耕地保護激勵辦法范文

導語：如何才能寫好一篇耕地保護激勵辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、按照“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的原則，以確保我市行政區域內的耕地和基本農田總量不減少、質量有提高為主要目標，因地制宜，統籌兼顧，通過建立基本農田保護激勵機制，激發廣大農民群眾保護基本農田的內在動力，提高農民群眾保護基本農田和種糧積極性，營造耕地保護良好局面，促進社會經濟可持續發展。

二、為切實保護好耕地資源，特別是對基本農田實施特殊保護，按基本農田和一般耕地分類進行補貼：

（一）對種植糧、油、蔬菜等作物的基本農田，補貼標準為30元/畝/年；

（二）為鼓勵農戶對耕地保護，除上述第一條外，種植作物的其他一般耕地也做適當補貼，標準為10元/畝/年。

（三）對所在行政村長效管理經費的補貼：基本農田10元/畝/年，一般耕地2元/畝/年，主要用于日常對基本農田的路、溝、渠等農田水利基礎設施管護和維修，基本農田保護牌、界樁等保護標志的維修以及相關工作管理的經費。

三、補貼對象和補貼方式

（一）補貼對象主要為承擔耕地保護責任和長效管理義務的村集體經濟組織，以及擁有土地承包經營權并承擔耕地保護和基本農田保護責任的農戶。

（二）補貼資金申請和審核。補貼農戶的資金和管理經費，分別由所在村的村委會以行政村為單位每年年底一次性申請，制定資金貼補方案和貼補明細表，上報當地鎮政府（街道辦事處）初審后，再由市國土資源局、農經局、財政局等相關部門進行會審，核準后由市財政局下撥資金至鎮財政所，再由財政所下撥給各行政村村民委員會，資金使用實行專款專用。

四、建立健全村、鎮、市三級基本農田保護責任體系和監管網絡。

（一）市國土資源局應加強耕地保護尤其是基本農田保護的基礎性工作，通過基本農田劃區定界，將全市基本農田落實到地塊，建立基本農田和其他耕地的地塊面積、編號、保護責任人（單位）等基礎性信息并登記造冊，建立基本農田保護數據庫，做到基礎資料翔實、歸檔成冊。

（二）各鎮人民政府（街道辦事處）應積極落實好耕地保有量、基本農田保護任務等耕地目標責任，加強對基本農田和耕地使用情況、基本農田保護情況以及申請的基本農田貼補方案和賬冊內容是否真實準確等進行核對和抽查。

（三）村集體經濟組織應對本行政村的基本農田和耕地的使用情況、設施保護等情況進行調查和核對，加強對劃定的基本農田區塊和一般耕地有效保護，建立以戶為單位的基本農田基礎信息，并制定貼補方案和貼補明細，將貼補金額進行登記造冊。

五、資金來源：基本農田保護激勵資金列入當年度財政預算，資金來源主要是新增建設用地有償使用費70%返還地方留成部分和耕地開墾費，此項資金不足時，由土地出讓金15%提成專項資金補足。

六、監管措施：

（一）市國土資源管理局依據土地利用總體規劃、基本農田劃區定界成果和全國土地第二次調查成果，負責基本農田保護激勵資金運作管理和制定年度補貼方案，并會同市農經局對基本農田和耕地保護責任落實情況進行監督檢查；市財政局負責對基本農田保護激勵資金的管理和使用監督檢查；市監察局負責對基本農田保護激勵專項資金使用進行全程監督。

（二）各鎮（街道）負責對本行政區域內耕地保護和基本農田保護，履行耕地保護目標責任制度，負責對所轄行政村以及農戶的基本農田保護宣傳和引導。

（三）對未認真履行基本農田保護責任的農戶和村委會，致使基本農田拋荒、改變用途或遭到破壞的，視情節輕重相應扣減或停發基本農田保護補貼，并在規定期限內責成改正。造成基本農田永久性破壞的，依照土地管理法律法規相關規定進行處罰，并依法追究相關責任人的法律責任。

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關鍵詞：小城鎮；快速城鎮化；耕地保護

咸陽市位于關中―天水經濟區核心區，近年來隨著“關天”經濟區建設的快速推進，咸陽市城鎮化水平快速提升。在快速城鎮化過程中，小城鎮的發展尤為明顯，城鎮人口和城鎮用地增長較多，占用了大量耕地，給耕地保護工作帶來了嚴峻挑戰。如何在小城鎮快速發展過程中處理好城鎮發展與耕地保護的關系，保護有限的耕地資源，已經成為當前不可回避的一個重要問題。

1、咸陽市小城鎮發展的現狀與趨勢

小城鎮是農村地區的經濟、文化、行政和商貿中心，是連接城市和農村的橋梁，在城鄉一體化發展過程中，小城鎮具有承上啟下的重要地位和作用。西部大開發政策實施以來，受西安、咸陽等大中城市發展的帶動影響，咸陽市小城鎮快速發展，經濟實力、城鎮建設大為改觀。2000年全市有城鎮人口152.36萬，小城鎮人口75.21萬，小城鎮人口占全市城鎮總人口的49.36%； 2010年全市城鎮人口228.97萬，小城鎮人口126.4萬，小城鎮人口占全市城鎮總人口的55.2%，從2000―2010年全市小城鎮居住人口增長了51.19萬，占全市新增城鎮人口的67.2%，小城鎮已經成為吸納農村轉移人口的主要力量。2010全市有97個建制鎮，11個重點鎮，全市小城鎮建設用地面積為7146公頃，人均占地165m2以上，遠遠超過國家規定的城鎮人均用地120平米的最高標準。除縣城和少數小城鎮以外，大部分小城鎮都存在產業薄弱，基礎設施落后，自主發展能力差，土地利用集約度較低等問題，很難帶動區域經濟發展。

未來在城鄉統籌發展的目標下，咸陽市小城鎮還有巨大的發展空間，按照咸陽市十二五規劃目標，今后五年全市將增加70多萬城鎮人口，大部分新增城鎮人口要居住在小城鎮，小城鎮的經濟水平、城鎮建設、居住環境、公共設施在持續投資的支持下必然會有大的發展，將成為帶動農村地區發展的主要力量。

2、咸陽市耕地保護面臨的挑戰

隨著過去十多年的經濟社會快速發展，咸陽市城鄉建設占用了大量耕地，耕地數量減少過快、人地矛盾越發尖銳。1996年咸陽市有耕地413390公頃，到2005年，全市耕地面積減少到385520公頃，九年間耕地面積凈減少了27871公頃，減少幅度達6.55%，與1996―2010年土地利用總體規劃確定的耕地保有量目標相比，減少了34760公頃，規劃耕地保有目標應經突破。1996年咸陽市人均耕地為1.4畝，在建設占用耕地和人口數量不斷增加的雙重作用下，到2005年全市人均耕地面積降到了1.16畝，降低幅度達10.61%，2005年咸陽市人均耕地面積比全省少0.4畝，比全國低0.25畝，比世界人均水平低0.81畝，人均耕地呈逐年下降趨勢。在耕地數量迅速減少的同時，耕地質量也在惡化，全市水土流失面積超過總面積的75%，土壤中有機質含量比例不斷下降，農田水利設施常年失修，農業灌溉保障能力不能滿足需要。

未來10年，是咸陽市加快建設西部強市和全面小康社會的關鍵時期，到2020年，全市生產總值將達到3000億元，是現在的近3倍，城市建設和能源交通等基礎設施建設需要大量的土地。根據咸陽市2005―2020年土地利用總體規劃的預測，從2010年到2020年全市新增建設占用耕地10060公頃，再加上農業內部結構調整等因素，咸陽市的耕地數量還會持續減少，全市耕地保護的壓力十分巨大。

3、咸陽市小城鎮發展過程中的耕地保護策略

3.1編制科學的小城鎮發展規劃，提高鎮區土地利用效率

城鎮規劃是指導城鎮建設的依據，科學的小城鎮發展規劃對提高城鎮發展質量，避免亂占濫用土地至關重要。編制咸陽市小城鎮發展規劃時，要按照經濟社會發展的規律，確定合理的小城鎮人口、土地和產業規模 ，制定切合實際的產業發展目標，避免產業園圈地造成大量耕地荒；基礎設施建設要以實用、夠用為目標，防止搞形象工程，占用大量土地。項目用地遵循市場化原則，堅決杜絕以地生財，以地引資，提高土地上的資本投資密度，減少土地浪費。

3.2應用先進技術加強對小城鎮建設用地的監測管理

利用通信網絡、GIS、RS和數據庫技術，建立市、縣、鄉三級土地利用管理系統，將各級土地管理部門的建設用地審批、土地利用進展監測等工作統一到一個管理信息平臺上，使管理部門能夠及時全面了解小城鎮的土地利用狀況，掌握建設用地指標使用進度，從而能有效防止建設亂占耕地。

3.3逐步建立耕地保護責任制度和耕地保護的經濟激勵制度

耕地保護必須有相應的制度作保障，要逐步建立耕地保護的責任制度和經濟激勵制度，明確各級政府保護耕地的責任，每年進行責任考核，用經濟激勵手段對責任人進行獎勵或處罰；建立穩定的耕地保護資金投入機制，落實保護工作經費，用經濟利益調動各級政府和農民群眾的積極性。

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針對城鎮化建設與優質耕地分布空間上高度重合的實際，決定了任何時候都不能放松耕地保護

糧食安全既包括總量安全，也包括質量安全和結果安全，是城鎮化持續健康發展的前提和保障。耕地是糧食安全的基礎，面對城鎮化進程中耕地數量減少、質量降低、結構和空間分布格局發生變化等挑戰，必須始終堅守耕地保護紅線，加快推進現代化農業發展，為新型城鎮化積極穩妥推進創造更加有利的條件。一是將耕地保護目標責任履行情況納入地方黨政領導班子和領導干部考核評價體系，提高耕地保護目標責任履行情況的評價權重，強化耕地保護指標優先制度。二是統籌安排可用于耕地保護的新增建設用地有償使用費、農業土地開發資金、耕地開墾費和土地復墾費等，重點推進土地整治，集中用于高標準基本農田建設，提升耕地質量。三是在全面完成耕地后備資源調查評價基礎上，統籌考慮國家及自治區重大建設項目的占補平衡，鼓勵有條件的地區建設耕地儲備庫，用經濟手段大力推進跨區域補充耕地制度建設。四是進一步完善新增建設用地有償使用費、耕地開墾費分配使用制度，對承擔跨區域補充耕地和高標準基本農田建設任務的地區給予重點支持，建立健全耕地保護補償激勵機制。

針對城鄉建設用地利用粗放、承載人口和產業能力有待進一步提高的問題，必須堅持節約集約用地制度，以轉變土地利用和管理方式推動城鎮化發展模式轉型

一要做好土地資源承載能力與城鎮化目標、模式和空間格局的協調，嚴格劃定城鎮建設用地擴展邊界和規模邊界、禁止建設區和基本農田保護區，強化對城鄉建設規模、布局和形態的管控，促進城鎮組團式發展，確保建設用地規模和布局不突破土地利用總體規劃，落實土地用途管制。二要建立完善規劃統籌、政府引導、產權明晰、市場運作、利益共享的城鄉土地整治運行機制，進一步規范推進廢棄居民點與廢棄工礦用地復墾調整利用、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮存量閑置土地再開發、舊城區與城中村改造等，在優化城鄉用地結構中釋放發展空間，在統籌配置城鄉土地中提升用地效率，促進工業化、城鎮化與農牧業現代化協調發展和城鄉一體發展。三要加快制定國土規劃，疊加經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等空間管制要求，構建城鄉一體的土地用途管制“一張圖”，加強城鎮建設用地擴展的遙感監測和監督監管。四要將現行法律設定的建設用地預審、農用地轉用審批、未利用土地開發審批等行政許可，整合為土地用途轉用許可，進一步完善土地用途轉用許可制度。五要改進和加強土地利用年度計劃分類下達、分別考核的有關規定，按照從嚴控制大城市、適度安排中小城市、支持縣域和重點鎮發展的原則，分解下達城鎮新增建設用地計劃，并建立計劃指標執行考核、預警機制。六要適應城鎮化發展要求，加快制定土地利用總體規劃調整或修改辦法，抓好規劃中期評估和實施評估，建立健全土地規劃定期評估和適時調整制度。

針對攤大餅式發展和高資源投入等現行城鎮化模式、格局與資源環境承載不匹配，生態環境壓力持續加大的現狀，必須細化城鎮化土地利用評價與資源承載研究，審慎決策建設用地配置問題

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2007年6月，國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。自此，統籌城鄉發展由理論構想、政策設計轉向操作試驗，成渝兩地成了這個實驗的“領跑者”。統籌城鄉綜合配套改革涉及社會經濟領域的方方面面，其中，土地制度創新是整個改革的重點，也是難點。成渝兩地是如何進行設計、實踐的?有哪些特點，政策上有哪些突破?不少人都給予深切關注。

本期摘編刊載的文章是國家土地督察成都局撰寫的《重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新調研報告》的一部分。該報告在深入調查研究的基礎上，分析了兩市在統籌城鄉綜合配套改革中土地制度改革的前期探索實踐情況、成效、問題及原因，并提出了相關政策建議。

總體思路：“一圈兩翼”與“三個集中”

盡管成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，但兩地統籌城鄉發展的目標是基本一致的，都強調統籌城鄉發展的進程就是“農民變市民”的過程，重慶力爭轉移800萬農村人口進入城市和鎮；成都計劃在10年內將150萬農村人口轉化為城鎮人口。其中，重慶市的著眼點在于通過“一圈兩翼”空間戰略的實施，壯大整個渝西地區的實力，進而帶動“兩翼”發展；而成都市則以“推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路”為核心，推動城鄉一體化的進程。

兩地思路選擇的背后都隱含著這樣的戰略思維：以健康城鎮化為載體的非均衡發展模式。一方面，推動農民變市民、農民變農業工人，推動農村人口向具有空間比較優勢的中心城市、縣城、城鎮遷移，同時通過農業產業化、集約化、規模化集中經營的方式，推進現代農業發展，改善農村地區的社會經濟發展條件；另一方面，選擇非均衡的發展模式，形成以城帶鄉、以點帶面、全面協調可持續發展的格局。

土地制度創新試驗及其評價

重慶市以農村土地流轉為突破口，以交換推動農民變市民。重慶市土地制度創新試驗的總體思路，是推進農村土地流轉，以交換推動農民變市民。在重慶市的土地制度創新試驗中，各地積極探索，正在進行多種模式的嘗試。

成都市以“三個集中”為核心，推動多項制度改革。成都市從2003年起開始實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化戰略。在土地管理領域，主要圍繞“三個集中”，強力推進工業向集中發展區集中，穩步推進土地向規模經營集中，梯度引導農民向城鎮集中，取得了較為豐富的經驗。在成都市的土地制度創新試驗中，業已形成多種模式：

重慶市土地制度創新試點的效用評價。(1)“雙交換”模式。這一做法比較適合重慶市情，也是推動城市化的有效舉措，能夠逐步推進農民進城，有利于把農民的承包地、宅基地“變現”，使農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相平衡。因此，該試點只要建立完善的配套政策及合理的補償標準，逐步有序推進還是可行的。需要注意的問題是對騰出的宅基地及農民承包地，要建立科學合理的處置辦法，最大效率地發揮它們的效益，同時也要對退出的這部分農民的后續保障問題予以充分重視。

(2)村級土地利用規劃模式。重慶市江北區開展村級土地利用總體規劃試點，在一定程度上可以促進村莊的經濟發展和農民生活生產水平的提高，對重慶這樣一個擁有廣大農村腹地的城市具有一定的成效，局部意義上有利于提高各類用地的效率。但在沒有上位規劃指引下編制的村級規劃，如果缺乏有力的監督，就會帶來一系列不利影響，不利于全局城鄉用地結構的優化。另外，由于當前我國的土地利用規劃體系中并無村級規劃這一層次，該規劃明顯缺乏法律效力。尤其是在規劃中對基本農田進行空間調整，與基本農田調整需經過國務院批準這一要求有明顯抵觸，因此，建議慎重開展此類試點。

(3)社會資金參與土地整理模式。重慶涪陵區引進企業進行土地整理，符合國家有關鼓勵各種社會力量參與土地整理的政策。但應注意的是，社會力量參與更多是拓展資金渠道，實現土地規模經營，而不宜將整個土地整理工作交由企業來規劃組織。政府必須制定政策，在規劃、計劃制訂、村民安置和補償中起主導作用，并將與企業談判的主導權交由村集體經濟組織，切實保護農民利益，尊重農民意愿。

(4)土地合作社模式。開縣渠口鎮集中全村土地組建土地合作社，由合作社統一對外招商，以地入股。這一模式有利于實現農地規模化產業化經營，有利于提高農民收入，如果管理到位，也有利于耕地保護，值得推廣應用。

成都市土地制度創新試點的效用評價。

成都市在城鄉統籌土地制度改革方面試點較早，形成了多種模式，積累了較豐富的經驗。

在各種試點模式中，郫縣的城鄉建設用地增減掛鉤試點有利于統籌城鄉用地，優化城鄉建設用地空間結構，提高土地集約利用水平，改善村民生產生活條件，促進農村勞動力轉移。

邛崍的土地綜合整理有利于優化用地格局，促進耕地集中和質量提高，促進農村經濟發展，建設新居工程對農民進行集中安置也有利于改善農民的生活條件。

溫江的“雙放棄一退出”試點是“三個集中”政策的具體操作的體現，只要管理規范，尊重農民意愿，有利于優化城鄉建設用地結構，提高集約用地水平；有利于緩解用地供求矛盾，促進經濟發展；有利于農民增收，改善農民居住環境。

龍泉驛“生態搬遷”模式，有利于山區生態保護，提高農民生活水平，帶動產業發展。

錦江區集體建設用地使用權流轉試點，有利于整合集體建設用地，顯化集體建設用地的資產價值，促進地方經濟發展。

政策建議

從兩市現有模式的評價分析結果來看，大多數試點是以解決“三農”問題為著眼點，以盤活利用現有農村建設用地為重點，以推進節約集約用地、解決城鎮發展用地和促進經濟社會發展為主要目的的。試點在保護耕地、優化用地結構、節約集約用地、解決三農問題、促進可持續發展等方面各有有利的一面，但也有一些潛在的問題和風險，需要加強引導和規范。成渝兩地可以結合市情，選擇如下政策進行探索試驗：

政策建議之一：改革現行土地規劃管理制度

政策內容：適應統籌城鄉改革試驗的需要，同意兩市加快土地利用總體規劃修編和報批，強化土地利用總體規劃的整體控制作用；在符合保護耕地、集約用地、集中發展原則和不違背開發區管理政策的前提下，鼓勵在規劃中體現“三個集中”；在不突破建設用地指標、不降低耕地保護目標任務的前提下，允許兩地對用地空間布局做適當調整，農村地區特別是山區結合實際采用適宜的建設用地控制方式，深化規劃內容。在規劃實施過程中，允許兩市根據城鄉統籌發展的需要，對規劃的非強制性內容適時修改并依法報批。每五年對兩市土地利用總體規劃實施情況進行一次評估，依此作為規劃修編或調整的依據。由國土資

源部牽頭制定成渝區域性國土規劃。

預期的積極效用：有利于統籌謀劃區域發展與資源環境保護，促進經濟社會持續快速協調發展；有利于適應客觀形勢的發展變化及時調整發展戰略，增強發展的主動性，應對發展中出現的問題；有利于促進產業集聚，提高土地利用經濟效益；有利于疏堵結合，便于各級行政機關和土地行政主管部門依法依規管理土地，減少土地違法違規行為的發生；有利于增強管理的靈活性和及時性，提高管理效率；有利于提高規劃對區域經濟社會發展的宏觀指導作用。

可能出現的問題和風險：增大了規劃的監管難度，可能導致建設用地內部挖潛動力減弱，助長建設用地的外延擴張；允許調整耕地和基本農田布局，可能降低耕地和基本農田保護質量。

應對措施：嚴格規劃審查，以保護耕地和集約用地為基本要求，對基本農田保護進行深入研究，擴大規劃編制和實施的公眾參與和民主決策，提高規劃的科學性、可行性和嚴肅性；加強監督檢查，制定規范的規劃調整程序，防止和糾正隨意調整規劃、降低耕地保護要求的行為，對問題嚴重的地方，及時暫停規劃調整；加強建設用地集約利用評價和監測監控，防止建設用地盲目擴張和粗放利用。

政策建議之二：創新耕地保護機制

政策內容：在城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農原則指導下，通過多渠道籌集資金，加大對農村、農業和農民的投入，提高耕地綜合生產能力；建立耕地保護基金，通過為承擔耕地保護責任的農戶提供養老保險補貼等方式，完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的積極性和主動性，做到責權利對稱；在保證耕地數量不減少、質量不降低的前提下，允許省(市)域內異地補充耕地；鼓勵多渠道籌集資金，多部門參與，集中開展土地整理；鼓勵發展土地合作社和農業股份公司，促進耕地規模化經營。

預期的積極效用：有利于切實保護耕地。一方面通過耕地補貼基金的激勵，可以調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性，另一方面通過簽訂耕地保護合同，可以強化農民保護耕地的責任意識。有利于減少土地違法行為的發生。由于農民可以從耕地獲得經濟利益，勢必會自覺保護耕地，土地違法違規行為必將大幅度減少。有利于增加農民收入。特別是將耕地保護補貼納入農民養老保險專戶，在一定程度上解決了農民缺乏參加社會保障資金的問題，客觀上增加了農民收入，同時解決了農民的長遠生計，對逐步縮小城鄉差別、減少社會矛盾、統籌城鄉發展具有重要意義。

可能出現的問題和風險：建立耕地保護基金，可能增大了監管工作難度。由區縣政府與耕地保護責任人簽訂耕地保護合同。由于工作量大，實際操作中可能變成逐級下簽的做法，這與耕地保護基金直接補到耕地惠及農戶的初衷不盡一致，需要強化監督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面臨阻力。可能顯化一些歷史遺留問題，諸如農民要求對以前被平調的耕地享受保護補貼等，在一定時期內會造成涉地量的增加。允許異地補充耕地，可能降低補充耕地的質量。

應對措施：對耕地保護基金的來源和使用方向要加強監管；將耕地保護責任制納入干部考核；對耕地保護情況進行動態巡查和實時監測。

政策建議之三：探索集體建設用地流轉辦法

政策內容：在不違反國家土地用途管制制度、不用于商品住宅開發的前提下，在兩市各選若干基礎較好、管理規范的區縣作為試點，在不改變集體所有權的情況下，允許集體建設用地使用權采取“招拍掛”方式進行出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式的流轉。

預期的積極效用：符合社會經濟發展趨勢，為集體建設用地的合理合法和集約高效利用打開一條通道，減少違法用地行為，顯化集體建設用地使用權價值，增加農民收入，同時積累新農村建設資金，有利于逐步縮小城鄉二元結構差異，實現城鄉均衡協調發展。

可能出現的問題和風險：雖然符合社會經濟發展趨勢，但相關制度準備沒有到位，容易造成執行不規范，可能會損害農民利益；可能會沖擊國有建設用地市場，在一定程度上影響政府土地稅費收入；增加建設用地供應渠道，可能影響國家宏觀調控的效果。

應對措施：制定流轉辦法和細則，對集體建設用地人市的規模嚴格管控，科學確定不同主體的利益分配比例，特別是制訂集體建設用地有償使用費的征收辦法，在局部地區先行試驗，積累經驗后再逐步放開。

政策建議之四：擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點

政策內容：在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃、確保城鄉建設用地總量不增加和耕地面積不減少、不違背農民意愿的前提下，同意兩市啟動和擴大城鄉建設用地掛鉤試點。兩市編制三年期掛鉤試點規劃報部審批，由部里下達掛鉤規模，由省級國土資源行政主管部門批準項目區實施方案，允許掛鉤歸還指標跨區縣使用。

預期的積極效用：妥善解決保護耕地與保障發展的關系，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉協調發展；有利于實現集約用地目標，提高用地效益。

可能出現的問題和風險：對恢復耕地的監管難度大，可能會出現實際城鎮用地擴大面積超過農村建設用地減少面積，以及掛鉤指標突破規劃使用的情況，損害規劃的嚴肅性；可能出現違背農民意愿大拆大建，侵害農民合法權益的現象；增加建設用地供應渠道，可能沖擊土地利用計劃管理體制，影響宏觀調控政策的落實。

應對措施：要求兩地結合實際編制詳細的掛鉤規劃，報部審批；部審批的掛鉤規模，要求地方嚴格執行；要保證建新指標使用時符合規劃用途管制要求；每年對掛鉤項目進展情況和指標使用情況進行總結評價，逐級上報備案。

政策建議之五：改革農用地轉用和土地征收審批制度

政策內容：改革城市建設用地審批方式。實行土地征收和農用地轉用相對分離，按照“一次審批、分期實施”的原則，依據土地利用總體規劃，將兩市中心城區5年城鎮建設涉及的農用地轉用和土地征收總規模，一次上報國務院批準后，再根據建設需要和年度農用地轉用計劃指標，適時實施農用地轉用，每年實施情況報部備案；同意兩市開展“征轉與實施分離”審批試驗，探索國家控制年度用地計劃規模，地方負責征收的管理機制；對單獨選址項目，探索強化項目用地預審和批后監管，簡化用地報批程序的管理機制。

預期的積極效用：發揮地方政府的主動性，促進統籌城鄉發展；簡化土地審批程序，提高土地審批效率；及時提供城市發展和重點項目建設的必要用地，減少違法違規用地的發生。

可能出現的問題和風險：初期可能會出現地方政府加快用地，出現“寅吃卯糧”；可能導致固定資產投資增長得不到有效控制，影響國家宏觀調控政策的實施；后期可能會發生違法違規用地增加的現象。

應對措施：加強批后監管，防止建設用地過快增長；利用遙感衛星、視頻監測等現代手段，加強建設用地監測監控，及時進行預警。

政策建議之六：建立

宅基地和承包地退出機制

政策內容：要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，建立宅基地和承包地退出機制，科學制定補償標準，鼓勵長期工作、生活在城鎮的農民放棄農村宅基地和承包地，到城鎮居住；對同時放棄宅基地和承包地的農民，享受與實際居住地城鎮居民同等的待遇和社會保障，真正實現農民變市民；對農民放棄的宅基地和承包地，歸還集體經濟組織，有條件復耕的宅基地要予以復耕。

預期的積極效用：有利于盤活農村空閑和閑置土地資源，促進土地集約高效利用；有利于維護農民土地合法權益；有利于優化城鄉用地結構，推動城鄉一體化進程。

可能出現的問題和風險：如果制定的補償標準偏低，可能侵害農民合法權益，引起農民的抵觸情緒；如果制定的補償標準偏高，可能加重地方政府財政負擔，并可能給城市發展增加壓力。

應對措施：堅持將農民的近期和長遠利益作為工作的出發點和落腳點，制定詳細的工作方案并進行政策評估后，有序實施。

政策建議之七：探索建設用地指標交易辦法

政策內容：對基于公平原則分配的規劃指標，探索建立市級的建設用地指標交易平臺，實現區域之間的發展權轉移；對掛鉤項目的建設用地指標，探索采用拍賣等方式進行交易的機制。

在土地利用規劃、計劃中，區域間各類建設用地指標以及耕地保護指標的協調平衡，實質上是區域層面上的土地發展權利分配問題，一旦涉及具體的地塊使用，土地用途管制將發揮顯著作用，土地發展權也隨之得到顯化，而僅依靠行政管理手段完成區域之間、地塊之間的土地利用的利益平衡，往往難以達成理想的協調結果，引入市場機制進行建設用地指標的交易，可以作為有效地補充。

預期的積極效用：采用計劃和市場相結合的方式，解決成渝兩地當前各圈層發展不平衡的問題，修正規劃編制目標與實施環境的偏差，減少城市擴展需求與耕地保護之間的沖突；推動行政區內的“城鄉掛鉤”政策的有效實施，有利于發揮級差地租的收益，使建設用地能夠在空間上置換到發揮更大效益的區域，實現有機集中條件下的高效利用。

可能出現的問題和風險：規劃指標難以體現絕對的公平，將人為分配的指標價值顯化，容易引起地方政府之間的矛盾和沖突，而以遠期發展權換取近期利益的方式，可能會損害某些區域的可持續發展能力。

應對措施：盡量提高規劃指標分配的科學性，減少人為因素干擾；要科學核定納入指標庫的規模和比例，為地方預留長期發展指標。

政策建議之八：改革劃撥土地使用制度

政策內容：根據宏觀調控需要，對新增劃撥土地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，顯化劃撥土地價值；對劃撥土地類型進行細分，建立學校、醫院、高速公路等類劃撥土地的有償使用機制，探索國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及其他各類社會事業用地有償使用機制。

預期的積極效用：順應社會經濟發展趨勢，提高國家宏觀調控能力；提高劃撥土地的節約集約利用水平；拓寬城市建設資金來源渠道；改變原劃撥土地補償標準較低的狀況，維護農民合法權益。

可能出現的問題和風險：可能會受到現劃撥土地受益主體的阻撓。此外，劃撥土地有償使用的費用標準還需要論證。

應對措施：投入專門力量盡快加強研究，加大輿論宣傳力度，有選擇地逐步展開。

政策建議之九：探索建立地方土地調控基金制度

政策內容：建立政府土地調控基金，探索多途徑的土地儲備籌資渠道，參與土地儲備和土地一級開發，提高政府調控土地市場能力。

目前，土地收購儲備缺乏資金來源，可考慮從土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立土地調控基金，主要用于土地收購儲備，有利于避免土地收購儲備過度依賴銀行貸款，解決收購儲備資金來源不足的問題。考慮到兩地土地出讓收入狀況不同、土地收購儲備所需資金差異較大，難以統一確定實施辦法，由兩市結合實際研究確定。

預期的積極效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行為；增強政府土地調控能力，促進房地產市場健康發展，推動用地行為納入依法規范的軌道。

可能出現的問題和風險：沒有法律保障的基金會成為地方政府的非法收入來源之一，可能會產生權力尋租行為。

應對措施：制定詳細的基金建立及使用辦法，加強資金審計監管。

政策建議之十：改革土地執法監管體制

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關鍵詞 新時期 土地管理 建議

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A

在我國人多地少的基本國情下推進工業化、城鎮化建設，集約與節約用地尤為重要。我們必須健全最嚴格的土地管理制度，堅決守住耕地紅線，綜合提高土地利用效率，使有限的土地資源為經濟社會持續發展提供支撐。

（1）堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。重點做好基本農田劃定和農村集體土地登記等基礎性工作，同時加快建設國家標準的永久性基本農田。健全耕地保護補償長效機制，對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼，提高農民保護耕地的積極性。穩步推進農村土地管理制度改革，逐步建立農村集體經營性建設用地市場。加強農村宅基地管理，農民住宅要先行安排空閑地，加快舊村和“空心村”改造，鼓勵農民向中心村、小城鎮聚集。改革完善宅基地審批制度，堅決執行一戶一宅政策，嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地。強化耕地保護責任制，建立和完善耕地保護數據庫，健全國家、省、市、縣四級數據庫網絡傳輸系統，把保護耕地責任落實到鄉鎮、村組、農戶、地塊，做到分工明確、齊抓共管。

（2）進一步加強土地管理，不斷提高土地資源利用效率。嚴格執行《全國土地利用總體規劃綱要（2006―2020年）》，各級政府要制定和重新審視土地利用總體規劃，嚴格控制各類建設用地指標，降低經濟增長對土地資源的過度消耗。提高建設用地利用效率，劃定城鎮建設用地“紅線”，限制城鎮建設過度擴張，走集約化城鎮發展道路。加強土地整治和復墾開發，對全國各類存量復墾土地進行全面調查摸底，充分利用閑置土地，積極復墾舊城區、空閑地、廢棄地等。實施差別化的土地利用政策，針對不同產業土地配置效率和不同區域主體功能的差異，明確不同產業用地的先后次序，優先保障戰略性新興產業、服務業等集約化程度高的產業用地，嚴格限制高耗能、高耗地、高污染產業用地。

（3）積極引導農村土地使用權流轉，穩步推進農村土地管理制度改革。農村土地使用權流轉是規模經營的前提。農村土地流轉必須始終堅持“姓農”，絕不能以流轉為名改變土地的農業用途，務必做到土地流轉不流失。必須堅持把農民利益放在首位，農村土地流轉要按照依法、自愿、有償的原則，確保農民享有土地流轉自、流轉方式選擇權和價格收益談判權等合法權益。進一步完善農村土地流轉新機制，培育和發展各種類型的土地流轉服務中介組織，健全評估制度，規范流轉手續，形成統一、開放、競爭、有序的土地流轉市場。地方政府要有針對性地制定土地流轉長遠規劃，進一步完善土地流轉配套政策，加強土地流轉過程的規范管理，積極做好土地流轉矛盾糾紛調解工作，防止土地流轉市場發展的盲目性、自發性和滯后性。

（4）弱化地方政府對“土地財政”的依賴，土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“賣地”沖動，將土地收入由原來地方政府自行支配的預算外收入，全部或部分納入中央統一掌管的預算內國稅收入，從根本上弱化地方政府與土地的利益關系。改革和完善土地收益分配制度，進一步加強土地增值稅收制度改革，充分發揮土地稅收在抑制土地投機、規范房地產市場中的重要作用，提高土地取得和保有成本，逐步把原來一次性收取70年或50年的土地出讓金，改為繳納浮動的土地使用年稅制。規范征地程序，明確界定“公益性”用地和“經營性”用地的不同實施辦法，公益性征地要嚴格依照論證、協商、聽證、裁決、審批等程序確定，絕大多數居民不同意征地拆遷的不能強征強遷；經營性用地要嚴格按照市場運行機制操作，讓當事人充分享有知情權、參與權和土地增值收益分配權。完善征地補償機制，積極探索各種補償方式，按照“先安置、后拆遷”的原則，對被征地拆遷的居民進行妥善安置，解決好他們的就業、住房和社會保障問題，確保其原有生活水平不降低，基本生活長期有保障，維護社會和諧穩定。

（5）加強監督檢查，完善土地管理配套措施和體制機制。盡早對《土地管理法》等法律進行相應修改，突出全面性、系統性和可操作性，嚴格界定“公共利益”征收土地的適用范圍，堅決制止濫用征地權。同時加強保護耕地、節約用地的宣傳教育，增強全民憂患意識和保護耕地、節約用地的自覺性。加強全國土地監管信息體系建設，綜合運用各種技術手段，建立健全土地監管網絡信息系統，完善舉報獎勵機制，對土地狀況進行動態監測和全方位管理。加強地方政府土地管理能力建設，健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全節約用地的考核制度和激勵機制，實行最嚴格的懲處措施，對違規建高爾夫球場和高級別墅的要嚴肅查處。大力加強執法監督檢查，有關土地管理法規必須嚴格執行，不得以任何理由變通。建立健全土地和耕地定期檢查、動態巡查、不定期抽查責任制，及時發現問題，對重大違法違紀違規行為，要嚴肅追究黨紀政紀和法律責任。

總之，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》等有關法律法規的規定，為進一步加強我國土地管理工作，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，預防各類土地違法行為的發生；在思想上提高認識，在行動上增強主動性，在落實上增強責任感，真正地引導全社會樹立正確的用地觀念，特別要將耕地和基本農田保護，土地利用規劃、節約集體用地等方面的法規政策宣傳到組入戶，達到家喻戶曉，人人皆知，把保護耕地和合理利用土地資源變成全社會共同責任和自覺行動。

參考文獻

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一、工作中存在的問題。

通過認真征求意見，我局在貫徹落實科學發展觀方面還存在著以下四個方面的主要問題：

（一）落實兩個最嚴格的土地管理制度還不夠到位。根據黨的十七屆三中全會《決定》提出的堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，深入研究分析新形勢下如何加強耕地保護和實行最嚴格的節約用地制度，對于保障糧食安全、社會安全、生態安全、經濟安全，實現全區經濟的可持續發展意義重大。因此落實兩個最嚴格的土地管理制度，是國土資源部門今后長期的、首要的任務。而我局在落實兩個最嚴格的土地管理制度方面不存在著一些不足。一是在耕地保護方面，突出問題是共同的耕地保護責任體制還未真正建立。由于目前對各級領導干部工作業績考核體制，造成耕地保護責任沒有真正與各級領導干部工作業績掛鉤，缺少強有力的獎懲措施，使耕地保護目標責任和制度難以落實；耕地保護的責任主體應該是各級政府，共同責任應該是各部門，而不只是土地管理部門的事，但現實情況卻好像僅有國土部門是作為履行責任書的考核部門，與其他部門無關緊要；全區耕地保護責任目標一簽兩年，僅約定了保護數量，沒有強化質量。此外，在實行耕地占補平衡中，重數量輕質量的現象仍然存在，長此下去必將使耕地質量總體下降。二是在節約集約用地方面，全區還存在著發展不平衡的問題，由于河東地區（潮白河以東9個鎮）經濟發展水平相對落后，土地市場發育不全，還沒有形成良好的規范的招商引資環境，也沒有形成支撐城市建設與發展的主導產業等客觀原因，在招商引資項目、農副產品加工項目等用地上，還存在著土地利用粗放，浪費耕地的現象。

（二）與科學發展觀的要求對照，在土地管理工作中還存在著重服務輕監管、重眼前輕長遠的現象。黨的十六大、十七大都曾經明確指出：“必須把發展作為黨執政興國的第一要務”要求，各級各部門的工作都必須服從于這一要務。盡管我們對這一論斷進行了認真地領會和學習，但由于在理解的程度和廣度還不夠徹底，致使在利用局自身職能服務“發展第一要務”時，存有職能發揮的片面性，一些職能沒能夠及時有效地發揮好。如：隨著國家對土地管理實施宏觀調控，中央對土地管理將越來越嚴，但是，從我區發展的角度來看，這幾年又是全區發展機遇最好的一段時期，一些重點工程的相繼啟動以及小城鎮建設和農村城市化進程的加快，都將不可避免地占用大量土地。在這個過程中，我們片面強調了服務的重要性，而忽視了對土地的監管，形成了一定的浪費現象。同時，對于土地如何在全區的經濟和社會發展中實現長遠可持續利用，我們雖然早已意識到這個問題的重要性，但距離真正拿出解決辦法和思路，還有一定的差距。

（三）在土地執法方面，還存在著執法措施不嚴，手段偏軟的現象。近年來，我們圍繞土地執法難的問題進行了不少探索。先后開展了“土地市場治理整頓”、“查處土地違法違規專項行動”、全國土地執法“百日行動”等一系列專項行動。這些行動當時成效明顯，過后都有反彈。時至今日，土地執法難的問題仍然沒有從根本上得到改觀。一是土地違法行為制止難。在我區，由于推行了動態巡查責任制，及時發現違法用地已不存在任何問題，但問題的關鍵是制止不住，制止不到位。制止土地違法案件不適用強制措施，執法人員只能按程序下發停工通知書，或者進行思想教育，但當事人仍然我行我素，使執法者束手無策。二是土地違法行為查處難。當前，土地違法主體多是各級政府部門，由于這一特殊的違法主體，導致土地執法出現“不愿查”、“不敢查”、“不想查”的局面。“不愿查”，就是現實中各級政府的主要精力在于發展經濟，考慮經濟發展總是先于考慮依法用地，這種因公違法的大形勢難以扭轉；“不敢查”，就是面對各級政府這一特殊的違法主體，處罰措施很難落實，查處難以到位；“不想查”，就是近年來國土資源部門下了很大的力氣，查處了一些政府部門的土地違法案件，但多數是罰款了事，補辦手續了事，甚至有些案件還不了了之，對社會產生了很多負面影響。三是土地違法行為執行難。《土地管理法》沒有賦予國土資源部門強制執行權，案件查處后，如果當事人不自動履行，就要申請法院強制執行。而法院強制執行前，履行各種法定程序快則幾個月，慢則一年甚至數年，且多數都以影響穩定或者不具備執行條件而不了了之。

（四）在隊伍建設方面，還存在著個別干部素質不高，服務意識不強的問題。近年來，我們在嚴格遵守國土資源部頒布的“五條禁令”、“十項措施”準則的基礎上，先后開展了“完善體制，提高素質”、創建“文明科室”、“青年先鋒崗”和“爭當人民滿意的工作者”活動，進一步加強了隊伍建設，使全局干部隊伍整體素質得到了較大程度的提升。但和科學發展觀的要求相比，仍然存在很多問題。一是干部的選拔、管理、監督、激勵機制不夠健全。干部選拔任用機制的制度體系尚未完全形成，政策的系統性、配套性和規范性還不強。而且用人渠道狹窄，激勵機制不全，干部職工的積極性難以充分發揮。二是個別干部工作作風不實。一些干部的群眾觀點和宗旨意識、公仆意識不強，對待群眾缺乏應有的誠心、耐心和感情。不擅長做思想工作，缺少處理化解人民內部矛盾的能力。三是思想觀念不新。一些干部思想僵化，唯書、唯上、唯經驗，遇到事情不愿動腦筋，沒有獨到見解，工作上缺少創新工作思路，在服務基層、服務群眾上缺乏主動性和創造性。

二、 整改措施

按照“四個明確、一個承諾”的原則，經過分局黨組認真研究，制定如下整改措施（見附表）。

三、保障措施

為不斷鞏固主題教育活動的成果，切實落實整改方案，經局黨組研究決定，從以下兩個方面著手，不斷加大工作力度，確保整改方案落到實處、見到實效：

（一）不斷加大督查工作力度。局督查室（政工科）制定、下發《__區國土分局督查工作通知單》，對各責任單位、科室貫徹落實整改方案情況進行定期督查，以此確保整改措施能夠落到實處。

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一、我省土地整治工作的基本成效

近年來，我省高度重視土地整治工作，把土地整治作為優化土地利用結構、促進耕地保護、提高節約集約用地水平的重要手段，不斷加大資金投入，采取一系列政策措施，大力推進農用地整治和城鎮村建設用地整治，保護了耕地資源，保障了我省經濟社會發展資源需求，促進了新農村建設和城鄉統籌發展。

（一）農用地整治穩步推進。始終把墾造耕地作為國土資源開發保護的重點內容，2008年實施“百萬”造地保障五年工程，共墾造耕地113.83萬畝，其中低丘緩坡開發74.7萬畝、灘涂圍墾造地14.83萬畝、建設用地復墾15.33萬畝、土地整理8.97萬畝，超額完成106萬畝的目標任務。2013年啟動的“812”土地整治工程計劃5年再墾造耕地80萬畝。加強耕地質量建設與管護，先后組織實施以噸糧生產能力為目標、以地力培育為重點的“千萬畝”標準農田質量提升工程和高標準基本農田建設，推廣冬綠肥及商品有機肥促進土壤有機質提升，普及測土配方施肥，改善耕地配套基礎設施，構建耕地質量管理體系及評價技術體系。近4年共啟動實施220萬畝標準農田質量提升地力培育，累計完成地力培育1617.4萬畝次，已建成高標準基本農田342.86萬畝。大力推進低丘緩坡荒灘等未利用地開發，爭取金衢麗低丘緩坡綜合開發利用試點建設用地指標16.33萬畝、甬臺溫建設用圍填海指標12.5萬畝、舟山群島新區陸海統籌建設用地指標12萬畝，保障了我省經濟社會發展用地需求。

（二）建設用地整治有序開展。爭取部省合作城鄉建設用地增減掛鉤試點，編制省、市、縣、鄉四級土地整治規劃，出臺政策措施，規范項目立項審查、實施管理和驗收，結合美麗鄉村建設，項目設置向中心村培育、“空心村”復墾和下山搬遷傾斜。截止2012年底，累計啟動1326個農村土地綜合整治項目，使用增減掛鉤周轉指標12.17萬畝，計劃搬遷農戶20萬戶，拆舊12.6萬畝，可復墾耕地12.2萬畝，可安排建新13.8萬畝；目前已完成26個項目驗收，復墾耕地0.655萬畝，建新0.72萬畝。推進城鎮工礦建設用地整治，完成城鎮體系規劃、縣市域總體規劃、中心鎮中心村規劃的編制實施，優化全省城鄉空間布局，全面部署“三改一拆”行動，推動城鎮空間發展轉型升級，啟動實施“畝產倍增”行動計劃，提高節約集約用地水平，開展建設占用耕地表土剝離再利用試點，加快廢棄礦山復墾。2011年全省人均城鎮工礦建設用地面積121.37平方米，接近規劃控制值，2012年畝均建設用地GDP產出19.6萬元，比2010年增長23%，2013年上半年累計拆除違章建筑5665萬平方米、“三改”建筑面積4081萬平方米，三年任務有望兩年完成。

（三）整治資金投入持續加大。近兩年，全省（不含寧波）共計投入土地整治資金159.9億元，其中新增建設用地土地有償使用費37.5億元、耕地開墾費38.6億元、用于農業土地開發的土地出讓金10億元、土地指標有償調劑收入36.6億元、其他財政性資金22.5億元、引導社會資金投入12.2億元、其他資金2.5億元，資金投入逐年加大。省財政優化支出結構，突出扶持重點，安排“百萬”造地保障工程資金15.9億元、農村土地綜合整治示范專項資金4.6億元、基本農田建設保護資金11.5億元，提高省統籌補充耕地補助標準至5萬元/畝。各級財政出臺政策，提高開發造地補助標準，加大耕地質量提升工程補助力度，推動農村土地綜合整治項目啟動實施，保障土地整治項目順利進行。出臺造地改田資金、省分成新增建設用地土地有償使用費、農村土地綜合整治資金等財政管理辦法，鼓勵資金整合平臺建設，開展資金使用績效管理，強化監管驗收，不斷提高土地整治資金使用效益。

（四）體制機制建設日趨規范。建立耕地保護共同責任機制，落實補充耕地責任和部門職責分工，嚴格建設項目占用耕地選址方案評估，盡量不占或少占耕地，加強墾造耕地項目及標準農田占補置換監管，實行“占一補一、先補后占”，落實項目掛鉤制度，嚴格補充耕地驗收，連續17年實現耕地占補平衡。加強城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標管理，從嚴控制農村土地綜合整治范圍和規模，按照封閉運行、規范管理、結果可控的要求，合理設置建新、拆舊項目區，確保項目區內建設用地總量不增加，加強項目報備，督促增減掛鉤指標及時歸還。建立土地權屬調整機制，按照確權優先的原則，理清土地整治范圍內土地的地類和面積，明晰界址和權屬，設立協調機構，公開公平公正地制訂調整方案，項目實施后及時辦理土地確權、變更登記手續。注重維護群眾權益，合理制訂農房搬遷補償安置政策，建立群眾監督機制和項目公示制度，土地整治項目選址、立項、實施充分尊重群眾意愿，聽取群眾意見，土地調整互換取得農民同意。

二、土地整治工作面臨的主要問題

近年來，我省土地整治工作得到明顯加強，但也存在不少亟待解決的問題，特別是隨著我省“四化”同步快速推進，“雙保”矛盾將進一步突出，土地整治工作將面臨更大的挑戰。從調研情況來看，主要有以下幾個方面：

（一）農用地整治困難重重。我省耕地后備資源較少，集中連片、立地條件好的地塊也已先期開發，低丘緩坡開發難度日益加大，且易造成生態環境破壞；灘涂圍墾計劃指標少，且造地周期長；建設用地復墾補充耕地有限，且進度不理想。據估算，“十二五”期間我省各類新增建設用地需求量約263萬畝，需占用耕地170萬畝，補充耕地任務十分艱巨。目前，平原地區、城市郊區大批優質良田被占用，而新墾造耕地在項目選址、工程實施管理、質量驗收等環節把關不嚴，加上地力培育投入大、周期長、見效慢等因素，造成新墾造耕地質量相對較差，個別地方還出現墾造耕地無人管、無人種的現象。基本農田建設與管理還不到位，標準農田質量提升緩慢。

（二）建設用地整治成效不明顯。農村建設用地整治還處于起步階段，城鄉建設用地增減掛鉤試點項目立項和建設管理還處于摸索之中，加上基層財力不足及農民意愿不強等因素，試點項目進展緩慢。部分農戶搬新不拆舊，“一戶多宅”，造成宅基地復墾難和農村土地資源兩頭占的現象，影響了政策的權威性，也造成新的社會不公。城鄉建設用地規模日益擴大，超出土地利用總體規劃指標，粗放低效用地等現象在各地不同程度存在，土地利用效益與好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前還處在“拆”的階段，“三改”工作還沒全面推開。

（三）土地整治資金投入不足。低丘緩坡開發、灘涂圍墾造地的補助標準亟待提高，農田質量管護及高標準基本農田建設投資大、周期長，農村土地綜合整治項目涉及拆遷、建新、復墾等也需要大量的啟動資金，同時，新增建設用地土地有償使用費等收入不穩定，各級財政收支矛盾突出，保障壓力加大。土地整治融資渠道不多，地方融資平臺清理后融資難度增大，風險較高，農村土地綜合整治節余建設用地指標及新增耕地指標按照當前出讓和轉讓的價格，收益難以實現項目資金自身平衡。田水路林等各部門涉農資金政策上整合不夠，沒有發揮疊加效益。

（四）土地整治管理機制難以落實。有些地方片面實施耕地占補平衡政策，破壞了部分區域的生態環境，耕地質量整體上也在下降，我省近半地市已無耕地可造，不能在本區域內實現占補平衡。城鄉建設用地增減掛鉤試點3年來，政策措施還需進一步完善，周轉指標難以按期歸還的問題還很突出。土地權屬調整缺乏規范的管理制度，整治中農民的積極性不高，參與度不夠，還存在部分農民“被上高樓”的現象。

產生這些問題的原因，既有客觀上我省土地資源稟賦條件不好、耕地資源較少、國土開發利用強度已較高等原因，也有思想認識上的偏差和政策銜接及制度安排上的不足。部分地方政府只關注耕地的數量平衡，片面追求城鄉建設用地指標，對補充耕地質量和后期管護關注不夠，對城鄉建設用地增減掛鉤試點認識不深，對優化國土空間布局節約集約用地不夠主動，工作中存在“重數量、輕質量”、“重建新、輕拆舊”、“重用地、輕復墾”、“重增量、輕存量”的傾向，影響了土地整治工作的順利開展。同時，土地利用總體規劃與土地整治、標準農田建設及農業“兩區”建設等規劃銜接上脫節，低丘緩坡開發存在零星基本農田置換及林地權屬調整等政策障礙，灘涂圍墾造地項目落地難，地方政府及相關部門也存在分類指導和監管不到位的問題。

三、深入推進土地整治工作的建議

面對這些困難與挑戰，我們要貫徹落實科學發展觀，堅持“三個最嚴格”的土地管理制度，大力推進土地整治，保障土地資源可持續利用，為落實干好“一三五”、實現“四翻番”的決策部署、建設“兩富”現代化浙江提供重要的支撐。

（一）以強化責任意識為重點，加強土地整治工作領導。各級政府要切實轉變片面追求建設用地指標的傾向，要從保障糧食安全、推動經濟社會可持續發展的角度，深刻認識土地整治工作的重要性。進一步明確地方各級政府依法保護土地的責任，各級涉土涉農部門要加強協調配合，在農業“兩區”建設、農田水利標準化建設、農村住房改造、中心村建設、地質災害避險搬遷、下山移民脫貧致富等項目上要與墾造耕地、高標準基本農田建設、農村土地綜合整治有機結合，相互銜接，統籌推進。建立健全土地整治責任制度，將耕地數量平衡及質量提升情況納入地方政府目標責任考核，建立增減掛鉤周轉指標使用情況及農村土地綜合整治項目進展的考核體系，把區域建設用地節約集約利用水平作為各地領導干部實績考核內容之一，加快形成分級負責、逐級推進、共同努力的工作格局。

（二）以保護耕地資源為基礎，深化農用地整治。堅持資源合理利用和生態環境保護相結合，開展低丘緩坡、沿海灘涂等耕地后備資源調查，摸清補充耕地資源潛力，編制并安排好墾造耕地的規模、時序和區域，有計劃組織實施。加快農業用圍填海項目的儲備和報批，統籌使用好圍填海指標，加大建設用地復墾和災毀土地復墾項目推進力度，確保完成墾造耕地任務。推行耕地保護“數量、質量、生態”三位一體管理，在項目選址、實施、驗收等環節更加突出質量監管，防止生態破壞和水土流失，全面開展移土培肥和耕作層剝離再利用，堅決落實補充耕地質量評定結果作為耕地占補平衡驗收制度。按照“缺什么補什么”的原則提升完善農業基礎設施，達到旱澇保收的標準，加大有機肥、速效肥、緩釋肥推廣力度，狠抓地力培育，鼓勵耕地流轉承包到戶，發揮經濟效益，全面建立地力監測機制，健全耕地質量等級更新評價制度，定期公布耕地質量等級狀況。規范推進高標準基本農田及示范縣建設，努力建成若干“萬畝方、千畝方”基本農田保護示范點，糧食生產功能區要約束性種糧，堅決糾正“非糧化”現象，逐步推廣基本農田保護補償機制，鼓勵建立村級農民耕地保護組織，探索管控性保護、建設性保護和激勵性保護并舉的耕地保護制度和共同責任機制。

（三）以節約集約用地為導向，深入推進建設用地整治。堅持城鄉統籌，節約集約，按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則，用好城鄉建設用地增減掛鉤試點政策，從政府推動型向農民意愿型轉變，實現“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”的多贏效應。把按時拆舊復墾作為農村土地綜合整治工作的重中之重，加大對地方政府拆舊復墾率的責任考核，在有條件的地方實行先復墾后掛鉤，“先補后占”，引導農村土地綜合整治從建新主導型向拆舊復墾主導型轉變，加快研究農民閑置宅基地流轉和退出機制，暢通宅基地使用權收回渠道。全面推進縣域村莊布局規劃，促進鄉鎮合理布局和有序建設，探索“全域聯動、全域整治”的整鎮、整縣大國土整治，大力推進新型城鎮化建設，加快中心城市、中心鎮和中心村培育，推動集聚集群集約發展，科學謀劃“三改一拆”“拆”后土地利用和建設，以土地整治為核心推進“三改”工作。盤活城鎮存量建設用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推進畝產倍增計劃，實現土地整治從外延擴張向內部挖潛增效轉變。

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【關鍵詞】武漢城市圈 土地資源利用 現狀 問題 對策

城市圈的形成與擴張是當今世界城市化發展的趨勢,城市圈的發展水平已成為衡量一個國家或地區經濟發展水平的重要指標。能否形成牽引中國經濟持續增長的大城市圈,是中國能否在21世紀全球經濟一體化的激烈的國際競爭中取勝、能否使社會經濟持續發展的關鍵所在。

武漢城市圈是以武漢市為中心,由武漢及周邊100公里范圍內的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、天門、潛江9市構成的區域經濟聯合體,是湖北省產業和生產要素最密集、最具活力的地區,是湖北省經濟發展的核心區域。土地資源是人類賴以生存和發展的基礎,然而在我國,土地資源短缺是我國城市化進程的制約因素。武漢城市圈的建設必然會加快這些地區城市化的步伐,因此,土地資源是影響武漢城市圈建設的關鍵因素。

2007年底,國家批準武漢城市圈為“資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”,賦予其先行先試的政策創新權,探索集約用地方式是打造“兩型”社會的重要內容。如何創新機制體制,破解發展難題,不斷提高武漢城市圈土地資源利用的有效性,成為擺在理論界和實際土地管理工作者面前的一個重要議題。

一、武漢城市圈土地利用現狀

武漢城市圈范圍內土地面積為5.8萬平方公里,占全省的31.2%。9個城市中,城市土地面積相差顯著,鄂州市、潛江市、仙桃市、天門市4市的土地面積明顯較小,在武漢城市圈土地面積中的比例均不到5%;黃岡市土地面積一市獨大,達1.7萬平方公里,占武漢城市圈土地面積的31%,是土地面積最小的鄂州市的11倍。

9個城市土地利用效益相差懸殊。以單位土地面積地區生產總值計算,2007年武漢城市圈平均值為957萬元/平方公里。各地區地均產出水平高低不一:黃岡市、咸寧市的地均產出不到300萬元/平方公里,明顯低于其他城市;武漢市地均產出顯著高于其他城市,達3698萬/平方公里,是地均產出最低的黃岡市的近14倍、地均產出排名第2位的鄂州市的近3倍。

從地均固定資產投資強度來看,2007年武漢城市圈地均城鎮固定資產投資為445萬/平方公里,相對于2006年每平方公里增加109萬元;武漢市地均城鎮固定資產投資額為1986萬元/平方公里,是地均城鎮固定資產投資額排名第2位的鄂州市的3倍、排名最后的咸寧市的18倍。

武漢城市圈各市的耕地數量存在明顯差異,耕地面積在各市土地面積中所占比例除潛江市、仙桃市相對較高外,其他均較低,咸寧市、黃岡市、黃石市3市的耕地面積所占比例低于20%,武漢市、鄂州市、天門市、孝感市等低于30%。

二、武漢城市圈土地利用中存在的問題

1、建設用地占用耕地情況嚴重

現階段糧食生產作為一種低產出、低效益的土地利用方式,與其他產業在土地競用上處于劣勢,耕地占用成為一種難以逆轉的趨勢,因此,當前在我國正進行的“城市化”和“工業化”建設中,其背后隱藏著一個不容忽視的問題――耕地資源逐漸被蠶食。隨著城市化進程的加快,武漢城市圈的城鎮規模不斷擴大,城市建設用地的需求持續增加,耕地保護面臨著前所未有的壓力。土地變更調查結果顯示,2008年度武漢市耕地共減少36368.6畝。其中,農業結構調整減少2017.1畝,占5.55%;建設占用耕地34203.7畝,占94.04%;其他減少147.8畝,占0.41%;(2008年武漢市土地利用變化分析報告,)。

2、土地粗放式利用

長期以來我國城鎮的建設多走外延式發展道路,土地利用效率低、利用方式粗放,忽視了城鎮土地的內部挖潛,造成了土地浪費。武漢城市圈的部分地區同樣存在土地粗放利用問題,存在著建設項目土地征而不用、征大用小或盲目圈地的現象,造成土地資源的閑置、浪費。在城鎮建設用地內部,用地布局不盡合理,土地級差效益未能充分發揮。1992-2000年武漢市共出讓土地1844.462hm2,平均每年出讓土地204.94hm2。而主城區閑置的土地總量(1450.34hm2)相當于全市平均每年出讓土地面積的7倍。截至2006年11月,武漢市中心城區經審批的共有2846宗地,初步認定有65宗地屬于閑置土地,面積達2971.4畝。

3、武漢城市圈各市不同程度地存在著工業用地占建設用地比重偏高的問題

2002年武漢市人均工業用地面積高達12.6平方米,高于國內許多大城市。工業用地占整個建設用地的23.22%,超出國家規定的合理限度(10%-15%),而北京市1994年、上海市1993年工業用地占建設用地的比重不到20%。近年來雖然武漢市實施了“退二進三”工程,也吸引了部分商務設施的集聚,但收效甚微。

4、土地利用違法案件時有發生

在2009年上半年,鄂州市共發現各類土地、礦產違法行為50宗;武漢市2006年的衛星圖斑執法檢查顯示:實有衛星圖斑2050個,涉及面積10萬余畝,其中違法用地729宗,面積3萬多畝。在正式通報的土地利用違法案件中,有的是政府部門為了發展地方經濟違法用地,如2005年7月,陽新縣人民政府在招商引資中,以合同和文件的形式,同意陽新四維礦業有限公司(后更名為陽新連永錳業有限公司)使用農村集體土地,經勘測,陽新連永錳業有限公司實際占用該縣富池鎮郝磯村、陶港鎮碧莊村集體土地117.65畝,地類為耕地;有的是公司為自身利益違法占用土地,如2006年4月,湖北宏興紡織有限公司在未經依法批準的情況下,擅自占用漢川市新河鎮紅衛村、洪三村土地50.03畝興建紡織公司,屬非法占地。

三、促進武漢城市圈土地合理利用的對策

1、制定科學規劃

制定科學規劃是促進武漢城市圈土地合理利用的前提和保障。應抓緊編制武漢城市圈國土規劃,修訂完善各城市土地利用規劃。通過規劃整合城市圈內部城市功能,合理調整土地利用結構,化解武漢城市圈內部的土地利益矛盾和沖突。土地利用總體規劃實施動態評估機制,合理調整城鄉用地結構和布局,完善規劃實施保障措施。

2、有效保護耕地

加大投入,推進機制體制創新,確保耕地數量不減和質量不降。應加大耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度,將耕地保有量和基本農田保護面積作為一般性財政轉移支付規模的重要依據,實行保護責任與補貼相掛鉤,充分調動農民保護耕地的積極性。通過管理創新挖掘潛力,在城市圈范圍內實行耕地的占補平衡,實行城市圈范圍內的耕地保護區域補償機制,通過有償保護的方式在武漢城市圈內實行基本農田異地保護。

3、盤活資源存量

通過管理創新,推行城市土地投資強度分級分類控制,推動農村集體土地有序流轉,在圈域內實行異地落實耕地占補平衡的政策,支持跨行政區域用地合作,采取依法改變用途、等價置換、納入政府儲備等多種辦法,有效利用閑置土地。探索集體建設用地所有權實現形式和使用權流轉方式分配,建立城鄉統一的土地市場,推進集約節約用地。同時,實施舊城改造,對城市建成區內的低層、低密度舊房屋地段進行重點改造,完善配套設施,提高建筑容積率和居住人口密度,深挖城市圈現有存量建設用地潛力,推進“兩型”社會建設。

4、加強土地開發

在嚴格耕地和基本農田保護的前提下,以政府投資為主,在資金籌措上,積極爭取多方支持,引導公司、企業等社會資金參與土地開發整理項目,擴大資金渠道,加大土地開發整理資金投入,確立武漢城市圈土地開發整理專項資金,確保各項土地開發工作得到落實。加大土地整理力度,建立利用非農用地計劃激勵機制,鼓勵開發利用荒山、荒溝、荒丘、荒灘,有計劃地做好城中村改造、遷村騰地、土地復墾等工作,按照因地制宜和符合經濟發展的原則,積極拓展土地利用空間。

5、推進法制建設

嚴格出讓土地使用權轉讓、出租、抵押管理,出讓土地使用權首次入市交易必須符合法律法規規定和出讓合同約定的條件。加強劃撥土地使用權入市管理,未經有批準權的人民政府依法批準和收購的,不得進入土地市場。打擊和防范土地違法交易。建立土地交易價格申報制度,充分運用政府優先購買權。重點制訂土地使用權公開交易(招標、拍賣、轉讓等)、集體建設用地流轉、土地收購儲備、閑置土地處置、國有土地使用權租賃、劃撥土地使用權管理、國有土地收回、土地價格管理等相關法規、政策,通過加強法制建設,為“兩型”社會保駕護航。

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一、更加顯著地加大糧油生產補貼力度

（一）本輪農產品及其食品價格上漲主要為周期性上漲

將2007年城鄉居民食品消費價格的波動分解成長期走勢以及周期性和非常規性波動，設立模型后運行結果表明，2007年食品消費價格的上漲性波動最主要歸為周期性波動，長期趨勢不明顯，非常規性波動的比重并不高。將12.3%的城鄉居民食品消費價格上漲率進行分解，周期性波動可以解釋約10.6個百分點，長期趨勢可以解釋約1個百分點，分別占全年食品消費價格上漲率的86.1%和8.4%。食品消費價格漲幅中不可解釋部分只有0.7個百分點，大約占全部漲幅的5.5%。因此，只要政策措施得當，就一定能夠將食品消費價格的上漲幅度控制在居民承受能力之內。

2007年生豬價格，及其所引起的畜禽產品價格的漲幅最大。第三季度生豬出售價格同比上漲64.5%，全年肉禽及其制品消費價格較上年同期上漲31.7%。受生豬生產周期性波動處于谷底影響，又遭受較重的藍耳病等疫情的意外沖擊，全年豬肉產量比2006年下降9.1%。油料生產和市場價格波動與生豬相類似，區別僅僅在于波動幅度沒有生豬顯著。

根據食品及其農產品價格周期性波動的規律，通過模型模擬，2008年農產品價格雖然仍可能保持上漲勢頭，但通過激勵生產，擴大供給，控制非常規性波動，實現漲幅遞減完全是可能的。

解決農產品及其食品周期性上漲的根本性措施是盡快增加農產品有效供給。考慮到糧油價格在農產品價格中的特殊作用，努力擴大糧油生產是實現今年宏觀調控目標的重要途徑之一。

（二）立足于擴大國內生產增加有效供給

2008年世界糧食產不足需。據美國農業部2008年1月份預測，2008年度世界糧食總產量約20.75億噸，較上年度增長4.18%。盡管世界糧食明顯增產，但估計2008年度世界糧食消耗總量將達到21.03億噸，世界糧食耗用量超過產量2733萬噸，世界糧食庫存水平進一步下降，估計期末庫存占當年度糧食總用量的14.70%，創歷史新低。

受農產品需求強勁增長影響，國際農產品價格持續上漲。據糧農組織2007年11月的《糧食展望》，國際農產品價格自2006年明顯上漲以來，2007年上漲幅度更大，為歷史上所罕見。糧農組織監測的農產品價格于2007年9月份較上年同期上漲37%，其中糧油和牛奶價格上漲幅度最大。

由于全球糧油供求關系將持續存在及其對整個農產品供應鏈的連鎖反應，國際農產品市場價格將持續保持較高水平。一些權威機構的預測，這輪農產品價格上漲要到2010年才會逐步穩定，甚至還有預測未來10年國際農產品價格都將保持上漲勢頭。

（三）糧食生產補貼政策有助于擴大播種面積

各類糧油生產領域內的財政性補貼有助于激勵生產，增加有效供給。研究表明，糧食生產每畝補貼性收入增加1元，全國新增糧食播種面積大約為99.23萬畝。2006年，糧食每畝補貼性收入為16.58元，較上年增加6.74元，因此全國新增的糧食播種面積估計為668.78萬畝，對2006年新增1816萬畝糧食播種面積的貢獻率約為36.83%。可見，直接向糧食生產者發放補貼，是保護和調動糧食生產積極性的有效政策工具之一。

考慮到我國宏觀調控的需要，以及糧食補貼政策的邊際效率可能遞減，建議2008年應顯著地增加糧油生產領域內的政策性補貼水平，實現糧油總產量雙雙創歷史記錄。

二、更加注重通過財政手段保護耕地

（一）我國耕地缺口相當大

近年來，受生態退耕和城鎮建設等占用耕地影響，我國耕地面積總體上趨于減少。2006年，全國耕地面積較上年凈減少460.2萬畝，耕地存量18.27億畝，離18億畝的紅線越來越近。2007年耕地繼續減少。耕地面積減少，使耕地密集型農產品，主要是糧食和油料等在用地上的矛盾更加突出。大量進口這類農產品成為這幾年解決國內缺口的重要途徑之一。

根據近年來我國進出口的主要耕地密集型農產品粗略計算，2006年我國出口農產品折算成的播種面積為1282.5萬畝，我國進口主要農產品折算成的農作物播種面積為29835.0萬畝。這樣，我國可能使用的國外耕地的凈播種面積估計為28552.5萬畝。

此外，2006年我國還凈進口了豆油142萬噸。按照大豆出油率15%折算，折合為進口947萬噸大豆，等于國外又為我國提供播種面積8131.5萬畝。同時考慮到上述谷物、大豆、豆油以及棉花和蔬菜的進出口情況，總計國外為我國提供農作物凈播種面積約為3.7億畝。

2006年，我國農作物總播種面積為23.6億畝，國外提供的農作物播種面積占國內面積的15.6%。這部分播種面積按復種指數1.29計算，折合耕地2.8億畝。

如果按照耕地資源來計算，凈進口的部分主要農產品所可能使用的耕地資源已經占到國內這部分農產品國內用量所需要的全部耕地資源的13.5%。這意味著我國已經成為農產品需求存在明顯缺口的國家，主要耕地密集型農產品的國內自給率下降到86.5%以下。

需要補充說明的，上述計算中尚未包括畜產品凈進口和食糖等凈進口所可能帶來的耕地使用。第一，2006年我國食糖出口15.4萬噸，食糖進口137.4萬噸，食糖凈進口122萬噸，食糖等凈進口所使用的國外農作物播種面積沒有計算在內。第二，2006年我國進口食用植物油671萬噸，其他植物油55萬噸，這其中僅僅考慮了154萬噸的豆油進口。因此，從土地資源的角度來計算國內農產品供求平衡點，我們認為滿足當前國內農產品需求至少需要耕地21億畝。

（二）糧油爭地矛盾突出

2004―2007年糧油播種面積呈現出此長彼消格局。糧食播種面積連續4年增加，合計增加10168.5萬畝，而油料面積連續4年減少，合計減少2781萬畝。這意味著過去糧食生產擴大是以油料生產縮小為代價而實現的。

耕地面積有限，2008年實現糧食和油料播種面積同時擴大，難度相當大。觀察1991年到2006年，其中只有1995年和1998年2年這2種作物播種面積出現同時擴大。

（三）運用財政手段保護耕地可能更加有效

用最嚴格的手段保住18億畝耕地已經成為國家的一項重要政策。在政策措施選擇上，除了采取法律和行政手段外，還應進一步完善財政政策，調動地方政府和農民保護耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農占用目標上存在的沖突。一方面，中央應集中更大份額的土地出讓收入，通過經濟手段扼制耕地減少勢頭；另一方面，中央轉移支付規模的確定和農民補貼的發放應盡可能與耕地直接掛鉤，讓耕地保護好的地方多得經濟利益。而且，還可以仿照獎勵糧食大縣和生豬大縣的做法，對耕地保護好的縣（市）進行獎勵。

一些地方實際調查表明，只要讓地方政府從保護耕地和發展糧油生產中得到經濟利益，對擴大糧油生產極其有效。煙葉生產的經驗和糧食大縣獎勵政策的有效性都是有力的證明。

三、完善農業補貼政策要堅持細化專項原則

如何完善我國農業補貼政策，不僅僅是一個國民收入再分配的問題，而且也是一個怎樣發揮政策工具解決我國“三農”問題面臨的選擇。就我國農業來說，發展面臨的資源約束，尤其是耕地資源等自然資源約束只會越來越緊。食物安全，核心是糧食安全，始終是國家安全的最重要組織部分。確保糧食安全的根本手段是提高糧食生產的比較效益。

我國實施的農業補貼政策盡管堅持綜合補貼和專項補貼相結合的原則，但是基本上都屬于與特定農業發展目標相關聯的補貼。盡管這一制度與世貿組織提倡的農業補貼制度改革方向不一致，但它比較符合我國國情。未來我國農業補貼政策選擇應進一步細化農業生產應實現的核心目標，區別不同的農產品和不同性質的難題，實施更加具體的項目補貼，提高補貼政策的針對性，促進農業發展多目標的實現。

考慮到我國農戶面臨耕地強約束，糧食比較效益偏低，同時國家對糧農的補貼力度畢竟有限。糧食補貼盡管有助于刺激糧食生產，但不至于導致糧食市場的嚴重過剩。我國實施的農業補貼政策首要目標是協調好提高糧食安全保障性和增加生產者收入雙重目標。因此，與糧食生產關聯性弱的綜合性補貼不應成為我國農業補貼政策調整的方向。盡管我國以不同地區區別不同糧食品種給予不同的補貼水平，會增加政策操作難度和成本，但是，只有這樣，才會確保糧食補貼政策的有效性。

（一）強化農業科技基本支撐

在我國農業資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高農業科技進步，才能夠從根本上保障糧油的有效供給，增加糧油生產的比較效益。長期以來，我國糧食生產使用耕地面積總體上不斷減少情況下，實現糧食增產靠的就是糧食技術創新。只有發揮好農業科技的基本支撐作用，通過推廣節本增效技術，提高農業投入品利用效率，降低農業生產成本，實現農業增產增效，促進農民收入快速增長。與發達國家相比，我國農業科技貢獻率還相對較低，農業科技成果轉化和推廣應用水平還不高，農業科技進步在農業發展和農民增收中發揮作用的潛力還很大。要根據農業生產需要進一步明確農業科技進步的主攻方向，加強農業科技創新與推廣應用。重點建設現代農業技術體系，著力提高糧油單產水平和質量，推廣農業節水技術。加強基層農業技術推廣體系建設，積極探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法。

（二）進一步強化糧食直補政策

2008年糧食生產形勢相對更加嚴峻。近年來糧食播種面積增加而油料面積減少的一個重要原因是糧油比價有利于糧食。2004―2006年油料與糧食銷售價格之比普遍【下轉第30頁】【上接第27頁】低于2002年和2003年。但是，2007年糧油比價已經明顯發生變化，油料生產價格較上年上漲33.4%，而糧食只上漲了10.3%。這種比價的變化對油料生產擴大相對有利，估計2008年油料播種面積擴大。這可能會擠出一定的糧食播種面積。

自2004年開始普遍實施的糧食直接補貼，中央分配的資金主要根據是種糧面積。從我國糧食安全的保障能力來看，糧食種植面積固然是最重要的，但是糧食商品量高低和品質好壞對糧食供求區域平衡和品種平衡等存在著越來越顯著的影響。因此，國家在完善糧食直補政策過程中對于新增資金分配，應盡可能地考慮糧食的商品率和優質率等因素。

（三）提高農戶購買農業生產資料的補貼水平

2007年農業生產資料價格加速上漲，農業生產資料價格上漲幅度逐月遞增，1月份農業生產資料價格同比上漲3.9%，而到了12月份同比上漲幅度已經超過12%。農業生產資料價格上漲，農業生產成本增加。石油價格高位運行，與此相關的農業生產資料價格上漲壓力越來越大。同時，我國一些農產品價格已經上漲到相對較高價位，農民具有擴大農業生產的愿望，對農業生產資料需求強勁。據黑龍江調查總隊的計算，2007年水稻、小麥、玉米和大豆四種作物每畝物質費用188.2元，較上年增長20.4%。水稻和小麥銷售價格上漲幅度明顯低于成本的增加，經濟效益明顯下滑。只有玉米和大豆價格上漲幅度相對較大，比較效益相對增加。

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城市邊緣區城鄉一體化發展的基本模式都是通過盤活土地資源,賦予土地資本屬性來進行的,通過對國內相關的案例進行研究和歸納,大致有以下幾種典型模式:

(一)“確權賦能”的成都模式

成都市在農村土地產權制度改革方面,確定了“確權賦能”的改革思路。將憲法規定的農村各種產權通過權證的形式確定到戶,使之成為農民法定的資產,并賦予可流轉的、市場化的資本稟賦。在耕地保護上,市縣兩級財政設立耕地保護基金,按照基本農田和一般耕地設立不同保護標準,扣除土地流轉擔保金和農業保險后,存在農民“耕保卡”,也可根據本人意愿,選擇將耕保補貼轉到養老保險卡,抵扣保險費。“耕保卡”上的金額,須農民到一定年限,經耕地保護協會確認承包地沒有遭受破壞,方可一次性領取耕保補貼,否則將予以扣除。成都的“確權賦能”,實質是土地流轉體制建立之前的一種必須且有效的產權制度改革,建立在“確權賦能”基礎上的土地流轉,符合歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度的要求,有利于結合區域實際落實土地承包權登記制度。但是,這種“確權賦能”建立在縣市兩級財政負擔基礎上,過分的依賴于公共財政支持,而對社會資本的利用不足,改革的成本較高。

(二)“地票交易”的重慶模式

地票是目前重慶農村土地交易所的主要交易類型,它來源于農村集體建設用地。買賣地票就是買賣城市建設用地的指標。通過將農村宅基地、農村公共設施用地等農村集體建設用地復墾為耕地,在重慶市域內耕地不減的情況下,會產生新的建設用地指標。這些指標通過地票的形式交易。地票制度沒有觸及耕地保護的紅線,解決了城市建設用地的市場調劑問題,促進城市資本進入。但作為一種權利票證,買到地票不意味著能夠穩定獲得土地,需要尋找符合城市規劃和土地利用要求、未被國家征收且符合市場需求的地塊。因此前期交易環節存在風險,具體實施規則和操作性仍待實踐檢驗和完善。

(三)“宅基地換房”的天津模式

天津從2005年下半年開始,圍繞破解土地和資金雙重約束的難題,推出以“宅基地換房”為標志的加快小城鎮建設的辦法,即農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤,城市建設用地增加量要和農民到城里定居掛鉤,從而探索出大城市近郊城鄉一體化發展和新農村建設的新路徑。天津模式有利于土地相對集中和資本積累,統一的規劃也確保了城鄉一體化發展的起點和建設水平相對較高。但由于我國土地尚缺市場定價要素,征地主要由地方政府定價,農民缺乏充分定價權,政府、集體、開發商和農民的利益分配和土地收益分享非常復雜,土地流轉后很難確保集中居住的農民充分就業,背負很大的“失地又失業”風險。

(四)“城中村”改造的合肥模式

合肥通過“三轉、三安置、一納入”等措施對市區250個城中村進行改造。改造的基本步驟包括摸底測量、制定改造辦法、尋找開發伙伴、編制改造規劃等,改造后,城中村的村民戶籍從農村戶口轉變為城市戶口,農民統一納入城市社會保障,村民委員會改變為居民委員會,實現城市社區管理。合肥的城中村改造因為涉及拆遷補償、村民就業、社會保障等諸多問題,需要的資金巨大,尚未真正形成有效的建設投資渠道,制約了其城市化向縱深發展。

(五)“兩分兩換”的嘉興模式

嘉興模式試圖讓農民的宅基地通過置換,以永久性物權的形式給予認可和確定,從而讓土地和房產成為嘉興農民的一種資產,而不是束縛流動的包袱。它采取“兩分兩換”的方式,即宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開,在依法、自愿的基礎上,以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。嘉興模式的突出優勢在于它把宅基地換房和土地經營權換社保結合起來,很好的彌補了僅僅依靠宅基地換房帶來的局限,為農村人口的轉移提供了可靠保障。但是,“兩分兩換”方式中,土地經營權換取社會保障的基本條件是地方政府具有較為雄厚的經濟基礎。農民所獲得的預期收益的穩定性取決于政府的執行力度和相關的配套的社會保障體系的完善程度以及農民轉為市民后在就業競爭中的競爭力強弱。在醫療和基本養老保險不到位的情況下,會給社會穩定造成隱患。

二、城市邊緣區城鄉一體化亟待破解的難題

(一)土地收益分配與農民權益保護

如何科學合理的量化農村建設用地的價格,明確農民的話語權,探索和完善土地定價機制,充分發揮土地要素功能,是需要長期探索的難題。宅基地集中過程中的土地集約使用收益如何分配,土地流轉后,集中居住的農民怎么就業,承包權換取社保的標準制定和如何實施等都是涉及農民長遠利益的難題。現階段,農地流轉有形市場、土地流轉交易規則和土地流轉糾紛解決等交易平臺尚未完善,導致操作不規范和利益糾紛時有發生,造成不僅僅是農民,而且包括土地購買方的擔憂和糾紛。

(二)資本保障機制

一體化建設的核心難題是資本瓶頸。通過農村建設用地的集約利用,可以節省出部分建設用地,以招拍掛的方式進入土地市場,能夠有效的彌補城鎮建設缺口,基本保證了資金預算的平衡。但這種資金循環過程中,如何搭建有效的融資平臺,如何有效監管資金使用的環節,如何確保避免資金循環過程中的尋租行為和利益輸送,是實踐中必須解決的問題。

(三)農村市場經濟主體的培育

三農問題的解決從根本上說需要通過農村市場經濟的發展和完善中找到破解難題的鑰匙,當前的首要問題是解決農村市場經濟主體缺位問題,如何將農民培育成新型的市場主體,解決農村市場經濟組織的不合理結構和規模,完善農村市場經濟發展的基本要素,是重大的理論和實踐問題。

(四)組織保障機制

城鄉一體化是一項艱巨的系統工程,組織保證需要從組織發動、中介聯系和村民自治等各環節介入。如何強化基層政府的指導以確保新社區的科學規劃和快速實施,如何完善村民治理與協商機制問題以確保農民的核心利益,如何建立專業性的中介組織推動生產方式的社會化和規模化經營。城市化過程中的財政管理制度、轉移支付、收入激勵等支持制度,城鄉一體化過程中的戶籍制度一體化改革,農村產業化過程中的產業引導和準入,開發建設過程中的規劃和環評建設部門的指導協調,這些都是農村空間再造的重要影響因素。

(五)空間集聚帶來的社會形態變化

從分散的居住方式轉變為集中的居住方式后,農舍變成連片住宅,零散村落變成集中社區,農村空間發生了巨大變化,農村社會的組織形態和生活形態相應也發生了重大變化。這種變化對于農村公共服務組織和服務體系,對于農村居民的生活方式和生產方式也帶來新的變化。對于農民的思想和素質更是帶來新的變化。如何預見這些變化的發生,為農村新空間的集聚做好規劃和預案設計,為農村社會的轉型提供更好的基礎性條件是政府需要考慮的問題。

(六)農村產業支撐體系的構建

實現了居住集中后,如何確保農民的收入穩步提高,避免住樓致貧現象的發生,推動城鎮發展的可持續性,根本的保障就是構建產業支撐體系。如何探索在城市郊區發展設施農業和觀光農業,提高土地的產出率,如何推進鄉鎮工業的節能減排和可持續發展,如何發展郊區型服務產業,如何改善農村流通市場體系建設,強化生產要素流動,推動“中心地”的培植和功能強化,這些都是城鎮建成后長期要做的工作。

三、城市邊緣區城鄉一體化發展的基本路徑

(一)核心思路:以城市化推進一體化進程

城市邊緣區城鄉一體化的核心是要實現農村城市化,理想的道路和改革代價,其實質就是將農民的村鎮房屋商品化和農村集體建設用地直接轉入中國的市場經濟體系,體現農民財產權的真正價值,打通城鄉一體化的戰略通道,重構農村市場經濟的體系。通過制度建設和權利訴求的轉換,通過法律完善重新界定農村土地使用權和農民住房的商品化權利,通過具體的行政法規或限定條件分期、分區域、分重點地實現商品化,農村改革的“開權”之策,是中國繼“均田”、“免賦”之后更重要的新的改革重點。“開權”的改革舉措是較“均田”、“免賦”更大的農業政策的調整,是聯通城市資本、金融資本與農民資產的核心紐帶,是市場化的資本流動的基礎。

(二)主要目標:實現農村生活形態的變化

城鄉一體化的根本目標在于全面提升農民的生活質量,實現城鄉協調發展。因此,農村城鎮化應以尊重農民意愿,提高農民福利為行動指南。農村城鎮化意味著經濟社會發展方式、國民生活形態的重大轉變,其中人口身份的轉變僅僅是形式上的變化,更關鍵的轉變在于人口素質和生活方式的轉變。在逐步推進城鄉居住一體化和公共服務一體化基礎上,更具歷史意義的是加快農村社會組織的變革和農民消費觀念和生活方式的轉變,將農民生活轉變為市民生活。將傳統意義上的農民改造成有文化、有技能、有思想的新型農業工作者。

(三)產業保障:轉換農業生產方式

城鄉一體化發展的基礎在于產業尤其是農村地區的產業支撐。為切實實現這一保障,必須對現有的農村生產方式進行變革,實現農村產業組織的變革,將數千年延續的分散、落后、自給自足的經濟生產方式,改造成與工業化、信息化相適應的,集中的,具有規模效益和科技含量的新型產業組織方式。在第一產業,實現以設施農業和科技農業為代表的園區農業組織模式,實現土地規模利用和高效產出。在第二產業,鄉村工業集中于工業和科技園區,實現工業的規模集聚和科學分類,徹底改變傳統鄉鎮工業高能耗、高污染的狀況。在第三產業,充分利用城市近郊的區位、資源和生態優勢,發展生態旅游、休閑度假和其它特色服務業。

四、推進城市邊緣區一體化發展的基本策略

(一)確保政府和村民利益訴求的一致性

在新階段,農村改革已經由農村內部利益關系的調整,轉向工農、城鄉,以及國民經濟部門之間利益格局的調整。為確保城鄉一體化的有效推進,有必要繼續強化村民治理與協商體制建設。在保證鄉村自治的前提下,探索和完善農村重大決策的表決機制和農民反饋機制,合理劃分基層政府、村級組織和農戶個體之間的權責利和利益分配關系。對于涉及農民重大利益的問題,要加強對農戶的組織、宣傳和引導,強化活動的嚴肅性和過程的程序性,扎實改進工作流程,強化宣傳和發動,將農民的要求收集充分,對重大關切進行密切磋商,將不安定的隱患消弭事前。

(二)穩步推進邊緣區經濟社會治理結構的變化

因勢利導地發展培育農村各類組織對加速推進城鄉一體化進程十分重要。要以主體創新推動農村經濟組織的活力,推進傳統農民向有文化、懂經營、會管理的新型農民轉變;以結構創新推動農村各類組織的功能,改變傳統的兩頭大、中間小的結構模式,大力培育和發展各種新型的專業合作經濟組織;以規模創新推動農村各類組織的效率,改善現有組織的集中程度,全面推進農村經濟組織的規模化運營;以治理創新推動新型組織的發育,使鄉鎮政府由行政管理型向公共服務型轉變,村級事務管理服務職能與村級集體資產經營管理職能分離,逐步推動村級事務管理向城鎮社區管理轉變。

(三)積極探索農村城市化的開發模式

我國現有的城鎮化開發都是以政府主導下的開發公司方式進行。但開發公司的組建形式不同,有的是基層直接組建,有的是采取合建。為提高建設效率,加強開發過程的監控,需要完善開發程序,依法成立高級別的專項開發機構,分離政府和開發公司的利益關系。政府的投入不是以財政資助資金而是以金融資本進入開發過程。對于成本和利潤核算等,政府要加強全程監管,嚴格控制成本和開發公司的利潤率,開發完成后,將管理權及時交還給基層和社區,實現建管分離。

(四)推進城市化的產業支撐體系建設

推進城市化發展的產業支撐體系建設是城鄉一體化發展的重要保證。要緊密圍繞城市現代農業發展確定的方向,按照土地集約、效益優化、高質高效的基本原則,圍繞農業基礎設施、現代科技設施農業、鄉鎮新型服務產業和新農村建設等發展重點,引進和儲備一批與區縣可使用土地相適應的發展項目。充分尊重農民意愿,協調推進農民向二、三產業轉移和土地集中規模經營,多形式引導農民向城鎮集中,耕地向集團集中,企業向園區集中。通過設立和引進股權投資基金,支持重建城鄉基礎設施、發展休閑度假旅游。加快服務業發展,迅速提升農村綜合經濟實力。

(五)完善城鄉一體化發展的配套措施建設

在財政稅收政策上,適當下放權限,擴大區縣自主備案審批的額度,加大對財政較弱區縣的轉移支付力度,建立區縣財政收入超收激勵機制。在就業政策上,大力開展農民就業培訓,實行企業技能培訓和技能鑒定補貼制度。在戶籍管理上,準許具有合法固定住所的農民工本人及其配偶和未成年子女將常住戶口遷入現住地。探索農村集體經濟股份制改造,讓農民持股進城。在社會保障政策上,加快農村公共衛生基礎設施建設和服務,促進基本公共衛生服務均等化。在社會管理政策上,分離村級事務管理服務職能與村級集體資產經營管理職能,推動村級事務管理向城鎮社區管理轉變。