平臺公司融資的主要方式范文

導語：如何才能寫好一篇平臺公司融資的主要方式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

《通知》出臺背景

為克服國際金融危機的不利影響,中央于2008年底出臺“4萬億元”投資計劃,借以拉動經濟增長。在這4萬億元投資計劃中,除中央財政承擔一部分外,大部分需要由地方政府財政來承擔。為解決地方配套資金缺口問題,各地紛紛通過設立融資平臺公司等方式籌集建設資金,融資平臺公司在此輪經濟刺激計劃中發揮了重要的融資作用。但是,隨著各地政府投資項目大量上馬,銀行對融資平臺公司的貸款和其他融資快速增長,在拉動地方經濟增長的同時,潛在風險也有所積累,主要體現在:融資平臺公司層級過多且管理界限不夠清晰、有關融資項目高度依賴銀行貸款、地方政府違規或變相提供擔保、平臺公司以打包方式申請銀行融資以及信貸資金的投向和使用難以監控等。特別是,由于絕大多數融資平臺公司的融資項目具有一定公益性特征,大部分項目以政府出具的財政還款承諾附加同級人大決議的方式,明確其債務的償還主要來源于政府財政資金,進而導致平臺公司的負債實質演變為地方政府負債,最終償債情況受到政府的財政收支狀況和還款意愿的制約,銀行信貸資產安全存在一定風險。為了及時糾正上述問題,防范相關金融風險,保障國民經濟健康發展,國務院制定印發《通知》,加強對地方政府融資平臺公司的管理,特別是其融資行為以及金融機構的信貸審批和貸后管理等問題進行規范和約束。

《通知》主要內容

明確界定“融資平臺公司”

《通知》將“融資平臺公司”界定為由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。

清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

1.納入清理范圍的債務及其分類

《通知》指出,納入清理范圍的“債務”包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。上述債務經清理核實后按以下標準分為三類:(1)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務;(2)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務;(3)融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

2.在建項目后續資金處理

《通知》要求,經地方政府審核后,對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目(即上述第一類債務),除法律和國務院另有規定外,不得再繼續通過融資平臺公司融資,應通過財政預算等渠道,或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題;對使用債務資金的其他在建項目(即上述第二類、第三類項目),原貸款銀行等要重新進行審核,凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目,要繼續按協議提供貸款,推進項目建設;對不符合上述要求的項目,地方政府要盡快進行清理,妥善處置。

3.明確存量債務的償債責任

對銀行關切的融資平臺公司存量債務地方政府如何處理這一核心問題,《通知》明確規定,地方各級政府要采取有效措施,落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務,要按照協議約定償還,不得單方面改變原有債權債務關系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金,制定償債計劃,明確償債時限,切實承擔還本付息責任。

對融資平臺公司進行清理規范

對于已經設立的融資平臺公司,《通知》要求按以下原則進行清理規范:(1)對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司,今后不得再承擔融資任務,相關地方政府要在明確還債責任,落實還款措施后,對公司做出妥善處理。(2)對同時承擔公益性項目融資和建設、運營任務的融資平臺公司,要在落實償債責任和措施后剝離融資業務,不再保留融資平臺職能。(3)對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司,以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司,要按照《公司法》等有關規定,充實公司資本金,完善治理結構,實現商業運作;要通過引進民間投資等市場化途徑,促進投資主體多元化,改善融資平臺公司的股權結構。(4)對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司,也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的,必須嚴格依照有關法律法規辦理,足額注入資本金,學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理

經清理整合后保留的融資平臺公司,其融資行為必須規范,申請貸款時須落實到項目,以項目法人公司作為承貸主體,并符合有關政策要求和銀行貸款條件。銀行業金融機構在向融資平臺公司提供融資時,必須按商業化原則履行審批程序,凡沒有穩定現金流作為還款來源的,不得發放貸款。

堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

《通知》規定,地方政府要在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任,實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《擔保法》等有關法律法規規定,除法律和國務院另有規定外,地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位,均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產,或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

商業銀行需注意的問題

密切關注融資平臺公司清理情況,防范逃廢債行為的發生,依法維護自身權益

《通知》明確了融資平臺公司存量債務的處理原則,即按約償還,債權債務關系不變,不得轉嫁和逃廢債務。這一規定有利于商業銀行依法保護既有貸款債權安全,維護自身合法權益。商業銀行要根據《通知》要求,對融資平臺公司貸款按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理,及時采取補救措施,確保信貸資產安全。此外,商業銀行要密切關注地方融資平臺公司清理情況,積極防范和堅決抵制在清理過程中可能出現的地方政府試圖通過合并、分立、撤銷地方融資平臺公司等行為導致的轉嫁償債責任、逃廢債務等現象,依法維護和保障銀行債權的安全及實現。

有條件地繼續支持在建項目

為防止出現“半拉子”工程,《通知》規定各類資金要集中用于項目續建和收尾,嚴格控制新開工項目。對使用債務資金的在建項目(指非公益項目以及項目本身具有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還貸款資金的公益性項目),原貸款銀行應根據《通知》要求重新進行審核,對符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目,繼續按協議提供貸款,推進項目建設。

嚴格按照商業化原則審批對融資平臺公司的新增貸款

《通知》規定,經清理整合后保留的融資平臺公司,向銀行申請貸款必須以項目法人公司作為承貸主體,融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求,并按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。為此,商業銀行要嚴格規范信貸管理,切實加強風險識別和風險管理:(1)要落實借款人準入條件,按商業化原則履行審批程序,審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的,不得發放貸款。(2)向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目,并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。(3)嚴格執行貸款集中度要求,加強貸款風險控制,堅持授信審批的原則、程序與標準。(4)按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。(5)認真審查貸款投向,確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。(6)加強貸后管理,加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重,按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

審慎對待政府對融資項目的資金支持

我國相關法律法規歷來限制政府部門對外提供擔保行為。《擔保法》規定,除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸外,國家機關不得為保證人。其后,國家發改委、財政部等部門在相關規定中再次重申,嚴禁各級地方政府和政府部門對《擔保法》規定之外的貸款和其他債務提供任何形式的擔保或變相擔保,不得以向銀行和項目單位提供擔保和承諾函等形式作為項目貸款的信用支持。考慮到政府融資平臺公司產生的特殊背景和社會環境,《通知》此次采取了較為務實的態度,一方面認定平臺公司存量債務的有效性,要求按照原有協議約定償還債務,避免地方政府借此逃廢銀行債務;另一方面,再次規范地方政府違規擔保承諾行為,規定政府部門及事業單位不得以其財政性收入、國有資產或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。對此,商業銀行應予以充分注意,在向平臺公司提供融資時,應嚴格按照上述商業化原則對融資項目進行評估,以項目本身的現金流作為還款來源,而不能主要依賴于政府部門的變相擔保或其他信用支持,以免其效力存在瑕疵而危及自身債權安全。

需要進一步研究和明確的幾個問題

《通知》從清理融資平臺公司債務、規范融資平臺公司設立、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構的信貸管理、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為等方面,對融資平臺公司目前普遍存在的一些問題予以規范,對加強地方政府債務管理,保持經濟持續健康發展和社會穩定具有積極意義。但是,以下問題仍需要進一步加以研究,以便于商業銀行正確把握政策要求,更好地支持經濟發展。

地方政府在公益性項目融資中的角色和作用問題

《通知》禁止地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位以任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供信用支持。公益性項目本身的性質決定了其難以產生足夠的現金流用于償還債務,地方政府必要的信用支持對此類項目的成功運營是必要的,這也符合地方政府理應承擔的公益性基礎設施建設職責。實際上,自1995年《擔保法》出臺以來,中央已對地方政府違規或變相提供擔保的行為進行了數次整頓,但是,由于受《預算法》的約束,地方政府不能發債籌集建設資金,利用各種形式為公益性項目融資提供信用支持成為地方政府不得已的手段。因此,如何確定地方政府在公益性項目融資中的角色和作用,疏堵結合,既避免地方政府債務的過度膨脹,又能夠為商業銀行的融資提供必要的保障,對政府和銀行均具有重要意義,需要進一步加以研究。

信托公司對平臺公司融資適用的政策標準問題

在融資平臺公司的融資來源中,除銀行貸款外,還包括信托公司利用商業銀行募集的客戶理財資金以信托貸款和增資入股方式提供的融資。《通知》所規定的納入清理范圍的融資平臺債務雖然包括其以回購等信用支持形成的債務,但對融資平臺公司的新增融資管理要求則主要是針對銀行貸款作出,并未對信托公司的信托融資作出專門規定。信托公司作為非銀行金融機構,在業務范圍、監管要求等方面均有別于銀行業金融機構,《通知》關于銀行貸款的相關管理要求難以自動適用于信托公司的信托融資,主要包括:

關于項目資本金。《通知》規定商業銀行對平臺公司的新增貸款必須嚴格執行項目資本金的規定。實踐中存在信托公司將銀行理財資金以股權投資附加回購的方式對融資平臺公司或其下屬項目公司提供股本融資,并將該部分融資作為項目資本金使用。銀監會雖然對此類“名為投資、實為借貸”的行為加以規范,規定除商業銀行私人銀行業務外的銀行個人理財資金不得充作項目資本金,但仍然留下了一個口子,允許商業銀行私人銀行客戶的理財資金可作為項目資本金使用。《通知》出臺后,這一規定是否仍然適用需要監管部門加以明確,使得商業銀行既便于判斷平臺公司真實的資本金來源,也便于合理安排理財資金投資方向和投資方式。

篇2

(一)財政資金渠道長期以來．財政性資金是城市基礎設施建設資金的重要來源。按照財政性資金的投向和具體使用方式．財政資金渠道主要可以分為項目資本金、企業資本金和項目投資三個渠道。

1.項目資本金渠道。在投資者以貨幣方式認繳的項目資本金中，各級政府的財政預算內資金、國家批準的各種專項建設基金、“撥改貸”和經營性基本建設基金回收的本息、土地批租收入、國有企業產權轉讓收入、地方人民政府按國家有關規定收取的各種規費及其他預算外資金是其重要的資金來源。作為城市基礎設施建設項目，尤其是純公共物品性質的城市基礎設施建設項目．一般而言．項目資本金有四個來源．一是未來的稅收返還．二是土地出讓政府凈收益．三是規費收費權投入．四是財政資金注入．其中主要來源渠道是政府財政性資金。

2．企業資本金渠道這種渠道主要是針對近年來逐漸興起的地方政府融資平臺的財政支持渠道。通過財政資金注入平臺企業資本金．使融資平臺發揮對城市基礎設施建設的作用從上世紀90年代開始．全國各地陸續成立了負責城市基礎設施建設的投融資平臺．其注冊資金很大部分是政府財政性資金．并且在后期發展壯大過程中也存在政府財政性資金的支持．這是財政性資金用于城市基礎設施建設領域的一個重要特征。政府財政性資金注入這些城市基礎設施投融資平臺企業．形成企業資本金并發揮弓1導和示范作用．提高了平臺企業的融資能力。為進一步聚集城市基礎設施建設的資金提供了保障。

3．項目融資渠道。對具體城市基礎設施建設項目而言．在滿足項目資本金的要求之后．后續投資雖然可以利用其他融資方式彌補資金缺口．但對于某些純公共物品性質的城市基礎設施．無法依靠其他融資手段吸引到足夠的項目建設資金．也就是整個建設項目的投資主要靠財政性資金完成財政性資金用于項目投資的．要嚴格按照相應的法規和程序進行各階段的審批，一般包括項目建議書審批、可行性研究報告審批、初步設計審查、概算審核、施工圖設計審查等方面地方財政部門應根據年度財政投資項目計劃和預算按工程建設進度分期撥付建設資金．建設資金實行直接撥付制度。財政投資項目資金必須專款專用，地方財政部門對政府投資項目的財務活動實施管理和監督．并接受審計部門的審計監督

(二)銀行貸款渠道銀行貸款渠道可以分為國外貸款和國內貸款。國外貸款包括世界銀行貸款、亞洲開發銀行貸款、外國政府貸款等等．這些貸款一般都是長期承諾性貸款．貸款條件比較優厚．來源比較穩定．但是貸款政策要求比較高總體來看．由于國內貸款的規模遠大于國外貸款．因此本文僅研究國內銀行貸款目前國內銀行貸款渠道主要是通過地方政府成立融資平臺公司．以平臺公司作為項目借款人，而通過財政安排和項目收人等方式作為還款來源。

截至2009年末．全國各級政府融資平臺機構達3800多家．其中70％以上為區縣級平臺公司．總資產8萬億元．貸款余額為7_38萬億元．占一般貸款余額的比重為20．4％．全年新增貸款3．05萬億元．占全部新增一般貸款的比重為34．5％。從運營模式來看，政府融資平臺多以土地為核心．主要依靠財政還款。土地收益成為地方政府融資平臺的重要擔保來源．國土資源部數據．2010年全國土地出讓成交總價款2．7萬億元．同比增長70．4％．“十一五”期間我國土地出讓收益總計超過7萬億元。土地出讓收益成為地方融資平臺的重要擔保．保守估算地方政府融資平臺中有一半以上融資以土地收益為潛在擔保隨著我國城鎮化步伐的不斷加快．年度內的財政資金安排已不能滿足基礎設施建設需要．因此基礎設施建設越來越依靠銀行貸款融資渠道特別是在分稅制改革以后．大部分財政收入集中到中央政府．導致地方的財權與事權不匹配．地方政府單純依靠財政收入難以滿足基礎設施建設和提供公共服務等義務所需要的資金因此，成立各種地方政府融資平臺．積極利用銀行貸款支持地方基礎設施建設。成為了地方政府的必然選擇。

(三)其他融資渠道除了財政資金和銀行貸款兩種主要的融資渠道以外．基礎設施建設項目的融資渠道還包括各類債務性融資、股票市場融資、公私合作經營融資、產業投資基金融資等等。總的來看．這些新型融資渠道更多的發揮補充作用．與財政渠道和銀行渠道相比處于從屬地位。

1．債務類融資渠道從國外經驗來看．地方債是一種很常見的融資渠道．特別是在基礎設施建設中可以發揮重要作用但是我國長期以來對于地方債發行存在限制．只是在近兩年開始通過財政的方式進行了地方債的嘗試．2009年通過這種方式發行地方債規模為2000億元債務類融資渠道的另一種方式是發行企業債．企業作為發債主體進行融資1998年以來．中央企業累計發行債券超過9000億元．2004年以來．地方企業債發行累計超過5000億元可以看出．無論是地方債還是企業債．在發行規模方面都遠遠落后于以銀行貸款為主的間接融資方式

2．股票市場融資渠道進行基礎設施項目建設的公司可以通過上市的方式獲得外源性融資對于經營有穩定收入來源項目的公司來說．發展成為上市公司不僅可以獲得更廣泛的融資渠道．而且有助于公司治理方式的完善。比較明顯的一個例子就是我國的道路建設類公司．截止到2009年2月．全國共有19家高速公路類的上市公司．分布在l7個省市．累計融資超過150億元從數量來看．目前基礎設施建設類上市公司數量仍然較少．融資規模也不大。主要原因在于上市公司的要求較高．很多公司難以通過上市1]檻

3．公私合作經營融資渠道。公私合作經營融資渠道又稱為“PPP模式”．簡單地說是通過一系列制度安排．實現公共部1]和私人部門共同完成基礎設施項目融資、建設、經營和管理等環節的過程PPP模式的核心單位是項目公司．一般是由民營部門在獲得政府授權后．以特許經營公司的形式建立。圍繞在項目公司周圍、通過與項目公司發生聯系參與PPP模式建設的其他組織主要包括：政府公共部門、民營部門、金融機構、建設部門、項目經營承包商近些年．我國部分省市雖然出臺了基礎設施項目特許經營制度的相關規章．但部分規定在操作中缺乏實用性、適用性同時．我國缺乏有效的基礎設施建設運營監管體系因此．公私合作經營融資渠道目前在我國僅限于具體案例．還沒有成為一種普遍發揮作用的融資渠道。

4．產業投資基金融資渠道從產業投資基金對基礎設施建設融資的特點來看．既有間接融資的特征．又有直接融資的特征產業投資基金吸取各種渠道的資金．形成一個資金池．通過資金池投資于各家企業．從融資企業與初始資金來源的渠道來看．具有間接融資的特征：另一方面．產業投資基金在進行投資以后．一般積極參與企業的經營管理．以實現企業價值的不斷增值．從這個角度來看這種融資方式具有直接融資的特征截止到2009年末．國家發改委已批準成立了10家全國性產業投資基金但總體來看．我國產業投資基金數量和規模較小．對于基礎設施建設的資金支持能力有限基礎設施建設融資結構的主要問題以財政資金和銀行貸款為主要渠道的融資結構．在一段時期內對我國基礎設施建設發揮了重要作用。然而，隨著財政預算制度的不斷完善和城鎮化對基礎設施建設資金需求的提高．財政支出越來越難以滿足不斷增長的資金需求：另一方面．在銀行信貸結構中．以政府融資平臺為主要代表的基礎設施建設融資主體．近些年其信貸規模逐年增加．對銀行的信貸風險具有～定影響總體來看。現有基礎設施建設融資結構的主要問題體現在以下幾個方面：

（一）地方財政難以通過債務工具滿足基礎設施建設資金需求隨著財政預算制度的不斷完善．財政資金規模難以滿足基礎設施建設資金需求的問題逐漸顯現在這種情況下．由于國家政策的限制．地方財政難以通過債務工具．以未來財政收入滿足即期財政支出。我國地方政府財力有限，資金來源渠道較窄。雖然國家出臺了地方債政策．但地方債發行規模很小．而且是采取財政部的形式．難以滿足各地財政支出缺口而采用成立城市基礎設施建設投資公司．以投資公司的名義發放債券或貸款，面臨融資成本高、隱性利用政府信用對金融機構經營造成風險等問題。

（二）政府融資平臺貸款增加商業銀行經營風險政府融資平臺公司的出現．是對單純依靠財政資金的一種補充．即通過貸款方式將即期支出在未來分期償還但是平臺公司貸款的主要還款來源還是未來年度各級財政資金和土地收入．而這兩項收入都與宏觀環境密切相關長期來看。隨著我國經濟發展方式的轉變．政府投資支出的增長程度存在不確定性。投資支出的增長是否能與貸款增長相適應．將極大地決定貸款的潛在風險目前政府融資平臺貸款占比的不斷增加．存在對商業銀行造成系統性風險的隱患。

（三）基礎設施的公益性與商業銀行的盈利性存在矛盾理論上．公益性基礎設施項目應當完全由財政支出負擔，因為其不存在可以用于支付的未來現金流。但是實踐中．很多政府融資平臺同時具有經營性項目和公益性其貸款使用的具體目的難以完全區分從商業銀行經營的角度來看．只有能夠產生穩定預期現金流的項目．才真正符合商業性貸款的標準環渤海經濟暗望2011年第3期財金投資如果將貸款用于公益性項目。則這種資金使用與商業銀行的盈利性目標存在矛盾造成這一矛盾的主要原因在于．財政配套資金不足，同時缺乏其他融資渠道．使得貸款方式也被應用于公益性項目建設。

（四）其他融資渠道受到各種限制．發展緩慢除了財政資金和銀行信貸資金以外．基礎設施建設的其他融資渠道都存在不同的限制，使其發展比較緩慢。比如．債務性融資渠道受國家對地方政府融資的規定限制：股票市場融資渠道受到上市公司門檻的限制：公私合作經營融資渠道受到私人部門盈利方式單一和產品定價規則不完善的限制：產業投資基金融資渠道受到審批制度和退出規則不完善的限制。這些限制的存在制約了其他融資渠道的發展．使目前基礎設施建設融資難以獲得多渠道資金支持基礎設施建設融資渠道的選擇——基于經營性和項目周期的二維視角對于任何基礎設施建設項目來說．合理的融資渠道選擇應考慮很多因素．其中核心的兩個標準應當是項目類型和建設周期項目類型決定了項目的經營性程度．項目的建設周期則決定了資金使用的期限。通過綜合考慮這兩個因素．可以為基礎設施建設融資渠道進行總體設計。

(一)基于項目經營性程度的融資渠道選擇一般按照基礎設施建設項目的經營性程度．可以將項目類型分為非經營性項目(公益性項目)、準經營性項目和可經營性項目對于非經營性項目．本質來說屬于純公共產品．從其具有的非競爭性和非排他性特征考慮．應由政府提供．通過財政資金渠道進行融資．在具體融資方式中，可以通過財政預算支出或財政撥款方式進行：

對于準經營性項目．其具有一定的收益．但是全部成本的回收需要經過較長的時期．一些項目甚至不能完全通過收益彌補成本．對于這類項目，應考慮將財政資金與私人資金相結合，將所需建設成本進行分解．根據成本的用途采用不同的融資渠道。在具體融資方式中．可以采用各種方式的PPP模式：對于可經營性項目，應主要通過私人資金進行建設．并保證建設者可以獲得經營權．在具體融資方式中．可以通過成立融資平臺以間接融資的方式獲得資金，或者利用資本市場上市融資。圖1按照項目可經營性的強弱對融資渠道進行選擇。

(二)基于項目周期的融資渠道選擇基礎設施建設項目從整個周期來看．可以區分為項目建設前期、項目建設初期、項目建設中期、項目建成期以及項目運行期。另外，根據項目建設時間的長短．又可以分為短期項目和長期項目。在項目建設前期，通常需要成立項目公司．在資金需求方面需要對項目公司的資本金進行融資，這部分資金通常由財政支出：項目建設初期，公司的支出項目較多．涉及到固定資產的購人和流動資金等．在融資渠道上可以采取財政支出或者短期貸款；項目建設中期，公司的建設相對具有規劃性．因此對各年資金的使用相對容易測算．可以通過發行債務工具滿足資金需求．具有未來經營收入的項目可以采取中長期貸款方式進行融資：項目建成和運行階段．對于經營性項目來說．為提高經營效率．可以采取私人經營的方式．在融資渠道選擇上應多吸取私人部門資金．采用PPP模式或通過資本市場融資。見圖2。

(三)基于項目的可經營性和建設周期的二維視角下融資渠道選擇在分別基于項目可經營性和建設周期的獨立分析基礎上．可以將這兩個因素的影響納入一個融資渠道選擇矩陣．綜合考慮各種融資方式對于不同的項目、在同一項目的不同建設階段的適用性圖3設計了一個二維融資渠道選擇矩陣。總體來說，財政資金適用于純公共性產品．并主要應在項目建設初期發揮啟動資金作用：如果地方政府債務工具可以繼續擴大規模和應用范圍．則既可以對公益性項目發揮作用．又可以成為較為穩定的中長周期項目建設資金來源：對于建設和經營周期都較長的項目．應尋求多渠道的融資方式．包括中長期貸款和資本市場等長期融資方式．并應積極發揮私人部門的作用：在可經營性較強的項目投入運營后．應要求經營單位自負盈虧。

完善基礎設施建設融資渠道體系的政策建議基礎設施建設融資渠道選擇有其理論上的標準．但是也必須結合我國的實際情況。未來應從完善融資渠道體系的高度．建立多渠道的基礎設施融資方式．逐漸改變過多依賴財政資金和信貸支持的現狀。

(一）進一步完善我國稅收體制首先．必須明確財權與事權．完善地方稅收體系．建立縣級主體稅種．實施中央、省、市縣三級預算，合理劃分政府間財權、事權、稅種與責任。

根據分稅制財政體制的原則和目標．明確各級政府的事權．并根據各級政府的事權和職能賦予適當的財權．構建合理的地方稅體系。其次，應當建立科學、規范的財政轉移支付制度，平衡地區差異．增強調控能力。調整轉移支付機構．逐步取消稅收返還和體制補助．減少和規范專項轉移支付．加大一般性轉移支付的比重。最后．應進一步地完善分配制度．采用科學的計算方法和規范化的分配手段．將轉移支付資金和項目納入整個預算體制通盤考慮．從制度上構建科學、規范、公開、透明的財政轉移支付體系。

(二)進一步發揮產業投資基金的支持作用國家已經批準的產業投資基金共有10家。在各自重點支持的地域、領域內發揮了積極作用。但是產業投資基金的數量和資金規模有限．發揮作用的能力還有待加強。未來在產業投資基金的建立制度中．可以考慮由審批制向核準制轉變．并逐漸擴大產業投資基金能夠支持的領域：在基金的資金來源方面應逐步轉向市場化，特別是吸引私人部門資金的參與；對于基金的使用應有明確的規劃，使基金對具體產業的支持名副其實，應避免基金的過分逐利性：在基金使用過程中應及時對使用情況進行動態監測，保證基金發揮作用．特別是對項目的初始建設階段發揮作用：在制度上應建立完整的基金募集、適用、交易和退出制度．特別是退出制度，為私人資本的引入提供更加有效的保障。

(三)應對地方政府融資平臺公司進行分類整合應從地方政府融資平臺公司的主要職能角度進行分類．實現平臺公司的整合。一是對于原有的以經營性項目為主的平臺．未來應使其不再承擔公益性項目．并逐漸將這類平臺公司視同一般企業對待．從企業經營的角度考察其風險，并在貸款發放的分析和流程方面嚴格執行企業標準．這樣有利于平臺公司通過改善公司治理結構．更容易獲得資本市場的資金支持：

篇3

關鍵詞：地方債 融資平臺 創新 轉型

地方債危機是指規模龐大的地方融資平臺貸款的風險問題，正在迅速顯現。2008年金融危機期間的“四萬億”刺激之后，中國地方政府和融資平臺累積了巨額的債務。隨著經濟增長的不斷下降和財政收入增速的減少，這些債務的償還壓力越來越大，已經成為制約中國經濟和改革的重大風險。一些城市依托政府融資平臺公司等方式過度舉債已接近極限，導致債務風險急劇擴大。2013年12月30日，審計署公布了在全國范圍內開展的政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府性債務總額近18萬億元，其中，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。而融資平臺公司作為地方政府債務的主體，正面臨著前所未有的危機和考驗，努力探索融資新模式和積極創新就成了當務之急。

一、融資平臺公司的作用和現狀

（一）融資平臺公司的作用

融資平臺舉債融資平臺作為地方政府融資人，是地方政府信用擴張的主要途徑，創造性地解決了中國城市建設發展中的資金瓶頸問題，促進了地方政府信用資源的利用，擴大了地方政府的融資渠道和融資規模，有力地支持了地方基礎設施建設投資。

（二）融資平臺公司的現狀

1.政府融資平臺體系初步形成

目前，從整體上看，我國政府融資平臺體系已初步形成。從產業涵蓋來看，各地政府根據本地區的產業情況，成立了不同的產業投資公司，如城市建設類投資公司、公用事業類投資公司、科技風險投資公司、農業產業投資公司等。而從行政級別來看，市一級基本上均有相應的招商引資平臺，并有相應的機構與之對口，在部分發展情況較好的城市，政府融資平臺已經向下轄區縣延伸。

2.以現代企業制度為標志的公司治理結構逐步建立

目前，我國大部分政府性投資公司均能按照現代企業制度建立，具有獨立法人資格，實行獨立核算，按市場化、公司化方式運作。政府性投資公司以及各類基金，其定位均是國有資產的所有者和政府投資的責任主體，受政府委托對政府投資項目進行融資；運用法定可支配資產進行參股、控股投資；面向國內外市場多渠道、多形式融資；具有負責國有資產的保值、增值或收回等職能。其中，政府投資公司主要以財政注資或投入存量資產等形式成立，以投資公司所有的存量土地、房產等資產作為抵押，以土地經營權、特許經營權的預期收益向各政策性銀行、商業銀行融通信貸資金。同時，還發行企業債券、企業信托、個人委托集合貸款等金融產品籌集資金。

3.成為政府籌集發展資金的主要力量

各地政府投融資平臺建立后，在加快城市基礎性設施建設、工業集中區發展以及改善居民生活環境等方面，發揮了重要的籌資作用。

二、融資平臺存在的主要矛盾與問題

（一）未形成多元化投融資渠道，風險集中高

目前，政府投融資平臺的主要融資渠道集中在銀行信貸方面，銀行信貸在政府投融資結構中占絕對比重，投融資風險未能通過有效的資產組合得以分解，投融資的風險比較集中。在銀行信貸中，銀行短期債務又占了相當比例，政府投融資平臺不僅背負著維持資金鏈不斷的沉重壓力，而且銀行信貸的高額成本也日益成為政府投融資平臺的沉重負擔。

（二）投融資結構性風險集中，融資能力不足

政府投融資平臺進行融資的項目大多集中在了基礎設施建設方面，這些公益性項目的資金投入量大，而回報和收益較少，政府投融資平臺投融資的結構性風險突出。目前，各地政府的國有投資公司的資產負債率普遍較高，為維持資金鏈不斷，企業不得不繼續拆借銀行資金，這進一步加劇了企業的財務風險，隨著企業可抵押的資產數量的減少和企業資產質量的下降，國司的融資能力將開始下降。

（三）投融資結構不合理，對產業發展支持不足

政府投融資平臺在項目融資方面，主要集中在了城市基礎設施和工業園區基礎設施建設方面，盡管成立了各類工業投資公司等產業類投資公司，但由于這類公司的融資重點仍然在工業基礎設施建設方面，對于企業或產業的融資需求仍然支持不足，企業自身發展，尤其是中小企業發展仍然面臨著較大的資金瓶頸制約，這對地方工業產業發展是不利的。

三、融資平臺公司如何創新與轉型

地方政府投融資平臺之所以存在并得到快速的發展，是有其必要性、合理性和可行性的，針對當前存在的一些問題，在化解短期風險、攤平長期風險的情況，要積極借鑒國內外成功經驗，開展經營模式創新及轉型，主動尋求地方政府的支持及在機制、資源配置及合理的政策上的引導，朝著市場化、規范化、科學化的方向培養自身的核心競爭力，使之成為推動地方經濟快速發展的有效推動力量。那么如何創新與轉型呢，筆者認為主要從兩個層面：

（一）地方政府層面

1.建立一個地方政府投融資責任機制。要制約政府過度負債、盲目投資的沖動，讓投融資平臺成為一個受約束的平臺。可以考慮建立政府投融資平臺的考評制度，設立債務率與地方政府績效相掛鉤的控制機制。規范地方政府通過投融資平臺的貸款行為，地方政府的債務規模必須與財力相匹配。

2.整合分散資源，發揮整體優勢。各級地方要抓住國家規范平臺公司的契機，將分散在不同平臺公司的優質資源加以整合，提高資源配置效率，發揮資源的協同效應。同時，合理調整資源結構，優化各類資源組合，發展多元化的業務板塊，增強抗風險能力。

3.引入外部監控機制。各地國資部門、財政部門（或履行同等職責的部門）應依法對投融資公司履行出資人職責，按照“權利、義務、責任相統一，管資產、管人、管事相結合”原則，加強監管，依法享有資產收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。投融資公司還要自覺接受財政、監察、審計等部門的監督檢查。

4.建立償債基金制度。經驗表明，大量依靠土地增值收益償還平臺公司債務的方式蘊藏巨大風險，地方政府應嘗試建立完備債務風險防控機制和償債基金制度，對平臺公司的債務起到風險預警和控制作用，同時也在平臺公司和地方政府之間設立一道債務風險防火墻。

（二）平臺公司層面

1.政企分開，獨立經營，建立現代企業制度。平臺公司應遵循“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則，與政府劃清權責界限，強化企業信用，項目融資時，做到財政不擔保，平臺公司之間不擔保，突出單個項目的運營作用，逐步弱化政府信用；恢復平臺公司作為一般企業的市場法人主體地位，成為能夠獨立核算、自負盈虧、自主經營的擁有自主經營管理權的法人實體；按照現代企業制度的要求，完善法人治理結構，規范公司治理，加強股東會、董事會、監事會制度建設，形成科學、民主決策機制。

2.開創新的資本注入模式和融資渠道，引入社會閑散資金，緩解資金壓力。設立必要的準入要求和制度，通過多種形式，做實資本金。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，實現商業運作，建立起政府引導、社會參與、市場運作的社會投資增長機制，讓其逐步退出地方政府及融資平臺的債務融資范疇。

根據運營模式細分為O&M、DB、BOT、BOO、PPP等多種模式，進行資本注入創新，在政府控股的前提下，引導多種社會資本（社保、保險、央企、民間資本）參與基礎設施建設，并成為融資平臺的股東。比如，與國開行合作，依托國開金融，變債權人貸款為投資人出資入股。開放交通、市政、水務、體育、民政等領域，鼓勵私營企業，民營資本與政府進行合計，試點一批PPP模式的項目。加強運用資本市場提供的IPO、企業債券、中期票據、短期融資券以及產業投資基金等，對經營管理較好的企業可擇機上市，實現資產證券化。

3.融資方式創新：多渠道的融資方式，不單依靠銀行貸款，增加企業債，中票，短融，信托，租賃等方式。

4.通過參與市場競爭，形成核心競爭力。要從依賴政府的思想轉變為用市場的觀點思考、決策、實施經營管理活動，在實踐中逐步走向市場，逐步過渡為一般的市場化企業。要根據自身資產特點，突出主業，做強主業，做專主業，以主業為目標走出一條可持續發展的道路，建立全新的經營模式和管控模式，增強自身造血功能，形成自身的核心競爭能力。平臺公司要適應時代變化，轉向為政府拉動內需、促進消費和內需增長服務，比如根據自身的業務特點，轉向為新興產業和新經濟服務，扶持上市公司、投資電子信息產業園、控股金融企業等，并逐漸形成行業的專業優勢。

在政策變動的大環境下，除部分融資平臺可能經清理而消失外，鑒于其已積累的大量資源和運作基礎，筆者認為大多數融資平臺仍然具備繼續存在的條件和意義，但未來必然面臨轉型。轉型方向之一是成為市場化運作的國有企業，甚至進一步實現產權社會化。目前，一些運作較為成熟的融資平臺已經具備了這類轉型的基本條件。而大部分現有平臺可能會選擇另一類轉型方向，即成為專門項目的融資服務管理者，繼續充當政府與市場中間人的角色。但無論從融資平臺發揮的歷史作用還是從其現有運作條件來看，都不適宜進行一刀切的簡單處置，而應考慮更適合發揮其作用的制度設計。同時，債務管理改革需要一定過渡期，在這一過程中存量債務安全的保證應是首先考慮的要素，而地方政府實際資金需求的規模和供給的靈活性也需要進行更為細致的評估。

四、結語

冰凍三尺非一日之寒，政策變動早已醞釀多年。融資平臺的發展必須適應這一趨勢，其生存模式必然發生改變。研究如何推進轉型，最終找到較為合適的定位，是中央及地方政府相關部門及融資平臺下一階段的重要工作。

參考文獻：

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[2]高立，張令奇.采取綜合措施，規范地方融資平臺[J].宏觀經濟管理，2010（10）.

[3]高旭東，劉勇.中國地方政府融資平臺研究[M].北京：科學出版社，2013（6）.

篇4

【關鍵詞】地方融資平臺運行機制 新融資渠道 風險控制

一、山西地方融資平臺發展背景和概況

山西隸屬中部地區，資源豐富，經濟的發展主要靠煤炭及相關附屬產業，一直以來發展模式比較單一和局限，經濟實力更遠遠落后于沿海城市，其新興產業、金融機構及公共基礎設施建設比較滯后。據資料顯示據資料顯示2012年山西省財政收入2650.4億元，同比增長17.2%，財政收入增幅有所下降，但財政支出卻穩中有升。城市基礎設施要建設、人民生活質量要提高，都離不開財政資金的有力支撐。地方政府獲得融資保障尤為重要。

山西省政府融資平臺的建立為政府融資提供了一種好的途徑，據資料統計截止2011年山西省太原市成立了16家地方融資平臺，包括山西省交通運輸廳、山西省公路局、山西能源交通投資有限公司等等，這些公司為山西經濟建設提供了資金保障和強勁動力。

二、山西省地方融資平臺運行機制及特點

（一）地方融資平臺的資金注入機制

當前山西省融資平臺的資本金來源包括財政資金，土地劃撥，股權、國債資產，或是建立稅收返還注入機制，地方政府投融資平臺投資的純公益性重大項目，其生產經營活動產生的各級稅收收入及有關如路橋費等規費收入，由財政部門通過支出預算安排，注入到相應的融資平臺。

（二）地方政府融資平臺的融資方式

目前，政府融資平臺的融資結構中主要還是以銀行信貸為主，其主要形式為銀行借入貸款、非銀行金融機構借入、融資租賃等。

三、山西省地方融資平臺出現的問題及面臨的風險

（一）政府融資平臺投入項目收益低，還款周期長，還款存在隱患

銀行信貸支持各類融資平臺很大一部分是基于政府擔保，盡管平臺公司利用發行企業債，中期票據的市場化方式融資，但還是以政府第三方擔保，土地質押，項目回購等來增信，造成項目融資渠道混亂，且大部分貸款被用于政府建設和民生公益性項目，運轉周期長，收益率較低。

（二）財政收入有限，增長幅度出現不穩定

前面提到在總體世界經濟不景氣的背景下山西財政收入增長放緩，且很多融資以土地為抵押也會帶來系統性風險，如今房地產行業不景氣，賣地收入高增長難以持續，不是可持續發展之道。

（三）風險管理難落實，后續監管跟不上

地方投融資平臺的融資狀況很不明朗，商業銀行和地方政府對各類融資平臺的負債狀況的掌握不夠清楚和明確，后續的監管顯得被動和效率低下。

四、解決地方政府融資平臺問題的對策探討

第一，明確融資平臺參與主體資格，轉變政府職能，要按照市場經濟要求，進一步理順、整合政府投資項目的資金來源，減少政府亂投資行為的發生，避免承擔過重的公共開支負擔。

第二，建立現代融資平臺企業制度要明晰政府投融資平臺產權關系，建立清晰的現代企業法人治理結構，明確公司的“責、權、利”。

第三，提高融資決策的科學性地方政府融資行為應根據實際情況合理分配資源，融資方案應當進行可行性研究和論證，將諸如城司，城建公司等以政府信用支持形成的平臺公司的財務條件與山西省政府的債務負擔水平結合起來考慮，將平臺公司債務納入政府債務的口徑。

第四，地方融資平臺中主要融資渠道是銀行貸款，但銀行貸款是有限的，滿足不了資金需求，鑒于此我們更應積極尋求其他融資渠道：

一是債券融資。現階段地方政府債券主要是國債轉貸或中央，目前我省尚不具備發行市政債券的條件，但我們可以朝著這一方向努力，關鍵是進一步加快我省經濟發展，完善金融市場，為以后發行地方債券做好充足準備。

二是信托融資。發展信托市場，資金要投向經營良好，回報率高的項目，避免承擔承擔更大的風險。

三是股權融資。地方融資平臺利用股權融資具有相對優勢：融資的成本最低，是籌資風險小，有利于完善融資平臺的公司治理機制，通過信息披露，規范公司組織結構，監督公司資金運用。設立股權投資基金應作為山西省政府融資平臺在新形勢下的戰略選擇。

第五，創新地方融資平臺融資方式。BOT即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許經營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

TOT即移交——經營——移交，它指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位。

PPP即公共政府部門與民營企業合作模式。

第六，總結。山西省政府可以將有收入來源的城市資產和效益較好的其他國有資產進行項目包裝使其成為具有較高盈利水平、適應市場機制的優質資產作為采用創新融資方式融資的基礎。太原高鐵南站項目建設曾計劃依靠發行“城投債”融資，后來改為BT融資就是一個很成功的案例。只有結合實際情況，創新融資方式，才能引入更多的資金，為基礎設施的建設帶來更多的支撐和便利。

參考文獻

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企業投融資現狀

一、我國企業的投融資現狀、存在問題以及原因

融資基本受投資引導。從企業融資動機看，多數企業認為投資預算是企業決定是否融資的最重要因素。在對籌集資金使用的回答中，多數企業籌集資金后用途沒有改變。我國企業投資引導融資的決策程序。然而，具有不同特征的企業表現出了顯著的差異。

融資成本是影響企業負債融資的最重要因素。在對融資時考慮的主要限制因素問題的回答中，融資成本是最重要的限定因素。在影響負債數量所考慮的因素及其重要程度中，債務的成本與費用為第二重要因素。以上均表明融資成本對負債數量決策的重要影響作用。

我國企業融資方式較為單一。在各種融資方式的使用中，銀行貸款為最經常使用的融資方式。在各種負債方式中，短期銀行貸款也占據了絕對重要地位。形成這種現象的主要原因為短期銀行貸款更容易獲得。

我國企業的融資、進而資本結構，受政府的宏觀調控政策及其他具體政策影響較大。在融資時所考慮的各種因素中，政策因素是排列于融資成本之下的第二重要因素。其他如融資成本、融資渠道的可獲得性對于企業融資決策有非常重要的影響。

市場對企業投資有引導作用。在各種投資動機中，提高公司的總利潤、實施既定發展戰略等重要的市場化目標在各種目標中居于最重要的位置，而完成政府推薦項目這樣的非市場化目標最不重要。

二、對熱點問題的理論突破

我國企業投融資領域曾一度出現固定資產投資熱、并購、多元化、惡性增資等現象，課題組通過對這些熱點問題的研究，在理論上有所解釋和突破。

（一）上市公司固定資產投資影響因素課題組從內外兩個層次四個方面展開

1、內部因素主要是從公司財務特征和公司治理兩方面進行。其中內源融資是指公司經營活動結果產生的資金，即公司內部融通的資金。內源融資對企業的資本形成具有原始性、自主性、低成本和抗風險的特點，是企業生存與發展不可或缺的重要組成部分。事實上，在發達的市場經濟國家，內源融資是企業首選的融資方式，是企業資金的重要來源。

2、外部因素是制度變遷和市場競爭對投資規模的影響：其中外源融資是指企業通過一定方式向企I之外的其它經濟主體籌集資金。外源融資分方式包括：銀行貸款、發行股票、企業債券等。外源融資是吸收其他經濟主體的儲蓄，以轉化為自己投資的過程。隨著技術的進步和生產規模的擴大，單純依靠內源融資已很難滿足企業的資金需求，外源融資已逐漸成為企業獲得資金的重要方式。

（二）固定資產投資與企業價值的關系的研究，從兩個方面展開

1、企業投資公告的市場反映；

2、建立實證模型，直接研究固定資產投資與企業價值的關系。在此基礎上，探討能否依據企業現有投資對價值的影響關系，對企業投資過度或投資不足進行初步判別。

三、解決企業投融資策略

述說明企業融資難的普遍問題，以及提出了普遍的理論研究方法，但在中國投融資困難的企業大多數是中小企業，因此針對中小企業提出了如下的解決方案及策略。

（一）投融資電子商務化

由于中小企業自身特征，償債能力弱、融資規模較小、財務規范性差、缺乏完善的公司治理機制等問題，中小企業抵御風險的能力一般較弱。因此，大型金融機構一般缺乏相關的金融服務方案，主要因為銀行為了控制風險，設置了復雜的風控手續，最終實現收益一般較低。

我國提倡綜合利用政府資助、科技貸款、資本市場、創業投資、發放債券等方式加強對于中小企業的融資支持。目前，國內正逐漸興起通過網絡集合多種營銷渠道，解決中小企業融資難問題，即網上融資貸款信息服務平臺，比如：融眾網。未來，無論是中小企業還是個人，融資貸款的電子商務化愈來愈成為一種趨勢。

（二）投融資服務平臺

政府背景的中小企業投融資服務平臺有如下：成都高新技術產業開發區的中小企業投融資服務平臺：中小企業投融資增值服務平臺――ICON盈創動力，采用政府、市場和企業之間的三方創新運作模式，通過建立“企業發展咨詢中心”和“金融理財中心”，實現為園區中小企業提供銀行、證券、基金、專利、戰略、財務、產權等交易及咨詢全方面服務。同時，通過構建創業投資同業公會、創業研究所、財富俱樂部、信息化平臺，為中小企業提供增值服務。為實現和支撐服務功能，成都高新投資集團與涌金集團、申銀萬國、畢馬威等百余家國內外知名投融資機構和專業服務機構達成戰略合作關系并實現部分入駐或通過信息平臺進行遠程服務聯系。

1、投融界是國內最大的第三方投融資信息服務平臺：投融界以建立海量投融資信息數據庫為基礎，發揮多維度投融資信息展示，通過線上線下、標準化個性化的服務體系，為客戶提供針對性的投融資信息對接和項目搓配服務，大大提高企業投融資活動及政府招商引資的成功率，破解信息不對稱的難題。此外，投融界也實時關注市場變化，深入了解中小企業融資的現實問題，積極地開創各種新的融資方式，將助力中小企業融資做到實處。

2、旭鼎資本的中小企業投融資服務平臺：該投融資平臺為中小企業提供投融資及專業增值服務的投融資專業平臺。該投融資平臺與國內外知名的投資機構、政府及服務行業組織有密切聯系和深入接觸，以此來共同完成創業者創業理想，為中小企業發展鋪平道路。該投融資平臺有很多天使、風投的投資公司正委托該投融資平臺尋找投資企業，包括紅杉資本、北極光、賽富基金、IDG、軟銀、蘭馨亞洲、KPCB、東方富海、GGV等國內知名投資機構，而且平臺來自全國優秀的股權融資項目有300多個，是中國投融資服務平臺的佼佼者！

參考文獻：

[1]劉成立.政府審計“殺毒”功能與國家經濟安全[J].財會月刊，2010（27）.

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一、江蘇城市基礎設施投資體制改革成效

社會資本廣泛涉足城市基礎設施領域。近年來，江蘇認真落實國家出臺的一系列政策舉措，積極引導和促進民間投資進入城市基礎設施領域。在交通基礎設施領域，通過發行地方政府債券、交通產業基金、企業債券信托產品、資產證券化等方式，積極吸引民間資本進入。2015年，全省公路、鐵路、航道等方面民間投資近600億元，占比達31%。在市政公用事業領域，對民間資本全部開放，全省81家城市公共供水企業中29家實行市場化運作，190多座縣以上城市污水處理廠中近100家實行市場化運作，115家管道燃氣企業中有86家由民間資本控股，民間投資還參與投資海綿城市、地下綜合管廊、軌道交通、公共停車場等市政基礎項目。在能源領域，全省50%以上的加油站、45%以上的加氣站、60%以上的儲油庫、70%以上的光伏電站，均由民間資本獨資或參股建設。在通信領域，南京、南通等城市設立財政專項資金，通過購買政府服務等方式，支持民營企業開展免費WiFi建設。

政府融資平臺發揮重要支撐作用。20世紀90年代以來，各地通過有關國有企業、開發園區或設立城建開發公司等方式，組建政府融資平臺，將城市基礎設施項目交由融資平臺按市場化方式運作。政府以財政和土地出讓收益為平臺公司做擔保，進行城建項目融資。多年來，政府融資平臺在加快城市基礎設施建設、促進經濟社會發展中發揮重要支撐作用。但是，近年來政府融資平臺普遍遇到瓶頸制約，部分平臺負債率過高、財務狀況不佳，有的已失去再融資能力。

廣辟城市基礎設施建設資金來源。財政資金。用于城市基礎設施建設的財政資金，主要是稅收和征收的專項費用。包括城市建設維護稅和公共事業附加費，以及水資源費、市政設施使用費、土地出讓金等財政性資金。近年來，財政資金投入城市建設的比例不斷增加，2015年江蘇公共財政支出用于城市基礎設施建設和社會服務的比重近70%。銀行貸款。各地城市建設融資主要來源于政策性銀行和商業銀行貸款。由政府對融資公司授權擔保，采用銀團貸款、抵押融資、項目融資、金融租賃的方式進行間接融資。2015年末，在江蘇省政府性債務構成中，銀行貸款融資占比達51%以上。債券融資。為緩解城市建設資金不足的矛盾，地方政府通過融資平臺發行城投債券和中期票據進行直接融資。國務院批準江蘇成為地方政府債券自發自還試點省份，使江蘇具備較大的發債自。截至2015年末，江蘇省共發行47只地方債券，合計3193億元，在債務總額中占比約為30%，有效降低了政府債務風險。信托融資。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股權融資的方式募集資金，參與城市基礎設施建設。在現有債券發行制度下，信托融資拓寬了發債融資機構的群體，有利于吸引更多的社會資本參與城市建設。目前江蘇信托融資約占債務總額的15%左右，成為地方政府融資的重要來源。股票融資。市政設施類企業具有收益穩定、風險較小的特征，通過上市發行股票的方式進行融資，融資成本較低，符合基礎設施項目投資規模大、回收周期長的特點，可解決公用事業類公司因盈利能力較弱而缺乏后續資金的難題。江蘇現有蘇州高新、南京高科等四家從事城市建設運營的上市公司，只占全省上市公司數的1.5%，未來還有巨大發展空間。項目融資。政府和社會資本合作（PPP），是民間資本和社會資本參與城市基礎設施投資、拓寬融資渠道的重要手段。2015年，江蘇設立PPP項目專項支持基金100億元，融資總額達1100多億元。

二、當前城市基礎設施投融資改革中

存在的主要問題

體制上。一是改革尚不配套，投資、財政、金融體制改革不同步，存在投資權責利脫節、財政信貸資金劃分不清、整體戰略規劃缺乏等問題。二是政府投資職能轉變不到位，政策落實存在滯后性，投資主體之間缺乏有效分工，投資來源多元化格局雖已形成，但各類資金在使用上仍受到政府的直接干預和控制。三是部分城建經營性項目準入門檻設置依然過高，有投資意愿的民間資本難以進入；政府引導的一些項目，由于信息披露制度缺失、缺乏穩定的政策保證、無法保證合理盈利預期等原因，造成民間資本投資意愿不高。

融資方式上。城市政府主要采用傳統融資方式獲取資金，其中銀行貸款、地方政府債券、信托資金在政府債務中的占比超過73%，其中銀行貸款占一半以上。隨著國家對地方政府性債務管理的加強、銀行對地方及其融資平臺信貸投放的收緊，一些地方通過信托貸款、發行理財產品、工程墊款等方式進行變相舉債融資，融資成本普遍高于同期銀行貸款和債券市場利率。

潛在風險防范上。政府債務壓力持續增大，在前期城市建設中，政府以財政收入和土地作為抵押擔保成立融資平臺，向銀行貸款或發行城市建設債券募集資金，造成較大規模的政府債務。截至2015年末，江蘇省地方政府性負債率達68.5%。目前除少數城市外，多數中小城市融資平臺自身經營無法產生足夠的現金收益支付融資的本金和利息，需要依靠新融資、土地出讓金等外部資金來補充。與此同時，土地出讓收入減少與土地開發補償成本提高等問題凸顯，2015年全省土地出讓收入同比銳減655億元，降幅達14%，未來城市在土地財政上的獲益空間將進一步縮小，債務償還壓力增大。

三、國內外城建投融資方面的經驗做法

有效滿足城市基礎設施的融資需求是國際性難題。難就難在如何推動在“融資―建設―償還”循環中，實現融資平臺的可持續發展。參考借鑒國內外政府融資平臺的一些典型模式，有助于我們進一步開拓思路。

國外政府融資的主要模式。財政間接投資的日本模式。日本城市基礎設施兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業機構或政府金融機構提供融資，由他們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權以債務形式舉借資金，中央對地方政府債券的發行實行計劃管理和協議審批制度。市政債券融資為主的美國模式。美國各級地方政府均可發行市政債券，各類投資者均可購買。債券一般分為兩類：一類是無固定收益的債券，用于基礎設施項目建設，以發行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益債券，主要用于建設機場、收費公路等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。為保障市政債券的成功運作，美國制定了一整套成熟的法律制度，設立了市政債券法規制定委員會來專門監管市政債券市場，規范債券發行和買賣行為。公私合營（PPP）為主的英國模式。1992年以來，英國政府致力于采用公私合營（PPP）方式推動私人和企業參與城市建設和提供公共服務，利用私人資本減少基礎設施的建設和經營成本。對于公共投資計劃私人融資享有優先權，在項目初期引入社會資本參與項目建設，共同出資、共擔風險、共享收益。投資范圍不僅限于傳統城市基礎設施領域，而且擴展至醫療、教育等其他公共服務領域。在減少政府財政投入壓力的同時，既能避免公共產品市場供應失靈，又可防止政府過多投入產生擠出效應。

國內一些省市融資平臺的主要模式。重慶模式：2002年以來，重慶市政府成立包括市城市建設投資有限公司、市地產集團、市高速公路發展有限公司等國有建設性投資集團。“投”采取授權經營、市場化方式運作，為市政府提供向市場借貸并快速實施項目的公司化機構，成為城市基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。經過多年發展，“投”已完成了重慶市75%以上的重大基礎設施建設，超前實現靠財政投入需要幾十年才能完成的城市建設目標。四川模式：四川省將22家國有企業的全部股權、資產整體劃入組建了四川發展集團，搭建省級綜合投融資平臺，并分步組建了鐵投、能投、水務等九大專業平臺，吸引優質資源和專項資金投入省內重大基礎設施建設。

四、城市基礎設施投融資體制改革的幾點建議

借鑒國內外成功經驗，推進城市基礎設施投資體制改革的思路是，深入貫徹落實中央做出的《關于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉變城市發展方式。在頂層設計上，加大國有資源、國有資產、國有資本統籌管理、統籌運營力度，集中資源辦大事，促進“資源―資產―資本”有效轉化。在運營模式上，實行政企分開的市場化運營，整合政府投融資平臺，實現“融資―建設―贏利―再融資”可持續發展。在項目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，推動間接融資為主轉向直接融資與間接融資并舉、多元化融資。

推進政府和社會資本合作（PPP）。一方面，政府繼續加大對城市基礎設施建設的投入；另一方面，千方百計吸引社會資本，增加基礎設施和公共服務供給。依托政府融資平臺，優先選擇一些具備穩定現金流、投資規模大、合同期限長的可經營性市政基礎設施項目進行合作，充分利用稅收、貼息、價格、投資補助、特許經營權等方式規范引資行為，建立基礎設施投資補償機制，完善相應的法規政策，保障相關項目穩定運行和合理收益，提高民間資本投資積極性。在具體操作上，靈活采用BOT、TOT、PFI、金融租賃等多種方式。降低民間資本的進入門檻。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業等領域改革，為民營資本清障鋪路，規范完善政府和社會資本合作、特許經營管理，吸引更多民間資本進入城市基礎設施領域。

規范地方政府融資平臺。加快推進地方政府投融資平臺公司企業化、規范化、市場化改革。對全省政府投融資平臺進行專業化整合。建議省本級進一步充實交通控股、國信集團等資本實力，組建若干個千億級城市基礎設施專業化投融資平臺。市、縣（市區）可根據自身特點進行整合，提升投融資平臺，減少融資平臺數量，提高融資平臺資產質量。引進專業化人才，完善平臺公司治理結構，建立健全現代企業管理制度。督促平臺公司強化自身責任意識、風險意識、法律意識，健全信息披露制度，及時公布信貸債務和資金使用情況，提高投融資平臺透明度。嚴格控制各類城市政府性債務風險，加大對融資平臺債務水平的動態監測，及時進行風險預警，督促融資平臺建立“借、用、還”相統一的債務管理制度，實施更加嚴格的債務風險管控，優化債務結構。推動融資平臺調整轉型，做強經營主業，有序拓展經營范圍，逐步向兩型產業、金融控股等領域發展，增強自身造血功能，降低對外部資金的依賴。

篇7

關鍵詞：區域經濟地方政府 融資平臺公司

融資平臺的出現是有其合理性，尤其是地方政府融資平臺公司，它在城市化過程別是應對金融危機中，發揮了積極的作用。然而在肯定融資平臺積極作用的同時也不可忽略現有制度下我國各地方政府平臺公司所存在的問題。尤其在區域經濟合作的背景下，要建立新模式的平臺公司，要改善現有的平臺公司的現狀，促進合作區域經濟的共同發展。

一、地方政府融資平臺公司概述

（一）地方政府融資平臺公司的含義

所謂地方政府融資平臺公司，實際上就是廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司。這些公司通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流量基本可以達到融資標準的公司，必要時再以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入到基礎設施建設和準公益性項目之中。

（二）地方政府融資平臺公司的必要性

融資平臺公司的建立是經濟發展的必然要求，從經濟和財政形勢來看，地方政府融資平臺公司的產生也有其歷史必然性。尤其是2008年的金融危機，我國為解決危機出臺了積極的財政政策。為了完成四萬億元的刺激內需計劃，各地方政府需要獨立籌集到一定量的中長期資金，以彌補巨大的配套建設資金缺口，并配合國家落實積極的財政政策。因此，組建地方政府融資平臺，發掘新的融資渠道，以滿足項目建設的資金需求自然而然地成為地方政府的必然選擇。同時地方政府融資平臺公司可以發揮的作用也是它建立的必然條件，具體從以下幾點來說明：

1.從融資的用途來看，地方政府融資平臺是代表政府來提供公共產品和準公益設施，以解決市場調控失靈的問題，它能夠打破經濟建設中資金不足的瓶頸，為很多項目的建設提供了便利的條件。

2.從償債來源來看，地方政府融資平臺公司一般是以地方財政作為擔保，雖然建設基礎設施和社會公益項目都是非經營性資產，不直接產生經濟效益，在融資平臺內部也無法形成償債來源，但是在地方市政設施和投資環境改善后，周邊土地的增值收入和招商引資帶來的地方財政增收可以作為償債來源。

3.在全球金融危機爆發以后，地方政府融資平臺公司在促進經濟增長中發揮了極其重要的作用。尤其在高速信貸投放的主體當中，地方政府的融資平臺顯得更為活躍和引人注目，地方融資平臺通過大規模的貸款推進城市化的建設，迅速拉動內需和扭轉經濟過快下滑趨勢，其發揮的積極作用是值得肯定。

二、地方融資平臺公司存在的問題

（一）借款主體風險

借款主體的風險具體體現在一些政府融資平臺公司貸款主體的設立和運作不規范。例如：有些地方政府因財力不足，拿不出更多的資金作公司的注冊資金和項目資本金，就將通過融資平臺的關聯公司獲取的銀行貸款挪來充作資本金；有些地方政府甚至把政府部門的辦公樓、城市公共設施等都注入到了這些公司來充當資本金，以此來擴大公司的資產，更有甚者連資產轉移和產權過戶手續也不辦理，只是名義上的劃轉。盡管種種方式都缺乏法律依據，但這些資產卻確實地列入了公司的資產負債表中。

（二）政府的償債能力風險

由于融資平臺公司主要的作用是為政府融資，平臺公司缺少突出的主營業務和充足的固定資產，通常都以政府劃撥的土地、設施或股權作為資產，在融資中更多地依靠政府的財政進行擔保，進而造成了地方政府融資平臺的高負債率。據統計，有些地方政府融資平臺債務占本級債務的比重已經高達70%－90%；有些地方已經出現了到期不能歸還貸款本息的問題，形成了銀行貸款的逾期欠息；還有些地方就靠采用拆東墻補西墻的辦法勉強支付銀行貸款利息，再通過延長貸款期限來緩解還貸壓力，從而導致銀行貸款期限越來越長，有的甚至超過了30年，無形中也成為了銀行的負擔。

（三）信息不對稱風險

銀行對平臺公司的信用評價完全取決于本級政府的財力，而不取決于平臺公司本身的償還能力，因此銀行更需要了解和掌握政府財政收支、財政償還能力的情況。而事實上，銀行往往只能憑借一些不完整的資料作為評估的標準。目前我國的現狀是多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺公司，在這種情況下，某一家銀行要想對某個項目資金的所有情況進行有效監控也是很難的。由于信息的不對稱，每一家銀行只能了解與其有借貸關系的那家平臺公司的融資情況，而根本無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，更不用提要掌握融資平臺的資本金是從何而來和在本行貸款的真實用途。

（四）主體依賴風險

平臺公司的融資來源過度集中于銀行，這種過度依賴性會導致資本成本剛性化。由于融資渠道單一化,當平臺公司由于經營不善到期還不能償還本金和利息時，這種風險必然導致公司變賣資產甚至破產。而且由于資本的來源比較單一，平臺公司難以借助改善融資結構來轉移風險。而實際上平臺公司的風險早已轉化為貸款銀行的風險,從而弱化了平臺公司融資的風險感,使平臺公司失去了進行融資風險結構調整的內在動力。

（五）信貸風險

很多地方政府出于融資目的來包裝虛擬項目，商業銀行并據此評估放貸，甚至部分地方政府以同一包裝項目同時向多個銀行申請貸款。不僅如此，有些地方政府虛繳土地出讓金并以此獲取用于抵押土地的土地證；還有平臺公司虛假注資、項目資本金實際不到位現象更是數不勝數；平臺公司不按合同約定用途使用貸款、隨意挪用貸款資金等等……各種虛假現象不勝枚舉。所有這些現象給商業銀行帶來了巨大的監管合規風險，進而引發信貸風險。

三、區域經濟下改善平臺公司的對策和建議

在現在區域經濟合作的大背景下，必須改善我國平臺公司的現狀，規范各地已有政府融資平臺公司，充分發揮平臺公司的融資作用，促進各區域經濟的共同發展。因此應該采取積極的政策來解決融資平臺現有的問題，發展區域合作平臺。

（一）建立地方信用評級制度，抑制政府的過度融資行為

當前我國地方政府的債務構成比較復雜，各類無形債務與有形債務大量存在，致使對地方政府的信用狀況難以做出準確的判斷。因此建立的信用評級機構可以對地方財政情況進行客觀公正的評估，并將結果提供給資金供給方，讓他們以此為參考，進而決定對地方政府的融資規模，而且這樣還可以間接抑制政府的過度融資行為。同時，在區域經濟合作的背景下，地方政府應該根據地區以及合作區域的特點和自身財政收支的具體情況，合理安排融資規模和融資方式，使融資平臺公司更規范，發揮其應有的作用。

（二）拓寬財政收入來源

新的區域投資平臺將重點關注那些企業無力也不愿投入的基礎設施建設等領域，并按照市場規律進行資源整合和投資。但在一定程度上還是體現政府意愿，大部分還是依靠政府的投資。因此拓寬財政收入也就成為解決問題的有效途徑。因此除了對融資平臺公司自身進行改革外，還需要改革現有體制，賦予地方政府一定的稅收管理權，作為地方政府的支柱財源，增加償債資金的來源。并在當前地方財政資金融資制度安排下，結合區域經濟發展的要求，拓寬融資平臺公司的融資渠道，完善現有的法律規定，改變過度依靠銀行信貸的融資模式，發展債券、資產證券化、票據融資等多種融資方式，鼓勵地方政府采用直接融資的方式。

（三）搭建信息共享平臺

信息不對稱是導致商業銀行無法控制融資平臺風險的原因之一，在區域合作下建立的融資平臺公司必須建立信息共享系統，可以使商業銀行、投資者等主體可以適時登錄系統獲取融資平臺關聯企業的基本信息、財務信息、信貸信息和企業風險預警等信息，便于商業銀行適時掌握情況，避免對平臺公司的過度融資。同時各個區域的投資主體也可以通過信息共享系統隨時洞察平臺公司的運作狀況，可以適時調整融資。管理階層也可以根據信息共享平臺看出各融資公司的發展，進而可以改變平臺公司的經營策略，使平臺公司更好地發展。

（四）探索投資主體多元化

平臺公司不能僅僅依靠政府的投資，除此之外還要吸引私人資本、國外資本進入基礎設施項目投資領域，提高項目的運營效率，減輕財政負擔，緩解政府獨立承擔基礎設施建設的資金和管理壓力。區域合作下的平臺公司也不再是一家地方政府擔綱出資主體，而是經濟區域內多家政府和企業的資本聯合。因為大型國企、尤其是上市公司，有著公司治理、項目運作的豐富經驗，他們投入資金，一定要求有合理回報，而純粹由政府主導的城司并不具備這些優勢。在跨區域城市主體之間的經濟合作上，平臺公司可以作為一個平面化的載體，讓不同企業，不同的股東城市通過談判、議價的方式完成跨區域項目的合作。兼顧社會效益的市場化運作方式，加強區域股東城市之間的合作，追求各股東和合作區域內各個合作伙伴的多方共贏。

（五）強化平臺公司治理機制

融資平臺公司是按照《公司法》成立的企業，尤其是在區域經濟合作的背景下，更應該受《公司法》的約束，建立產權清晰、法人管理的現代企業，按照“融資平臺、投資主體、集團管理、利潤中心”的發展定位，將其打造成為具有較強經濟實力和可持續發展能力的市場主體。首先建立完善的法人治理結構，有利于強化其責任和風險意識，從而監管公司的整體運營。其次，在公司內部人員結構方面，要嚴格按照《公司法》的要求，設置董事會、股東大會、經營管理層和監督層，公司增減資本和發行公司債券等大事須由股東大會決定。與此同時，還要依照獨立董事制度要求，從社會上的學術界、金融界、法律界等領域選取知名人士擔任獨立董事，間接監督公司運營。新型平臺公司必須由市場主導，如城投債發行的利率必須由市場說了算，最重要的是讓這些國字號的發債者回歸市場本源，承擔對債權人、投資者的法定義務，而不能胡亂決策之后，甩手一走，什么責任也不必承當。

參考文獻:

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一、ZZXH集團公司發展現狀

ZZXH集團公司注冊資本為6億元，截止2013底公司資產總額50億元，凈資產達到40.7億元，是園區開發建設的投融資平臺，承擔園區的環境治理及生態修復、基礎設施建設、土地收儲開發、環保產業培育與服務、項目與股權投資等。公司按照市級平臺、區級管理的方式運行，享有市政府授予的市級投融資平臺功能。目前，集團公司現有員工43人，其中具有公務員身份的19人（行政編身份15人，事業編身份3人），合同聘用制員工24人，分別占總數的42.86%和57.14%；擁有研究生學歷的3人，大學本科學歷的28人，大學專科學歷的12人，分別占總數的7%、65%和28%；擁各類專業資格的15人，占總數的35%。公司下設綜合管理部、人力資源部、計劃財務部、融資管理部等11個部門。公司近幾年注重戰略規劃制定與實施，取得了長遠發展，但仍存在以下幾個主要問題：

一是戰略制定尚不完善。戰略管理包括了解組織的戰略定位、未來的戰略選擇和把戰略付諸行動等內容。對于中小企業來說，絕大多數的企業不能明確企業發展的期望與目標，缺乏對于環境的分析與自身資源與能力的正確認識，在制定企業戰略管理的過程中，片面追求規模效應。二是戰略實施執行力差。當前，部分企業重視戰略規劃的制定，但忽視后續工作的開展，在執行過程中缺乏有效監督和落實，造成規劃束之高閣，執行相差甚遠。三是缺乏有效保障。企業一旦制定發展戰略后，須因地制宜形成組織保障和管理保障。有些企業雖然制定了正確的發展戰略規劃，但缺乏系統的實施戰略的保障機制，缺乏有效的實施機制、組織機構、管理機制和糾偏機制，直到企業經營過程中出現問題時，才逐步建立保障措施。

二、ZZXH集團公司戰略政策分析

政策之一：地方融資平臺公司治理政策。國家加強地方政府融資平臺公司管理，推進融資平臺運作商業化和投資主體多元化。國務院19號文件《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，提出對地方政府融資平臺公司進行清理規范。要求對承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政資金還債的融資平臺公司和業務進行清理、剝離，并要求融資平臺公司實現商業運作和改善股權結構。對于ZZXH集團來說，滿足地區項目建設資金需求，發揮融資平臺作用，就要求進行融資平臺創新，在融資模式、發展方向上需做出調整，科學確定融資規模、積極拓展融資渠道，充分利用信托、股權融資、產權交易融資等方式作為補充，實現運作商業化、投資主體多元化，增強自身發展能力。政策之二：產業調整政策。推進產業結構調整和優化升級，一方面鼓勵培育發展新興產業，另一方面加快傳統產業落后產能的淘汰。政策之三：長株潭全國“兩型”社會建設試驗區之示范區。2007年，長株潭城市群被國務院批準為全國“資源節約型、環境友好型”社會建設綜合配套改革試驗區后，清水塘工業區列為首批啟動的5大示范區之一，享受“兩型”社會區域發展政策、重大產業項目支持政策。政策之四：湘江流域重金屬污染治理重點區域。2011年，國務院批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（國發改環資〔2011〕664號），清水塘列為重點治理區域。國家對實施方案項目庫中實施的項目給予總投資額30%左右的專項資金補貼，單列環境治理專項債（定向）。政策之五：全國城市老工業區搬遷改造試點。2014年3月，清水塘老工業區為全國老工業區搬遷改造的試點方案經國務院批準后正式公布。方案中將給予政府投資平臺公司設立專項資金融資貼息，設立搬遷改造專項債（企業債），將政府投資平臺公司和搬遷央企納入國有資本預算資金支持對象，支持中期票據、短期融資券、資產證券化等融資項目，并在土地開發利用方面采取試點的方式給予特別政策支持，納入城鎮低效用地再開發試點，用地指標優先解決。

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【關鍵詞】政府融資；融資模式；模式轉型

隨著經濟的發展，我國越來越多的地區開始城鎮化建設和基礎設施的建設，建設資金的需求量越來越大，地方債務債務迅速膨脹，對地方政府甚至中央財政都產生較大影響。在我國，地方政府是沒有融資權的，只能通過融資平臺籌資，融資模式比較單一。從2010年以后，由于風險等因素，各大金融機構紛紛收緊對融資平臺的貸款力度，財政金融風險逐漸加大。在這種情況下，政府的融資平臺就必須進行融資模式的變革，摸索出新的融資渠道。

目前傳統的各國地方政府融資方式主要包括：（1）直接融資，主要以地方政府槿謐手魈宥獲得的用于城市基礎設施建設的資金；（2）間接融資，主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構獲得的用于城市基礎設施建設和改造的資金，目前來說很多地方政府采取這種方式進行大規模融資；（3）項目融資，主要是指利用政府的各種特定資源，采用各種市場手段獲得的用于城市基礎設施建設和改造的資金，從而達到政府特定目的；（4）非項目融資，主要運用資產作為手段吸引社會各類資金。目前各國地方政府的融資模式大概可以分為兩類：銀行貸款和發行債券。目前西歐等國家比較流行銀行貸款，貸款這種融資模式比較流行的地區是美國和加拿大，德國和日本是將這兩種方式進行綜合融合的較好的國家。對比我國目前而言，我國《預算法》等其他相關法規中都明確表示，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行政府債券，不能直接向商業銀行貸款，同時不允許地方政府為貸款提供擔保，因此中國地方政府主要通過地方政府融資平臺進行融資。從2008年開始，各地方政府的融資平臺如雨后春筍般紛紛冒出，呈現井噴狀態，雖然數量上很多，但是其中很大一部分是縣區級的平臺設立。這種平臺主要依靠土地收入償債，平臺的平均資產負債率超過60%，平均利潤率不到2%，這種平臺的財務風險和金融風險都很大，產生這種結果的原因有很多，主要包括以下幾種：

首先，2008年受中央“四萬億”投資計劃的刺激，融資平臺公司數量大增，包括省級平臺和市縣級平臺都大量出現。省級平臺主要依靠稅收和收益償還債務，市縣級平臺主要依靠土地收益償還賬務。由于土地出讓存在較強的不確定性，同時受國家宏觀調控政策的影響較大，一旦到期無法償還債務，對地方甚至國家財政都會產生較嚴重的影響。

其次，融資款項主要用于城市建設，農田水利，交通運輸等大型固定資產投資，投資回收期一般較長，有的可以長達20-30年期限，基本都屬于長期貸款。由于缺乏相應的管理機制及短期償債壓力，融資平臺的現金流管理混亂等原因，造成融資平臺融資償債能力受到巨大影響，還款風險較大。

最后，地方政府融資平臺缺少必要的抵押或擔保，而銀行對借款平臺的放款標準多以政府的隱形擔保為準，忽視了平臺自身的財務數據。同時金融監管當局也因為法律條款的不完善，管理上的真空問題等忽視平臺自身的信息披露和監管，使得平臺上的公司獲得貸款后如何使用資金這部分監管成為空白，資金風險控制不嚴，造成公司管理不善，資金流失甚至給平臺公司造成虧損。

由于平臺公司出現的困境，導致地方政府債務問題突出，2012年國務院出臺文件要求建立土地儲備機構名錄，嚴格控制土地儲備規模和融資規模，要求融資款項專款專用，進行封閉式管理。2014年國務院再次發文，要求建立規范的地方政府舉債機制，完善相關制度，妥善處理存量債務和已經在建工程的后續融資問題。這一系列文件的出臺，確實降低了地方平臺的融資債務風險，但是也在無形中加大了政府平臺融資的難度。

國家出臺各種文件，主要目的就是為了加強政府預算，增加財政透明度，降低融資風險。而地方政府平臺目前面臨很多困境，要去尋求新的突破，有些平臺嘗試采用目前國際上新的融資方式。現在國際上采用的融資方式主要有BT，BOT，BOOT，BOO，TOT等方式。我國政府結合國際情況和我們國家的特色，研究鼓勵政府與社會資本合作（PPP）的方式來投資，計劃逐漸剝離傳統融資平臺，呈現地方政府融資的新格局。

從國家層面看，2014年是PPP模式（即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，該模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設）的開局之年，發改委于2014年2月啟動PPP立法工作，5月成立領導小組，10月明確PPP基本合作模式，從理論和實踐上支撐PPP。地方政府PPP融資模式到底有什么優勢，能給政府平臺解決什么樣的問題，主要體現在以下幾個方面。

首先，能夠緩解地方政府的融資壓力。地方政府主要依靠土地收入償還債務，很多地方政府已經進入償債周期，而PPP融資成為另一個有效的籌資方式，大大緩解地方政府的債務壓力，幫助城鎮建設。

其次，有利于提升融資質量和收益。目前很多產業處于產能過剩階段，庫存較多，經濟壓力大，大量民間資金苦于找不到合適投資渠道，而PPP模式以財政資金撬動社會資金，帶動社會投資，幫助政府完成項目建設的同時，還能帶來有效的經濟收益。

第三，有利益政府角色的轉型。PPP模式能最大限度的幫助政府退出經濟利益的環節，發揮其領導和比較的職能，從戰略角度出發，提升服務和資本的管理效率，彌補政府和市場“失靈”的問題。

最后，有利于成本費用的節約。社會資本具有追逐理論的逐利性，只有當有利可圖的時候，社會資本才會進入，因此，降低成本自然成為PPP模式中重要的組成部分，成本越低，利潤才有可能越高。有社會資金的加入和監督，能夠幫助政府平臺提高效率，控制成本。有研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP模式能降低15%左右的成本費用，同時能保證工程質量和完工日期。

很多地方政府平臺已經開始或者正在準備開始PPP模式。已經先后有超過34個省區地方政府推出超1.6萬億的PPP項目。以江蘇省淮安市為例，淮安市目前也正在積極進行PPP模式的建立，有12個項目已經確定為2016年度省級PPP試點項目，項目總投資達216.26億元，吸收社會資本51億元。目前淮安市列入試點的12個項目均進展迅速，“淮安新城高級中學”項目已經落地，“控源截污”、“備用水源”等項目已經在省政府采購中心招標公告，“淮安養老產業園”、“老子山溫泉小鎮”等項目已完成方案編制。

雖然PPP項目如火如荼的開展，但是PPP模式本身也存在一定的缺點。首先，PPP模式自身就存在一定的缺陷。主要是耗時過長，牽扯的單位太多，運行機制復雜，決策效率比較低。另外由于項目的特殊性，PPP項目的投資回報期一般較長，難以滿足社會資本收益的要求，PPP模式也并非所有的項目都適用。其次，PPP模式屬于創新嘗試，相關法律法規沒有對這部分的定義和規范，在執行過程中，缺乏相關監管和管理的依據。同時由于PPP項目大部分涉及多頭管理，部門之間相互扯皮也時有發生，也給監管帶來很大難度。第三，社會對PPP模式接受度不高。社會資本對PPP模式中的很多不確定性因素持懷疑態度，政企合作在很多地方都存在文化整合難度，PPP模式也不例外，社會資金更傾向于能夠完全整合的項目。另外PPP項目傾向于社會公共服務性質，社會資本難以獲得較高的利潤，因此社會資本的參與度不高。基于以上存在的問題，PPP模式在現階段政府平臺中仍然存在可以改進的空間。地方政府在選擇融資路徑時，需要注意以下幾個方面。

第一，政府加強引導，不能所有的項目都采用相同的模式，不同的情況需要不同的分析，也不能一擁而上把PPP模式作為政府平臺的“萬金油”，仍然有一些項目可能不適用PPP模式，也需要加強債務或其他融資平臺的建設。第二，政府要轉變職能，發揮指導領導作用，加強和企業社會資本的對接作用，強調契約精神。在PPP項目的生命周期內，政府應堅持平等原則，積極履行合同中的政府職能，而不是以管理者的角色獲取強勢地位。第三，政府需要采取措施，激發社會資本參加PPP項目的積極性，同時要制定相關法律法規，讓社會資本參與PPP項目做到有法可依，利用法律限制和規范政府行為。

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一、重要意義

2009年以來，為積極應對國際金融危機，緩解政府有限財力與經濟社會發展需求之間的矛盾，我市政府通過推進政府投融資體制改革，充分發揮政府融資平臺公司在加強經濟和社會發展中籌集資金的積極作用，有力地促進了我市城市基礎設施建設，加快了老工業基地改造步伐。但是，我市政府投融資管理工作在舉債規模科學、償債資金落實、債務風險控制、融資資金管理等方面存在的問題亟待改進和加強。為有效防范財政金融風險，構建可持續發展的政府投融資體系，促進我市經濟持續健康發展，必須按照國發19號文件要求，認真清理我市政府融資平臺公司債務，規范政府融資平臺公司運營管理，完善政府投融資管理體制。

二、目標及原則

（一）工作目標。

加強政府融資平臺公司管理工作是按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，通過清理政府融資平臺公司債務，充實資本金，完善法人治理結構，建立符合市場經濟體制、多元經濟結構、具有運營和發展實力的經濟實體，形成“低成本借入、高效率使用、嚴格風險控制”的運作模式，以滿足政府投資需求，實現政府融資平臺公司的良性運轉和可持續發展。

（二）基本原則。

1.分級負責的原則。市政府負責加強市本級政府融資平臺公司的管理工作，區、縣（市）政府負責加強本地區政府融資平臺公司的管理工作。

2.分類管理的原則。按照國家政策確定的分類標準，對政府融資平臺公司及其負擔的債務進行分類管理。

3.可持續發展的原則。通過加強政府融資平臺公司管理，按照現代企業制度要求加強公司建設，促進政府投融資管理工作健康發展。

三、主要任務

（一）清理政府融資平臺公司債務。

清理范圍包括政府融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。按照國發19號文件要求，清理后區別不同類型的債務，分別進行妥善處理：

1.對于政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身沒有經營收入的債務，主要依靠財政性資金償還。

2.對于政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務，要落實債務人償債責任和償債計劃，按照協議約定按時足額償還債務。

3.對于政府融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務，政府融資平臺公司要制定償債計劃，落實償債資金，切實承擔還本付息責任。

（二）規范政府融資平臺公司運營。

納入規范范圍的政府融資平臺公司，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。既包括專門承擔政府項目融資任務的融資平臺公司，也包括同時承擔其他項目融資任務的融資平臺公司。按照國發19號文件要求，要劃分平臺公司類別，區別不同類型的政府融資平臺公司，并采取不同的方式進行規范：

1.只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的政府融資平臺公司，在落實償債責任和還款措施的基礎上，可采取整合、重組等方式建立能夠承擔項目建設和運營任務的市場經濟主體；充分利用現有政府支持政策，充實資本金，完善法人治理結構，實現投資主體多元化，逐步做大做強。

2.承擔公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的政府融資平臺公司，在落實償債責任和還款措施的基礎上，不再保留融資平臺職能，在完成政府確定項目建設和運營任務的同時，明確發展方向，確定職能定位，實現可持續發展。

3.承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的政府融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的政府融資平臺公司，要建立適應市場經濟發展需要的運營管理模式，不斷發展壯大。

4.其他兼有不同類型融資功能的政府融資平臺公司，也要按照上述方式進行規范。

（三）完善政府投融資管理體系。

在清理政府融資平臺公司債務、規范政府融資平臺公司運營的基礎上，健全完善我市政府投融資管理制度，明確各相關部門在政府投融資管理過程中的職責，完善政府支持融資平臺公司發展的政策，加強對政府融資平臺公司的監督管理，使我市政府投融資管理體系更加科學合理。

四、組織領導

市投融資管理委員會負責全市加強政府融資平臺公司管理工作的組織領導。市投融資管理中心負責日常調度和綜合協調工作。具體責任分工如下：

（一）政府融資平臺公司：負責全面真實反映債務情況，分類統計債務并分別提出妥善處理意見；按照國發19號文件要求，確定平臺公司類型，查找自身存在的問題；從自求平衡、自謀發展的角度出發，合理確定運營模式，定位業務范圍，提出完善平臺公司建設、規范自身管理的方案。

（二）政府投融資平臺公司的主管部門：按照隸屬關系，負責核實政府融資平臺公司的資產負債、注冊資本、業務范圍等基本情況；組織協調項目計劃管理部門、項目主管部門、財政部門、人民銀行、銀監局等相關部門，審定政府融資平臺公司的債務分類及處理意見；審定政府融資平臺公司提出的完善平臺公司建設和規范自身管理的方案；按照現代企業制度和市場化運作的要求，提出政府融資平臺公司改進運營模式、明確業務范圍等方面的意見。

（三）項目計劃管理部門和項目主管部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司按照國發19號文件的分類標準，認定政府融資平臺公司的融資項目類型及債務類型，特別是對融資的在建項目后續資金要提出安排意見。

（四）財政部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司認定需要財政性資金償還的債務情況，并對與財政相關的內容提出意見；擬定全市政府性債務管理制度并組織實施，承擔政府債務有關管理工作，按照上級部門和政府要求進行債務統計，上報統計數據及分析報告。

（五）人民銀行沈陽營業管理部：負責銜接金融機構，配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司做好加強政府融資平臺公司管理工作。

（六）規劃國土和資產管理等相關部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司核實認定政府融資平臺公司注冊資本中涉及的土地、國有資產等相關內容。

（七）監察和審計部門：負責對加強政府融資平臺公司管理工作進行檢查和監督。

（八）區、縣（市）政府：負責制定本地區加強政府融資平臺公司管理工作方案，做好相關工作。

五、實施步驟

市政府各相關部門和單位要明確加強政府融資平臺公司管理工作的內容和時限，周密部署，細致安排，確保工作的順利推進和按時完成。本次加強政府融資平臺公司管理工作要在年底前完成，分四個階段進行：

（一）政府融資平臺公司自我檢查階段。

由各政府融資平臺公司填寫投融資項目債務相關表格，以及平臺公司財務報表；按照國發19號文件要求，對債務進行分類并分別提出處理意見；確定平臺公司類型，查找在融資項目運作、債務償還、經營管理等方面存在的問題，并有針對性地提出改進措施；提出規范管理、完善平臺公司建設的方案。

（二）政府各相關部門審核認定階段。

市本級政府融資平臺公司主管部門對政府融資平臺公司的債務相關報表、債務分類及處理意見、存在問題及改進措施、完善平臺公司建設方案等進行審定，并在征求項目計劃管理部門、項目主管部門、財政部門、人民銀行沈陽營管部等相關部門意見后，報市投融資管理中心。區、縣（市）政府也要將本地區加強政府融資平臺公司管理工作情況報市投融資管理中心。

（三）匯總上報階段。

市投融資管理中心將各政府融資平臺公司主管部門（政府融資平臺公司）和區、縣（市）政府報送的加強政府融資平臺公司管理工作情況，匯總后報市投融資管理委員會。

（四）總結提高階段。

市投融資管理委員會根據全市加強政府融資平臺公司管理工作情況，研究制定加強我市政府融資平臺公司建設的措施，明確各政府融資平臺公司的職能定位和業務領域，制定市政府支持政府融資平臺公司建設的政策。各政府融資平臺公司要妥善處理債務，根據自身的職能定位和業務領域，結合市政府支持政策，進一步加強自身建設，規范投融資行為，提高管理工作水平。

六、有關要求

（一）統一思想、高度重視。

各地區、各有關部門要統一思想，高度重視，充分認識加強政府融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，認真做好加強政府融資平臺公司管理工作。各區、縣（市）政府要明確責任部門，盡快制定本地區加強政府融資平臺公司管理工作方案。

（二）密切配合、精心組織。

加強政府融資平臺公司管理工作政策性強，時間緊，任務重，涉及的部門和單位多、任務交叉多、項目數量多、債務情況復雜，各地區、各有關部門要各司其職、精心組織、密切配合，各項工作都要有指定部門和專人負責，確保工作順利進行。