟(jì)效益，所以各個(gè)城市需要繼續(xù)加強(qiáng)土地投入強(qiáng)度以提升土地集約利用水平。秦皇島和張家口的土地經(jīng)濟(jì)效益尤其的低，這與二者的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平有關(guān)。秦皇島是旅游城市，產(chǎn)值主要靠第三產(chǎn)業(yè)，張家口靠近北京，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。滄州作為京津冀地區(qū)土地集約利用水平最高的城市，土地生態(tài)效益是其需要注意的環(huán)節(jié)，其2005年是所有城市中最低的，但到2010年已大有好轉(zhuǎn)。

從城市內(nèi)部比較來說，土地集約利用水平差異較大，土地集約利用程度較高的是滄州、廊坊和秦皇島，土地集約利用水平最低的是張家口。令人出乎意料的是北京、天津這樣的核心城市，土地集約利用水平較低，增長速度相對于其他城市來說也比較緩慢。北京2005年到2010年增長率較低，2010年土地集約利用水平排序更低了。北京需要改變這種情況，提高目前行政范圍內(nèi)的土地集約利用水平。

將京津冀城市群土地集約利用水平按綜合指數(shù)分為四類，京津冀地區(qū)不存在高度集約的城市，所以按分級分為集約式、相對集約、相對粗放、粗放式四個(gè)集約水平，其對應(yīng)水平如表3所示。京津冀土地利用模式偏向集約式，所有城市都擺脫了粗放式的利用方式，集約水平最低的張家口集約度達(dá)25.86，屬于相對粗放，大多城市位于相對集約的水平，有待提高。

（二）土地集約利用空間格局

從土地集約利用綜合指數(shù)來看，京津冀城市群并不像該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會屬性呈現(xiàn)明顯的圈層結(jié)構(gòu)。利用土地集約利用水平的分層結(jié)果，在GIS中制圖，非常明顯的顯示2005年京津冀地區(qū)土地集約利用水平成“十”字結(jié)構(gòu)，南北方向土地集約程度較高，而東西向的張家口和天津土地集約利用指數(shù)最低，同時(shí)北京和天津作為經(jīng)濟(jì)和政治的雙中心，其土地集約利用程度也不高，相反周邊地區(qū)的土地集約利用水平很高，如滄州、承德等地。同時(shí)與北京相鄰的張家口和天津集約水平較低。到2010年，這種格局發(fā)生了變化，各個(gè)城市的土地集約利用水平都得到了很大的提升。廊坊也邁入了集約式的行列。除了張家口其余城市都屬于相對集約層級，呈一個(gè)缺口餅狀。具有層狀結(jié)構(gòu)由西北到東南遞增（見圖1、圖2）。

造成這種空間格局的主要原因有各地的土地集約利用水平大幅增長。但是京津冀不同于長三角和珠三角兩大城市群，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異巨大和北京的特殊地位影響到了城市群功能的發(fā)揮，北京周邊的城市反而會更易受北京的牽制，影響其發(fā)展水平進(jìn)而影響土地利用狀況。天津作為核心的作用也顯的不那么重要。而隨著京津冀地區(qū)呼吁一體化，將天津作為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心使其發(fā)揮了雙核的作用，各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)和土地利用狀況都得到了好轉(zhuǎn)。而張家口由于并不具備特殊的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地利用依舊偏粗放。

影響因素分析

京津冀地區(qū)的土地集約水平和空間格局是多方因素共同作用的結(jié)果。影響城市土地集約利用水平的因素不會是單一的，而是諸多因素共同作用的結(jié)果包括自然因素和社會因素各個(gè)方面。

自然因素方面，由于土地資源供給是有限的和稀缺的，所以隨著城市化和工業(yè)化的加快，不能滿足城市無限的擴(kuò)張，所以會使得土地各個(gè)強(qiáng)度的集聚水平增高，使得城市土地集約利用的水平增高。

社會因素包括人口、政策和經(jīng)濟(jì)等。人口是土地利用的主體，人口的增長會導(dǎo)致城市用地的增長和城市土地的擴(kuò)展，土地集約利用是解決人口增長的有效途徑。土地集約利用水平受國家宏觀政策和地方政策的影響和制約。對于土地的審批、審核制度、城市行政區(qū)劃的變遷以及城市空間規(guī)劃等都會改變城市土地利用狀況，進(jìn)而影響土地集約利用水平。經(jīng)濟(jì)因素包括外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和城市內(nèi)部自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，它對城市土地資源集約利用程度具有十分重要的作用。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指周邊城市的外部性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市土地投資力度明顯加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步完善，土地利用效率、投入強(qiáng)度大幅度提高，經(jīng)濟(jì)效益水平也就相應(yīng)提升。

由于樣本數(shù)量較少，分析土地集約利用水平影響因素時(shí)就綜合考慮上述因素以及借助土地集約利用各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。京津冀地區(qū)的土地集約水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有明顯的正相關(guān)關(guān)系，但是在控制其他條件的情況下，經(jīng)濟(jì)水平越高，土地集約水平一般會越高。從2005年到2010年各地的經(jīng)濟(jì)的增長也帶動(dòng)了土地集約利用水平。而諸如張家口為京津冀地區(qū)最落后的城市，其土地利用方式也最為粗獷。由于京津兩個(gè)直轄市與周邊的地級市在行政地位上并不平等，這在觀念和政策上妨礙了平等協(xié)商的區(qū)域合作機(jī)制的形成。目前，京津冀地區(qū)聯(lián)系主要是靠行政調(diào)控和行政命令，其它地區(qū)為了北京的發(fā)展做出貢獻(xiàn)往往蒙受經(jīng)濟(jì)損失，并且基本未得到補(bǔ)償，使環(huán)京津貧困帶問題長期得不到有效解決，也無法帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使土地利用方式粗放化。京津冀地區(qū)的土地利用空間格局特征的形成也與此因素關(guān)系甚大。人口大量增加對城市土地利用影響也很大。按照推拉模型，北京和天津?qū)θ丝谟袕?qiáng)有力的吸引力，其他城市的推力使得北京人口壓力巨大，在集約利用土地的同時(shí)還要土地?cái)U(kuò)展才能緩解壓力，致使北京的土地集約利用水平并不是很高。

從各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重來看，土地投入水平和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面對于土地集約利用程度影響較大，即投入與產(chǎn)出依舊是土地利用的重要方面。此外，土地生態(tài)效益和土地利用強(qiáng)度一樣重要，說明實(shí)現(xiàn)集約利用土地生態(tài)可持續(xù)性地位越來越重要。

總結(jié)

（一）政策建議

1.制度監(jiān)管模式。對于已有用地要約束管理，對于新增用地，要加強(qiáng)審核。各城市可根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的政策法規(guī)，如對現(xiàn)有土地未得到充分利用的單位不新批土地；必要時(shí)還可制定強(qiáng)制政策：除國家重要權(quán)力機(jī)關(guān)及涉及國家安全的國防軍事用地之外，一律不得圈占大院，多占的土地要退出；還可推行收取土地閑置費(fèi)、年租金等誘導(dǎo)性政策。該模式幾乎適宜于所有城市，因?yàn)槟壳皫缀跛谐鞘卸即嬖谥恋亍叭Χ挥谩钡膯栴}。

對已批準(zhǔn)項(xiàng)目，應(yīng)對前期已批用土地的集約利用水平進(jìn)行評價(jià)，沒有達(dá)到集約用地標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，其二期或三期用地不予批準(zhǔn)。另外，對城市內(nèi)下屬地區(qū)也進(jìn)行年度集約用地考核，對土地利用集約度較高的地區(qū)，給予優(yōu)先安排下年度土地利用計(jì)劃等獎(jiǎng)勵(lì)；對土地利用集約度不高，未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，則限制其擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)存量土地集約利用。

同時(shí)，加強(qiáng)土地儲備與投放制度的功能。土地儲備與投放制度作為政府調(diào)控土地市場的重要手段，也可結(jié)合城市集約利用水平的評價(jià)結(jié)果，宏觀調(diào)控城市土地集約利用水平。對于相對粗放型城市，由于其土地集約利用度處于較低水平，如張家口、北京等市，則應(yīng)適當(dāng)儲備土地，促進(jìn)存量土地的集約利用；對于相對集約型城市，其集約利用水平達(dá)到了較高的水平，如滄州，則適當(dāng)投放土地，釋放過度利用土地的壓力。

2.舊城改造和土地置換模式。在與城市相關(guān)的區(qū)域范圍內(nèi)，推進(jìn)水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施相互配套、相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市空間布局與周圍區(qū)域相互銜接、共同發(fā)展、節(jié)約土地。引導(dǎo)城市住宅、商業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)同舊城改造有機(jī)結(jié)合，不斷提高土地資源利用效率。進(jìn)一步端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想，正確處理控制建設(shè)用地與改善人居環(huán)境的關(guān)系。在壓縮一般性建設(shè)的同時(shí)，為城市綠化、污水處理等環(huán)境設(shè)施建設(shè)留足用地，著力營造適宜人類居住的生態(tài)環(huán)境。舊城改造對于北京和天津這樣的大城市尤為重要（陳慧，2009）。

3.一體化模式。加速京津冀地區(qū)的區(qū)域一體化進(jìn)程，有助于縮小京津冀城市群的內(nèi)部差距，對于帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展具有重要作用。區(qū)域的共同發(fā)展可以使得其他原先經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)土地投入和使用強(qiáng)度加大，節(jié)約利用土地。同時(shí)一體化有助于規(guī)劃的整體進(jìn)行，可以加強(qiáng)區(qū)域間的合作和分工，可以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益，合理的安排土地使用也可以改善該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。一體化進(jìn)程需要北京和天津共同發(fā)揮核心作用，而不是各地只為北京服務(wù)。

（二）結(jié)論和展望

本文通過對京津冀地區(qū)土地集約利用水平進(jìn)行分析，得到以下結(jié)論：第一，從2005年到2010年，京津冀地區(qū)土地集約利用水平整體上升，其中增長較快的是天津、張家口、滄州和廊坊。第二，各個(gè)城市的土地利用強(qiáng)度、土地投入強(qiáng)度、土地經(jīng)濟(jì)效益、土地生態(tài)效益和土地集約利用綜合指數(shù)都是增加的，但是北京的土地利用強(qiáng)度卻發(fā)生了明顯的降低。各個(gè)城市土地投入強(qiáng)度和土地經(jīng)濟(jì)效益均偏低，有待提高。滄州需要注意土地生態(tài)效益方面的改善。第三，土地集約利用水平城市間差異較大，空間上形成由2005年的十字型轉(zhuǎn)變?yōu)槿笨陲灎钸f增環(huán)形。第四，京津冀地區(qū)的土地集約利用水平和人口、政策、經(jīng)濟(jì)等因素有關(guān)。京津冀城市群由于特殊的行政級別對其利用狀況影響最大。第五，土地集約利用度中土地投入和產(chǎn)出是兩個(gè)最重要的方面，依舊是土地利用的重點(diǎn)，但生態(tài)效益也不容忽視。

未來的工作需要進(jìn)一步細(xì)化到縣級單元，可以更清楚地了解京津冀地區(qū)的土地利用狀況，但是數(shù)據(jù)的搜集和整理是最大的難度。同時(shí)，由于樣本的增加，可以選擇更多樣的計(jì)量方法來研究其空間結(jié)構(gòu)和影響因素，對城市土地利用提出政策建議。

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篇7

（一）城市廣場的定義

城市廣場通常是城市居民社會生活的中心，是城市不可或缺的重要組成部分。被譽(yù)為“城市客廳”的城市廣場上可進(jìn)行集會、交通集散、居民游覽休息、商業(yè)服務(wù)及文化宣傳等，如北京的天安門廣場，既有政治和歷史意義，又有豐富的藝術(shù)面貌，是全國人民向往的地方。上海市人民廣場是市民生活、節(jié)日集會和游覽觀光的地方。

1、古代城市廣場

“廣場”一詞源于古希臘，最初用于議政和市場，是人們進(jìn)行戶外活動(dòng)和社交的場所，其特征、位置是松散和不固定的。從古羅馬時(shí)代開始，廣場的使用功能逐步由集會、市場擴(kuò)大到宗教、禮儀、紀(jì)念和娛樂等，廣場也開始固定為某些公共建筑前附屬的外部場地。中世紀(jì)意大利的廣場功能和空間形態(tài)進(jìn)一步拓展，城市廣場已成為城市的“心臟”，在高度密集的城市中心區(qū)創(chuàng)造出具有視覺、空間和尺度連續(xù)性的公共空間，形成和城市整體互為依存的城市公共中心廣場雛形。巴洛克時(shí)期，城市廣場空間最大程度上和城市道路聯(lián)成一體，廣場不再單獨(dú)附于某一建筑物，而成為整個(gè)道路網(wǎng)和城市動(dòng)態(tài)空間序列的一部分。

由于歷史和文化背景等原因，我國古代城市缺乏西方集會、論壇式的廣場，而比較發(fā)達(dá)的是兼有交易、交往和交流活動(dòng)的場所。《周禮·考工記》記載：“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經(jīng)九緯，經(jīng)涂九軌，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。”對市場在城市中的位置和規(guī)模都作了規(guī)定，而且這種城市規(guī)劃思想一直影響著我國古代城市建設(shè)。唐長安是嚴(yán)格的里坊制，設(shè)有東市、西市。宋代打破里坊制，出現(xiàn)了“草市”、“墟”、“場”和集中著各種雜技、游藝、茶樓、酒館，四周還有妓院等。元、明、清則沿襲了前朝后市的格局，街道空間經(jīng)常是城市生活的中心，“逛街”成為老百姓最為流行的休閑方式。

2、現(xiàn)代城市廣場

現(xiàn)代城市廣場不再僅僅是市政廣場，商業(yè)廣場成為城市的主要廣場，較大的建筑庭院、建筑之間的開闊地等也具有廣場的性質(zhì)。城市廣場作為開放空間，其功能進(jìn)一步貼近人的生活。今天，人們提及“城市廣場”，浮現(xiàn)于眼前的往往是大型城市公共中心廣場（以正方形為主）的形象。目前全國城市廣場建設(shè)的重點(diǎn)也主要集中在這類廣場，因?yàn)樗鼈儗τ诟纳瞥鞘协h(huán)境，提高生活質(zhì)量起著立竿見影的效果。總之，城市廣場具備開放空間的各種功能和意義，并有一定的規(guī)模要求、特征和要素。城市中心人為設(shè)置以提供市民公共活動(dòng)的一種開放空間是城市廣場的重要特征；圍繞一定主題配置的設(shè)施、建筑或道路的空間圍合以及公共活動(dòng)場地是構(gòu)成城市廣場的三大要素。只具備特征而不具備要素的，如單純的綠地或空地，或只具備要素而不具備特征的如僅供某一商住區(qū)或建筑物使用，出于商業(yè)目的而冠名為“××廣場”，則不應(yīng)納入城市廣場范疇。

因?yàn)槌鞘袕V場兼有集會、貿(mào)易、運(yùn)動(dòng)、交通、停車等功能，故在城市總體規(guī)劃中，對廣場布局應(yīng)作系統(tǒng)布置，而廣場的數(shù)量、面積大小、分布則取決于城市的性質(zhì)、規(guī)模和廣場功能定位。可見，城市廣場是指城市中供公眾活動(dòng)的場所。

（二）城市廣場分類：

按照廣場的主要功能、用途及在城市交通系統(tǒng)中所出的位置分類可分為集會游行廣場（其中包括市民廣場、紀(jì)念性廣場、生活廣場、文化廣場、游憩廣場）、交通廣場、商業(yè)廣場等。但這種分類是相對的，現(xiàn)實(shí)中每一類廣場都或多或少具備其他類型廣場的某些功能。

1、集會游行廣場。城市中的市中心廣場、區(qū)中心廣場上大多布置公共建筑，平時(shí)為城市交通服務(wù)，同時(shí)也供旅游及一般活動(dòng)，需要時(shí)可進(jìn)行集會游行。這類廣場有足夠的面積，并可合理的組織交通，和城市主干道相連，滿足人流集散需要。但一般不可通行貨運(yùn)交通。可在廣場的另一側(cè)布置輔助交通網(wǎng)，使之不影響集會游行等活動(dòng)。例如北京天安門廣場、上海市人民廣場、昆明市中心廣場和前蘇聯(lián)莫斯科紅場等，均可供群眾集會游行和節(jié)日聯(lián)歡之用。這類廣場一般設(shè)置較少綠地，以免妨礙交通和破壞廣場的完整性

。在主席臺、觀禮臺的四周，可重點(diǎn)設(shè)計(jì)常綠樹。節(jié)日時(shí)，可點(diǎn)綴花卉。為了和廣場及四周氣氛相協(xié)調(diào)，一般以規(guī)整形式為主，在廣場四面道路兩側(cè)可布置行道樹組織交通，保證廣場上的車輛和行人互不干擾、暢通無阻。廣場還應(yīng)有足夠的停車面積和行人活動(dòng)空間，其綠化特征是一般沿周邊種植，為了組織交通，可在廣場上設(shè)綠地種植草坪、花壇，裝飾廣場，形成交通島的功能，但行人一般不得入內(nèi)。

2、交通廣場。一般是指環(huán)行交叉口和橋頭廣場。設(shè)在幾條交通干道的交叉口上，主要為組織交通用，也可裝飾街景。在種植設(shè)計(jì)上，必須服從交通平安的條件，絕對不可阻礙駕駛員的視線，所以多用矮生植物點(diǎn)綴中心島。例如廣州的海珠廣場。在這類廣場上可種花草、綠籬、低矮灌木或點(diǎn)綴一些常綠針葉林，要求樹形整潔，四季常青，在冬季也有較好的綠化效果；同時(shí)也可設(shè)置噴泉、雕塑等。交通廣場一般不答應(yīng)入內(nèi)，但也有起街心花園功能的形式。

3、商業(yè)廣場。當(dāng)代交通擁擠，采取人車分流手段，以步行商業(yè)廣場和步行商業(yè)街的形式為多，及各種集市露天廣場形式。

城市廣場還可以按照廣場形態(tài)分為有規(guī)整形廣場、不規(guī)整形廣場及廣場群等，且現(xiàn)代城市廣場形態(tài)越來越走向復(fù)向化、立體化，包括下沉式廣場、空中平臺和步行街等等；按照廣場構(gòu)成要素分析可分為建筑廣場、雕塑廣場、水上廣場、綠化廣場等；按照廣場的等級可分為市級中心廣場、區(qū)級中心廣場和地方性廣場（如居住街區(qū)廣場、重要地段公共建筑集散廣場和建筑物前廣場）等。

二、城市改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)呼喚城市廣場

改革開放以來，全國各地城市建設(shè)日新月異。但和發(fā)達(dá)國家相比，我們的城市、非凡是內(nèi)地的一些城市建筑物大都缺乏新意，沿街、沿巷砌得滿滿蕩蕩，給人以一種千城一面、單調(diào)沉悶的壓抑感。人在街上走，仿佛井中蛙，難怪有西方友人對中國遲遲不改幾千年沿襲下來的畫地為牢、自我封閉的建筑風(fēng)格很不理解，并為之大發(fā)感慨。他認(rèn)為建筑是人們賴以生活和工作的場所，對解放思想能起到目染耳濡的功能。可喜的是在廣州率先引進(jìn)世界興起不久的新潮流、新模式——廣場建筑，以全方位開放的姿態(tài)來面對市場經(jīng)濟(jì)新時(shí)代，為廣州邁向完全開放的國際化大都市譜就新篇章。這很值得各地城市學(xué)習(xí)和借鑒。

建筑添上“廣場”二字，意味著向傳統(tǒng)建筑的深層次挑戰(zhàn)。建筑設(shè)計(jì)專家如是直言：過去的建筑總是沿著建筑紅線、邊線壘墻造屋，自己儼然一個(gè)獨(dú)立王國。建筑是絕對主體，它給外界展示的只是其高度、線條、顏色，給人以一種無名的壓抑感。而廣場建筑向人們展示的則是一派全新的景象，走出了一條環(huán)境設(shè)計(jì)取代建筑設(shè)計(jì)的新路：在同一環(huán)境里，它是一個(gè)完全開放的空間，有亭臺樓閣、有主體廣場、有主次道路、有綠樹草坪、有噴泉水池，它們交相輝映，和諧雅觀，房屋在廣場建筑的總體環(huán)境中仍然是主角，但它僅僅為其一部分。廣場建筑在設(shè)計(jì)上，要求融古典建筑藝術(shù)和現(xiàn)代建筑手法為一體，融民族特色和異域風(fēng)情于一爐，尤其是在外墻裝飾上，要采用多種裝飾材料和技術(shù)，如馬賽克或花崗巖飾面、玻璃幕墻、綠色生態(tài)墻相結(jié)合，打破現(xiàn)在流行的飾面材料單一、一統(tǒng)到底的建筑外觀，做到既莊重又典雅，和四周的環(huán)境相協(xié)調(diào)、相得益彰。

巴黎人以巴黎為自豪，因?yàn)樵谶@座國際化大都市中除監(jiān)獄和公墓外，一切都是完全開放式的設(shè)計(jì)，人們能夠充分共享陽光下的空間。勿容置疑，廣場建筑能在宏觀上引導(dǎo)城市建設(shè)，又能在微觀上調(diào)節(jié)人們的情趣。一位建筑設(shè)計(jì)專家頗為自信：廣場建筑將會風(fēng)行一百年。

建筑水準(zhǔn)的高低是城市現(xiàn)代化程度高低的重要標(biāo)志，城市廣場是城市現(xiàn)代化的主要硬件之一。改革開放以來，我們的城市也聳立起一大批令人矚目的高層建筑。然而，這些建筑或因場地有限，或因資金不足，或因設(shè)計(jì)風(fēng)格的不同，或多或少和完全意義上開放式的廣場建筑在觀念上有區(qū)別。相比之下，開放的建筑更顯得文明和進(jìn)步。

也許有人會說：現(xiàn)在城市寸土寸金，留那么多廣場豈不浪費(fèi)？或云：建幾十層甚至上百層的建筑，有那么多資金和相應(yīng)的技術(shù)嗎？其實(shí)，這些都不成新問題。如廣場主體建筑向空中發(fā)展，地盤自然也就寬了；再如只要政府發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，把眾多的建設(shè)單位、房地產(chǎn)公司和廣大市民手中的閑散資金融合起來，把國土規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建筑力量綜合利用起來，就能刮起城市廣場建設(shè)的旋風(fēng)。讓我們的生活空間亮麗起來，多一點(diǎn)綠樹紅花，多一點(diǎn)藍(lán)天白云。

三、廣場的大小和周邊建筑的規(guī)劃設(shè)計(jì)比例

1、城市廣場的面積。城市廣場面積大小的確定，一般來說，城市大，城市中心廣場的面積也大；城市小，市中心廣場也不宜規(guī)劃得太大。片面地追求大廣場，以為城市廣場越大越好、越大越漂亮、越大越氣派，那是錯(cuò)誤的。大廣場不僅在經(jīng)濟(jì)上花費(fèi)巨大，而且在使用上也不方便；同時(shí)，廣場尺寸不宜人，也很難設(shè)計(jì)出好的藝術(shù)效果。城市廣場尺寸太大會缺乏活力和親和力。維特魯威說：“羅馬廣場的尺寸應(yīng)適應(yīng)聽眾需要，否則場地會不夠用，聽眾少的時(shí)候場地又會顯得太大。所以這樣來定廣場的寬度就可以了：把長度分成三份，兩分之長作為寬度。這樣就可以形成一個(gè)長方形，排列方式也更適合和游覽觀賞的目的。”故此建議：小城市中心廣場的面積一般在1~2公頃，大中城市中心廣場面積在3.0~4.0公頃，如有必要可以再大一些。至于交通廣場，面積大小取決于交通量的大小、車流運(yùn)行規(guī)律和交通組織方式等；集會游行廣場，取決于集會時(shí)需要容納的最多人數(shù)；影劇院、體育館、展覽觀前的集散廣場，取決于在許可的集聚和疏散時(shí)間內(nèi)能滿足人流和車流的組織和通過。此外，廣場面積和應(yīng)滿足相應(yīng)的附屬設(shè)施，如停車場、綠化種植、公用設(shè)施等。觀賞要求方面還應(yīng)考慮人們在廣場上，對廣場上主體建筑有良好的視線、視距。在體形高大的建筑物的主要立面方向，宜相應(yīng)地配置較大的廣場。

中外聞名城市廣場面積比較

國別廣場名稱面積（公頃）

中國北京天安門廣場39.6

大同紅旗廣場2.9

太原“五一”廣場6.3

天津海河廣場1.6

鄭州“二七”廣場4.0

外國龐貝城中心廣場0.39

佛羅倫薩長老會議廣場0.54

威尼斯圣馬可廣場1.28

巴黎協(xié)和廣場4.28

莫斯科紅場廣場5.0

澳大利亞墨爾本市政廣場0.60

意大利羅馬市政廣場0.40

美國紐約濟(jì)克非勒中心廣場0.60

2、城市廣場和周邊建筑。廣場和周邊建筑的比例尺度首先要說是沒有定式的。例如，天安門廣場的寬為500米，兩側(cè)的建筑，如人民大會堂、革命歷史博物館的高度均在30~40米之間，其高寬之比約為1：2左右。這樣的比例使人感到開闊。但由于廣場中心布置了人民英雄紀(jì)念碑、大型噴泉、燈柱、欄桿、花壇、草地，非凡又建立了紀(jì)念堂，豐富了廣場的內(nèi)容，增加了廣場的層次，使人并不感到空曠。一般來說，廣場四面建筑物低，廣場顯得開闊、通透。廣場四面建筑物高，處于高寬比1：2左右時(shí)，廣場更顯得有內(nèi)聚感。此外，廣場四面建筑物少，綠化多，廣場顯得廣闊、通透；廣場四面布滿，廣場顯得封閉感、平安感好，界面漂亮。例如威尼斯的圣馬可廣場等，是舉世稱頌的佳例。總的來說，大廣場中的組成要素應(yīng)有較大的比例尺度，小廣場中的組成要素宜用較小的比例尺度。

四、城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)的原則

城市廣場是城市道路交通系統(tǒng)中具有多種功能的空間，是人們政治、文化活動(dòng)的中心，也是公共建筑最為集中的地方。城市廣場體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃和城市開放空間規(guī)劃的重要組成部分，其內(nèi)容包括：城市廣場體系空間結(jié)構(gòu)；城市廣場功能布局；廣場的性質(zhì)、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)；各廣場和整個(gè)城市及周邊用地的空間組織、功能珩接和交通聯(lián)系。城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)除應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)范的要求外，一般還應(yīng)遵循以下原則。

（一）“以人為本”原則。一個(gè)聚居地是否適宜，主要是指公共空間和當(dāng)時(shí)的城市肌理是否和其居民的行為習(xí)慣相符，即是否和市民在行為空間和行為軌跡中活動(dòng)和形式相符。個(gè)人對“適宜”的感覺就是“好用”，即是一種用起來得心應(yīng)手、充分而適意。城市廣場的使用應(yīng)充分體現(xiàn)對“人”的關(guān)懷，古典的廣場一般沒有綠地，以硬地或建筑為主；現(xiàn)代廣場則出現(xiàn)大片的綠地，并通過巧妙的設(shè)施配置和交通，豎向組織，實(shí)現(xiàn)廣場的“可達(dá)性”和“可留性”，強(qiáng)化廣場作為公眾中心“場所”精神。現(xiàn)代廣場的規(guī)劃設(shè)計(jì)以“人”為主體，體現(xiàn)“人性化”，其使用進(jìn)一步貼近人的生活。

1、廣場要有足夠的鋪裝硬地供人活動(dòng)，同時(shí)也應(yīng)保證不少于廣場面積25比例的綠化地，為人們遮擋夏天烈日，豐富景觀層次和色彩。

2、廣場中需有坐凳、飲水器、公廁、電話亭、小售貨亭等服務(wù)設(shè)施，而且還要有一些雕塑、小品、噴泉等充實(shí)內(nèi)容，使廣場更具有文化內(nèi)涵和藝術(shù)感染力。只有做到設(shè)計(jì)新奇、布局合理、環(huán)境美麗、功能齊全，才能充分滿足廣大市民大到高雅藝術(shù)欣賞、小到健身娛樂休閑的不同需要。

3、廣場交通流線組織要以城市規(guī)劃為依據(jù)，處理好和周邊的道路交通關(guān)系，保證行人平安。除交通廣場外，其他廣場一般限制機(jī)動(dòng)車輛通行。

4、廣場的小品、綠化、物體等均應(yīng)以“人”為中心，時(shí)時(shí)體現(xiàn)為“人”服務(wù)的宗旨，處處符合人體的尺度。如飛珠濺玉的瀑布、此起彼伏的噴泉、高低錯(cuò)落的綠化，讓人呼吸到自然的氣息，心曠神怡，神清氣爽。

（二）地方特色原則。

城市廣場的地方特色既包括自然特色，也包括其社會特色。

首先城市廣場應(yīng)突出其地方社會特色，即人文特性和歷史特性。城市廣場建設(shè)應(yīng)承繼城市當(dāng)?shù)乇旧淼臍v史文脈，適應(yīng)地方風(fēng)情民俗文化，突出地方建筑藝術(shù)特色，有利于開展地方特色的民間活動(dòng)，避免千城一面、似曾相識之感，增強(qiáng)廣場的凝聚力和城市旅游吸引力。如濟(jì)南泉城廣場，代表的是齊魯文化，體現(xiàn)的是“山、泉、湖、河”的泉城特色。廣東新會市岡州廣場營造的是僑鄉(xiāng)建筑文化的傳統(tǒng)特色。西安的鐘鼓樓廣場，注重把握歷史的文脈，整個(gè)廣場以連接鐘樓、鼓樓，襯托鐘鼓樓為基本使命，并把廣場和鐘樓、鼓樓有機(jī)結(jié)合起來，具有鮮明的地方特色。

其次，城市廣場還應(yīng)突出其地方自然特色，即適應(yīng)當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛埠蜌鉁貧夂虻取３鞘袕V場應(yīng)強(qiáng)化地理特征，盡量采用富有地方特色的建筑藝術(shù)手法和建筑

材料，體現(xiàn)地方山水園林特色，以適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件。如北方廣場強(qiáng)調(diào)日照，南方廣場則強(qiáng)調(diào)遮陽。一些專家倡導(dǎo)南方建設(shè)“大樹廣場”便是一個(gè)生動(dòng)的例子。

（三）效益兼顧原則

城市廣場的功能向綜合性和多樣性衍生，現(xiàn)代城市廣場綜合利用城市空間和綜合解決環(huán)境新問題的意義日益顯現(xiàn)。因此，城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅要有創(chuàng)新的理念和方法，而且還應(yīng)體現(xiàn)出“生命至上、生態(tài)為先”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。

首先，城市廣場是城市中兩種最具價(jià)值的開放空間（即廣場和公園）之一。城市廣場是城市中重要的建筑、空間和樞紐，是市民社會生活的中心，起著當(dāng)?shù)厥忻竦摹捌鹁邮摇保鈦砺糜握摺翱蛷d”的功能。城市廣場是城市中最具公共性、最富藝術(shù)感染力，也最能反映現(xiàn)代都市文明魅力的開放空間。城市對這種有高度開發(fā)價(jià)值的開放空間應(yīng)予優(yōu)先的開發(fā)權(quán)。

其次，城市廣場規(guī)劃建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到建筑空間形態(tài)、立體環(huán)境設(shè)施、園林綠化布局、道路交通系統(tǒng)珩接等方方面面。我們在進(jìn)行城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)時(shí)刻牢記并處處體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益并重的原則，當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益兼顧的原則，切不能有所偏廢。厚此薄彼，往往顧此失彼。如某市火車站廣場由于規(guī)劃不合理，結(jié)果造成交通擁擠、排水不暢，雨天泥水地，晴日灰滿天，環(huán)境污染嚴(yán)重，市民怨聲載道，游客望而卻步，極大的損害了城市形象。

再次，城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)要克服幾個(gè)誤區(qū)：一是認(rèn)為以土地作為城市道路、廣場建設(shè)的回報(bào)是一條捷徑。二是廣場越大越好。三是讓開發(fā)商牽著鼻子走。開發(fā)商看重的是重拆、建房、賣門面的利益；而政府則應(yīng)著重考慮增加綠地、建設(shè)廣場和公園，改善旅游、購物、休閑和人居環(huán)境。

（四）突出主題原則

城市廣場無論大小如何，首先應(yīng)明確其功能，確定其主題。這也可謂之“綱舉目張”。圍繞著主要功能，廣場的規(guī)劃設(shè)計(jì)就不會跑題，就會有“軌道”可循，也只有如此才能形成特色和內(nèi)聚力和外引力。是交通廣場、商業(yè)廣場，還是融紀(jì)念性、標(biāo)志性、群眾性于一體的大型綜合性廣場，要有準(zhǔn)確的定位。在城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)力求突出城市廣場在塑造城市形象、滿足人們多層次的活動(dòng)需要和改善城市環(huán)境（包括城市空間環(huán)境和城市生態(tài)環(huán)境）的三大功能。并體現(xiàn)時(shí)代特征為主旨，整體考慮廣場布局規(guī)劃。

特定的城市廣場的規(guī)劃設(shè)計(jì)都應(yīng)精心創(chuàng)造實(shí)用而突出主題特色的城市廣場個(gè)體：一是要和諧處理城市廣場的規(guī)模尺度和空間形式，創(chuàng)造豐富的廣場空間意向。應(yīng)根據(jù)市級、區(qū)級和社區(qū)級合理規(guī)劃，一般不宜過大，且應(yīng)分散設(shè)置，以取得均勻的城市活動(dòng)公共空間。二是要合理配置建筑，實(shí)現(xiàn)廣場的使用功能。三是要有機(jī)組織交通，完善市政設(shè)施，綜合解決城市廣場內(nèi)外部的交通和配置。非凡注重空間距離的遠(yuǎn)近和交通時(shí)間的長短，以方便市民使用城市廣場。既要講究觀賞性，但主要還是要講究實(shí)用性。

為實(shí)現(xiàn)城市廣場的社會功能、環(huán)境和景觀意義，應(yīng)對城市廣場中的建筑物和廣場周邊地區(qū)進(jìn)行合理管制，結(jié)合開發(fā)成本、環(huán)境品質(zhì)和使用效果綜合控制容積率、建筑密度和建筑高度等指標(biāo)，保持整體空間的和諧。要明確制定鼓勵(lì)投資者開發(fā)興建城市廣場項(xiàng)目的政策和辦法。同時(shí)也要嚴(yán)格把握城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制程序和審批過程。

要切實(shí)實(shí)行規(guī)劃城市專家咨詢，實(shí)施規(guī)劃群眾參和，規(guī)劃監(jiān)督法制手段、專業(yè)隊(duì)伍的城市規(guī)劃控制機(jī)制。城市廣場的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和維護(hù)過程應(yīng)充分體現(xiàn)公眾參和。城市中心廣場的規(guī)劃設(shè)計(jì)審批，應(yīng)組織專家論證，并須對公眾意見進(jìn)行全面審議和合理反饋。城市廣場的使用應(yīng)確保其公共性，政府要站在督導(dǎo)的立場，監(jiān)督實(shí)施，加強(qiáng)宣傳，讓市民協(xié)助政府共同進(jìn)行管理和保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]洪鐵城·《城市規(guī)劃100問》，中國建筑工業(yè)出版社，2003年6月第一版，第158頁。

[3]羅苑龍·《有關(guān)城市廣場規(guī)劃設(shè)計(jì)幾個(gè)注重點(diǎn)的探索》，中國工程咨詢網(wǎng)。

篇8

為貫徹落實(shí)《X省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)

span=““>加快第五代移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策>的通知》精神，搶抓5G通信發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮5G對X經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)作用，結(jié)合X實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

以網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基礎(chǔ)、以應(yīng)用帶動(dòng)為突破口、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主攻方向，加快構(gòu)建具有X特色的5G產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，為全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐；推動(dòng)5G網(wǎng)絡(luò)的柔性化、個(gè)性化與云化部署，實(shí)現(xiàn)全市域覆蓋，提供隨時(shí)即取的大容量、高帶寬、低時(shí)延網(wǎng)絡(luò)支撐能力，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)間深度應(yīng)用、融合賦能。

2020年，計(jì)劃投資X億元，建設(shè)5G基站X個(gè)，實(shí)現(xiàn)X市中心城區(qū)建成區(qū)信號連續(xù)覆蓋、縣城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域信號覆蓋。啟動(dòng)建設(shè)X高新區(qū)應(yīng)用示范區(qū)，重點(diǎn)推進(jìn)智慧園區(qū)、智慧媒體、智慧教育、智慧醫(yī)療等4項(xiàng)5G示范應(yīng)用。

2021年，計(jì)劃投資X億元，建設(shè)5G基站X個(gè)，實(shí)現(xiàn)縣城區(qū)建成區(qū)信號連續(xù)覆蓋、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信號覆蓋。加快推進(jìn)智慧機(jī)場、智慧交通、智慧旅游、智慧公安、智慧養(yǎng)老、智慧應(yīng)急管理、智慧城市等一批5G示范應(yīng)用。

2022年，計(jì)劃投資X億元，建設(shè)5G基站X個(gè)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信號連續(xù)覆蓋、所有普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)信號覆蓋。形成10項(xiàng)重點(diǎn)示范應(yīng)用；積極培育一批5G應(yīng)用領(lǐng)域創(chuàng)新型企業(yè)。

二、主要任務(wù)

（一）加快5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

1．統(tǒng)籌5G建設(shè)規(guī)劃。加快X市通信基站專項(xiàng)規(guī)劃（5G規(guī)劃）的修改完善及審批工作步伐，明確鐵塔、基站、機(jī)房、管線等設(shè)施的規(guī)模、布局、用地安排及相關(guān)控制要求。將5G基站站址、機(jī)房及管線、電力等配套設(shè)施納入市政基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，將交通干線與重要交通樞紐場所基站納入建設(shè)規(guī)劃。國網(wǎng)X供電公司在電力建設(shè)規(guī)劃中要統(tǒng)籌考慮5G基站建設(shè)規(guī)劃，做好與5G基站建設(shè)規(guī)劃的有效銜接。各級規(guī)劃委員會要將中國鐵塔X市分公司及其各區(qū)域辦事處納入成員單位，參與編制各類法定空間規(guī)劃中的鐵塔及相關(guān)站址配套設(shè)施規(guī)劃。〔責(zé)任單位：市自然資源和規(guī)劃局、市通管辦、市住建局（市人防辦）、市交通運(yùn)輸局、市城管和綜合執(zhí)法局、國網(wǎng)X供電公司、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司、中國鐵塔X市分公司，各縣市區(qū)人民政府，排名第一的為牽頭單位，下同。〕

2．加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各通信運(yùn)營企業(yè)及鐵塔公司等5G相關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)橫向聯(lián)系，謀求共建共享、合作共贏、共同發(fā)展的合作模式，按照“園區(qū)優(yōu)先、工礦區(qū)優(yōu)先、城市優(yōu)先”原則，充分利用現(xiàn)有配套通信設(shè)施，加快5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在基站及鐵塔建設(shè)方面，由中國鐵塔X市分公司統(tǒng)籌集約利用社會資源，采取宏基站覆蓋和“微基站+智慧桿塔”相結(jié)合的方式快速部署5G網(wǎng)絡(luò)；在機(jī)房及管線建設(shè)方面，由各通信運(yùn)營企業(yè)按照資源集約利用的原則，加快匯聚機(jī)房、傳輸管線建設(shè)進(jìn)程。在5G基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，要貫徹落實(shí)省直有關(guān)部門制定的多功能桿塔規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和“多桿合一”智能桿塔指導(dǎo)意見，統(tǒng)籌多功能智能桿塔規(guī)劃建設(shè)和合理布局布點(diǎn)。〔責(zé)任單位：中國鐵塔X市分公司、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司、市住建局（市人防辦），各縣市區(qū)人民政府〕

3．加大公共資源開放力度。按照“鐵塔統(tǒng)籌、政府支持、開放共享、服務(wù)社會”原則，各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)所屬建筑物（含人防工程與人防疏散場所）和公共區(qū)域應(yīng)免費(fèi)為5G提供建設(shè)場地。各級政府要協(xié)調(diào)相關(guān)單位，免費(fèi)開放公共場所、學(xué)校、展覽館、旅游景點(diǎn)、人防工程、高等院校、科研院所、文化體育場等所屬構(gòu)筑物和機(jī)場、公路、鐵路、橋梁、隧道、地鐵、鐵路車站、公路客運(yùn)站、公路服務(wù)區(qū)、醫(yī)院、公共綠地、人防疏散場所、公共地下空間等公共區(qū)域，以及城市照明桿、交通標(biāo)識桿、公安監(jiān)控桿、非指揮工程的人防報(bào)警站（塔）等各類桿塔與地下通信管道、綜合管廊資源；積極推動(dòng)居民小區(qū)、商務(wù)樓宇為5G網(wǎng)絡(luò)站址建設(shè)提供場地支持。對沒有政策依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目，要加強(qiáng)清理；對有政策依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目，參照最低標(biāo)準(zhǔn)收取，切實(shí)減少信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營單位在資源占用、施工管理、設(shè)備維護(hù)等方面的費(fèi)用支出。各類資源資產(chǎn)擁有方應(yīng)配合做好站址建設(shè)工作，積極向中國鐵塔X市分公司提供各類基礎(chǔ)性資料。〔責(zé)任單位：市發(fā)改委、市教育局、市住建局（市人防辦）、市公安局、市交通運(yùn)輸局、市市場監(jiān)管局、市文旅廣體局、市城管和綜合執(zhí)法局、市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國網(wǎng)X供電公司、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司、中國鐵塔X市分公司，各縣市區(qū)人民政府〕

（二）推進(jìn)5G示范應(yīng)用

加快行業(yè)應(yīng)用帶動(dòng)，推動(dòng)5G與垂直行業(yè)融合發(fā)展，依托X資源優(yōu)勢及區(qū)位優(yōu)勢，著力打造新型產(chǎn)業(yè)集群應(yīng)用場景，實(shí)施5G+智能化可復(fù)制可推廣應(yīng)用項(xiàng)目在重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。爭取5G應(yīng)用領(lǐng)域步入全省先進(jìn)行列。

4．智慧醫(yī)療。依托X市第一人民醫(yī)院等重點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，積極探索基于5G技術(shù)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)專網(wǎng)專線、遠(yuǎn)程醫(yī)療、移動(dòng)醫(yī)療等服務(wù)。基于5G網(wǎng)絡(luò)開展醫(yī)院醫(yī)療業(yè)務(wù)、人員管理、資產(chǎn)追蹤等管理創(chuàng)新模式，將優(yōu)勢醫(yī)療資源輻射到縣市區(qū)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，利用5G網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)程業(yè)務(wù)支撐醫(yī)聯(lián)體等醫(yī)療協(xié)同和資源下沉，助力X貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)等扶貧業(yè)務(wù)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下鄉(xiāng)。同時(shí)，積極與省內(nèi)和外省醫(yī)療單位開展遠(yuǎn)程醫(yī)療等互動(dòng)業(yè)務(wù)，建立基于5G+云計(jì)算的以病患為中心的新型醫(yī)療健康數(shù)據(jù)中心，形成省內(nèi)5G智慧醫(yī)療創(chuàng)新業(yè)務(wù)示范基地。（責(zé)任單位：市衛(wèi)生健康委、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

5．智慧機(jī)場。探索5G技術(shù)在X機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營中的創(chuàng)新應(yīng)用，利用5G網(wǎng)絡(luò)提升機(jī)場無線網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)機(jī)場內(nèi)智能網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)隨地接入，供給旅客手機(jī)終端和工作人員移動(dòng)設(shè)備最高性能的無線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，部署5G終端展區(qū)、VR游戲體驗(yàn)、機(jī)械手臂互動(dòng)、當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)4K/8K直播等休閑娛樂區(qū)域，提升機(jī)場乃至整個(gè)X市的品牌效應(yīng)，通過5G網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)人流智能檢測、信息實(shí)時(shí)推送、超清視頻通話等能力，實(shí)現(xiàn)旅客在機(jī)場內(nèi)全流程無紙化、人臉注冊/購票、刷臉值機(jī)/托運(yùn)、智慧航顯、貴賓迎送、機(jī)艙復(fù)檢、擺渡車提示和遠(yuǎn)機(jī)位復(fù)核等能力，通過智能監(jiān)控?cái)z像環(huán)境部署、無人物流車控制和智能芯片行李管控，實(shí)現(xiàn)行李全流程可視化監(jiān)控、貨物自動(dòng)配送和快速減客分艙，極大提升機(jī)場物流管控和運(yùn)營效率。（責(zé)任單位：市發(fā)改委、市工信局、中國電信X分公司，X區(qū)人民政府）

6．智慧園區(qū)。利用5G網(wǎng)絡(luò)輔助X重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)信息化建設(shè)，充分發(fā)揮5G速率、時(shí)延、連接能力在工業(yè)制造單位研發(fā)生產(chǎn)、物流運(yùn)輸、人物管理、銷售服務(wù)等方面的適配應(yīng)用。在X高新區(qū)內(nèi)的臺灣工業(yè)園建設(shè)5G基站120個(gè)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)區(qū)域全覆蓋。通過5G網(wǎng)絡(luò)承載現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在重點(diǎn)安防區(qū)域、車間庫房等安全重地布放高清攝像頭980個(gè)，實(shí)時(shí)保證園區(qū)安全；在廠線連續(xù)布放高清攝像頭、球鏡200個(gè)，借助5G網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)數(shù)據(jù)可管可控、人與物靈活調(diào)度、生產(chǎn)制造降本提效，將5G與現(xiàn)代工業(yè)智造緊密結(jié)合完成商務(wù)模式應(yīng)用落地。（責(zé)任單位：市工信局、市發(fā)改委、X高新區(qū)管委會、X經(jīng)開區(qū)管委會、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

7．智慧交通。積極拓展5G與X市交通系統(tǒng)相結(jié)合的應(yīng)用場景，聚焦交通安全、道路建設(shè)、信息傳遞和指揮控制等方面的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建路面交通5G智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)靈活布控，協(xié)助交通部門運(yùn)維管理，實(shí)現(xiàn)交通安全高效實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警，節(jié)省人力成本，提高工作效率。將智慧路燈改造形成智慧路燈、無人機(jī)充電樁、信息中轉(zhuǎn)站等多能力處理站點(diǎn)，將停車場改造成無人泊車、信息集散點(diǎn)等多功能智慧停車場，利用路面交通備件輔助智慧城市信息能力建設(shè)。在交通指揮中心建立“5G智慧綜合指揮中心”，利用5G網(wǎng)絡(luò)將所有監(jiān)控、應(yīng)用、智慧功能接入進(jìn)行統(tǒng)一控制，整體提升X市內(nèi)交通環(huán)境和流通能力。（責(zé)任單位：市公安局交警支隊(duì)、市交通運(yùn)輸局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司）

8．智慧媒體。發(fā)揮廣電優(yōu)勢，開展4K/8K超清直播、360°互動(dòng)直播、VR/AR直播等創(chuàng)新應(yīng)用場景的高新視頻服務(wù)。借助5G實(shí)現(xiàn)媒體業(yè)務(wù)移動(dòng)展開，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)超清直播、遠(yuǎn)程超清直播、多機(jī)位超清直播等服務(wù)，針對礦博會等大型文體活動(dòng)以及熱點(diǎn)事件進(jìn)行5G直播，提升城市品牌效應(yīng)。提供融合新媒體云播控業(yè)務(wù)、向用戶提供新媒體業(yè)務(wù)，為內(nèi)容生產(chǎn)者提供交易、所需的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，為管理部門進(jìn)行內(nèi)容管控和技術(shù)管理提供支撐。（責(zé)任單位：市文旅廣體局、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

9．智慧教育。建設(shè)校園5G無線網(wǎng)絡(luò)，為教學(xué)和安防服務(wù)。在X推選創(chuàng)新教育示范點(diǎn)，進(jìn)行5G與教育行業(yè)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)。通過5G技術(shù)實(shí)現(xiàn)4K高清直播和全息遠(yuǎn)程教學(xué)的方式達(dá)到遠(yuǎn)程高清課堂直播、跨校聯(lián)動(dòng)，提升互動(dòng)性和教學(xué)效果。通過5G技術(shù)加強(qiáng)校園安防力量，平安校園人臉識別與5G相結(jié)合，AR眼鏡連接云端數(shù)據(jù)庫，對采集圖像進(jìn)行特征提取，實(shí)現(xiàn)人臉識別及告警，監(jiān)控中心實(shí)時(shí)依據(jù)異常情況聯(lián)動(dòng)安保人員及時(shí)采取行動(dòng)。（責(zé)任單位：市教育局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

10．智慧旅游。5G智慧旅游平臺應(yīng)用為游客提供更精準(zhǔn)、更個(gè)性化的服務(wù)，在A級景區(qū)形成5G網(wǎng)絡(luò)能力，實(shí)現(xiàn)5G數(shù)字化定制旅游。通過對用戶業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析，接入5G實(shí)現(xiàn)景區(qū)導(dǎo)覽服務(wù)，為每個(gè)游客提供游覽服務(wù)，推薦景點(diǎn)信息及配套交通食宿等。接入5G實(shí)現(xiàn)AR輔助講解，為不同類型的游客推送不同的講解材料，實(shí)現(xiàn)旅游信息定制化推送。隨著基于5G的泛連接數(shù)據(jù)鏈的建立，為游客提供游前、游中、游后的專屬定制服務(wù)。（責(zé)任單位：市文旅廣體局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

11．智慧公安。實(shí)行5G警務(wù)智能安防，將警務(wù)通、執(zhí)法記錄儀、對講機(jī)等裝備集成到警用智能頭盔中，運(yùn)用5G+AR人臉識別技術(shù)，在人臉、車牌認(rèn)證比對中實(shí)時(shí)獲取被查人身份特征，大幅提高執(zhí)法效率。推廣便于單兵攜帶或車載的5G單兵布控安防系統(tǒng)，用于臨時(shí)通道卡口檢查安防、重要場所安全檢查、突發(fā)事件現(xiàn)場人像采集記錄和比對等。（責(zé)任單位：市公安局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

12．智慧養(yǎng)老。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化與智能化，搭建具備老年信息管理、養(yǎng)老服務(wù)訂單監(jiān)控、政府購買養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息管理、養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)管理、分級分區(qū)運(yùn)營管理、養(yǎng)老服務(wù)呼叫、養(yǎng)老服務(wù)智能健康管理等綜合功能的智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，采用人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)匹配和精準(zhǔn)對接供需兩端智慧化養(yǎng)老服務(wù)，整合養(yǎng)老政策、服務(wù)、產(chǎn)品、設(shè)施等信息，推廣智能養(yǎng)老產(chǎn)品和技術(shù)應(yīng)用，以信息化平臺和各類實(shí)體服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的線上線下結(jié)合運(yùn)營方式，實(shí)現(xiàn)全市養(yǎng)老信息和資源互聯(lián)互通，線上線下有效互動(dòng)。（責(zé)任單位：市民政局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

13．智慧應(yīng)急管理。在整合改造氣象、自然資源、水利、地震、農(nóng)牧、林草等領(lǐng)域已建監(jiān)測設(shè)備的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步針對地質(zhì)、水旱、地震、氣象、森林火災(zāi)、農(nóng)業(yè)、城市主要基礎(chǔ)設(shè)施等自然災(zāi)害重點(diǎn)區(qū)域分批次進(jìn)行監(jiān)測站點(diǎn)建設(shè)，通過后端云計(jì)算實(shí)現(xiàn)對災(zāi)害處置現(xiàn)場視頻、語音、文本、圖片、身份、定位等數(shù)據(jù)高效處理，大幅提升自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、分析研判、指揮調(diào)度、評估分析、信息能力。（責(zé)任單位：市應(yīng)急管理局、市自然資源和規(guī)劃局、市水利局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市城管和綜合執(zhí)法局、市林業(yè)局、市地震局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司，各縣市區(qū)人民政府）

14．智慧城市。結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)，推動(dòng)智慧城市應(yīng)用演進(jìn)升級。在城市建設(shè)管理中，借助5G網(wǎng)絡(luò)打造城市大腦，融合智慧政務(wù)、智慧城管、智慧安防、智慧交通、智慧電力、智慧社區(qū)等城市功能單元，增強(qiáng)城市運(yùn)營和治理能力。充分發(fā)揮5G高性能無線網(wǎng)絡(luò)能力，將智慧城市建設(shè)與5G網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會效益快速增長。〔責(zé)任單位：市工信局、市衛(wèi)生健康委、市教育局、市公安局、市人社局、市住建局（市人防辦）、市民政局、市城管和綜合執(zhí)法局、市交通運(yùn)輸局、市文旅廣體局、市行政審批服務(wù)局〕

（三）積極發(fā)展5G產(chǎn)業(yè)

15．培育引進(jìn)5G企業(yè)。支持本地軟件開發(fā)、傳感器、人工智能等領(lǐng)域發(fā)展基礎(chǔ)較好的企業(yè)，盡早布局5G產(chǎn)品研發(fā)等工作，培育本地5G產(chǎn)業(yè)。開展精準(zhǔn)招商，大力引進(jìn)技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)品競爭力強(qiáng)的5G領(lǐng)軍企業(yè)落戶我市。積極推動(dòng)5G骨干企業(yè)與我市重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)對接合作。（責(zé)任單位：市工信局、市商務(wù)局、市發(fā)改委，各縣市區(qū)人民政府）

16．支持產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)。鼓勵(lì)圍繞5G相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)化眾創(chuàng)空間、產(chǎn)品認(rèn)證、應(yīng)用測試、產(chǎn)業(yè)監(jiān)測分析等各類培育載體和公共技術(shù)服務(wù)平臺。各級財(cái)政相關(guān)專項(xiàng)資金要重點(diǎn)支持5G產(chǎn)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、示范應(yīng)用等公共平臺建設(shè)，對首次通過國家、省級、市級認(rèn)定的研發(fā)平臺、企業(yè)孵化器和5G公共技術(shù)服務(wù)平臺，由受益財(cái)政采取后補(bǔ)助方式給予資金支持。（責(zé)任單位：市科技局、市發(fā)改委、市工信局、市財(cái)政局、市市場監(jiān)管局，各縣市區(qū)人民政府）

17．加快產(chǎn)業(yè)鏈條培育。鼓勵(lì)發(fā)展光交換、基帶、中高射頻、圖像處理等5G高端芯片、元器件及砷化鎵、氮化鎵等化合物半導(dǎo)體，發(fā)展基于5G技術(shù)高超清視頻終端、可穿戴設(shè)備、虛擬現(xiàn)實(shí)/增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)（VR/AR）、全息影像等終端產(chǎn)品。將5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目列入年度市級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，對影響大、帶動(dòng)強(qiáng)的重大項(xiàng)目，采取“一事一議”方式給予支持。鼓勵(lì)企業(yè)間開展協(xié)作配套，支持本地企業(yè)舉辦或參加國內(nèi)外5G產(chǎn)品展銷活動(dòng)。發(fā)揮政府采購政策引導(dǎo)作用，對符合首臺套采購政策規(guī)定的5G產(chǎn)品，可由采購人采取競爭性談判、詢價(jià)、競爭性磋商或單一來源等非公開招標(biāo)方式進(jìn)行首次采購。（責(zé)任單位：市工信局、市發(fā)改委、市科技局、市商務(wù)局、市財(cái)政局、中國電信X分公司、中國移動(dòng)X分公司、中國聯(lián)通X分公司、X有線X網(wǎng)絡(luò)有限公司、中國鐵塔X市分公司）

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

建立由市工信局牽頭，市直及中省駐市有關(guān)單位參與的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全市5G建設(shè)和應(yīng)用相關(guān)工作，協(xié)調(diào)解決5G建設(shè)中的跨部門重大問題。各縣市區(qū)人民政府要成立工作專班，按照屬地管理和分級負(fù)責(zé)的原則，加強(qiáng)對5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、示范應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，督促政策落到實(shí)處，不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各縣市區(qū)要定期向中國鐵塔X市分公司公布免費(fèi)開放站址資源清單，向市工信局報(bào)送半年和年度工作推進(jìn)情況。中國鐵塔X市分公司要及時(shí)收集5G基站建設(shè)過程中存在的問題，提交部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究解決。

（二）加強(qiáng)要素保障。

各級人民政府要加大5G站址用地支持力度，將站址建設(shè)納入國土空間規(guī)劃，并在控制性詳細(xì)規(guī)劃中嚴(yán)格落實(shí)。自然資源和規(guī)劃主管部門要積極指導(dǎo)涉地縣級政府做好征地補(bǔ)償安置和用地報(bào)批資料的組織，切實(shí)做好用地服務(wù)。林業(yè)主管部門要及時(shí)指導(dǎo)建設(shè)方做好設(shè)計(jì)占用林地的手續(xù)辦理工作。各供電企業(yè)要在用電申請、電力增容和轉(zhuǎn)供電改造上為5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供最大便利。電網(wǎng)擴(kuò)容時(shí)要依據(jù)5G基站建設(shè)主體提出的用電負(fù)荷水平和安裝位置明細(xì)預(yù)留5G基站用電需求。大力推進(jìn)5G基站轉(zhuǎn)供電改直供電，鼓勵(lì)參加市場化交易，簡化申請報(bào)裝程序；尚無法改直供電的5G基站應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行轉(zhuǎn)供電最高限價(jià)。市市場監(jiān)管局要加大巡查力度，及時(shí)糾正轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)中發(fā)生的亂加價(jià)行為，對拒不糾正的堅(jiān)決予以查處。市工信局要加強(qiáng)對頻率資源的管理，規(guī)范公用干擾器使用，加大頻率干擾查處力度，確保5G網(wǎng)絡(luò)可靠運(yùn)行。5G基站設(shè)置與使用單位應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)解決合法無線電臺（站）使用單位的干擾問題，無線電臺（站）使用單位應(yīng)積極配合。

（三）強(qiáng)化安全保障。

市委網(wǎng)信辦要加強(qiáng)5G通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全的整體布局、頂層設(shè)計(jì)和綜合防控能力建設(shè)等方面的管理和督導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)與安全防護(hù)設(shè)施同步規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行。5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)單位要嚴(yán)格依法落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度等網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)技術(shù)措施。提升5G應(yīng)用安全防護(hù)能力，終端、網(wǎng)絡(luò)、平臺、應(yīng)用層要按照“誰提供服務(wù)，誰保障安全”的原則，落實(shí)各項(xiàng)安全保障措施。

（四）優(yōu)化審批流程。

嚴(yán)格執(zhí)行光纖到戶國省標(biāo)準(zhǔn)，將移動(dòng)通信基礎(chǔ)設(shè)施、光纖設(shè)施納入市政公用服務(wù)報(bào)裝、竣工并聯(lián)驗(yàn)收范疇。嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留5G網(wǎng)絡(luò)配套機(jī)房、電源、管道和屋面站址等，實(shí)現(xiàn)與工程主體同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。對老舊小區(qū)改造工程，要合理規(guī)劃5G等通信基礎(chǔ)設(shè)施所需站址及配套資源，并在設(shè)計(jì)、施工環(huán)節(jié)同步實(shí)施。對其他既有工程，要加強(qiáng)5G等通信基礎(chǔ)設(shè)施站址、配套資源的供給，積極落實(shí)5G規(guī)模部署所需的必要條件。各級各部門要推動(dòng)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)“最多跑一次”服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，壓縮審批時(shí)限，滿足5G網(wǎng)絡(luò)快速規(guī)模組網(wǎng)需求。

（五）維護(hù)建設(shè)秩序。

各縣市區(qū)人民政府要按照屬地管理原則，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)阻撓施工或維護(hù)、非法逼遷、非法破壞、非法占用（或挪用）通信資源等一切妨礙信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與安全保護(hù)的行為，組織相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)解決群眾投訴集中的通信覆蓋難點(diǎn)問題。市住建局負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)支持配合住宅小區(qū)光纖、管道、基站、各類通信機(jī)房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)工作，嚴(yán)禁開發(fā)商或物業(yè)服務(wù)企業(yè)收取進(jìn)場費(fèi)、接入費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)、分?jǐn)傎M(fèi)等任何不合理費(fèi)用。市公安局負(fù)責(zé)聯(lián)合通信管理、住建等部門依法查處破壞信息基礎(chǔ)設(shè)施、阻撓信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、妨礙應(yīng)急通信保障及通信設(shè)施搶修救險(xiǎn)、違規(guī)干擾等違法行為。各級各部門對因征地拆遷、城鄉(xiāng)建設(shè)（市政公用設(shè)施除外）等造成的信息基礎(chǔ)設(shè)施遷移或損毀的，嚴(yán)格按照通信設(shè)施拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償；對遷移或損毀的通信基站按照同等數(shù)量提供替代站址并保證傳輸便利，遵循“先建后拆”的原則，確保5G網(wǎng)絡(luò)通信質(zhì)量不受影響。

篇9

從發(fā)達(dá)國家特大城市的發(fā)展進(jìn)程來看，人口高速增長一般都需要幾十年的時(shí)間，有的甚至需要上百年，人口總規(guī)模也遠(yuǎn)小于北京。正因此，北京市的人口急劇增長使本來應(yīng)該在長時(shí)段內(nèi)解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。

需要認(rèn)識到，北京市的人口增長面臨的國際和國內(nèi)環(huán)境，確實(shí)不同于其他國家大都市所走過的道路。出于現(xiàn)代化發(fā)展的迫切要求，人們急于要求北京市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升到發(fā)達(dá)國家水平。而我們現(xiàn)實(shí)的發(fā)展階段，則是大量的低收入人口迫切要求轉(zhuǎn)換就業(yè)崗位和提高收入水平，并處于急速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之中。

北京的開放性空間無法阻擋大量的外來人口來此尋求就業(yè)機(jī)會。而基礎(chǔ)設(shè)施供給壓力又導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癜言驓w結(jié)為人口的高度膨脹。輿論的呼聲中，唯一的辦法，就是減少對新增人口的公共服務(wù)，或者是繼續(xù)采取戶籍限制，緩解新增公共服務(wù)的壓力。

人們沒有看到，在行政資源和市場資源同時(shí)高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。未來，隨著北京城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度加大，以及北京市龐大的人口對于不同類型的服務(wù)業(yè)的強(qiáng)勁需求，仍需要大量外來人員進(jìn)行補(bǔ)充。因此，北京將長期面臨多元人口進(jìn)入、現(xiàn)代與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存的局面。

清楚地認(rèn)識到這一現(xiàn)實(shí)，便可理解種種人口調(diào)控政策一再失效的原因，因?yàn)槠涑霭l(fā)點(diǎn)本身就已經(jīng)違背了中國城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律。

因此，北京市人口調(diào)控政策首先要充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，應(yīng)通過市場的方式在空間中進(jìn)行疏導(dǎo)。其次要符合中央的城鎮(zhèn)化改革基本方針，不能繼續(xù)利用行政的優(yōu)越性使自己成為改革的孤島，并以調(diào)控為借口，降低對外來人口的公共服務(wù)。

以往對于北京市人口的研究，大多是在習(xí)慣思維模式下，主觀上從控制北京市人口的思路出發(fā)作出論證。對于北京市人口增長的機(jī)制和規(guī)律并沒有搞清楚，也沒有了解行政管理體制和市場機(jī)制對于北京市人口集聚一直是發(fā)揮著積極地促進(jìn)作用。研究方法過多地強(qiáng)調(diào)了承載力的自然約束條件，忽視了經(jīng)濟(jì)社會分析，忽視了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口集聚的一般規(guī)律。

本課題試圖通過對北京市人口聚集的原因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)分析，盡量采用定量的描述方式，盡可能地根據(jù)北京市人口增長實(shí)際過程的趨勢、約束條件和客觀原因，來進(jìn)行推斷和分析，以求得出相對客觀的結(jié)論。

北京未來會有多少人

2011年北京市常住總?cè)丝跒?018.6萬人，其中，常住外來人口達(dá)742.2萬人。

從1978年-2011年北京市人口數(shù)量看，戶籍人口的增長較平緩，而常住人口的增長主要是從1995年開始，并由外來人口的增長帶來的。

我們可按現(xiàn)有的變化趨勢對未來北京人口的增長狀況加以分析。

按照1996年-2011年的數(shù)據(jù)計(jì)算，戶籍人口年均增長13.3萬人，按此速度，到2020年，北京戶籍人口將增加120萬人。如果按照2000年-2011年戶籍人口年均增加約15.5萬人計(jì)算，到2020年北京市戶籍人口可增加約139萬人。

取不同的時(shí)間段，外來人口的增長速度也有不同，但均大大快于戶籍人口增長：1996年-2011年，外來人口年均增長37.4萬人；2000年-2011年，年均增長44.2萬人；2006年-2011年，年均增長67.8萬人。按照上述不同速率計(jì)算，到2020年，外來人口分別可能增加約336萬人、398萬人和610萬人。

綜合計(jì)算，至2020年，北京市常住人口取低限，可達(dá)到2474萬人，取高限，則將達(dá)到2770.3萬人。

投資是衡量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合性指標(biāo)。投資增長以及由此帶來的新增就業(yè)崗位的增加，是吸引人口增長最直接的原因。因此，除了常規(guī)增長趨勢下的北京人口總量分析，我們還可基于投資、就業(yè)對人口增長影響進(jìn)行多方案預(yù)測。

以1996年-2011年的北京固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)就業(yè)增加的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，按照不同時(shí)間跨度計(jì)算，固定投資就業(yè)彈性平均值均較為接近。1996年-2011年的平均值為0.29，2000年-2011年的平均值為0.4，2005年-2011年的平均值為0.31。近幾年，北京投資就業(yè)彈性呈現(xiàn)增長趨勢，但是從長期來看，考慮到邊際效益遞減等因素，我們以投資就業(yè)彈性為0.3進(jìn)行測算。

1996年-2011年，北京固定資產(chǎn)投資增長有較大的變化，其中2009年增長高達(dá)26%，但是2008年則出現(xiàn)負(fù)增長。“九五”“十五”和“十一五”固定資產(chǎn)投資的年均增速分別為9%、16.9%和14.6%，2011年的增速為7.6%，2012年上半年為11%。考慮到未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，投資增速將趨緩，我們分別設(shè)定固定資產(chǎn)年均增速為14%、10%、8%和6%進(jìn)行測算。

自2005年以來，北京就業(yè)人員總量占總?cè)丝诘谋戎鼗颈３址€(wěn)定，2005年為45.7%，2010年為46.1%，2011年比重略微提高，為47.3%。以下我們以2011年的47.3%進(jìn)行測算。

測算結(jié)果顯示，到2020年，在其他條件不變的情況下，如果固定資產(chǎn)投資年均增長在14%、10%、8%和6%，則北京新增外來人口分別約為840萬、550萬、415萬和285萬。北京市所對應(yīng)的總?cè)丝诜謩e為2945萬、2653萬、2517萬和2387萬。

我們認(rèn)為，從各方面的主觀因素考慮，北京市并不希望在未來十年內(nèi)人口出現(xiàn)爆炸性增長。因此，控制人口進(jìn)入的政策措施還將持續(xù)出臺。如果方法得當(dāng)，從降低投資增長速度開始，如年均投資增速控制在8%以內(nèi)，北京市人口總量限制在2500萬人內(nèi)有可能實(shí)現(xiàn)。

如果按常規(guī)增長的方式來計(jì)算，取前15年平均值作為低限方案，北京外來人口到2020年將會達(dá)到1047萬人。如果按照投資增長的中低限年均8%測算，到2020年北京市外來人口將達(dá)到1200萬人左右。這意味著，外來人口占北京人口的比重將會逐年提高，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到45%左右。

但是，在外來人口比重不斷增加的現(xiàn)實(shí)趨勢之下，北京的戶籍居民和外來人口間仍存在公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。

比如，農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校仍然受到“五證”難辦、擇校費(fèi)高等門檻的制約。在流動(dòng)人口聚居的城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住條件惡劣，市政設(shè)施落后，環(huán)境衛(wèi)生差，基本公共服務(wù)難以按實(shí)際需要配套。在享受保障房待遇方面，雖然公租房申請已將符合條件的外來農(nóng)民工納入，但是目前廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等還沒有放開。

人口公共服務(wù)的不均等會帶來一系列的社會問題，如果得不到重視和解決，未來會產(chǎn)生潛在的社會隱患。

由于未來中央的城鎮(zhèn)化政策重點(diǎn)是從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)為質(zhì)量提升，改善外來人口的公共服務(wù)將是北京市面臨的重要而迫切的任務(wù)。這也將對北京市如何來平衡財(cái)力，做到既提升對戶籍人口的公共服務(wù)水平，又能夠有效落實(shí)中央有關(guān)政策精神，是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。

人口增長難以逆轉(zhuǎn)

與紐約、倫敦、東京所呈現(xiàn)的特大城市人口增長與所在國城市化發(fā)展的同步性一樣，北京的人口也隨著中國城鎮(zhèn)化率的進(jìn)程而增加。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978年-1995年北京常住人口增長較為平緩，而隨著中國城鎮(zhèn)化率每年增長幅度由1995年的0.53個(gè)百分點(diǎn)提高到1996年的1.44個(gè)百分點(diǎn)，并且隨后持續(xù)保持在1個(gè)百分點(diǎn)之上，北京人口開始加速增長，由年均增長22.33萬人變?yōu)槟昃鲩L47.97萬人。這也說明了，隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，作為中國主要特大城市之一的北京，成為了吸納人口的主要載體之一。

首先，就業(yè)和收入水平是影響人口向北京流動(dòng)的直接原因。

第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年北京外來人口主要輸出地為河北、河南和山東等地。通過數(shù)據(jù)分析，以上三省與北京在人均GDP、人均全社會固定資產(chǎn)投資、就業(yè)人員平均工資等方面都存在一定差距，若按戶籍人口計(jì)算，該差距更大。

將數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析可以發(fā)現(xiàn)，北京外來人口的增加，與北京和外來人口輸出地的全社會人均固定資產(chǎn)投資差、就業(yè)人員平均工資差線性相關(guān)，也就是說，這兩者是影響人口流向的直接因素。繼續(xù)分析可以發(fā)現(xiàn)，北京全社會固定資產(chǎn)投資與就業(yè)人數(shù)之間線性相關(guān)，意味著固定資產(chǎn)的增加會帶來就業(yè)的增加。因此，可以得出結(jié)論，就業(yè)和收入水平的提高是吸引外來人口的直接原因。

其次，公共服務(wù)水平和優(yōu)質(zhì)資源是對人口具有吸引力的關(guān)鍵因素。

一是公共服務(wù)水平較外來人口輸出地高。2010年北京市轄區(qū)人均財(cái)政支出為18892元，分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區(qū)人均財(cái)政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

二是優(yōu)質(zhì)資源集中。北京集中了全國最好的大學(xué)、最好的醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)資源：全國排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；全國知名的260所重點(diǎn)中學(xué)中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于許多省份全省的重點(diǎn)中學(xué)數(shù)量，而按綜合實(shí)力排名的前20所重點(diǎn)中學(xué)中，北京占6所；截至2011年，全國1399家三級醫(yī)院，北京有51家，約占華北地區(qū)三級醫(yī)院總數(shù)的24%。

需要指出的是，公共資源對北京以農(nóng)民工為主體的外來人口的影響并不是直接的。優(yōu)質(zhì)公共資源的集中分布和公共服務(wù)水準(zhǔn)較高，會直接影響外地高收入群體到北京置業(yè)，并購買優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，結(jié)果會抬高房地產(chǎn)價(jià)格和增加優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)投資，也會直接影響到高收入群體對基礎(chǔ)設(shè)施供給的高要求，增加北京市的基礎(chǔ)設(shè)施投資。無論是基礎(chǔ)設(shè)施投資還是房地產(chǎn)投資都會帶來大量的就業(yè)崗位，間接帶動(dòng)了外來人口到北京來尋求就業(yè)機(jī)會。

再次，相對較低的生活成本使得外來人口生存十分容易。

一是食品成本價(jià)格相對較低，增長速度較慢。1995年-2011年，北京的食品平均物價(jià)指數(shù)為104.86，比外來人口主要輸出地河北、山東、河南分別低0.32、0.45和0.87。17年間北京食品價(jià)格上漲幅度最小。

通過比較2011年北京與外來人口輸出地省會城市的幾種常見食品價(jià)格，可以發(fā)現(xiàn)北京的生活成本相對較低，其中大米、豬肉價(jià)格均低于其余三個(gè)城市，花生油、大白菜低于濟(jì)南和鄭州。但同年北京就業(yè)人員平均工資卻是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。

二是公用事業(yè)的價(jià)格收入比相對較低。近六年來，北京水價(jià)僅在2009年上調(diào)過一次，由每立方米3.7元上調(diào)到4元。2010年，北京、石家莊、濟(jì)南和鄭州的水價(jià)分別為4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全國人均居民生活年用水量57.25立方米計(jì)算，則在四地生活的水費(fèi)支出占當(dāng)年平均工資比重分別為0.35%、0.6%、0.6%和0.43%，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山東均開始實(shí)行三檔階梯電價(jià)，從每檔范圍和單價(jià)來看，北京電價(jià)都為四地最低。目前四地的民用管道天然氣價(jià)格，北京也是最低。

此外，北京地鐵全線統(tǒng)一票價(jià)2元，公共汽車每人次0.4元，為全國最低，遠(yuǎn)低于上海、廣州等特大城市。事實(shí)上，較低生活成本的代價(jià)是政府為其虧損埋單：2011年北京對地面交通和軌道交通補(bǔ)貼156.9億元，是2011年北京市公共財(cái)政預(yù)算支出1422.9億元的11%。

三是外來人口租房成本低。北京雖然房價(jià)在全國領(lǐng)先，但在城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民出租屋、地下室租金約為每月250元-600元，按北京建筑業(yè)農(nóng)民工1500元-2500元的月收入計(jì)算，農(nóng)民工租房支出約占月收入的15%-25%。出租屋和地下室的租房價(jià)格，遠(yuǎn)低于同地段的商品房租房價(jià)格，如朝陽區(qū)定福莊常營鄉(xiāng)出租屋價(jià)格約為每月400元左右，而同期同區(qū)定福莊定福家園成套商品房租金約為4500元左右，前者價(jià)格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的北京常住外來人口占比分別為53.9%和34.7%。

很多本地居民認(rèn)為，北京的生活成本已經(jīng)難以忍受，這是相對于房價(jià)和中高檔商品價(jià)格而言。對于進(jìn)入北京的外來農(nóng)村人口來說，只需要解決自己的基本生活需求就可以輕松地在北京生活下來，因?yàn)樗麄円容^的是家鄉(xiāng)農(nóng)村的收入水平，而不是北京市民或者是白領(lǐng)的收入水平，他們想的不是攀比，而是如何得到一份較好的收入。

因此，可以看出，影響北京外來人口增長的就業(yè)、收入增長以及生活成本等因素，都在發(fā)揮著積極的作用。這些因素如果不發(fā)生根本的變化，北京人口增長的形勢仍然無法逆轉(zhuǎn)。

自然資源承載力仍有空間

對于北京人口承載力的測算，水資源和土地資源是兩個(gè)主要的限制性因素。

北京水資源來源于三個(gè)方面：本地水資源、再生水利用、外地調(diào)入水資源。預(yù)計(jì)至2020年，北京水資源量將超過55.4億立方米。

其中，本地水資源總量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中間值，約為33.4億立方米；2011年，北京再生水利用量為7億立方米，到2020年，預(yù)計(jì)可供給水資源量超過10億立方米；根據(jù)規(guī)劃，到2020年，南水北調(diào)供水量將達(dá)到12億立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。

根據(jù)北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)分析，工農(nóng)業(yè)用水量已經(jīng)較為穩(wěn)定，但仍有進(jìn)一步節(jié)水的空間。生態(tài)用水需要進(jìn)一步增加，但也有可調(diào)整的余地，尤其是高爾夫球場等奢侈性用水。生活用水方面，近年來呈現(xiàn)下降趨勢，如果借鑒嚴(yán)重缺水地區(qū)，如以色列等國家的經(jīng)驗(yàn)，生活用水仍有可節(jié)約的空間，但從提升生活質(zhì)量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本穩(wěn)定，甚至有所提高。

按照工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水略有下降、生態(tài)用水有保證的原則，未來工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類用水分別為4.5億立方米-5億立方米、10億立方米、10億立方米，三類用水量合計(jì)為25億立方米，剩余可供生活用水量為30.4億立方米。

北京水資源理論承載力關(guān)鍵取決于可用生活水資源量。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，生活用水可變化的范圍最低為人均69立方米，最高應(yīng)控制在人均90立方米左右。2001年-2011年，北京年人均生活用水最低為76.9立方米，最高為90.3立方米，平均值約為85立方米，以此為標(biāo)準(zhǔn)加以計(jì)算，北京水資源的理論承載能力可達(dá)到3500萬人。

再來看看土地資源的情況。

北京土地總面積1.67萬平方公里，可以開發(fā)建設(shè)的面積約9400平方公里。其中，平原地區(qū)面積約6400平方公里，其他為山區(qū)。在山區(qū)中，海拔在100米-300米的淺山區(qū)面積為2000多平方公里，山間谷地坡度小于10度的可開發(fā)的面積約1000平方公里。

根據(jù)北京人口分布情況的概略估算，目前，平原地區(qū)6400平方公里的范圍內(nèi)，總?cè)丝诩s為1700萬人，人口密度約每平方公里2656人。淺山區(qū)和山區(qū)總?cè)丝诩s為300萬人，其中，淺山區(qū)約為200萬人，山區(qū)約為100萬人。

結(jié)合北京建設(shè)用地利用效率，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，北京的土地資源具有容納更多人口的潛力：6400多平方公里的平原區(qū)土地利用仍有較大潛力；淺山區(qū)應(yīng)在保護(hù)環(huán)境的前提下，進(jìn)行適度開發(fā)；海拔較高的山間谷地地區(qū)不宜大規(guī)模開發(fā)，需要進(jìn)行適度控制。

2010年，北京市全部城鎮(zhèn)建成區(qū)（包括中心城區(qū)、新城和建制鎮(zhèn)）總規(guī)模估計(jì)在1350平方公里-1400平方公里，城鎮(zhèn)人口約1700萬，人口密度約每平方公里1.2萬人。據(jù)《北京土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，到2020年，北京建設(shè)用地總量將增加到3817平方公里，其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。

對于2700平方公里的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，通過提高土地利用效率，提升集約利用水平的辦法，假定都可以達(dá)到目前平均城鎮(zhèn)用地人口密度水平，即每平方公里1.2萬人，則北京規(guī)劃建設(shè)用地的承載力能夠達(dá)到3240萬人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地（2700平方公里規(guī)劃用地減去1400平方公里的城鎮(zhèn)建成區(qū)）進(jìn)行挖潛，人口密度按每平方公里1萬人計(jì)算（國土資源部新城建設(shè)的人口密度標(biāo)準(zhǔn)），北京規(guī)劃建設(shè)用地的最大承載力也可達(dá)到3000萬人。

由此可見，在現(xiàn)行規(guī)劃控制下，如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地集約利用率達(dá)到現(xiàn)有城鎮(zhèn)的水平，則理論上的土地資源承載力為3000萬-3200萬人。

如果將各部分可開發(fā)土地的承載力對比國際城市區(qū)人口密度來看，北京土地資源能容納的人口更多。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，國外都市連綿區(qū)內(nèi)人口密度大約為每平方公里5000人。例如，東京都總面積2188平方公里，人口約1300萬，人口密度約每平方公里5900人。倫敦總面積1579平方公里，人口約756萬，人口密度約每平方公里4780人。即使按倫敦每平方公里4700人的標(biāo)準(zhǔn)估算，北京僅6400平方公里的平原地區(qū)即可承載3000萬人口。

此外，北京淺山區(qū)總面積2300多平方公里，在適度進(jìn)行低密度住宅開發(fā)的情況下，仍有望增加30萬人，可承載人口達(dá)到230萬人。出于生態(tài)保護(hù)的角度，山區(qū)維持現(xiàn)有人口規(guī)模和開發(fā)密度為宜，保持在100萬人。

照此計(jì)算，綜合平原區(qū)、淺山區(qū)和山區(qū)三部分，北京土地資源人口承載力預(yù)計(jì)達(dá)到3300萬人。

用經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制

引導(dǎo)人口流向

從以上分析視角出發(fā)，根據(jù)目前城鎮(zhèn)化政策的改革方向，北京市對待人口問題的正確思路應(yīng)該是：堅(jiān)定不移地以改善公共服務(wù)為導(dǎo)向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務(wù)差別；充分利用北京市行政轄區(qū)的空間，合理配置人口和資源。要通過經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制，引導(dǎo)人口流向的分布趨勢。

第一，推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，加快戶籍管理制度改革。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在北京的外來人口中，大約有20%的長期舉家遷徙的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口和農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)人員。他們已經(jīng)有了穩(wěn)定的工作和就業(yè)條件，甚至一部分已經(jīng)在北京購買了住房，他們已經(jīng)和北京市融合在一起，不會返回原來的城鎮(zhèn)或農(nóng)村定居。因此，需要盡快制定有關(guān)政策，一次或分次解決這部分外來人口的落戶問題。他們成為北京的新市民，不但不會對社會帶來任何不穩(wěn)定，而且會啟動(dòng)他們在北京的長期消費(fèi)和投資。對于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業(yè)年限等條件的累積，逐步實(shí)現(xiàn)落戶。

同時(shí)，要根據(jù)常住人口規(guī)模，編制部門和地方預(yù)算，把對外來人口的公共服務(wù)納入預(yù)算范疇，逐步使外來人口享受與本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)水平。近期要爭取在隨遷子女義務(wù)教育、高考、社保和保障房等領(lǐng)域取得一定突破。遠(yuǎn)期要制定長期目標(biāo)，逐步從根本上改善對外來人口的公共服務(wù)。

第二，促進(jìn)環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，引導(dǎo)外來人口在北京市行政區(qū)周邊城鎮(zhèn)落戶。

如果擔(dān)心政府沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力完善日益增長的外來人口的公共服務(wù)需求，緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應(yīng)與河北省聯(lián)手，發(fā)展環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)一部分產(chǎn)業(yè)和人口向轄區(qū)周邊中小城市和較大建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。例如，可采取稅收共享、共建產(chǎn)業(yè)園、扶持周邊城市發(fā)展、加強(qiáng)軌道交通建設(shè)等政策，加強(qiáng)和河北省及周邊中小城市的合作。

第三，加大限制工業(yè)發(fā)展的力度。

如果北京市要真正實(shí)施限制人口進(jìn)一步高速增長的政策，當(dāng)務(wù)之急是限制投資增長，特別是工業(yè)企業(yè)向周邊新區(qū)的進(jìn)入。可采取的政策包括，取消對周邊區(qū)縣的GDP考核指標(biāo)；鼓勵(lì)相關(guān)區(qū)縣和環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈周邊城市合作建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)；綜合運(yùn)用金融信貸、投資稅收、建設(shè)用地等政策手段，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈的中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣以及建制鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

第四，疏解中心城區(qū)功能，優(yōu)化城市功能布局。

需要看到，就業(yè)、公共服務(wù)、行政等多種功能在北京主城區(qū)高度集中，確實(shí)加劇了這一區(qū)域的人口承載壓力。

為緩解這一情況，需研究制定中心城區(qū)功能疏解規(guī)劃。明確中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、行政管理等功能布局和方向。嚴(yán)格限制醫(yī)療、教育、行政辦公等大型服務(wù)設(shè)施的新建和擴(kuò)建，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、行政、服務(wù)功能向周邊疏解。鼓勵(lì)中心城區(qū)在非保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展高密度住宅，提高中心城區(qū)人口居住密度，緩解職、住分離狀況。在北京近郊區(qū)，加快新城新區(qū)建設(shè)，承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移。

同時(shí)，完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，繼續(xù)推動(dòng)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，還要加強(qiáng)北京與轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)新城的輕軌線路建設(shè)，以方便大規(guī)模的人口流動(dòng)。

第五，完善城市住房政策體系。

住房政策調(diào)整對社會各收入階層都有直接的影響，也關(guān)系到城市建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源。

因此，要為在北京生活的中低收入群體提供可承受的、有尊嚴(yán)的住房，這需要進(jìn)一步增加公租房的供給。可進(jìn)一步引導(dǎo)民間資本參與公租房建設(shè)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用存量集體建設(shè)用地建造公租房。政府則做好相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的配套。

此外，為適應(yīng)北京住房市場需求趨向，應(yīng)及時(shí)取消購置商品房的戶籍限制政策。通過商品房價(jià)格的市場化，加大土地出讓金的征收力度，提高北京城區(qū)稀缺的土地資源利用的效率，并確保基礎(chǔ)設(shè)施投入資金來源的供給。

同時(shí)，發(fā)揮稅收對收入分配和住房價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)。可以首先針對保有多套住房的家庭征稅，對一個(gè)家庭保有兩套以上的住房要征收房產(chǎn)稅。可以研究將集體建設(shè)用地上建造公租房納入征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍。

第六，合理利用價(jià)格手段調(diào)控生活成本。

政府對水電氣等要素進(jìn)行補(bǔ)貼，扭曲了這些要素的市場價(jià)格，降低了人口、產(chǎn)業(yè)的生活和發(fā)展成本。加快北京市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，通過價(jià)格手段調(diào)控人口規(guī)模。比如，要盡快實(shí)行水、電階梯價(jià)格，對低收入人口進(jìn)行補(bǔ)貼。這不但可通過生活成本的提高，調(diào)控人口的進(jìn)入，又有利于未來的城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運(yùn)營和管理；提高公共交通運(yùn)營價(jià)格，適度逐步提高地鐵和公共交通的票價(jià)，并研究對低收入人口和戶籍人口的補(bǔ)貼政策。

第七，提高城市人口信息化管理水平。