經濟體制改革的意義范文

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篇1

(一)計劃經濟時期，中國醫療衛生事業發展的成績非常突出

計劃經濟時期，在整個經濟發展水平相當低的情況下，通過有效的制度安排，中國用占gdp百分之三左右的衛生投入，大體上滿足了幾乎所有社會成員的基本醫療衛生服務需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標達到了中等收入國家的水平，成績十分顯著，被一些國際機構評價為發展中國家醫療衛生工作的典范。

（二）這一時期醫療衛生事業發展的基本經驗

1、醫療衛生服務體系的布局與服務目標合理。以后的20多年里，通過政府的統一規劃、組織和大力投入，醫療衛生服務體系得到了迅速的發展，形成了包括醫療、預防、保健、康復、教學、科研等在內的比較完整的，布局合理的醫療衛生服務體系。在層次布局上注重基層醫療服務機構和農村醫療服務體系的建設。在城市地區，形成了市、區兩級醫院和街道門診部(所)組成的三級醫療服務及衛生防疫體系；在農村地區，形成了以縣醫院為龍頭、以鄉(鎮)衛生院為樞紐、以村衛生室為基礎的三級醫療預防保健網絡。醫療衛生服務的可及性大幅度提高。

計劃經濟時期，各級、各類醫療衛生機構的服務目標定位明確，即提高公眾健康水平，不以營利為目的。之所以能夠實現這種社會公益目標優先的定位，是由當時特定的組織與管理方式決定的。醫療服務體系的骨干部分是政府部門直接創辦的國有機構，末端為隸屬于城鄉集體經濟的集體所有制機構。政府通過計劃手段進行管理，同時確保醫療衛生事業的資金投入。醫療衛生服務收入與機構和從業人員個人經濟利益之間沒有聯系。

2、醫療衛生工作的干預重點選擇合理。其一，突出“預防為主”，重視公共衛生事業發展。在整個醫療衛生投入中，對公共衛生事業的投入一直處于優先地位。逐步建立了包括衛生防疫、婦幼保健、地方病控制、國境衛生檢驗檢疫機構在內的、基本完整的公共衛生體系。公共衛生機構與醫療服務機構之間，保持著良好的協作關系。此外，群眾性的愛國衛生運動也發揮了重要的作用。其結果是：各種烈性傳染病被完全消滅或基本消滅，法定報告的發病率迅速下降；多種地方病和寄生蟲病得到有效控制，發病率大幅度降低。其二，基于醫療服務機構的公益目標定位，醫療領域的干預重點集中于成本低、效益好的常見病和多發病治療上；技術路線選擇上注重適宜技術，強調中西醫結合。政府對醫療服務標準的規范及其他相關制度安排，使醫患雙方保持了良好的互動關系。醫療衛生干預重點的合理選擇，不僅實現了醫療衛生資源的低投入、高產出；而且在不同地區之間、不同群體之間形成了更加公平的醫療衛生資源分配。

3、形成了廣覆蓋的醫療費用保障機制。一方面是醫療保障體制獲得了長足的發展。在城鎮地區，公費醫療和勞保醫療制度基本上覆蓋了所有的勞動者；按照當時的有關制度設計，多數職工家屬在發生疾病時，也能夠報銷部分費用。在農村地區，合作醫療制度逐步普及，鼎盛時期覆蓋了90%左右的農村人口。通過以上三項保障制度，全國絕大部分人口在發生疾病風險時都可以得到不同程度的費用保障。另一方面，公益性的醫療衛生服務體系本身，也具備很強的轉移支付和醫療費用保障功能。由于各種醫療服務機構的人員工資、基礎設施以及醫療設備投入主要來自政府和各經濟集體，藥品價格也受到政府的嚴格控制，因此，醫療服務體系在提供基本醫療衛生服務的同時，也具有轉移支付和醫療費用保障的功能。即使未參加任何形式醫療保障的居民，看病時就已經獲得了政府公共投入的補貼。公益性醫療衛生服務體系的這種轉移支付功能，是各種保障制度特別是農村合作醫療制度得以順利發展的重要前提之一。由上述醫療衛生服務體系的轉移支付功能帶來的費用保障機制，確保了全國絕大多數居民特別是經濟困難群體能夠看起病，從而大大提高了醫療衛生事業的公平性。

（三）這一時期醫療衛生事業發展中也存在問題

當時中國醫療衛生事業發展中存在的問題主要有：總體投入和專業技術教育趕不上醫療服務體系的迅速擴張，致使醫療衛生服務的總體技術水平較低；經濟、社會發展的不平衡狀況，導致地區之間，城鄉之間，在醫療服務體系發展和醫療保障水平上依然存在很大差距；過分嚴格的政府計劃管理，在一定程度上影響著醫療服務機構及醫療人員的積極性和創造性。此外，城鎮公費醫療和勞保醫療制度一直存在著對患者約束不足以及一定程度的資源浪費問題，農村合作醫療制度則存在互濟功能不足的問題，如此等等。但總的來看，計劃經濟時期中國醫療衛生事業發展所取得的成就是巨大的，在國際上是得到公認的。

（四）計劃經濟時期醫療衛生事業取得成功的決定性因素是政府發揮了主導作用

計劃經濟時期，中國之所以能夠在醫療服務體系建設方面、在干預重點選擇方面以及在費用保障機制發展方面取得突出成效，政府的主導作用是決定性因素。醫療衛生的投入以政府為主，醫療衛生資源在不同衛生領域以及不同群體間的分配由政府統一規劃，具體服務的組織與管理也由政府按照嚴格的計劃實施。從而保證了全國絕大多數居民都能夠得到最低限度的醫療衛生服務，確保了中國人民健康水平的迅速提高。這些成績的取得，說明中國當時的選擇符合醫療衛生事業發展的基本要求和規律。

二、改革開放以來，中國的醫療衛生體制發生了很大變化，在某些方面也取得了進展，但暴露的問題更為嚴重。從總體上講，改革是不成功的。

（一）改革開放以來，中國醫療衛生體制發生了很大變化

1、在醫療衛生服務體制方面：醫療衛生機構的所有制結構從單一公有制變為多種所有制并存；公立機構的組織與運行機制在擴大經營管理自的基礎上發生了很大變化；不同醫療衛生服務機構之間的關系從分工協作走向全面競爭；醫療衛生機構的服務目標從追求公益目標為主轉變為全面追求經濟目標，不僅非公有制的醫療機構如此，公

立醫療服務機構乃至公共衛生服務機構也是如此。2、在醫療保障體制方面：隨著80年代初期解體，農村合作醫療制度在絕大部分地區迅速瓦解；由于該制度賴以生存的體制基礎已經不復存在，各級政府及社會各界試圖恢復合作醫療制度的努力一直未見明顯成效。城鎮地區，隨著國有企業以及其他方面的體制改革，傳統的勞保醫療制度和公費醫療制度也遇到了很大困難，經過多年的改革探索，目前確定了統一模式的、社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工醫療保障(保險)體制。

3、除此之外：政府對醫療衛生事業的行政管理體制、藥品生產與流通體制等等也都發生了非常大的變化。在醫療衛生事業的行政管理及資金投入方面，中央政府的統一協調職能不斷弱化，各種責任越來越多地由地方政府承擔。藥品生產與流通走向全面市場化。

4、醫療衛生體制變革的基本走向是商業化、市場化。在供給層面，基本形成了商業化、市場化的服務提供模式。各種資本都可以進入醫療服務領域，基本上不存在進入和退出限制，新建醫療機構的布局以及服務目標定位主要取決于市場需求狀況。包括公立醫療機構乃至公共衛生機構在內的所有醫療服務機構，都已經成為實行獨立經濟核算、具有獨立經營意識的利益主體。在醫療衛生服務機構的微觀組織和管理方面，普遍轉向企業化的管理模式。各種醫療服務機構之間則逐步走向全面競爭；醫療服務的價格形成機制也主要依靠市場供求關系來決定。在需求層面，醫療衛生服務需求越來越多地演變為私人消費品。目前在城鎮地區，醫療保障(保險)制度所覆蓋的人群大約有1億人左右，不足全部城鎮從業人員的半數；在農村地區，則只有全部人口的10%右。另外，無論是農村還是城鎮的醫療保障體制本身都不具有強制性。改革開放后，農村合作醫療制度一直堅持自愿原則。城鎮醫療保障(保險)制度雖然名義上具有強制性，但在實際操作中因過分追求小范圍的收支平衡，也只有確保繳費才能享受相關待遇。對于絕大部分社會成員來說，醫療服務上的需求能否被滿足以及被滿足的程度，基本上取決于個人和家庭的經濟力量。在公共衛生領域，也出現了類似的情況。

（二）醫療衛生體制變革的主要成效。

商業化、市場化走向的體制變革帶來的成效主要表現為：通過競爭以及民間經濟力量的廣泛介入，醫療服務領域的供給能力全面提高。醫療服務機構的數量、醫生數量以及床位數量都比計劃經濟時期有了明顯的增長，技術裝備水平全面改善，醫務人員的業務素質迅速提高，能夠開展的診療項目不斷增加。此外，所有制結構上的變動、管理體制方面的變革以及多層次的競爭，明顯地提高了醫療服務機構及有關人員的積極性，內部運轉效率有了普遍提高。

（三）體制變革所帶來的消極后果，主要表現為醫療服務的公平性下降和衛生投入的宏觀效率低下。

1、在公平性方面：不同社會成員醫療衛生需求的實際被滿足程度，由于收入差距的擴大而嚴重地兩極分化。富裕社會成員的醫療衛生需求可以得到充分的滿足，多數社會成員(包括相當多農村人口以及部分城市居民)的醫療衛生需求，出于經濟原因很難得到滿足，貧困階層則連最基本的醫療衛生服務都享受不到。在世界衛生組織對成員國衛生籌資與分配公平性的評估排序中，中國列188位，在191個成員國中倒數第四。

2、在衛生投入的宏觀績效方面：盡管全社會的衛生投入水平大幅度提高，居民綜合健康指標卻沒有明顯的改善。，衛生總費用占gdp的比重已經增至5.42%，但在某些領域特別是公共衛生領域，一些衛生、健康指標甚至惡化。改革開放前已被控制的部分傳染病、地方病開始死灰復燃，新的衛生、健康問題也不斷出現。在世界衛生組織對191個成員國的衛生總體績效評估排序中，中國僅列144位，結果令人深思。

3、公平性和宏觀效率的低下，導致了消極的社會與經濟后果。它不僅影響到國民的健康，也帶來了諸如貧困、公眾不滿情緒增加、群體間關系失衡等一系列社會問題；多數居民在醫療問題上的消極預期，已經成為導致宏觀經濟需求不足的一個重要因素。長此以往，不僅影響經濟發展，而且危及社會的穩定以及公眾對改革的支持程度。

（四）問題的根源在于商業化、市場化的走向違背了醫療衛生事業發展的基本規律。

1、醫療衛生服務的公共品性質與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。與一般消費品不同，大部分的醫療衛生服務具有公共品或準公共品性質。具有公共品性質的服務是營利性市場主體干不了、干不好或不愿干的。同時，也是個人力量所無法左右的。因此，必須而且只能由政府來發揮主導作用。否則就一定要出問題。sars所暴露的公共衛生危機以及其他諸多問題的出現已經充分顯示出問題的嚴重性。

2、醫療衛生服務可及性與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。醫療衛生的普遍服務性質，決定了它必須能夠及時滿足每一位患者的需要。因此，醫療衛生服務體系本身必須是多層次的、布局合理的。商業化、市場化的服務方式不僅無法自發地實現這一目標，而且必然導致醫療服務資源在層次布局上向高端服務集中，在地域布局上向高購買力地區集中，從而使醫療衛生服務的可及性大大降低。改革開放以來，中國大城市的醫院密集程度和擁有的高端服務設備數量已經達到了西方發達國家的水平，廣大農村地區則重新回到了缺醫少藥的狀態。

3、醫療衛生服務的宏觀目標與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。從全社會角度來講，醫療衛生事業發展的合理目標應當是以盡可能低的醫療衛生投入實現盡可能好的全民健康結果。對于中國這樣的發展中國家，只有選擇成本低、健康效益好的醫療衛生干預重點及適宜的技術路線，才能實現上述目標。在商業化、市場化的服務體制下，醫療衛生服務機構及醫務人員出于對營利目標和自身經濟效益的追求，其行為必然與上述目標發生矛盾。在醫療衛生干預重點的選擇上，只要將經濟效益放在首位，就必然出現輕預防、重治療，輕常見病、多發病、重大病，輕適宜技術、重高新技術的傾向。更為嚴重的是，一些醫療衛生服務機構基于牟利動機提供大量的過度服務，甚至不惜損害患者的健康。中國改革開放以來醫療服務價格以及全社會衛生總投入迅速攀升、但全民綜合健康指標卻沒有得到相應的改善，其源蓋出于此。

4、疾病風險與個人經濟能力之間的矛盾。不同社會成員可能遇到的疾病風險以及相關的醫療服務需求是不同的，個人及家庭之間的經濟能力也是不同的。如果將醫療服務需求視為私人消費品，主要依靠個人和家庭的經濟能力來抵御疾病風險，則必然有相當一部分社會成員的醫療服務需求無法得到最低程度的滿足，他們的基本健康權利無法得到保障。這不僅有失社會公平，也會帶來其他一系列經濟與社會后果。因此，在醫療保障體制的設計上，必須在廣覆蓋的前提下，建立風險分擔和社會共濟機制。中國城鄉醫療保障體制改革的實際結果，就是將醫療服務需求逐步演變為私人消費品。其消極后果已經顯現。商業化、市場化的道路不符合醫療衛生事業發展的規律和要求是一個早已被理論和各國實踐充分證明了的問題。中國改革開放以來的問題是重新走了一遍已經被認定為錯誤的道路。這種傾向必須糾正。

（五）導致醫療衛生體制變革中出現偏差的主要原因

1、在于改革和發展模式選擇中過分重視經濟增長，包括醫療衛生事業在內的社會事業發展沒有得到應有的重視。經濟體制改革開始以后，由于體制基礎的變動，傳統的醫療衛生體制特別是醫療

保障體制受到了嚴重沖擊，實際的保障范圍迅速下降。面對這種現實，在相當長時間內都沒有形成明確的體制調整和事業發展思路，而是被動地修修補補、維持局面。醫療衛生體制改革逐步提上議事日程后，在改革的目標設定上存在明顯的偏差。更多地是服從于其他體制改革的需要，將醫療衛生體制改革視為一種工具性政策，忽視了其服務于保護公眾基本健康權利目標的重要性。2、對醫療衛生事業的特殊性缺乏清醒的認識。在服務體系改革和建設方面，簡單將醫療服務機構視同于一般企業，選擇了一條過度市場化的改革道路。集中計劃體制解體以后，醫療服務機構從全部依靠政府撥款，轉向在相當程度上依靠醫療服務收入，強化自身經濟核算是正確的選擇。但政府因此而放棄自己的責任，企圖通過鼓勵創收來實現醫療服務機構的自負盈虧，就偏離了醫療衛生服務于社會的大目標。醫院與社會、醫務人員與患者之間的信息是不對稱的。鼓勵醫療衛生機構追求經濟目標，必然損害社會和患者的利益。在醫療費用籌集與分配方面，忽視疾病風險與個人經濟能力之間的矛盾，忽視風險分擔與社會共濟，也違背了醫療衛生事業發展的基本規律和要求。此外，將醫藥生產流通企業視同一般的生產企業，放棄了必要的監督和規制，也是一個明顯的失誤。

3、其他方面的體制變動對醫療衛生事業發展的影響。其中最突出的是財政體制的變動因素。80年代實行多種形式的財政分級包干體制以后，醫療衛生事業發展的責任特別是政府的投入責任主要由地方財政承擔。由于地區間經濟發展水平和地方財政能力上存在很大差距，使得不少落后地區缺乏發展醫療衛生事業的基本能力，以至不得不采取一些錯誤的改革和發展方式。90年代稅制改革以后，中央財力有了很大增強，但依然沒有形成有效的轉移支付制度。另外，醫療衛生事業管理體制上的條塊分割，也導致了改革方向和目標上的不協調、不統一問題。

4、既得利益群體的影響。醫療衛生事業發展在總體上陷入既不公平也缺乏效率境地的同時，自然會產生既得利益群體。在前一階段醫療衛生體制的市場化改革中，既得利益群體主要是部分醫療服務機構和從業人員，以及部分享受較高醫療保障待遇的社會成員。由于信息不對稱、談判能力的差別，以及其他體制缺陷因素的存在，既得利益群體對改革方向的影響不容忽視。它是導致合理的改革措施難以推行，醫療衛生事業發展逐步偏離合理方向的一個重要因素。

三、當前的一些改革思路和做法，不少仍與醫療衛生事業基本規律和發展要求存在矛盾，難以取得突破性進展。

（一）目前的不少改革思路與做法都值得商榷

中國醫療衛生事業發展中的問題及其嚴重后果已經引起了社會各界的高度關注，全面推進醫療衛生體制改革也得到了社會各界的高度認同，各個領域的改革也都開始進一步推進。能夠面對問題、正視現實，加快推進改革固然值得肯定，但改革能否獲得預期的進展及良好的效果則是另一問題。從總體上看，目前正在推行的不少改革思路及做法都值得進一步商榷。

1、公共衛生領域的改革沒有抓住問題的實質。“非典”過后，強化公共衛生體制建設得到了各級政府的高度重視。目前的政策著眼點主要集中在兩個方面：一是增加政府投入；二是強調應急體制建設。這種思路存在明顯的問題。

政府投入不足的確是近年來公共衛生事業出現問題的一個重要因素，但并不是唯一的因素。除投入不足外，醫療服務體系與公共衛生體系的割裂問題、公共衛生組織體系之間的條塊分割問題、公共衛生機構組織與管理上的體制缺陷，以及由此導致的行為偏離等問題都是非常嚴重的。沒有綜合性的配套改革，僅靠增加政府投入，解決不了以上這些矛盾。即使在投入問題上，也需要以體制完善為基礎，尤其是要建立不同層級政府間規范的責任分擔與資金籌集機制。否則即使增加了政府投入，也無法確保公共衛生事業的穩定發展。

強化公共衛生領域的應急體制建設固然是必要的，但應急體制不能簡單地被理解為由各級疾病控制中心、防疫站和傳染病?？漆t院組成的應急醫療系統?！胺堑洹北┞兜臎Q不僅僅是應急醫療系統問題，而是整個醫療衛生體制，特別是常規醫療衛生體制的失效問題。離開了常規醫療衛生體制，只靠應急醫療系統，不僅解決不了傳染性疾病的早期發現問題，也解決不了大量傳染病患者的救治問題。此外，公共衛生不僅包括傳染病防治，還包括地方病防治、職業病防治、健康教育、婦幼保健以及環境衛生控制等等。除傳染病防治外，中國目前在上述領域存在的問題也不容忽視。而所有這些問題的解決，都離不開有效的常規醫療衛生體制?；乇艹Ｒ庴w制的失效問題，只因特定問題的出現而強化應急系統的思路和做法顯然是不合理的。

2、醫療衛生體制改革中的商業化、市場化傾向依然十分嚴重；“抓大放小”難以保證“可及性”。盡管商業化、市場化的醫療衛生服務體制改革已經帶來了極為嚴重的社會后果，但至今國內學術界對此不愿意進行認真的反思，商業化、市場化的輿論和呼聲依舊很高。很多地方政府在醫療衛生領域實際推行的改革措施依然是進一步商業化、市場化。除鼓勵競爭、放開價格，以及在公立醫療衛生機構進一步引入企業管理模式外，不少地方還套用國有企業改革的做法，通過股份制改造、整體出售、授權經營等多種方式將公立醫療衛生機構民營化。如果這種傾向得不到有效遏制，后果將不堪設想。

上述傾向來源于一個簡單化的、有誘惑力的思路：通過醫療衛生服務機構的市場化競爭，可以提高機構自身的運行效率并降低服務價格；政府轉而采取補貼需方或購買服務的方式來提供公共衛生服務和基本醫療保障，財務負擔可以因此而大大減輕。這種思路貌似有理，其實是行不通的。只要醫療服務機構走向全面市場化，醫療衛生服務體系的布局及服務目標偏離問題就不可避免；競爭無法保證醫療服務價格降低，也早已被各國的實踐所證明。在以上前提下，政府補貼需方和購買服務不僅無法保證醫療衛生服務體系的健康發展，也減輕不了政府的財務負擔，最后必然因醫療衛生的總體服務水平下降而招致公眾激烈的批評。

中央政府有關部門雖然沒有主張醫療衛生服務體制全面商業化、市場化，但是強調分類改革。其政策要點是將醫療衛生服務機構分為兩類，一類放開，定位為營利性機構，按照企業模式進行組織和管理；另一類為非營利機構，主要追求公益目標，政府繼續給予經濟上的支持。鑒于中國國情(國家投入能力)并考慮到國際上的普遍做法，對醫療衛生服務機構進行分類改革，形成多元化的服務提供主體是合理的選擇。但在抓什么、放什么的問題上，有關改革政策的基本導向是“抓大放小”。這種思路存在重大缺陷。在醫療服務體系建設方面，要想充分保證醫療衛生服務的可及性，要想真正提高衛生投入的宏觀效率，需要優先發展和政府確保的是初級醫療衛生服務機構，而不是那些三級以上的大型綜合醫院。從這個意義講，可能“抓小放大”比“抓大放小”更為合理。

還有一個值得深思的問題是，目前對包括醫療服務機構在內的事業單位改革思路中，非營利機構的組織管理模式備受推崇。但中國并沒有發展非營利機構的傳統和經驗，相關法律、法規也幾乎全部是空白。另外，非營利機構本身也有其固有弱點。由非營利機構來擔當某一公共服務領域的主要責任，在國際上并非是普遍的做法。

3、城鎮醫療保險制度本身存在明顯缺陷，發展前景不容樂觀。在城鎮醫療保障制度建設方面，目前尚沒有新的改革計劃。制度建設的重點是全面推進“統帳結合”的醫療保險制度的實施。問題在于，目前正在推進的城鎮醫療保險制度本身存在明顯缺陷，發展前景不容樂觀。

（1）在醫療保險制度中引入積累制的個人賬戶，不符合醫療保險制度設計的基本原則。其一，醫療保險所依據的基本原則是社會共

濟，個人賬戶的設立顯然降低了醫療保險的互濟功能。其二，個人的醫療衛生服務需求是隨機性的，不可能先積累后消費；引入積累制并不符合醫療需求規律。從國際經驗看，除新加坡外，世界上沒有一個國家在醫療保險(保障)制度中引入個人賬戶。況且，新加坡的個人賬戶功能與中國制度設計中的功能也相去甚遠。新加坡個人賬戶中積累的資金主要用于住院治療中的個人自付部分；而在中國，卻要求個人賬戶支付平時的門診費用，實質上是要求個人自己來解決基本醫療服務問題。這種“大病統籌，小病自費”的制度設計，違背了“預防為主”的醫學規律。（2）現行城鎮醫療保險制度的目標人群只包括就業人員及符合條件的退休人員，將絕大部分少年兒童、相當一部分老人以及其他無法就業的人員排除在外。這樣的制度設計必然導致如下結果：一是上述人群的醫療需求難以得到制度化的保障，個人及家庭面臨的醫療風險難以化解，從而帶來經濟、社會方面的消極后果。二是在一部分人有醫療保障而另外一部分人沒有醫療保障的情況下，無法避免體制外人員以各種方式侵蝕體制內醫療資源的問題。

（3）現行醫療保險制度設計及相關配套措施沒有解決對醫療服務提供者的行為約束問題，以至醫療服務費用仍無法控制。在這種情況下，維持資金平衡就成為醫療保險自身的難題。在實際操作中，主要做法就是強調參保者享受的待遇與繳費緊密掛鉤，不能繳費甚至不能及時繳費就無法享受相關保障待遇。長此以往，醫療保險事實上就演變成自愿參加的，且只有具備繳費能力才能參加的“富人俱樂部”。在無法控制服務提供者行為的情況下，有關制度轉而將控制重點改為患者，通過起付線、封頂線、多種形式的個人付費規定，實施對患者的全面經濟限制，以至于能夠進入該體系的參保者也無法得到應有的保障。

（4）另外，現行醫療保險設定的統籌層次過低，以至于無法在較大范圍內實現風險共擔。在參加醫療保險的不同類型人群中，也存在保障標準上的差異，影響到制度的公平性。

上述問題的存在，影響到城鎮醫療保險制度自身的可持續性和實際效果，繼續推行下去的難度很大。

4、新型農村合作醫療制度的設計同樣存在明顯的缺陷。在農村醫療衛生狀況急劇惡化、恢復傳統合作醫療制度努力普遍失敗的情況下，中央政府的有關部門于出臺了新型農村合作醫療制度的改革思路，明確提出了政府增加投入的責任。這一點值得充分肯定。問題在于制度設計原則上依然存在明顯的缺陷，很難發揮保障廣大農村居民基本醫療需求的作用。

（1）農村居民自愿參加并需要按年度繳納費用。這事實上就設定了一個費用門檻，以至于最貧困的農村居民，通常也是最需要幫助的人，必然因為缺乏繳費能力而無法參加。這與社會(醫療)保障制度需要突出對經濟弱勢群體保護的一般性原則是明顯矛盾的。另外，自愿參加的制度必然形成體制內和體制外的群體區分，難以避免體制外人員對體制內資源的侵蝕問題。

（2）政府的補貼與自愿參加相結合。由于自愿參加必然形成對經濟困難群體的排斥，能夠參加的是農村中相對富裕的群體。在這種情況下，政府對參保者的財政補貼，就變成了一種典型的逆向轉移支付，加劇了農村醫療衛生領域的不平等，違背了社會保障制度應當對貧困者進行轉移支付、以緩解社會不平等的基本原則。

（3）保障目標依然定位為保大病。事實上放棄了對大多數人基本醫療需求的保障責任，也不可能獲得良好的投入績效。在農村的現實生活中，真正影響農村居民整體健康水平的是常見病和多發病。許多農村居民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的。從醫療衛生投入的績效看，對大病的干預所獲得的健康效果遠不如對常見病和多發病的及時干預。

（4）與城鎮醫療保障制度設計一樣，新型農村合作醫療制度設計，缺乏醫療服務體系改革的同步支撐，以至于不得不突出對患者的約束。制度設計中也引入了城鎮職工醫療保險制度的起付線、封頂線以及分段按比例報銷等做法。這些做法對于維持資金平衡是有益的，但對患者過分嚴格的約束特別是過高的患者自負比例必然會導致參保積極性的下降。

（5）缺乏組織能力和管理成本上的分析。新型農村合作醫療制度確定以縣為單位進行組織。實施費用發生后，以縣為單位集中審核、報銷。表面看來，統籌層次已經很低了。但中國的實際情況是，絕大部分縣都有數十萬甚至上百萬的人口，且農村居民居住分散。合作醫療面對千家萬戶，縣政府是否有足夠的組織能力，管理成本有多高，都值得進一步研究。

（6）相關領域改革的一些做法也需要進一步商榷。近年來對醫療衛生體制的改革還涉及其它一些內容，部分做法和思路也值得質疑。一是醫藥體制改革問題。與一般消費品不同，消費者在藥品消費方面缺乏足夠的選擇能力，無法擺脫對醫生的依賴。要想保證合理用藥和藥品價格的合理性，規范醫院和醫生的行為是關鍵。從國際經驗看，基本著眼點集中在兩個方面。一是通過政府干預嚴格控制藥品的生產許可、質量標準、使用范圍和價格；二是切斷醫院、醫生收入與藥品銷售收入之間的聯系，實施醫藥分開。中國的醫藥體制改革卻逆向而行。政府對藥品生產許可、質量標準、使用范圍及價格的管制日益放松，形成了藥品產生和流通的過度競爭局面。與此同時，醫院、醫生收入與藥品銷售收入之間的聯系卻不斷增強。其結果是：醫院、醫生與藥商同流合污，以自身利益最大化為目標選擇和使用藥品，操縱藥品市場，藥品價格失控、低性價比藥品驅逐高性價比藥品、偽劣藥品泛濫以及藥品濫用等問題愈演愈烈。面對有關問題，近年來一個比較明確的改革措施是實施藥品集中招標采購，試圖以此切斷醫生和藥商之間的交易關系。以此作為政策重點的問題在于，藥品流通方式只是問題的一個方面，單純通過流通體制改革不可能全面解決藥品使用與價格方面的混亂；更突出的問題在于，有關政策將招標采購的主體定位為醫院。作為利益主體且作為醫生個人利益的共同體，醫院仍必然以其自身經濟利益最大化為目標進行選擇，有關問題和矛盾不可能解決。改革實踐已經證明了這種改革思路的問題。二是醫療救助制度建設問題。近年來，經濟困難群體的醫療問題日益得到關注，一些部門開始探索建立針對經濟困難群體的醫療救助制度。這種探索的出發點值得充分肯定。問題在于，針對經濟困難群體的醫療救助制度必須與整個醫療保障體系的建設同步推進。單獨推進醫療救助體系很難達到良好的效果。原因之一是在大部分社會成員都享受不到制度化醫療保障的情況下，只針對部分經濟困難群體提供醫療救助，醫療資源侵蝕問題難以避免。原因之二是無法回避的貧困陷阱及群體矛盾問題。對最貧困的群體實施醫療救助后，貼近貧困線的家庭和個人就有可能因為疾病問題而淪為最貧困者，而自然產生救助要求。因此，救助范圍不得不逐步擴大，直至制度無法支撐。否則，就必然出現群體間的矛盾和沖突。

四、未來中國醫療衛生體制改革需要首先解決的一些原則性問題。

（一）結合中國國情，明確醫療衛生事業的基本目標定位

在所有國家的醫療衛生事業發展過程中，特別是對于中國這樣的發展中國家，一個無法回避的基本矛盾是：社會成員對醫療衛生的需求幾乎是無止境的，而社會所能提供的醫療衛生資源則是有限的。從這一基本矛盾出發，一個必須回答的原則性問題是：有限的醫療衛生資源如何在社會成員之間，以及不同的醫療衛生需求之間進行合理的分配？換句話說，必須首先解決保障誰和保什么的問題。上述問題的解決方式有三種選擇：一是優先滿足部分社會成員的所有或大部分的醫療衛生需求。二是對所有社會成員按照實際需求提供均等的、有限水平的服務保障。三是優先保障所有人的基本醫療需求，在此基礎上，滿足更多社會成員更多的醫療衛生需求。

第一種選擇的優點在于便于操作，將醫療衛生需求作為私人消費品，購買與服務方式采取市場化的方式即可。這種選擇的最大問題在于其會產生非常嚴重的不公平問題，整個衛生投入的宏觀績效也會很低。中國近年來的改革實踐及其后果已經充分證明了這一點。所以，這種選擇應當徹底放棄。第二種選擇的優點是可以確保醫療衛生事業的公平性，以及醫療衛生投入的宏觀績效。其主要的問題在于管理和操作上都非常困難，世界上也沒有一個國家的醫療衛生體制能夠真正做到這一點。中國的現實情況也不可能接受這種選擇。相比之下，優先保障所有人的基本醫療需求，在此基礎上，盡可

能滿足更多社會成員更多的醫療衛生需求是較為合理的選擇。盡管這種選擇也有其不足，但畢竟可以在較大程度上實現對全體公民健康權利的保護，大大提高醫療衛生服務的公平性，而且也便于操作。世界多數國家的醫療衛生體制，大體上都屬于這種類型。舍此選擇，別無它路。醫療衛生事業的基本目標定位選擇不僅關系到社會目標的實現，而且對經濟增長的影響也很大。一個不好的醫療衛生體制在影響社會目標實現的同時，必然制約經濟增長。中國近年來的實踐已經充分說明了這一點。與此相反，一個好的醫療衛生體制則會促進經濟增長。如果中國能夠盡快建立一套保證所有老百姓都能享受到基本醫療服務(廣覆蓋的)的醫療衛生保障體制，一是可以促進社會公平和社會穩定，社會環境的改善必然有利于經濟增長；二是對國民基本健康的有效保護必然會降低疾病負擔，減少疾病帶來的經濟損失，同時也有利于提高人口素質，強化國家競爭力；三是可以大幅度提高居民的生活預期，刺激消費并帶動宏觀經濟的增長。

（二）必須合理選擇醫療衛生的干預重點和干預方式

基于醫療衛生資源有限性與公眾醫療衛生需求無限性的矛盾，還有一個原則性問題必須解決：一定要合理地選擇醫療衛生的干預重點和干預方式。這不僅直接關系到醫療衛生投入的宏觀績效，也關系到社會公平問題。選擇的唯一標準是使有限的醫療衛生投入獲得盡可能大的增進國民健康的效果。選擇的基礎則是在不同的醫療衛生干預目標、干預成本和效益(增進國民健康的效果)之間進行比較。不同的醫療衛生干預環節、對不同類型疾病的治療、對同一類疾病不同人群的治療、以及對同一種疾病不同治療手段的選擇，在成本和效益上都有很大甚至是巨大的差別。作為一個發展中國家，在干預重點和干預方式上的選擇尤其重要。首先，應當突出公共衛生服務；第二，在疾病治療方面，應將醫療資源集中于成本低、效益好的基本臨床服務；第三，對于那些按照現有技術可以取得較好治療效果，但成本非常高昂的臨床服務，在現階段不宜廣泛提倡；第四，必須徹底放棄那些成本高、效益極差的臨床醫療服務；第五，應注重選擇更加適宜的醫療技術路線。

目前，中國無論是在城鎮醫療保障制度設計還是新型農村合作醫療制度的設計上，都將“大病統籌”作為醫療保障的重點。這種辦法得到很多人的認同：大病由于治療費用高只能通過醫療保障制度來解決，小病則因治療成本低可以由個人和家庭自行解決。這種思路看似合理，事實上卻根本行不通。如果所有的大病問題都可以通過社會統籌來解決，則意味著公共籌資與個人籌資相結合的醫療保障制度可以解決所有人的所有醫療服務需求，這顯然不符合中國的基本現實。按照這一思路進行制度設計，基本結果只能是以犧牲大部分人基本醫療需求來滿足部分社會成員的大病保障需求，醫療衛生事業的公平性無法實現。另外，醫療衛生的理論和實踐已經證明，很多疾病特別是部分大病的發生是無法抗拒的自然規律，對很多大病的治療和控制是成本很高而效益卻很低的，將保障目標定位為大病，也不符合效益原則。將醫療衛生的干預重點集中于公共衛生以及成本低、效益好的常見病、多發病的治療與控制是無可非議的選擇。但有幾個問題需要強調。第一，這種選擇主要是針對政府責任而言。如果部分社會成員有特殊醫療需求，而且其個人和家庭力量抑或其他籌資方式(比如購買商業保險等)可以承擔相關費用，這種需求應予以滿足。第二，常見病、多發病與大病的界限不能簡單以治療費用的高低來區分，而是需要綜合考慮多方面的因素。第三，對于部分治療成本很高、治療效果很差甚至無法治愈的大病，出于人道主義考慮不可能放棄治療，合理的治療方案是采用低成本的維持性措施來盡可能減輕患者的痛苦，實施臨終關懷。在醫療衛生干預重點選擇問題上，除了要通過有效的制度設計確保選擇的合理性外，應當對所有社會成員進行理性思維教育。不少疾病的發生、演化屬于自然規律，是人類現階段無法抗拒的。即使不存在資源約束，以高投入且很多情況下以增加患者痛苦方式來對抗自然規律是缺乏理性的。

從中國的情況看，盡管衛生資源與醫療需求之間的矛盾依然很大，但與計劃經濟時期相比，整個國家的經濟能力以及衛生投入能力均有了大幅度的增長。如果能夠很好地選擇醫療衛生的干預重點，充分發揮資源投入的健康效用，全民的健康狀況比計劃經濟時期有更大幅度的改善是不成問題的。

（三）核心問題在于強化政府責任

基于醫療衛生事業的特殊性，無論是基本保障目標選擇還是醫療衛生的干預重點選擇，靠市場都無法自發實現合理選擇，出路只能是強化政府職能。中國計劃經濟時期醫療衛生事業取得巨大成效的決定性因素也在于此。政府的責任應主要體現在兩個方面，一是強化政府的籌資和分配功能，二是全面干預醫療衛生服務體系的建設和發展。

1、在籌資方面，首先要確保政府對公共衛生事業的投入。公共衛生事業屬于典型的公共產品，提供公共衛生服務是政府的基本職責。這一點在任何情況下都不能動搖。除此之外，在一般醫療領域，基于個人疾病風險的不確定性及個人經濟能力的差異，政府也必須承擔籌資與分配責任，這是實現社會互濟和風險分擔的前提，也是實現合理干預目標的基本條件之一。

在一般醫療領域如何發揮政府的籌資和分配職能是一個需要討論的問題。從國際經驗看，主要有兩種方式。一是直接通過政府一般性稅收籌資，為國民提供醫療保障；二是政府組織實施社會醫療保險計劃，對國民提供醫療保障。兩種籌資和保障方式各有利弊。考慮到中國國情，尤其是考慮到中國二三產業尚不發達，工薪勞動者占全社會勞動者的比重較低，保險方式不是理想選擇。相比之下，政府直接投入可能更加便于組織和管理。

2、在全面干預醫療衛生服務體系的建設和發展方面：一是要干預醫療衛生服務的地域布局，避免醫療衛生資源過分向城市及發達地區集中，以確保醫療衛生服務的可及性；二是要干預醫療衛生服務的層級結構，大力扶持公共衛生及初級醫療衛生服務體系的發展，避免醫療衛生資源過分向高端集中，這是實現合理干預重點選擇的基本條件之一；三是要干預醫療衛生服務的服務目標，突出公益性，在此基礎上，發揮醫療服務機構及醫務工作者在醫療衛生干預重點選擇方面的積極作用。四是要干預醫療衛生服務的質量和價格，確保公眾能夠得到優質服務。

如何更好地實現政府對醫療衛生服務體系建設和發展的干預是另一個需要討論的問題。首先，如果醫療衛生服務機構以營利性機構為主體，無法保證社會公益目標的實現。其次，目前很多人崇尚的個別西方國家的非營利機構主導模式，受文化傳統、法律和制度基礎等多方面因素的影響，在中國也行不通。合理的選擇可能還是由政府直接舉辦多數醫療衛生服務機構，特別是承擔公共衛生和基本醫療服務責任的機構。當然，由政府直接舉辦醫療衛生服務機構也有其難以克服的弱點，但這種組織方式在確保政府意志的實施、確保醫療衛生事業服務不脫離社會公益目標方面的優勢是其他體制所不可比擬的。對于公立機構可能出現的效率低下問題，可以通過人事制度、分配制度的改革在很大程度上給予改善。迄今為止，多數發達國家的醫療衛生服務機構仍以公立機構為主體。這一事實值得中國認真考慮。

五、對未來中國醫療衛生體制的一個框架性設計

（一）打破城鄉、所有制等各種界限，建立覆蓋全民的、一體化的醫療衛生體制。建國以來，中國的醫療衛生體制建設特別是醫療保障體制建設，一直是分別城鄉、分別所有制乃至分別就業狀態來組織實施的。這種制度建設方式已經落后于當前的經濟發展階段。在未來的改革中，必須打破城鄉、所有制等界限，建立一個覆蓋全民的、一體化的醫療衛生體制。這樣不僅可以更好地實現社會公平，保障全體公民的基本健康權益，也可以避免體制分割所造成的利益集團分化以及由此產生矛盾和沖突，還能夠從根本上掃清傳統醫療體制對勞動力流動、國有企業改革，以及多種經濟成份共同發展等形成的障礙。更為重要的是，通過城鄉一體化的醫療衛生體制建設，可以真正增進對農民權益的保護。此外，過去只針對少數群體的保障體制所難以解決的體制外侵蝕問題，自然也就不存在了。

（二）劃分醫療衛生服務的層次和范圍，實行不同的保障方式。為了合理的分配醫療資源，有必要將醫療衛生服務分為公共衛

生、基本醫療服務和非基本醫療服務三個層次。包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業衛生、環境衛生和健康教育等在內的公共衛生服務屬于典型的公共產品，應由政府向全體社會成員免費提供。在基本醫療方面，以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫療服務包，以滿足全體公民的基本健康需要。具體實施方式是，政府確定可以保障公眾基本健康的藥品和診療項目目錄，政府統一組織、采購并以盡可能低的統一價格提供給所有疾病患者。其間所發生的大部分成本由政府財政承擔。為控制浪費，個人需少量付費。對于一些特殊困難群體，需自付部分可進行減免。對于基本醫療服務包以外的醫療衛生需求，政府不提供統一的保障，由居民自己承擔經濟責任。為了降低個人和家庭的風險，鼓勵發展自愿性質的商業醫療保險，推動社會成員之間的“互?！?。政府提供稅收減免等優惠政策，鼓勵企業在自愿和自主的基礎上，為職工購買補充形式的商業醫療保險；也鼓勵有條件的農村集體參加多種形式的商業醫療保險。對不同層次醫療服務的界限劃定，尤其是基本醫療服務包范圍(包括藥品和診療項目)的確定，可以依據醫療服務領域對各種常見病、多發病的診療經驗，并結合政府和社會的保障能力來確定。制度建設初期，基本服務包的范圍可控制得小一些，隨著經濟增長和政府投入能力的提高，再逐步擴充服務包的內容。（三）構建與目標體制相適應的醫療衛生服務體系。既然在公共衛生問題上政府要承擔全部責任，為了便于工作上的統一組織與協調，最好由政府直接組織的公共部門來提供相關的服務。從中國目前的情況出發，基本醫療服務也應主要由公立機構來提供。鑒于公共衛生事業和基本醫療服務之間的緊密聯系，二者可以采取合一的體制。即建立同時承擔公共衛生服務和基本醫療服務職能的公立醫療衛生服務體系。這樣做，可能更加符合醫療衛生自身的規律，突出預防為主，實現防治結合；同時也可以避免多元服務體系并存帶來的資源浪費。非基本醫療需求屬于私人消費品，至少在現階段如此。因此，主要靠市場化的方式來提供服務，不需要政府來統一組織。在這一領域可以充分引入競爭機制，鼓勵營利性醫療機構的發展。但是由于醫療服務的特殊性，不可能將全部非基本醫療服務都交給營利性機構去提供，還是需要保留一部分承擔非基本醫療服務責任的高端公立醫療機構。其作用之一是在服務價格方面發揮導向作用，二是在技術路線選擇方面發揮導向作用，三是仍需要承擔一些相關的政府職能。例如診療新技術的推廣、新標準的示范，以及特殊時期的應急醫療服務等。除此之外，也應借鑒國際經驗，積極創造條件，發展非營利的醫療服務機構；與營利性醫療機構、公立醫療機構一起，共同為居民提供非基本醫療服務。

公立醫療機構由政府直接舉辦，其基本職能是提供公共衛生服務、基本醫療服務以及部分非基本醫療服務。此類機構不得有營利目標和行為，收支要嚴格分開。對于只提供公共衛生和基本醫療服務的機構，政府應確保投入。提供非基本醫療服務的公立醫療機構運轉費用來源以服務收費和政府投入相結合，可以有盈余，但盈余應當進入國家預算收入并用于推進醫療衛生事業發展。公立機構的醫務人員為公職人員，但需通過合同聘任等方式引入激勵與約束機制。公立醫療機構的布局由政府統一規劃。其中，只提供公共衛生和基本醫療服務的機構，可以參照政府行政機構的管理方式；承擔非基本醫療服務責任的公立醫療機構，可以在確保政府基本意志得到貫徹的前提下，給機構以更大的獨立性。營利機構完全按照企業方式運作。政府對醫院和醫務人員的資質條件、服務價格、服務質量等實行全面監管。非營利醫療服務機構按照一般非營利機構的模式運作。機構不以營利為目的，盈余只能用于事業再發展。政府給予相關稅收等方面的優惠，同時進行全面監管。

（四）全面推進醫藥分開。按照以上制度設計，在基本醫療服務領域，前述醫藥不分、以藥養醫等問題應當可以徹底杜絕。政府工作的重點應主要集中于非基本醫療領域，特別是營利性醫療服務機構。主要的調控手段一是在調整醫療服務價格的基礎上嚴格限定醫院的收入比例，全面推行醫藥分開；二是輔之以嚴格的價格監管和相應的懲戒手段，最大限度地控制醫藥合謀問題。

（五）建立并逐步完善籌資與組織管理體制?；菊呖蚣?、服務內容和標準由中央政府來確定。在公共衛生和基本醫療保障領域，保持全國大體上均等的水平。但公共衛生服務和基本醫療保障涉及千家萬戶，具體的組織實施責任還是要更多地依靠地方政府。從中國目前的情況看，以縣級政府作為組織實施的責任主體，應該是比較適宜的選擇。

為了實現醫療衛生事業特別是公共衛生及基本醫療事業的均衡發展，實現服務的公平，籌資責任應以中央政府為主，各級政府合理分擔?？梢钥紤]由中央政府承擔醫務人員工資、基本藥品和診療手段的采購費用，而諸如醫療設施的基本建設等費用，則主要靠地方政府來承擔。地區間的財政能力差異問題，可以通過強化一般性的財政轉移支付來逐級解決；為了盡可能做到財權與事權的統一，財政上需要做出相應的安排。例如，調整中央政府財政支出結構，增加醫療衛生支出；適當調整中央和省級政府的收入比例；中央財政設置專項預算科目用于補貼落后地區的醫療衛生費用等。長期來看，則應在稅制改革的基礎上，調整中央、省、縣級政府之間的收入比重；設置專項稅收用于醫療衛生事業。同時根據按保障目標測算的人均費用標準和各地(縣)的人口數量，核定各地(縣)的基本醫療服務總費用，列入中央財政的年度預算，并按季度通過省級財政直接撥付給縣級執行機構；為了確保公共衛生和基本醫療服務的穩定，必須改進各級財政的預算制度，對公共預算中的醫療衛生科目實行分賬管理，禁止任何形式的相互擠占和挪用。此外，可以在中央和省兩級建立專門的醫療衛生基金，以應付各種不時之需。

（六）新舊體制的銜接方式。一是現有醫療保障體制與目標體制的銜接問題。關鍵是保證目前享有較高水平保障的社會成員的實際待遇水平不發生明顯降低。出路是為他們提供補充保障。例如，對政府公職人員以及其他獲得過醫療保障承諾的國有經濟部門的中老年職工等，可采取由政府統一提供附加商業醫療保險的方式予以解決。對企業職工，則政府可以通過稅收優惠政策，鼓勵企業參加商業性大病醫療保險。二是對現有醫療服務機構的分類改革問題。對現有醫療服務體系的改革只能是“抓小放大”，同時承擔公共衛生和基本醫療責任的公立醫療衛生機構，主要應通過對現有各級公共衛生機構、二級以下的公立綜合性醫院、以農村鄉鎮衛生院和城市社區醫院為主的基層醫療服務機構的改革、調整、合并形成。對目前三級以上的大型專業性或綜合性醫院，則應進行分類改革，部分改制為營利性機構，部分改制為非營利機構，還有一部分應繼續保留其公立機構的性質。

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關鍵詞：地方政府 政府職能 改革創新 經濟全球化

1.經濟全球化的主要特點

當前經濟全球一體化發展已然成為主要潮流，而對于地方政府職能的改革更要從經濟全球化這個大背景出發，當頭的便是其代表的特點，分為三點。

第一，科技創新時代下，知識經濟正在成為當今社會經濟發展的主題。經濟發展不單單要依靠管理和發展，更是和科學技術的發展緊密聯合在一起。首先，互聯網時代的到來注定了信息化經濟的建設。不斷創新的新科技使得各國之間的聯系變得越來越緊密，更重要的是，當今科學技術的進步已經成為了一段信息載體。無論是新的產品還是全新的行業機構，都離不開新科技革命的影響和作用，不僅僅如此，在社會經濟中，一些邊緣產業和銷售企業也離不開新科技革命的幫助。在現代經濟中，知識經濟的地位越來越重要，在人類經濟全球化的時代中，知識經濟的作用和影響也是越來越明顯。

第二，市場經濟體制逐漸在全球范圍內取得了完整的掌控地位。近百年來，歐美等發達國家不斷發展資本主義經濟，在市場經濟中，利潤是每一個企業爭相競爭的目標。在激烈的壓力競爭下，全球經濟的優秀資源正逐漸被分配和優化，不僅僅促進了社會生產力的發展，更是讓資本主義經濟漸漸滲透入了全球各個國家。雖然中國的根本是社會主義社會，但是在經濟全球化的背景下，建設具有中國特色的社會主義市場是必然的，同時也是中國在世界強國內站穩的根本所在。落后的傳統思想只會束縛中國的發展，只有真正沖出傳統，沖破禁錮，中國才能順利并且可持續發展起來。

第三，在經濟全球化的大背景下，貿易和投資自由化已然成為常態。國家和國家之間的交流愈演愈烈，況且中國的絕大部分經濟都集中在國土范圍內的東部，也就是沿海地區。沿海地區有著悠久的發展歷史，和國際經濟交流得也最是密切。經濟全球化內，技術、人才等等資源是各國都希望得到的，而我國要想更加貼近經濟全球化，首先就要做到國內的商業自由貿易化，真正做到走出去引進來，加強國家之間的經濟交流。

2.地方政府職能改革的挑戰

地方政府在經濟全球化的背景下獲得了一個龐大的發展空間，在這個空間內，一些強權貿易被取代，而從發達國家等西方世界帶來的壓力使得一些發展中國家開始為了保護自身的利益而漸漸抱團經濟，形成區域性經濟。因為市場分工的細化和規模的不斷擴大，社會勞動生產力也偏向于區域性分工轉向國際性分工。發達國家資本持續不斷地流入發展中國家，而發展中國家也在借助大量的資本和市場優勢獲得經濟上的發展，原本巨大的差距也在漸漸縮短。因此，地方政府的功能也迎來了一段時間內的巨大機遇。不過，機遇中往往會伴隨著挑戰，有如其下。

第一，中國政府是富有強烈責任感的政府，在經濟全球化的背景下，中國政府求真務實，從實際出發，切實從人民的角度考慮社會經濟的發展和改革。但是，一些地方政府卻很難從傳統的經濟發展思想中擺脫出來，漸漸的，政企不分便成為了地方政府經濟發展的一道難關。政府在經濟發展的同時進行了過多的權力性干預，除此之外，過多的管制和復雜審批程序更是加大了經濟發展的難度，政府很難在經濟發展和轉型的過程中摸清自身的角色，很難對自己進行定位，如此一來，現代企業制度的建設就很難發展起來。

第二，管理方式的落后。政府在監控經濟發展的同時，管理方式的正確也是非常重要的。主要的管理方式則是行政手段，利用行政上的優勢和手段對經濟和社會事務進行直接性干預。不過，這些傳統的管理方式更多的是太多介入，卻很少收到明顯的效果，反而經濟在預的過程中舉步維艱。因此，在地方政府職能改革的路途上，正確科學的管理改革是至關重要的，一支真正懂得如何進行管理，在市場經濟中準確定位的政府人才隊伍便是對地方政府職能改革的保證和完善。地方政府在管理手段上不斷從經濟控制方向受到巨大的挑戰。中國的社會環境很特殊，建設具有中國特色的社會主義市場經濟，就必須要迎合經濟全球化的背景，加強行政改革，弱化地方政府職能干預作用，加強地方政府職能服務作用，從干預到監控，從監控到服務，在不斷變化的過程中尋求地方政府職能突破的真正方向，促進整體經濟的發展，增強中國的綜合國力。

第三，行政效率低下。在地方政府中，因為沒有良好系統的監控，一些官員因此而滋生了腐敗，的問題也是影響政府職能正確進行改革的關鍵因素，問題的擴展使得黨內漸漸興起一股不良之風，在這陣邪風下，黨群的良好形象和國家法律不斷遭到破壞，雖然偶有調控，但是總體上卻沒有從根本解決問題。首長領導的命令大于一切，上級的臉色便是辦事的主要宗旨，暗箱操作存在于經濟發展的每個角落，國家法律遭到了一些地方官員的蔑視和壟斷，如此一來，若沒有長久和強力的管控，國家經濟必定會受到極大的破壞。另外，這股邪風還助長了權力經濟的滋生，表現特點主要有長官意志決定一切，權力壟斷地方行業經濟，蔑視法律，無法無天等等，這些落后不正確的做法和現象在全球化經濟的背景下都是不相適應的。

3.經濟全球化下的地方政府職能改革

第一，要準確對地方政府進行角色定位。地方政府在履行經濟職能的時候，一定要準確扮演好正確適當的角色，什么時候參演，什么時候退出，都要準備把握時機，不可錯位，也不可越位。堅持先進科學的理念，市場經濟需要自由和創新的空間，地方政府應該積極使用自己的經濟職能為地方市場經濟構建良好的發展環境，從而促進地方經濟，加強地方經濟競爭能力。

第二，優化地方產業結構，產業結構的優化和升級是影響地方經濟的關鍵因素，也是促進地方經濟穩定的良好保證。做大做強成為了一些產業競爭的優勢，但是，歸根究底卻是朝著產業集群的方向發展，而地方產業園區卻提供了一個良好的產業集群發展環境。在這個建設過程中，政府是扶持者的角色。產業集群在發展的過程主要分為三步走，分別是初期階段、成長階段和成熟階段。在初期階段中，政府的角色是規劃者者，保證產業園區的質量和環境，在成長階段，政府的作用是監督者，保證制度的完善和規律的遵循，在成熟階段，政府則是放任而為，無為而治的思想應當被應用到政府實踐工作中，真正讓市場經濟滲透進來，給予經濟發展自由的空間，如此一來，必定能加強地方經濟，使得地方經濟越做愈好。

4.結語

總之，中國特殊的發展背景和悠久的歷史使得中國成為一個特殊的經濟發展地區，針對特殊的情況就要用特殊的辦法去治理和管理，在發展中治理突出問題，在治理中管理規則，防止其中有者破壞大勢，破壞經濟的發展。中國政府地方政府職能的改變是民心所向，是大勢所向，我們可以堅信，在未來的某一天，中國政府地方政府職能改革必將成功。

參考文獻：

[1]冉曉丹.地方政府職能的演變與區域經濟一體化.上海財經大學學報，2003，06（5）.

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關鍵詞：計算機網絡 職業技能競賽 實踐教學

課 題：本文系2016年度廣西職業教育教學改革研究立項項目《以職業技能比賽為導向的計算機網絡專業實踐教學體系的改革與實踐》（項目編號：GXZZJG2016B276）的研究成果之一。

我國正處于推進大眾創業萬眾創新、實施 “互聯網+”戰略的新時期，計算機網絡技術早已滲透到社會各個行業。許多研究表明，中職生就業競爭力低的根本原因是實踐技術水平低，很多中職計算機網絡專業的畢業生僅僅掌握辦公軟件的簡單使用，滿足不了網絡工程、W絡安全技術、網絡綜合布線、無線網絡技術等方面的工作要求。為解決此問題，以筆者所在學校為例，對以職業技能競賽為導向的計算機網絡專業實踐教學體系的改革進行了近一年的嘗試，總結了一些經驗，現與大家共同探討。

一、職業技能競賽對實踐教學的促進作用

2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中就提出“推進人才培養模式創新。堅持校企合作、工學結合，強化教學、學習、實訓相融合的教育教學活動?！_展職業技能競賽?！?2016年全國職業院校技能大賽中職組的“網絡搭建與應用”賽項規程也明確了競賽內容，是“通過對計算機網絡和集成企業進行調研和分析，根據行業企業業務背景進行網絡業務需求分析、技術應用環境分析、理解實際的工程應用與業務架構分析。中職計算機網絡專業畢業生主要從事系統集成、系統應用、網絡工程、網絡安全及售后技術支持等五個崗位，競賽內容即崗位工作主要內容”。由此可見，計算機網絡專業的學習內容就是中職畢業生今后要主要從事的工作，要和企業需求形成無縫對接。

在廣西壯族自治區，無論是學生層面還是在教師層面，“網絡搭建與應用”項目都是職業技能大賽中的常設項目。該項目不但能很好地檢驗學生的技能水平，也檢驗教師的技能水平及指導能力。

職業技能競賽與日常實踐教學結合，不僅能激發學生的學習熱情，提高學生的實踐動手能力，也能幫助學校建設“雙師型”教師隊伍，提高技能教學質量，從而使“以賽促學、以賽促教”成為真正有效的教學手段。

二、實施過程中遇到的問題

職業技能競賽與實踐教學能無縫結合是理想的狀態，但筆者學校在計算機網絡專業教學實施過程中發現，真正做到“將實踐課程改革與技能競賽相結合，汲取技能競賽的內容和標準對實踐課程進行及時更新、轉化、提升”，是實踐教學中的技術難點。具體表現在以下幾個方面。

1.受益面小，難以惠及全體學生

參加“網絡搭建與應用”項目技能競賽的學生僅是幾個人，他們擁有更多的訓練機會。該項目的技術性較強，不容易學懂。賽前，指導教師都會對參加競賽的學生進行一對一的輔導，在指導過程中參賽學生所遇到的無論是理論上還是技術上的問題是必須解決的，這也使得指導教師會比在教學上花更多的時間對學生進行指導。而對其他學生，任課教師所花費的時間將會少一些，也沒那么多的精力去指導每一位學生，難以做到讓每一位學生都能很好地掌握所學技能。因此，真正受益的學生不多，絕大部分學生得到的實訓機會也僅限于課程安排的實訓。

2.實踐教學難點滲透率低，易產生兩極分化現象

大多數中職生有厭學情緒，存在“理論不重要，會操作就行”的認識誤區。然而對于計算機網絡專業而言，理論知識是實踐操作的必要支持。由于專業知識較難理解，教師在實踐教學中結合了技能競賽的內容難點進行教學指導，不少學生的學習積極性仍然不強，覺得“聽不懂”“看不懂”。學生的實踐操作能力直接決定專業人才的培養質量。

3.專業教師難以兼顧日常教學和競賽指導

“網絡搭建與應用”競賽項目需要的是整體的相互配合，稍有錯就很難進行下去。不少學校計算機網絡專業的教師都是身兼日常教學和競賽培訓兩項工作，在技能大賽的準備階段，參賽選手通常都是選擇在晚自習時間、周末雙休日甚至是寒暑假備賽，這要求專業教師付出更多的業余時間來指導選手。而且競賽內容常更新，要求指導教師也要與時俱進，不斷學習新的知識點，這也是很費時費力的工作。因此許多教師為了兼顧日常教學，常常回避參賽指導。

4.實踐教學的教材不適用于日常教學

市面上的計算機網絡專業教材和大綱在相當一段時間內內容是相對不變的，這就容易與市場的反饋和企業的需求脫節。計算機網絡專業知識和技術應用的更新是日新月異的，僅靠教材難以與時俱進。在實踐體系改革嘗試階段，筆者學校先后采用了清華大學出版社《交換路由實用配置技術》與機械工業出版社《路由型與交換型互聯網基礎（第3版）》作為教材。前者理論部分較為詳細，但實訓部分是基于思科設備的，職業技能競賽選用的設備卻是神州數碼的。筆者學校網絡實驗室主要的實訓設備也是神州數碼，因此教材不適用于設備。而后者雖然實訓部分是基于神州數碼設備的，但理論部分或過于晦澀，或過于簡單，也不適用于日常教學。

三、經驗總結

1.融合競賽，設計適合學校自身特點的實踐實訓內容

要解決受惠面積小的問題，讓非參賽學生也能受益于職業技能競賽，以滿足企業的需求，學生的實訓任務就需要具有很強的工程實踐性。這就要求在設計課程實訓內容時，了解學生已掌握的專業基礎知識，結合技能競賽內容的關鍵知識點，參考企業對人才的知識需求，結合教學內容以及實訓設備，設計相關實訓任務。例如大賽中可變長的子網掩碼（VLSM）的劃分，這是一個即使在教師賽中都很容易出錯的部分。目前很多中職網絡課程教材并不提及VLSM，但其又是網絡工程一個很基礎的理論知識點。對于“子網規劃”的實訓內容，為使學生理解為何需要VLSM，教師們自己設計了典型案例，采用場景教學法，以一個實際的網絡工程設計作為背景來說明為何要節約IP地址空間、減少路由表大小，讓非參賽的學生也能系統地學習計算機網絡的一些關鍵技術。

2.優化實踐教學的教學評價模式

要避免學生兩極分化，就要修改并優化評價系統，讓評價系統來調動學生的學習積極性。“網絡搭建與應用”項目是一個團體競賽，將技能競賽的評分標準引入到實踐教學的考核環節，可以直接對學生的實踐能力、表達溝通能力和團隊合作精神進行考核。具體考核學生網絡部署、網絡設備操作、服務器系統的管理等實際操作能力，合理設置其所占學生成績比重，比如：學生評價=50%日常教學評價+50%期末考核評價。日常教學評價主要為課堂學習表現（如考勤、紀律、實訓完成情況等）、階段性考核、團隊合作能力等。階段性考核以通過實訓課中增設的障礙性實驗為主，考查學生解決問題的能力。對于障礙性實驗的設置，主要將技能競賽的內容與教學內容相結合，設置故障類、實驗系統延伸類、實驗方案調整類題目，考查學生對所學知識的掌握程度與解決實際問題的能力。期末考核以綜合性題目為主，以考查學生的理論知識與工程實際綜合運用水平。

通過考核方式向技能和綜合素質部分的側重，可向學生傳達專業課程以實踐為主、理論為輔的教學思想，提升學生勤于思考、善于動手的實踐技能訓練意識。

3.深化教師隊伍的實踐教學能力，調動教師教學的積極性

要激勵教師主動承擔競賽指導的責任，就要健全機制，完善配套制度。教師產學研踐習成效與教師評價考核掛鉤，與學校職務評聘、福利待遇、年終獎金等掛鉤，與職務晉升、聘任等評價考核指標體系掛鉤，從而激發教師的積極性與創造性。

通過指導學生參賽，能促進教師不斷學習，積極深入企業積累實戰經驗，讓自己的專業知識與生產發展同步，教出來的學生能與企業需求匹配。參加和指導技能比賽，教師不但可以了解和學習本專業前沿技術、發展趨勢、實踐技能的考核點，提升自己本專業的實踐水平，還能提高自己的收益，w現自身價值，真正實現“以賽促教”的雙師型教學。

4.深化校企合作，完善實踐教學實訓基地的建設

在學校的教學中難以實現的是實踐教學。要解決這一問題，就需要采用校企合作的方法。對于很多學校而言，所選企業是否適合教學實踐也同樣存在著不少問題。那么依托于職業技能大賽，學校與大賽設備供應商就能采取“實訓基地”“校企合作工作室”這樣的雙贏合作模式。大賽供應商大多是國內實力雄厚的高新技術企業，如與筆者學校合作的神州數碼、西安開元、新大陸教育等企業，它們不但能解決學校技術變革相對閉塞的問題，使學校增加了符合行業標準的實訓器材，對實訓基地的總體布局、設備配置、環境布置等方面嚴格把關，科學設計流程，努力實現與企業實際工作環境的“零距離”對接;它們還能提供師資培訓，及時為幫助計算機網絡專業教師提高自身的技術技能。

四、小結

筆者學校基于“計算機網絡搭建與應用”競賽項目，從實踐教學的硬件和軟件方面著手，已初步實現“以職業技能比賽為平臺，以增強學生的實踐動手能力和創新精神為基本導向，以提高學生綜合素質，增強就業競爭力為目標”的實踐教學方式。但探索中待解決的問題仍有許多，還需積極研究和探索，以期為同類中職校學生職業技能培養途徑和方法提供思維啟發和經驗借鑒，豐富中職校人才培養模式。

參考文獻：

[1]翁敏峰.高職院?！队嬎銠C網絡基礎》課程教學研究[J].電腦知識與技術，2010（02Z）.

[2]李傳之.計算機網絡實驗教學改革與實踐[J].河南廣播電視大學學報， 2016 （2）.

篇4

關鍵詞：改革試點；第三方評估；評估方法

一、我國經濟體制改革試點工作的特點

經濟體制改革的深化是突破性的，更是探索性的。需要試點的先行和推進，從而對改革試點的評估提出了新的挑戰。第一，經濟體制改革的細節突破性要求評估具有極強的專業性和科學性，促進改革有效突破已有的經濟體制障礙。第二，經濟體制改革的動態探索性需要基于流程和過程的動態評估，同時要求評估具有極強的公正性。經濟體制改革的深化是我國經濟發展的時代要求，是有效推進中國經濟全面發展的歷史使命，而對于這一改革進程中試點的有效評估更是我國面臨的重要課題。

同時，經濟體制改革試點工作的推進具有強烈的探索性、動態性及過程性。首先，經濟體制的深化改革是探索性的，需要改革試點的先行和推進，從而為改革政策的全面實施做好基礎。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大經濟體制改革試點工作”，目前我國已建立了12個國家綜合配套改革試驗區和部署了若干重大經濟體制改革政策的試點工作。經濟體制改革試點是新時期完善現代市場體系和加快轉變經濟發展方式行之有效的重要方式，有利于探索路徑、積累經驗、防范風險、提供示范。其次，經濟體制改革試點工作是動態的，會面臨各種復雜要素的關系和不確定。最后，經濟體制改革試點工作是過程的，要經歷試點前的準備、試點中的管理及試點后的經驗總結等環節的全過程。

二、我國經濟體制改革試點第三方評估的方法

1.基于互動過程的動態評估方法

由于改革試點的先行和推進是探索性的，歷時發展的思維成為必然要求，時間因素必須考慮?！搬槍ρ芯吭O計中的時間問題，研究者有兩種主要的選擇：截面研究和歷時研究，截面研究（cross-sectional study）是對一個代表某一時間點的總體或現象的樣本或截面的觀察。歷時研究（longitudinal study）是一種跨時段觀察同一現象的研究方法?！保ò捅龋?009）不可斷然認為經濟體制改革試點評估要拒絕截面研究方法，但是，可以肯定其更側重于歷時研究方法，關注互動過程。

因此，本研究主張選用“通過與研究對象互動對其行為和意義建構獲得解釋性理解的”質性研究（qualitative research）策略進行評估。質性研究“強調社會現實的建構性，強調研究者與他（她）所研究的對象之間的密切關系，強調研究問題受情境的限制”。質性研究者“強調研究的價值承載性質”。而量化研究“強調變量間因果關系的測量和分析，而不是過程?！保ㄠ嚱颍挚?，2007）側重于過程的探索性改革試點工作，質性研究策略是最適宜的。

（1）扎根研究

在質性研究層面，以理論構建著稱的研究方法是最早由Glaser和Strauss（1967）提出的扎根研究方法，“提倡在基于數據的研究中發展理論，而不是從已有的理論中演繹可驗證性的假設?！保–harmaz，2006）扎根理論的提出進一步奠定了質性研究的根基（Charmaz，2006）。扎根理論研究方法給予了第三方評估有效的啟發，及評估需要扎根于改革試點的過程數據進行評估。

（2）案例研究

案例本身是活動、事件或問題的集合，通常是按時間序列對能夠反映活動或問題的一系列現實事件的描述（Dooley，2002）。從而，案例研究強調一系列事件、條件及其之間的關系研究，關注歷時性、動態性數據（Eisenhardt，1989），過程性地對現象與情境綜合分析，通過對案例數據的挖掘與分析發現其存在的問題，解決“為什么？怎么樣？”等之類的探索性研究。案例研究是一種社會研究方法，對某一個體/群體/組織/事件等進行描述性、探索性或解釋性的分析，理解情境下的動態過程（Eisenhardt，1989）?！鞍咐芯孔钪匾膬r值在于：突出情境、展示過程和揭示關系。首先，案例研究對情境的關注有助于解答‘為什么’的問題，有助于研究者深入聚焦于管理現象，進而有助于理解并應用學術研究的成果。其次，案例研究對過程的展示突出了歷史因素和時間因素的重要性，有助于實踐者進行過程設計。此外，案例研究有助于揭示深藏于演化的、復雜的現象之后的各種關系，而截面式研究則難以挖掘這些關系?！保S江明，李亮和王偉，2011，p.119， 引用Elsbach的觀點）

改革試點的運行過程本身就是一個案例，運用案例研究的思想對其進行評估能夠有效發現試點過程中的問題、經驗、創新及其影響。

2.基于政策仿真平臺的改革試點評估研究

當前復雜的經濟形勢給我國經濟體制改革過程中宏觀財政貨幣政策的制定帶來了很大難度，提高決策的科學性、合理性和定量性對于提高我國決策水平具有重要意義。經濟體制改革試點第三方評估的核心內容之一即是模擬改革試點政策實施效果，但是現行的政策評估工具門類龐雜，不同的政策仿真工具基于不同的理論背景，具有不同的適用條件。通過資料收集，總結現行的主要宏觀經濟政策仿真模型，歸納不同模型的適用條件及其應用領域，梳理不同政策仿真工具之間的關聯關系，構建宏觀經濟體制改革第三方評估政策仿真平臺。

（1）改革試點政策仿真平臺。政策決策的科學性推動著以可計算一般均衡模型和動態隨機一般均衡模型為代表的政策仿真模型的快速發展以及在現實問題中的廣泛應用。例如，可計算一般均衡模型被廣泛應用于財政改革政策分析，動態隨機一般均衡模型被廣泛應用于金融貨幣改革政策分析。傳統宏觀經濟仿真模型具有成熟的經濟學基礎和豐富的國外應用案例，如何將現有的政策評價模型與中國經濟本身具有的獨特性相結合，實現現有政策仿真平臺的本土化是政策仿真模型在評估第三方應用的過程中需要重點關注的問題。

（2）改革試點政策仿真情景設計。我國經濟正在經歷經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期。隨著經濟步入新常態，我國財政也進入了新常態。以財政政策為例，財政收入由高速增長轉為中低速增長，財政支出從建設型財政向服務型財政過渡，財稅體制改革由局部試點向全面深化。經濟體制改革第三方評估機構在實際操作過程中面臨的關鍵問題是政策仿真情景設計如何全面反映中國經濟固有特征以及經濟新常態背景下的時代特征。要在歸納總結我國經濟經濟特征的基礎上，重點論述政策仿真情景設計對于第三方評估機構得到的政策模擬效果的影響。

（3）改革試點政策仿真平臺。政策仿真模型的應用是保證改革試點方案決策科學性的重要保障，第三方評估機構一方面要普及政策仿真平臺的廣泛應用，一方面要確保政策仿真平臺的合理應用，確保最大限度發揮政策仿真平臺相應的政策輔助功能。但是政策模擬過程采用了大量的研究假設以及情景設計，均會對模擬結果產生影響，如何在第三方評估過程中合理應用政策仿真結果，即為決策過程提供科學依據，又不盲從于模擬結果，是政策仿真平臺在應用過程中面臨的主要問題。本課題重點研究政策仿真平臺模擬結果在第三方評估過程中合理運用問題，明確政策仿真結果對于第三方評估的重要意義以及局限性。

3.基于大數據理論與技術的試點實施效果評估研究

近幾年來，評估理論與方法發展十分迅速。在指標體系的構建和指標權重的確定方面，更加強調節能、環保、創新等價值導向功能；在信息融合和評估結果的應用方面，更加強調可信性、合理性和可操作性，面向證據不完全可靠、概率不完全可知條件下的證據推理規則等新方法獲得了廣泛的應用。在互聯網與大數據時代，隨著移動智能終端、社會媒體、電子商務平臺和互聯網金融的快速發展，產生了具有規模性、高速性、多樣性和重要價值的大數據資源，這為基于大數據的評估理論與方法研究提供了寶貴的數據源，也為提高各類評估的時效性、客觀性和科學性提供了重要保障。大數據資源既可以作為傳統評估數據的重要補充，進一步豐富和完善傳統評估理論與方法，也可以作為獨立的數據資源，推動建立新的評估理論與方法。

新一代的交互式互聯網技術的普及應用為第三方評估理論帶來了巨大變革。大數據時代，數據已經滲透到當今每一個行業和業務職能領域，同樣深刻影響著宏觀經濟體制的變革方案的實施過程。對還海量數據的挖掘和運用，預示著傳統第三方評估理論及方法已經無法滿足現實的需求，需要新的評估理論及方法的產生。課題組在總結原有第三方評估理論框架的基礎上，基于大數據時代背景創新原有評估理論和方法，為第三方評估機構適應時代變化提供參考。

因此，總結和分析國內外互聯網技術在第三方評估應用方面已取得的進展，重點分析國內外網絡技術在第三方評估領域應用存在的差異，分析差異的來源及提高國內第三方評估效用的途徑，總結現有網絡技術在第三方評估典型應用過程中存在的經驗及教訓，為我國基于大數據理論的第三方評估有效規避風險提供政策支持。重點研究在不同改革方案試點領域國內外基于大數據的第三方評估應用情況，結合國內外經驗教訓及國內實際情況，為我國全面、深入地推廣互聯網技術在第三方評估領域的應用提供建議。

三、結語

我國經濟體制改革試點工作的推進具有強烈的探索性、動態性及過程性，對第三方評估的方法提出了訴求。要求第三方評估需要采用基于互動過程的動態評估方法，并借用仿真平臺和大數據技術進行有效的評估。

參考文獻：

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[2][美]諾曼?K?鄧津，伊馮娜?S?林肯.定性研究：1-4卷[M].風笑天，譯.重慶：重慶大學出版社，2007.

[3]Glaser， B， Strauss， A. The discovery of grounded theory[M]. Chicago： Aldine， 1967.

[4]Charmaz， K.C.. Constructing grounded theory： A practical guide through qualitative analysis[M]. London： Sage Publications， 2006.

[5]Eisenhardt， K. M. Building Theories from Case Study Research[J]. Academy of Management Review， 1989，14（4）：532-550.

[6]Dooley， L. M.. Case Study Research and Theory Building[J]. Advances in Developing Human Resources， 2002，4（3）：335-354.

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2014湖南公考申論熱點--行政管理體制改革的難點

北京金路公務員考試研究中心研究員李祖華

“十一五”期間，既是我國發展的關鍵時期，也是深化改革的攻堅階段。為了全面實現建設小康社會和構建社會主義和諧社會的戰略目標，必須繼續深化行政管理體制改革，這是擺在我們面前的一項重大任務。當前，深化行政管理體制改革要認真總結歷史的經驗，正確認識我國行政管理體制改革的難點和切入點。當前我們處于改革的攻堅階段，各種深層次的矛盾凸顯，所以對深化行政管理體制改革的復雜性和艱巨性不能低估。

體制改革要想順利推進，必須選準突破口，解決重點和難點問題。我們認為，難點問題主要表現在以下幾個方面:(一)在發展的關鍵時期和改革的攻堅階段，行政管理體制改革成為制約各項改革的突破口和瓶頸，行政管理體制改革與各項改革的整體性和配套性更強了，難度也更大了。當前，我國的社會主義市場經濟體制已經初步建立，需要進一步完善和健全，這就要求繼續推進經濟體制改革。而經濟體制改革的推進，越來越依賴于政治體制改革與行政管理體制改革的配套，越來越要求轉變政府職能。應該看到，隨著改革的深化和市場經濟的發展，政府職能越位、錯位和不到位的問題已經成為制約因素。由于政府不能很好地履行職責，政府對企業投資經營活動直接干預太多，管了很多不該管的事，而政府應該管的事又沒有管好，就影響了發揮市場在資源配置中的基礎作用。特別是在深化全面改革的過程中，行政管理體制改革既關系到經濟體制改革，又關系到政治體制改革，處于改革的中心環節，因此如果行政管理體制改革不到位，各項改革就很難深入

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    關鍵詞: 企業會計管理體制 改革思路 理想模式

    會計管理體制,是一個國家或地區界定會計管理組織形式、劃分會計管理職責權限、設置會計管理機構、實施會計人員管理的組織制度,它取決于經濟管理體制,并屬于經濟管理體制的一部分。一個國家或地區的會計管理體制主要包括兩個方面的內容:一是實施會計管理的機構和組織;二是規范企業會計行為的有關法律、準則和制度等規范體系。目前,國際上主要有以下幾種會計管理體制類型。

    一是集中與立法管理型。所謂集中與立法管理,是指政府積極參與會計活動的管理,這種管理主要通過行政手段和法律手段來進行,而會計職業團體在會計活動的管理中不占主導地位,只起著協助政府管理會計活動的作用。法國和日本是集中與管理型國家。

    二是自我管理型。所謂自我管理,是指政府對會計活動的干預較少,除某些必要的立法外,對會計活動的管理完全交給會計職業團體自行管理。英國、美國是自我管理型的國家。

    隨著我國社會主義市場經濟的發展和經濟體制改革的不斷推進,我國企業現行會計管理體制存在的缺陷日益暴露出來,不僅不利于會計工作自身的發展,反而在一定程度上阻礙了經濟體制改革的順利推進。因此,我國國有企業會計管理體制的改革勢在必行。

    一、我國企業現行會計管理體制的概況及主要缺陷

    世界各國的會計管理體制因社會、政治和經濟環境而具有不同的特點。我國是一個社會主義國家,實行的是社會主義市場經濟,公有制占主體,會計工作在維護社會主義市場經濟秩序中有其特殊的作用。

    在計劃經濟時代,我國對會計人員的管理基本上采用由國家和企業雙重領導、雙重管理的體制。各單位(特別是國有企業)均是國家行政部門的附屬物,而不是獨立的經濟實體,經濟關系比較簡單,會計人員雙重身份的矛盾,以及會計造假問題并不突出。隨著社會主義市場經濟體制的確立和經濟改革的逐步深化,企業與國家的經濟利益關系變得越來越復雜。我國經濟體制改革遇到的最大障礙之一就是作為國民經濟基礎的國有企業缺乏活力。企業體制陳舊,政企不分,產權不清,這是窒息國有企業活力的根本因素,這也導致企業會計主體錯位。企業管理不善,使得企業不能有效營運。在企業管理中,人們越來越意識到會計人員進行的理財管理已成為企業管理的中心,強化會計管理已是國有企業發展的大勢所趨,在這種新形勢下,現行會計管理體制的弊端日益顯現出來。其主要表現在以下幾點。

    1.企業會計管理有法不依、執法不嚴的現象大量存在。我國先后頒布了《會計法》、《公司法》、《注冊會計師法》等法律規范,但由于相關人員法律觀念淡薄,仍然有許多會計違法案件,導致會計管理有法不依、執法不嚴的現象大量存在,在利益與法律沖突面前,會計人員出現搖擺不一的情況。

    2.對國有企業會計工作的管理有著一定影響等行政性管理、相關經濟法規“政出多門”且彼此之間多有矛盾。財政部門、審計機關、稅務機關、金融機關等國家機構都或多或少承擔了一定的對企業會計和注冊會計師監督和管理的職責,這種“政出多門”、互相推諉、事無巨細的“全方位”行政性管理已難以適應經濟發展的需要。

    3.國有企業會計內部控制建設不完善,會計監督機制不健全。由于企業內部會計監督人員的人事、工資等關系個人切身利益的權益掌握在企業管理者手中,企業內部會計控制制度往往“印在紙上,掛在墻上”,以應付有關部門的檢查,失去了它應有的剛性和嚴肅性,導致內部控制建設嚴重失控,滋生大量貪污、腐敗等現象。

    4.企業會計基礎工作薄弱、監督職能弱化、財經秩序混亂。會計管理力量薄弱,內部管理機制不健全,加之外部監督不力,致使企業財會違法違紀、會計信息失真現象嚴重,嚴重干擾了我國正常的社會經濟秩序。

    二、對我國會計管理體制改革幾種主張的主要評述

    關于目前我國國有企業會計管理體制的改革,理論界主要有以下幾種主張。

    第一種思路是實行會計委派制,即把國有企業會計人員從企業中獨立出來,由政府向國有企業委派,強化會計監督。第二種思路是實行適度控制,政府對國有企業會計人員人事管理進行干預,國有企業會計人員的變更必須經政府有關部門批準,適度強化會計監督。第三種思路是實行間接控制,即會計回歸企業,強化會計管理,政府通過完善相關法規,對企業會計實行間接指導、控制。我國國有企業會計應采用何種管理體制,我認為,應從會計本質出發,結合我國國情來進行選擇。

    三、關于我國國有企業會計管理體制改革的思路與理想模式的選擇

    會計管理體制屬于經濟體制的一個重要組成部分,它是“根據經濟體制的整體要求,對一定范圍內的會計事務進行組織管理的方式、方法所做出的具體制度安排”。經濟體制的整體要求,作為會計管理體制形成、發展和創新的內因,決定了會計管理體制必須與經濟體制改革的歷史進程相符合,否則就會影響甚至阻礙經濟體制改革的順利進行。這就意味著,只有把會計管理體制的改革和創新,置于特定的會計環境中來加以研究,才能更好地衡量會計管理體制的先進性和效益性,才能推動經濟體制改革的順利進行。

    我認為,關于我國國有企業會計管理體制的改革,我們應把握的基本思路是吸收其他國家會計管理體制和我國關于會計管理體制改革幾種主張中的優秀成分和思想,結合我國目前的經濟環境,建立適應經濟、政治、法律等會計環境的會計管理體制,由政府主管全國的會計工作,并充分發揮民間會計組織的作用,使二者有機地結合起來。具體來講,我們應該做到以下幾點。

    1.合理把握政府對國有企業會計管理的主導地位。首先,要強化會計法制建設,把會計管理引導到法制道路上來。會計行為合法與否是以會計法律制度規范作為判斷標準的,因此,必須完善我國的企業會計法制體系,使對會計違法行為的制裁真正有法可依。其次,就是要維護政府在企業會計管理中的“主管”地位,使全國的企業會計工作不能脫離社會主義市場經濟和服務國家宏觀調控的大方向。

    2.健全會計監督體系,真正建立起企業內部監督、社會監督和政府監督三位一體的會計監督體系,從而有效加強對會計人員和企業行為的監督和宏觀管理。首先,企業自身要加強內部監督,注重經濟事項的事前和事中監督,設立內部結算中心和內部審計機制,加大內部監督的力度。

    3.探索會計人事制度的模式,重新定義企業會計人員的“雙重身份”,有效保障企業會計人員的合法權益。這是會計管理體制改革的核心問題,也是目前國有企業會計管理體制改革的難點?，F階段,可以嘗試著分單位性質進行會計人員管理改革。

    4.鼓勵民間會計職業自律組織和會計職業市場的建設和完善。除現有的注冊會計師、會計協會外,還應在國家政策允許的范圍內建立自律組織,如從事企事業單位財務會計工作人員也應該建立一個自律組織,當然這些自律組織應當保持其獨立性,不能被某些利益主體所驅使。

    5.強化對國有企業會計人員和民間會計行業自律組織的間接管理。政府相關主管部門要加強對企業會計人員的培訓和職業道德教育,培養會計人員的自律意識,使其樹立愛崗敬業、誠實守信、奉公守法的良好風尚,積極主動地維護財經紀律,充分發揮其反映和監督的作用。對待會計行業自律組織,要鼓勵其從職業的需要和事業的發展出發,制定一系列職業管理方針和標準,保證行業自律、公平競爭。政府要參與注冊會計師等執業標準的制定,強化其職業道德觀念和法制意識,規范會計行業自律組織的建設、完善和發展。

    綜上所述,關于我國國有企業會計管理體制的改革,我們應把握建立適應經濟、政治、法律等會計環境的政府型會計管理體制的基本思路,由政府主管全國的會計工作,并充分發揮民間會計組織的作用,使二者有機結合起來。只要使我國企業會計管理體制的改革適應經濟、政治、法律等會計環境的要求,我們的改革理論就會真正產生指導意義,就一定能夠為我國企業會計管理體制改革的實踐提供可操作性的理論支持,我國會計管理體制的改革也必將取得實質性的成果。

    參考文獻:

    [1]李端生.財會審問題綜述.東北財經大學出版社,2005.4.

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一、我國會計國際化建設的原則

（1）國際化與國家化并存原則

會計作為一門管理科學，是經濟管理的重要組成部分，它不僅是一個有助于投資決策或解釋、評價企業經營業績或受托者受托責任的“商業語言”，而且受社會政治、經濟、法律、傳統習慣、文化教育等多方面環境因素的制約，從而使各個國家在會計政策的制定和會計實務的處理方法上體現著經濟利益的不同分配及其格局，因而從維護本國經濟利益出發，各個國家的會計政策及其實務處理方法也會存在一定的差異。這種差異的存在，使各國會計的現實態度又不同程度地體現為國際化與國家化的并存，而且這種并存將會在一個相當長的時期內存在。基于此，國內有些學者對會計的中國特色問題提出質疑，認為中國會計的“特色”阻礙著國際化進程。我認為，具有一定的國家特色并不能影響或阻礙會計國際化進程，關鍵是看這種“特色”能否促進或有利于本國經濟和世界經濟的發展。

強調國際化與國家化并存，絕不是否定中國會計的國際化趨勢。事實上，會計的國家特色不會影響其國際化進程。一定意義上講，會計國際化無非是各國會計在世界范圍內的延伸和發展，這一點可以從當代會計發展的歷史中得到佐證。在一定時期內體現本國特色的會計思想或方法，在未來環境變化之時可能成為國際公認的會計思想或方法%從而步入國際化的坦途。因此，會計國際化從其內涵與時代性要求來說，具有雙向運動的特征，對某些有益于經濟發展的科學會計思想或方法，盡管目前還體現為國家特色，但在國際化熱潮中也絕不能輕易地加以否定，這最終會阻礙會計科學的世界性發展。

（2）比較研究于我有利原則

會計國際化理當建立在各國會計共同性的基礎之上，不能以某個國家的會計模式作為準繩而強行“國際化”。對中國會計國際化建設來說，絕不能全盤照搬，盲目引進，而應當對世界各國特別是對發達國家的會計進行系統研究。通過研究比較其與我國會計的差異之所在，探究產生差異的原因、背景及其對經濟發展的影響，進而作出是否借鑒或在何種程度上借鑒的正確抉擇。

強調會計國際化，無非是期望世界各國在會計政策的制定和會計實務的處理等方面遵行國際通行的做法或慣例，使會計信息在國際范圍內具有可比性和可理解性，達到信息的國際共享。各國會計國際化的進程總是與該國經濟發展水平相適應，會計國際化目標無一不是為發展本國經濟，實現本國經濟的國際化而提出的。因而可以說，“于我有利”才是推動會計國際化的根本動因。在中國會計的國際化建設中也應堅持這一原則。我國會計改革和會計準則的制定方面體現了“于我有利”的原則。如會計準則由政府制定并頒發，“兩則”并存，采用國際通行的會計恒等式，按謹慎原則允許運用后進先出法、加速折舊法以及提取壞賬準備，成本核算采用制造成本法，建立全新的財務報告體系等。這些改革和建設，盡管尚需完善，但卻使中國會計向國際化方向邁出了歷史性的一步。

（3）由易到難、循序漸進原則

會計國際化是一個艱難而又復雜的過程，對中國會計來說，這一過程應當是在本國經濟和世界經濟不斷發展的雙向運動中進行的，也應是在持續的借鑒與輸出的交替更換中實現的。我國作為一個發展中國家，在會計國際化進程的一個較長時期內，學習和借鑒仍將占重要地位。為了把國際化建設的成本減少到最低限度，應當堅持由易到難、循序漸進的原則，即把國際化建設的必然性目標有重點、分階段地組織實施，力求實現國際會計慣例和我國實際比較完美地結合。

（4）與經濟體制改革相適應原則

會計國際化的改革既不能超前于經濟體制的改革，也不能滯后，應當是同步?！俺啊睍箷嫺母锸ヒ劳?，缺乏明確的目標，“滯后”則會影響經濟體制改革的進程，甚至可能拖改革的后腿。所謂“同步”并不是同時，而是指會計國際化改革必須緊緊跟上經濟體制改革的步伐，做到相互配套，相互協調。近十多年來，我國會計改革大體經歷了三個階段，第一階段，為適應對外開放的需要，財政部頒發了《中外合資企業會計制度》以及《外商投資企業會計制度》；第二階段，為適應深化企業改革的需要，財政部和國家體改委聯合頒發了《股份制試點企業會計制度》；第三階段，為適應社會主義市場經濟建設的需要，財政部頒發了《企業會計準則》及分行業的會計制度。改革實踐證明，每一步會計改革無不受到經濟體制改革的制約和引導，同時，也說明中國會計的國際化不僅是會計自身發展的要求，更重要的是我國經濟體制改革的要求。但是我們也應該認識到：會計改革也有自身的規律性，不應該也不能完全被動地適應經濟體制改革中所采取的措施。會計改革方案、措施和步驟應該自成體系，相互配套，不應該亦步亦趨地緊跟經濟體制改革的每一措施。為了國家財力的需要，經濟改革采取一些迂回措施是可能的，但是會計改革就不能盲目適應，否則，只會導致會計工作停滯不前，甚至倒退。所以，在保證會計提供經濟體制改革所需信息的前提下，要保證會計改革的連續性和改革方案的配套。

（5）統一性與選擇性并存原則國際化的一個主要標志，它要求各國會計事務的處理程序按照統一的標準進行，但是考慮到各國會計差異的現實，對某些會計業務可以在要求的框架內制訂多種可供選擇的方法供各國會計工作者選用。這樣做可以加快會計國際化的進程，適當排除一些阻力。

二、我國會計國際化的進程與措施

我國會計國際化的進程，可以具體分為以下三個階段，并且在不同階段分別采取不同的措施和做法。

（1）了解借鑒階段

借鑒的前提是了解，借鑒必須建立在切實吃透、弄懂國外會計理論、方法的基礎上，才能博采眾長。因此，我們必須通過系統學習，深入了解國外會計的豐富內涵，吸取其精華，借鑒其合理內核。由于會計協調在這個階段大都是自發進行的，因此自發性是該階段的主要特征，學習借鑒國外會計中先進的合理的成分則是該階段的工作重點。

在了解借鑒階段，可以采取以下幾種主要措施：

①加強與國際性或地區性的會計職業組織的聯系與交流，積極參與國際會計協調活動，學習和了解西方發達國家成功的會計經驗。

②中國會計學會、注冊會計師協會、有條件的高等院校乃至政府會計主管機構，應該設立專門的外國會計、國際會計的研究機構，以搜集、整理和研究國外先進的會計信息資料，取其精華，為我所用。

③在制定和修訂會計準則時，應充分參考借鑒國際會計組織的經驗和內容，使我國新出臺的會計準則與國際會計準則基本保持一致，避免出現“走回頭路”、“朝令夕改”的現象。

④加強會計協調理論的超前性與務實性研究。超前性要求會計研究具有預見性，研究國內已經存在但不普遍、甚至還未出現的會計問題及其可能的解決辦法，研究國際上已經出現的會計問題及其解決辦法，探討其在中國運用的可能性。務實性要求會計研究“從實踐中來，到實踐中去”，使會計理論研究成果能夠切實解決實際問題。

⑤深化改革會計教育，培養國際會計人才。在會計教育過程中，加強對會計人員的國際性教育，如開設西方會計、國際會計、國際貿易、國際金融、國際稅收、經貿外語、會計電算化等課程，提高會計人員處理國際會計業務的水平。

（2）協調階段目前，我國的會計準則與國際會計準則之間尚有一定的距離。針對這個現實情況，我們要充分利用會計的商業語言作用去溝通、發現、尋求與各國會計的共同之處，在此基礎上，通過協商調整我國會計準則中的某些內容，以使其與國際會計準則保持基本一致，為第三個階段的規范統一打下基礎。

在協調階段，應該采取以下幾種主要措施：

①加強國際性的會計雙向交流與合作。一方面，我國通過國際會計職業組織積極地、辯證地學習和吸納西方各國會計理論與方法及國際會計準則中的有益成分；另一方面，又充分利用國際講壇向國外介紹中國會計，使國際會計職業組織的決議中包含適應中國情況的內容，實現雙向的交流與合作。這樣，既有利于我國引進外資，又便于我國對外投資。

②針對我國會計準則中與國際會計準則中不一致的內容，與主要會計發達國家和國際會計職業組織共同協商解決，實現我國會計的國際化。

③建立健全政府或民間會計協調組織機構，具體領導和負責我國會計協調活動，以它們的強制性或權威性來引導會計協調活動走向新的階段，取得更大的成就。

④加快我國審計的國際化進程，保證我國財務報告鑒證的廣泛適用性。從1996年開始實施的第一批《中國注冊會計師獨立審計準則》，包括《獨立審計準則序言》、《獨立審計基本準則》等七個具體準則和一個實務公告，基本形成了獨立審計準則體系的框架。它具有以下四個特征：一是基本符合國際慣例；二是反映了中國的國情；三是體現了與其他法律法規相一致的原則；四是現實性與超前性相結合?？梢哉f，獨立審計準則的頒布實施，是我國審計與國際慣例接軌的重要成果，標志著我國注冊會計師事業將逐步走上規范化、制度化、標準化的軌道，同時對推動我國會計與國際會計接軌的進程也將具有積極而深遠的意義。

（3）規范統一階段

在協調階段的基礎上，各國會計之間的差異己日益減少或消除，這就為全球會計的規范和統一創造了條件。在這一階段，各國會計都在自覺地縮小差異，趨于統一，因此自覺性是其主要特征，規范和統一各國的會計實務和會計準則是該階段的工作重點。

在規范統一階段，可以采取以下幾種主要措施：

①以國際統一的會計準則作為本國會計實務處理的標準和依據，遵循國際統一的會計概念基本框架。

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學的認為，生產力決定生產關系，生產關系又反過來促進或阻礙生產力的，生產力和生產關系之間又統一又斗爭，構成了生產方式內部的矛盾運動。在本章的前三節中，我們基本上就是在闡述這一對矛盾范疇在經濟實踐中的作用與反作用的運動過程。同時政治經濟學還將同生產力一定階段相適應的生產關系的總和稱為經濟基礎，將建立在經濟基礎之上的意識形態以及與之相適應的政治、等制度稱為上層建筑，并認為經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反映經濟基礎。經典作家利用這一基本理論對上的所有社會現象進行剖析，最終建立起完整的理論體系。那么在這一理論構架中，經濟法又扮演了什么角色呢？它與經濟體制之間的關系從本質上講又是一種什么樣的關系呢？

在一些著作中，經濟體制往往被歸屬于上層建筑的范疇。這是不對的。所謂經濟體制是指一國經濟結構和組織管理經濟活動的方式、組織形式、組織機構的總稱。在我國主要包括所有制結構的形式、經濟運行調節機制、價格體制、勞動工資體制、商業體制、體制等。 我們認為，根據前述理論，經濟體制實際上屬于生產關系的范疇。因為所謂的生產關系是指人們在物質資料生產、分配、交換、消費諸過程中相互結成的社會關系。主要包括：（1）生產資料所有制形式；（2）各種不同社會集團在生產中的地位和相互關系，或如馬克思所說的，“互相交換其活動”；（3）產品分配形式。 可見，所謂的經濟體制實際上就是抽象意義上的生產關系，而一定歷史階段的經濟體制的總和也就是所謂的經濟基礎。經濟體制與經濟法之間的關系從本質上講是經濟基礎與上層建筑之間的關系。

在經濟基礎與上層建筑之間的矛盾運動中，經濟基礎屬于決定性因素，隨著經濟基礎的發展與變革，上層建筑也必然或遲或早地隨之變革，這一論斷早已為長期的歷史實踐所證明。但是經濟基礎的決定性作用常常為某些理論家所無限夸大，從而忽略了上層建筑的反作用力量。實際上這一對矛盾范疇中，經濟基礎是抽象性因素，不具有直接的可操作性，它對于人類而言主要存在于認識論上的意義之中。我們的真正力量基本上體現在對上層建筑的改造上。對于這一點，經典作家也有所闡述，他們認為，上層建筑具有相對的獨立性，并反作用于經濟基礎，在一定條件下，甚至起主要的決定的作用，推動或阻礙生產力的發展。在經濟體制與經濟法的關系中，我們所能夠發揮主觀能動性的因素應該是后者。當歷經多年的摸索終于確定社會主義市場經濟體制的目標模式后，我們每天都在談論著體制改革的話題，但是當我們要從紙上談兵的理論層面進入細致現實的操作層面之時，我們中的大多數人迷失了著力點，因為他們并不知道，所謂的經濟體制改革在可操作性意義上就是經濟制度的改革，是經濟法的改革。經濟體制改革前進的每一個步伐，都應該在制度與法律的備忘錄中印刻下足跡，否則散漫的創新激情在稚嫩的市場肌體上的肆虐很可能只是倍增市場的無序與理性的紊亂，從而導致市場經濟體制目標的實現不能。

二、經濟體制改革與經濟法之間關系的經濟學解說

在討論中國近代以來的落后時，人們往往將結論落腳在西方的十八世紀的革命，而工業革命的發端又是因為蒸汽機的發明，似乎一切的差距都起源于蒸汽機的發明這一偶然性因素。但是早在托勒密的埃及，人們就已經了解了水蒸汽的力量，但卻僅僅被用于娛樂上。同樣的蒸汽機，在市場經濟的英國引起了轟轟烈烈的工業革命，在農奴制度下的俄國卻歸于岑寂。進一步的告訴我們，工業革命不過是近代西方國家經濟發展的結果，而不是經濟發展的原因。美國諾貝爾經濟學獎獲得者諾思在其著作《西方世界的興起》中指出：“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的原因所在?！庇行实慕洕M織的產生，需要在制度上作出安排和確立產權，以便對人的經濟活動造成一種激勵效應，一個社會如果沒有實現經濟增長，是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵，也就是說沒有從制度方面去保證創新活動主體應該得到的最低限度的報償。諾斯比較了西歐各國近代以來的經濟增長經驗后指出，十七世紀的荷蘭尼德蘭和英國英格蘭最早進行了產權方面的變革，在要素和產品市場方面建立了一套更有效的私有權制度，從而從制度上激發和保護了經濟領域內的創新活動，使這兩個國家首先在西方世界興起。他指出，“在兩個成功的國家里，所建立的產權制度激勵人們更有效地使用資源，并把資源投入發明和創新活動之中，而在其他國家里，稅收的絕對量和取得財政收入的具體形式刺激個人做相反的事情?！?/p>

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中國改革開放走過30年偉大歷程，作為改革開放的重要內容——行政管理體制改革，從1982年開始大致每隔5年進行一次，經歷了六次大的改革。整體上看，中國行政管理體制改革走的是一條循序漸進、逐步推進的螺旋式上升的道路，與林德布洛姆提出的漸進決策模式相一致。因此，運用漸進決策理論研究我國行政管理體制改革的實踐，對進一步深化我國行政管理體制改革具有重要的現實意義。

1.林德布洛姆的漸進決策理論概述

1.1　理性決策模型

第二次世界大戰以后，政策科學在西方學術界逐漸興起，在政治和行政決策領域中產生最大影響的是理性決策理論。理性決策模型起源于傳統經濟學的理論，以“經濟人”的假設為前提，“決策者知道所有與具體問題有關的目標、信息，能辨別并有意義地評估所有選擇，繼而從所有可行方案中挑選出最好的一種。”[1]

然而社會現實不等于理論假設，理性決策模型的假設條件遭遇到諸多障礙。它遭許多學者特別是查爾斯·林德布洛姆與赫伯特·西蒙的強烈批評。“林德布洛姆指出：決策者并不是面對一個既定問題，而只是首先必須找出和說明問題。不同的人會有不同的認識與看法。比如物價迅速上漲，需要對通貨膨脹問題做出反應。”[2]

1.2　漸進決策模型 本文由收集整理

為了跳出理性決策模式的框架，彌補其中的不足，美國政治學家和政策科學家林德布羅姆提出了漸進決策理論。林德布洛姆在1953年所著的《政治、經濟及福利》中提出了“漸進主義”概念；在1959年發表與《公共行政評論》春季號的《“漸進調適”的科學》論文中，他又提出了“漸進調適的科學”的概念；1963年，林德布洛姆在《決策的策略》中講其政策分析模型稱為“斷續漸進主義”；至此，林德布洛姆的漸進決策理論基本形成。

該模型的基本假定是，決策者的資源（時間、信息、金錢）有限、決策者能力有限、目標與手段的相對性、過去決策的正當性與當前決策的不可預測性、沉淀成本、政治上的可行性，所以，公共政策乃是過去政策的調整，按部就班原則、積小變大原則和穩中求變原則是漸進決策模型需要遵循的三個原則。

漸進模型有其自身的特點：漸進模型要求決策者必須保留對以往政策的承諾。政策制定要以現行政策為基礎，不能重打鼓另開張；漸進模型注重研究現行政策的缺陷，并不強調有所創新，也不是無所作為，只是注重對現行政策的修改與補充，以彌補現行政策的缺陷；漸進模型強調目標與方案之間的相互調適，不是一勞永逸，要注意反饋調節，在試探和摸索中前進。

2.從漸進決策理論看我國行政管理體制改革

2.1　我國行政管理體制改革采取漸進式改革的必然性

行政管理體制改革選擇的是漸進決策模式，首先取決于我國的特殊國情：各地政府的行政水平發展極不平衡，行政觀念差距大，因此行政管理體制改革只能采取漸進模式，通過不斷嘗試來得到行政管理改革的最終成功。其次，從傳統的計劃經濟體制轉向市場經濟體制，關鍵是要處理好改革、發展、穩定的關系，在穩定的前提下積極推進改革，行政管理體制改革是我國改革開放的總體戰略的重要組成部分，只能選擇漸進決策模式。再次，經濟體制改革的漸進性決定了行政管理體制改革的漸進性。每一次大規模的機構改革都以適應經濟體制改革和經濟建設的進程為主要目的，適應發展市場經濟需要的政府管理體制、管理職能、管理機構和管理方式，也只有經過不斷探索、實踐，才能逐步建立起來，這也決定了行政管理體制改革只能選擇漸進決策模式。

2.2　漸進決策模型在我國改革中的運用解析

經濟發展、社會結構變遷，乃至人民的生活方式都在不斷發生急劇變化，因而對政府結構與運行模式也不斷提出新的要求，進而對我國行政機構的設置和管理方式也不斷提出新的挑戰。

（1）1982年政府機構改革，從“精兵簡政”到“廢除干部終身制”。這次改革主要是精簡機構、裁減人員，最終提高機構的運行效率，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，沒有轉變政府職能。

（2）1988年政府機構改革——從提出轉變職能到開創“三定”局面。這次改革的歷史性貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。但是這種機構改革仍然是為了適應當時計劃經濟為主的經濟體制，這就決定了當市場經濟進一步發展，政府機構必須進一步改革。

（3）1993年政府機構改革——從行政管理體制改革到政企分開。中國政府首次將建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革目標，即為了適應社會經濟的發展，著重轉變政府的經濟管理職能，并明確提出根本途徑是政企分開。

（4）1998年政府機構改革——從建設中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革。1998年這次大刀闊斧的改革，國務院組成部門由40個減少為29個，政府機構和人員得到大幅度的精簡，在很大程度上消除政企不分的組織基礎。[3]

（5）2003年政府機構改革——從進一步轉變職能到提高政府管理水平。這次改革主要在于抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。另外以改革重點為突破口，完善政府機構設置也是這次改革重要內容。

（6）2008年政府機構改革——從大部制改革到注重民生的服務型政府角色的構建。改革中對漸進決策模式的運用，首先體現在政府機構改革方法步驟的選擇方面。其次是在轉變政府職能這一改革重點上，思路逐漸明朗化。

2.3　深化我國行政管理體制改革的路徑選擇

（1）整體上繼續推進漸進式改革，注意改革的連續性，適當拉大改革的周期，同時與經濟體制改革、政治體制改革相銜接。以“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，行程權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有理的行政管理體制”為指導，塑造公共服務型政府。

（2）堅定地以政府職能轉變作為政府機構改革的基礎，但要加強對轉變政府職能工作和機構改革工作的分類、分層次指導。從以往的歷史經驗來看，機構改革的重點和難點在于精簡。[4]十七大提出的大部門制改革應該是一種比較好的選擇。需要注意的是，在論及轉變政府職能的時候，要區分不同層次的政府，實事求是。

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(一)中央提出完善社會主義市場經濟體制的背景

當前,我國經濟社會正處于發展的上升期。主要表現在:一是我國居民消費結構逐步升級,工業化進入中期階段,產業結構調整和城鎮化進程加快。二是我國勞動力資源豐富,人力資本快速增加。三是從我國資本的來源看,我國國內國民儲蓄率較高,這又為產業發展的投資積累了源泉。四是隨著城市化、交通現代化和通訊數字信息化,我國城市基礎設施、高速公路、鐵路和航空、港口和機場、信息網絡等條件將不斷改善。五是社會和諧、政治穩定的局面進一步鞏固和發展。

(二)當前影響我國經濟社會持續發展的風險因素

主要表現為:一是社會公正問題凸顯。二是就業問題任重道遠。三是經濟社會發展與資源環境的矛盾尖銳,傳統的粗放型增長方式已經走到了盡頭。四是重大安全事故層出不窮,腐敗問題相當嚴重。五是公共衛生教育問題突出。

上述情況正是完善社會主義市場經濟體制提出的背景。在此背景下完善市場經濟體制具有重要意義:第一,完善體制是實現科學發展的需要。第二,完善體制是提升科技自主創新能力的需要。第三,完善體制是構建社會主義和諧社會的需要。

二、我國社會主義市場經濟體制存在的問題

當前我國市場經濟體制中還有許多不完善的地方,很多問題需要我們通過改革來解決。主要表現在:一是城鄉分割的二元經濟結構依然存在,制約著農業和農村經濟的發展。改革開放以來,我國經濟始終未能走出城鄉經濟社會二元結構。城鄉經濟社會二元結構導致農村人多地少,農民收入低,農村基礎設施落后,制約著農業和農村經濟的發展。二是政府的職能轉變還不到位,包括“越位、錯位、缺位”現象仍很普遍。三是產權制度不完善,制約著國有企業改革的進展。國有企業在現今市場經濟改革不斷深入情況下,已取得了產權制度改革的階段性成效。但是,目前的國有企業,無論從產權體制上,還是從產權結構等方面,仍存在產權制度不完善的問題,制約著國有企業改革的進展。四是資本市場的發育滯后,嚴重制約了市場對資源的優化配置。資本市場發育滯后突出表現在:資本市場結構單一。股票市場投資者以散戶為主,機構投資者少。債券市場剛剛起步。與股票市場相比,債券市場發展滯后的問題更為突出。全國統一的資本市場尚未形成。這些嚴重制約了市場對資源的優化配置。五是貧困懸殊差距大,直接影響社會的穩定發展。改革30多年,我國地區、城鄉、行業、群體間的收入差距有所加大,分配格局失衡導致部分社會財富向少數人集中,收入差距已經超過基尼系數標志的警戒“紅線”,影響了社會穩定。六是科技教育文化衛生等社會領域的體制改革明顯滯后,不能適應社會經濟發展的要求。隨著社會經濟的快速發展,科技教育文化衛生等社會領域的體制相關配套改革不到位,導致其改革明顯滯后,不能適應社會經濟發展的要求。

三、完善社會主義市場經濟體制的重點任務

(一)以轉變政府職能為重點,推進行政管理體制和相關宏觀體制改革

一是推進政府職能的轉換,推進行政層次和行政機構改革。二是推進與行政管理相關的宏觀管理體制改革。三是推進與行政管理體制改革緊密相關的社會管理和政治體制改革。

(二)堅持和完善基本經濟制度,推進微觀基礎和市場體系等關鍵領域的改革

一是構造自我激勵、自我約束的市場主體,在繼續推進競爭性行業領域企業改革的同時,重點向壟斷性行業推進,完善國有資產管理體制。二是深化價格改革,建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制。

(三)提高對外開放水平,建立全球化參與應對機制,推進外經貿體制改革

一是按照科學發展觀要求,加快轉變外貿增長方式。二是加快外資管理體制改革。三是支持有條件的企業“走出去”,實施互利雙贏的開放戰略。鑒于國際經濟舊秩序依然存在,而且這種格局短期內也不可能完全改變,因此在參與經濟全球化的進程中,面對嚴峻挑戰,要學會把握國際規則的主動權,建立相應的應對機制,包括保護關鍵領域產業安全的應對方案以及應對貿易摩擦的機制等。通過以上機制,建立一種擴大對外開放與增進國家權益的平衡機制,以保證對外開放在更高的水平上推進。

(四)堅持以人為本,全面協調可持續的發展觀,積極推進社會保障制度改革

一是圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題創建各種民生性體制保障,讓改革發展的成果惠及全體人民。二是圍繞自主創新和增長方式轉變推進科技體制改革。三是圍繞全面協調,特別是城鄉協調著力推進農村經濟體制改革。四是圍繞可持續發展推進資源環境體制創新?，F行環境管理體制難以有效解決跨界環境問題;難以從克服地方保護主義對環境執法的干預;不利于落實環境保護責任;難以有效履行環保監管職能。改革的方向是逐步建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。

四、完善社會主義市場經濟體制應注意的問題

(一)改革需要縝密的思考、系統的法律和體制設計

改革需要防止由于各方面的干擾而被異化,不輕率地推出每一項改革措施。改革應通過法制的形式,通過大規模自上而下的立法方式推進。

(二)堅持科學的發展觀,以人為本,處理好改革發展穩定的關系

在改革的進程中,我們要堅持科學的發展觀,以人為本,同時也要處理好改革發展穩定的關系。必須把改革的力度、發展的速度和社會可以承受的程度統一起來。在社會政治穩定中推進改革、發展,在改革、發展中實現社會政治穩定。

(三)防止把政府轉型簡單化為機構精簡

政府公共服務的質量已經成為制約我國國際競爭力的主要因素之一,所以推進政府轉型已迫在眉睫。在推進政府轉型的過程中,必須防止把政府轉型簡單化的傾向,政府轉型并不是簡單的政府機構改革。政府轉型實質上是政府的再造過程,包括職能、定位、機構等各方面的再造。

(四)注重把改革措施規范化、制度化和法制化