非農戶口農村土地確權政策范文
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篇1
原告：候躍超
被告：昌平區南邵鎮南邵村村民委員會
原告候躍超原系北京市昌平區南邵鎮南邵村農民，1999年隨其父親轉為非農業戶口。2004年12月，被告南邵村委會向原告候躍超及侯靜、徐桂敏核發了《農戶土地承包經營權確權確利證書》。被告南邵村委會因原告候躍超辦理了農轉非，依據村里制定產權制度改革方案，確認原告候躍超不享有戶籍股，并進行公示。原告候躍超在公示中發現沒有確認其享有戶籍股后，認為其具有《農戶土地承包經營權確權確利證書》，當然享有集體經濟組織成員權利，進而享有戶籍股，雙方產生爭議。為此，原告候躍超訴至法院。
【裁判要點】
本院認為：被告南邵村委會制定的《南邵村關于集體經濟產權制度改革方案》是其根據法律規定行使的村民自治權利，符合村民民主議事的規定。原告候躍超作為居民，其依據《農戶土地承包經營權確權權利證書》要求確認其享有戶籍股，依據不足，本院不予支持。依照《中華人民共和國民法通則》第六條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條、第二十條，《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條之規定，判決如下：
駁回原告候躍超的訴訟請求。
案件受理費七十元，由原告候躍超負擔，已交納。
【爭議焦點】
有《農戶土地承包經營權確權權利證書》是否就有戶籍股？
【法理評析】
土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定，簡稱確權。是依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。每宗地的土地權屬要經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。也就是說，土地確權就是確認個人對土地所有權、使用權的以及其他權利的隸屬關系，與是否是農業戶口無關。
而戶籍股建立在國家戶籍制度上，北京農村的股份制改革分為四大股份：戶籍股、土地確權股、勞齡股和獨生子女配股。具體的股份配額，應由村民行使其自治權利，通過協商確定。可以看出來，戶籍股與土地確權股是相分離的，有土地確權，不一定就享有戶籍股。
本案中，由于原告于1991年轉為非農業人口，因此其戶口就不是農業戶口，不屬于本村集體經濟組織成員。但是被告南邵村于2004年對原告進行了土地確權，并頒發了權利證書，由此原告是具有土地確權的。問題是，基于我國特殊的戶籍制度和村民自治，在進行農村土地股份制改革時，如果不是集體經濟組織成員，就不會擁有戶籍股。法院的裁判是正確的。
但是，我們也不能忽視這樣的現實，像原告這樣的由農業戶口轉為非農業戶口的人，在農村土地股份制改革中，其權利受到了漠視。因為這類人群，并不是一出生就是非農業戶口，在轉為非農業戶口前，他們沒有享受到社會保障待遇，然而，轉為非農業戶口之后，他們又失去了戶籍股這樣的權利。因此，筆者認為，國家應當通過立法保護他們的權利，使其也享有他們應該享有的那一部分權利。當然，要是想從根本上解決問題，就必須進行戶籍制度改革。
【法律風險提示及防范】
法律界網站提示：由于工作、學習等原因，有一部分農業戶口要轉為非農業戶口，而今國家加大了農業、農村、農民的扶持力度，農業戶口的人正在慢慢的享有一些利益，有一部分原本是農業戶口的非農業戶口卻失去了這樣的機會。因此，在當前戶籍制度尚未改革之前，及時把農業戶口轉回來，才能保障自身的權利得以實現。
【法條連接】
1.《中華人民共和國民法通則》
第六條 民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。
2.《中華人民共和國村民委員會組織法》
第十九條 涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：
（一）鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；
（二）本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；
（三）從村集體經濟所得收益的使用；
（四）村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；
（五）村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；
（六）村民的承包經營方案；
（七）宅基地的使用方案；
（八）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
3.《中華人民共和國村民委員會組織法》
第二十條 村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。
村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民利和合法財產權利的內容。
4.《中華人民共和國民事訴訟法》
第六十四條 當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。
篇2
關鍵詞：農村土地；土地流轉；權益保障
一、引言
隨著市場經濟的發展，這幾年農村土地流轉市場也發展迅速。2014年11月，中辦國辦下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號文），對農村土地流轉明確了改革方向。根據中農辦主任陳錫文2015年3月在全國政協十二屆三次會議記者會上的講話，我國進行了土地流轉的農戶將近6000萬戶，占承包農戶總量的26%。根據農業部的統計數據，截至2015年底，我國農村家庭承包地流轉4.47億畝，占總面積的33.3%，是2008年的4.12倍。農村土地適度規模經營有利于農業現代化，但隨著農村土地流轉規模的增加，近幾年農村土地流轉糾紛開始凸顯，農民的合法權益受損，農戶與當地大戶、農業公司、地方政府的沖突時有發生。本文依據對我國東中西部5省的部分農村地區的實地調研，了解到當地農民在土地流轉中的合法權益的實現和保障情況，針對目前農村土地流轉存在的問題提出了相應的解決方案，希望能從根本上保障農民土地權益。
二、文獻綜述
目前國內學者關于農村土地流轉的研究較多，主要為流轉方式和農民流轉意愿，但對于農地流轉過程中的農民權益保障的研究相對較少。關于農民土地權益保障的重要性，張麗（2011）指出研究如何切實可行的保障農民權益，具有重要的理論價值和實踐價值，只有通過制度的調整和產權的優化來實現農民權益的保障。關于農民在土地流轉中易遭侵害的原因包括以下觀點：龍開勝等（2011）指出農民不僅不了解自己的合法土地權益，更談不上在土地流轉時做出自主選擇，農民缺乏知情權是農民權益受損的根本原因。丁關良（2011）指出土地流轉相關的法律法規不健全是導致農民權益受侵害的重要原因。士賀光（2015）指出目前我國的農村土地產權制度模糊阻礙了農村土地流轉。關于保障農民土地權益的途徑主要有以下觀點：士賀光（2015）提出應適當放寬農村集體土地產權，賦予農民承包土地的自由轉讓權。仇廣先（2012）提出首先要將土地承包經營權落實到戶，盡快完成農村土地的確權頒證，完善土地流轉運作機制和土地補償分配政策。楊德才等（2010）指出以市場調節機制為基礎的土地股份制，能很好的解決土地流轉過程中存在的農民權益保障問題。衡霞等（2014）提出應完善土地托管服務模式，能較好的保護農民土地權益。尹鴻偉（2014）提出應明晰土地產權歸屬，確保農戶在農村土地流轉中的主體地位。雷偉（2012）、史衛民（2012）和廖洋（2015）等認為，要以建立健全相關法律法規為前提，以規范政府職責職能為核心，以構建土地流轉市場機制為關鍵，以完善農民的社會保障體系為保障。總體來看，現有研究對農村土地流轉中農民權益保障的研究主要在法律制度建設、經營主體權能明確、土地流轉制度規范、政府角色定位上進行了相關研究。但關于農村土地流轉過程中的農民權益保障的研究缺乏系統性，關于宏觀制度的研究較多，定性研究偏多，定量研究偏少，關于具體措施的研究較少。
三、農民土地權益保障現狀調研
本文于2016年7～8月對我國東中西部共5省10個縣進行了調研，調研對象為農戶，50%是在城市近郊經濟發展較好的農村中，共發放問卷200份，無效問卷28份，有效問卷172份。
（一）調研對象的基本情況
本次調研的受訪者主要為普通村民，且全家戶口基本都在農村，男女比例基本合理，樣本能較好的滿足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年輕人外出打工，因此受訪者的年齡主要為40歲以上，也可能因此拉低了受訪者的平均文化水平，受訪者的文化水平大多數為初中及以下。半數人認為農業不賺錢甚至賠錢，受訪家庭中一半以上的勞動力人口在外打工或上學，因此非農家庭收入占比也達一半以上。土地對于農戶最為重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人認為土地是家庭收入主要來源。農戶對于村中事務的參與了解程度非常低，幾乎有六成的農戶不參與也不了解村中事務。
（二）農地流轉過程中的農民權益現狀
1. 農地流轉的基本信息
據調研，受訪農戶中有44.3%發生過承包地的流轉行為，97%的農戶為土地轉出方。大部分農戶的第一次土地流轉行為發生在2009～2013年之間，平均流轉面積為4.1畝。土地的流轉期限最少為1年，最多的達到30年，大部分土地的流轉期限為3～10年之間。大部分土地承包經營權流轉的價格為500～1000元/年?畝左右，固定租金占57.1%，浮動租金占37.5%，其余為固定租金加分成租金的模式。關于與流轉對方的關系，28.5%為親朋好友，50%為無親友關系，14.3%為企業，7.1%為合作社。關于承包地流轉的地租收繳方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收獲后才付租金。關于承包地流轉的擔保，57.2%的承包地流轉無擔保人，42.8%是村委會擔保，基本上沒有鄉鎮政府擔保或到公證處公證。
2. 農戶對于自己的權益不了解
調研中發現，城市郊區的農民受教育程度較高，比較關注農村土地流轉的相關法律，能積極地參與一些村事務的決定。但遠郊農村地區的農民，文化教育程度相對較低，大部分只有小學初中文化水平，他們對于土地流轉方面的政策法規知之甚少，很少直接參與村里事物，導致村里決策多由村干部直接決定。關于承包地流轉憑證的確定過程的參與度，只有38.5%的農戶表示全程參與了，54.3%的農戶表示部分參與，其余的表示未參與，只被通知結果或者完全不知情。這可能為土地流轉糾紛埋下隱患，也容易導致農民在土地流轉中成為利益被侵占方。更為嚴重的是有些地區的農民法律意識太差，甚至都不知道自己的合法權益遭到了侵害。
3. 土地流轉的規范性不夠
關于承包地流轉行為的產生和價格，自發的、自愿流轉和村集體組織或協調兩種情況基本對半，前一種情況的土地流轉價格由雙方協商定價，自愿流轉；后一種情況的土地流轉價格由集體定價，集體流轉；少部分情況是合作社組織自愿流轉，雙方協商定價，自愿流轉。關于承包地流轉的確立憑證，57.2%以流轉合同為憑證，7.8%以字據為憑證，22.5%為口頭協議，其余的為第三方證明或未確立憑證。
4. 基層政府的管理水平不夠
超過3成家庭認為政府不能有效的解決土地流轉矛盾，不能充分維護農民在土地流轉中的合法權益。土地流轉農戶與政府起沖突主要表現在：政府沒有起到足夠的監督管理的作用，部分農民不清楚自己的土地流轉后的使用情況，流轉過程中存在著一些強迫性質，農民難以找到合理維護自己權益的手段等等。調查顯示，過半家庭不認為村干部是可以信任的，僅僅只有25%的家庭完全信任村干部。村集體關于土地流轉的決策，只有部分農民表示在村里參與過投票，多數村是由村委會領導直接決定。
5. r民流轉土地的意愿
在調查中發現，近半家庭認為土地流轉沒有導致其家庭經濟收入增加。關于農民愿意進行承包地流轉的原因如下：59.1%的人認為流轉帶來收入更高是非常重要的原因，38.4%的人認為家里勞動力少是非常重要的原因，63.8%的人認為家里勞動力在本地從事非農工作是非常重要的原因，47.2%的人認為家里勞動力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人認為產品價格下降是非常重要的原因，52.8%的人認為生產資料價格上漲是非常重要的原因，只有5.5%的人認為村鎮干部動員是非常重要的原因，只有7.1%的人認為周圍其它農戶都流出了是非常重要的原因，36.2%的人認為被迫流轉是非常重要的原因。關于農民不愿意進行承包地流轉的原因如下：50.4%的人認為自己只會種地是非常重要的原因，只有7.5%的人認為家里勞動力足夠是非常重要的原因，63.8%的人認為家里主要收入來源于種地是非常重要的原因，35.4%的人認為土地流轉收入太低是非常重要的原因，58.3%的人認為害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人認為害怕土地肥力被破壞是非常重要的原因。
四、農民土地權益容易受損的原因分析
（一）農村土地權利界定不清晰
農村土地的權利主體和權利邊界仍然具有很大爭議。我國農村土地制度改革較為滯后，雖然現在中央明確提出土地承包經營權三權分立，但關于經營權的三權的界定仍在討論之中。因此，即使部分農戶擁有了相關權證，但權證的邊界仍未確定。部分土地轉入方利用土地權利不明晰對農民的合法權益進行侵占，造成了農民土地權益受損。
（二）市場機制不健全
由于我國土地市場上的“城鄉二元制度”，我國農村土地市場發育較慢，雖然部分地區的農村土地流轉市場已在建設之中，但仍落后于農村土地交易的飛速增長。部分農村土地交易市場存在信息不透明、管理不規范等問題容易導致農民在土地流轉交易中受騙，從而喪失自己應有的合法權益。
（三）相關法律法規不健全
目前有法可依的是2003年的《農村土地承包法》、2005年的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和2007年的《物權法》，以及2014中辦發〔2014〕61號文。農村土地流轉的相關法律法規建設仍顯落后，顯示出不適宜農村土地流轉的現狀，這不僅限制了農村土地流轉市場的發展，也容易導致農民在土地流轉過程中，無法很好的利用法律依據來維護自己的合法權益。
（四）政府監管不到位
在農村土地流轉市場中，農民往往處于信息的弱勢地位，不能很好的衡量自己土地的價值，相關政府部門的指導和監督不到位，容易導致農民以低于市場正常水平的價格將土地流轉出去。
五、相關政策建議
其一，要加強政府監管，確保農民自愿流轉土地。對于政府違背農民意愿，強制農民流轉土地的行為，必須堅決查處。基層政府必須堅持依法自愿有償流轉土地，切實保障農民在土地流轉中的主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。其二，完善農村土地產權制度，加快農村土地制度改革。加快速度完成農村土地的各項權證的確立和發放，讓農民有證為證。加快修法速度，明確界定農村土地各項權限。其三，逐步完善農村土地市場的交易機制，引導農村土地有序流轉。繼續建設各地的農村土地流轉市場，做到市場透明、信息通達。其四，提高農民的法律意識，完善農民維權通道。地方政府應在農村中加大宣傳力度，用簡單樸實的方法，讓農民切實的明白自己所擁有的合法權益。政府要建立起農民維權信息的上傳通道，建立法律援助機制，通過各種途徑使農民的權益得以保障。
參考文獻：
[1]張麗.農地城市流轉中的農民權益保護研究[D].華中科技大學，2011.
[2]士賀光.農地承包經營權流轉中農民權益保障研究[D].蘭州大學，2015.
[3]廖洋.農地經營權流轉中農民權益保障研究[D].四川農業大學，2015.
[4]衡霞，程世云.農地流轉中的農民權益保障研究――以土地托管組織為例[J].農村經濟，2014（02）.
[5]龍開勝，陳利根.基于農民土地處置意愿的農村土地配置機制分析[J].南京農業大學學報（社會科學版），2011（04）.
[6]丁關良.土地承包經營權流轉制度法律問題研究[J].農業經濟問題，2011（03）.
篇3
隨著城區范圍的不斷拓展，城郊結合部的房屋租賃、買賣、產權糾紛日益增多，大多是私下隱形簽約交易或親屬作證交易，有的買受人甚至在不了解房屋產權情況和辦證要求下便糊涂交易，避開政府與產權登記部門，不僅存在稅收問題，而且留下很多隱患，致使房屋產權主體模糊，此類隱形交易便成為日后買賣雙方產生糾紛的潛在因素。此外，在征用過程中，涉及到集體土地上農民房屋的拆遷，需要對此進行補償，而如何對集體土地上農民房屋進行確權是補償的關鍵問題。物權法以及現行的征地補償安置政策要求，拆遷安置補償要以農村集體土地所有權證和房地產權證為依據。農村土地房屋權利人的產權意識日益增強，如果能盡早對農村集體土地上的房屋進行確權、發證，就可確定產權歸屬，建立全面精確的農村房屋權籍信息系統，以便于從建房管理的源頭上實現“一體化”管理的機制，大大降低城市化建設過程中的管理成本。
2農村集體土地房屋登記發證應遵循的原則
2.1依法登記原則嚴格按照相關法律、法規規定的房屋登記種類、程序、要件、范圍等，辦理集體土地房屋登記。《房屋登記辦法》第83條規定了集體土地房屋初始登記必須提交的6項材料，尤其是土地使用權證明材料要按照《土地登記辦法》第3條的規定執行，符合規劃的證明材料要按照《城鄉規劃法》第41條的規定執行，以上2項材料是集體土地房屋登記的核心材料。住房和城鄉建設部在《關于貫徹實施<房屋登記辦法>的通知》中明確規定，“集體土地上房屋所有權的取得、行使和轉讓，應當遵守國家法律和有關規定”［3］。因此，房屋登記部門要嚴格按照相關法律、法規的規定要件、規定程序，依法進行登記。現階段集體土地房屋登記由申請人先向房屋登記機構提出書面申請，提交申請登記材料，登記房屋權屬，不得強迫村民申請房屋登記。對自愿辦理房屋產權證的，決不向農戶收取房產登記費和房屋測量費，只收取權證證書費，切實減輕農民負擔。
2.2權利主體一致原則房屋作為一種不動產，它依附于土地而存在，房屋可以作為私有財產歸個人所有，而土地為國家和集體所有，個人不能取得土地所有權。因此，在進行農村房屋產權登記時，必須將房屋產權與土地使用權同時登記，即集體土地房屋登記申請人和房屋占用范圍內的集體建設用地或宅基地使用權權利主體必須一致，即“先地后房”，申請人要憑宅基地使用權證辦理房屋登記，同時要權屬清楚且符合城鄉建設規劃。
2.3屬地統一登記原則集體土地房屋由房屋所在地市、縣人民政府依法設立的房屋登記機關進行登記，一個市縣不得同時設立若干個登記機關，房屋登記機關應當建立本行政區域內統一的房屋登記簿。房屋登記簿是房屋權利歸屬和內容的依據，由房屋登記機關管理；鄉鎮政府、各類開發區不能成為登記機關，不得從事集體土地房屋登記工作；房屋登記是對民事權利的確認，登記標準必須統一執行國家相關法律法規規章規定；房屋權屬證書必須使用住房和城鄉建設部統一印制的證書。
2.4協調配合原則農村房屋登記發證工作牽涉到許多政府職能部門，如土地管理部門、城建規劃部門、房屋管理部門等。在農村房屋登記過程中，市政府應成立市農村房屋登記工作協調小組，負責制定政策，做好指導、督促和服務工作。建設、國土、公安、財稅、民政、司法、城管執法等部門按各自職責互相配合，信息共享，統籌宣傳發動、人員調配、業務培訓、時間安排等各環節任務，協調各鄉鎮（街道辦事處）登記工作。
2.5尊重歷史，方便群眾原則集體土地房屋登記歷史較短，原登記制度較為混亂，發證機關較多，城市規劃管理、工程建設管理和村鎮建設規劃、建設管理規定不完全相同，土地所有者各不相同，集體土地房屋交易限制條件嚴格、建設地分散。因此，應當實事求是地對待集體土地房屋登記，實行登記標準統一與區別要件形式內容相結合，房屋統一登記工作與村鎮建設規劃管理工作相結合。實現集體土地房屋和國有土地房屋統一平臺、分類登記。對于原已登記的集體土地房屋，應換發全國統一的房屋權屬證書。原發證部門應將集體土地房屋登記檔案移交當地房屋登記機關。對于房屋檔案完整、符合當時登記條件的集體土地房屋，房屋登記機關應將自然狀況和權利狀況記入房屋登記簿，換發房屋權屬證書。對于原房屋檔案不完整，無法記入登記簿或記入登記簿事項不全的，房屋登記機構應當按照當時的登記要件規定，要求房屋權利人在換發房屋權屬證書時補全材料。
3農村集體土地房屋登記發證中存在的問題與困境
3.1村民對參與房屋登記發證的積極性不足目前，集體土地和農村房屋的流轉只限于集體成員內部及繼承、分家析產、贈與等情況，而集體外部正常的房屋買賣則依照法律規定予以了限制，因此，土地房產交易的法律限制制約了農村房屋價值的變現，房屋價值無法體現，直接導致了農民辦證積極性不高。我國農村歷來都有“重地輕房”的觀念，認為只要土地經過有關部門審批即可，認為房屋權屬證書在生產生活中無法發揮作用，不能體現它的使用價值。
3.2登記機構不完善，房屋管理處于無序狀態房屋登記相關法律法規已經日趨完善并漸成體系，但由于圍繞房屋登記相關的職能資源并沒有經過充分整合形成合力，尤其是中小城市，國土、建設、房管一般均為獨立機構，分設而治，各部門之間在行政資源共享、職能銜接上的矛盾尤為突出。長期以來，我國對農村房屋的產權管理沒有一個明確的監管機構和有效的管理機制，發證機關較多，城市規劃管理、工程建設管理和村鎮建設規劃、建設管理規定不完全相同，因此，農村房屋產權管理嚴重滯后和不到位，歷史欠賬太多。房屋登記機構在已開展的登記工作中，所登記的房產僅憑鄉鎮土地管理所、規劃管理所出具的加蓋有2個管理所印鑒的證明來代替宅基地使用證和建筑工程規劃許可證所占比例居多，鄉鎮土地、規劃管理部門出具的證明顯然不具有法律效力。登記證明材料普遍存在缺失，不夠規范。雖然國家建設部有關文件多次強調一個市、縣只能由一個房屋管理部門頒發房屋權屬證書，但其他部門或企業頒發非全國統一權屬證書現象仍有發生。
3.3房屋申請人身份的確定尚不明確根據《房屋登記辦法》第8條：“辦理房屋登記，應當遵循房屋所有權和房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則”；第83條“申請農村村民住房所有權初始登記的，還應當提交申請人屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的證明”；第87條“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。農村集體土地范圍內的房屋申請初始登記或轉移登記時，都需要登記部門認定申請人是否屬于該農村集體經濟組織的成員。如何確定農村集體經濟組織成員的資格，我國目前尚沒有明確的法律規定。一些人認為申請人只有是房屋所在地農村集體經濟組織成員的才能辦理集體土地范圍內房屋的所有權初始、轉移登記［4］。實踐中會遇到許多不一致的情況，如一些村民因撤組轉產并入鄉鎮街道居委會，從而戶口性質由農業戶口變為城鎮非農戶口；原戶口在本集體經濟組織的現役義務兵、符合國家有關規定的士官以及高等院校、中等職業技術學校的在校學生；析產分割房屋的，取得所有權的人員可能是城鎮非農業戶口等，還需房屋登記機構工作人員進行審核。
3.4集體土地房屋抵押登記處境尷尬近年來，宅基地上的房產在信用社辦理抵押貸款的業務量呈逐年增長態勢，眾多農民利用住房作為抵押貸款發展農村經濟，住房抵押貸款已成為農民最便捷、最實用的融資方式，深受農民的歡迎，對于促進農村經濟發展正日益發揮著積極的作用，但集體土地房屋抵押登記卻面臨著“合情、合理、不合法”的尷尬局面［5］。《物權》、《擔保法》及《房屋登記辦法》均明文規定，宅基地使用權不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以農村村民的住房及宅基地不能設定抵押權；集體土地上的房屋，只有鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物可以設定抵押。因此，集體土地范圍內村民住房抵押權登記無法律依據。《物權法》第21條規定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任”，一些地方暫緩辦理集體土地范圍內村民房屋抵押權登記。停止集體土地范圍內農村房屋的抵押權登記，而又沒有可替代的有效的融資途徑，無疑將導致農民主要融資渠道的阻塞，農民住房價值將大幅度下跌，不可避免地導致農村發展停滯，極大阻礙農村經濟的持續發展，可能引起矛盾進一步激化，并有可能造成農民集體上訪；此外，還將造成登記主管部門登記費收入的大幅度減少，弱化其職能，使登記機關的正常運轉面臨困難。
4對策與建議
由于《房屋登記辦法》與原先實行的《城市房屋權屬登記管理辦法》對比存在明顯變化，尤其是對農村集體土地范圍內的房屋登記的限制，將對經濟、社會等領域的發展產生重大影響［6］。從全國范圍來看，相比于國有土地房屋登記工作，集體土地房屋登記多年來一直是比較突出的薄弱環節，鑒于目前集體土地房屋登記發證工作的復雜性和特殊性，開展集體土地房屋登記，應當積極穩妥有序的推進。
4.1加強輿論宣傳，營造集體土地房屋登記工作的良好氛圍集體土地房屋登記工作政策性強，與廣大農民群眾切身利益息息相關。在集體土地房屋登記中，應該做到既尊重農民的意愿、又引導農民積極參與。加強集體土地房屋登記政策的宣傳，結合農村特點，采取農民喜聞樂見的形式，發放各種宣傳資料，如房地產管理法、房屋登記辦法以及各種辦證須知等，達到家喻戶曉。進一步宣傳開展集體土地房屋登記的重要意義，提高廣大農民對集體土地房屋登記的認知和接受程度，促進登記發證工作盡快開展。
4.2完善登記機關的組織結構，制定科學合理的業務規范鑒于房屋產權產籍管理是一項業務性強、涉及面廣，而又十分繁雜的管理工作，當務之急應明確房地產行政管理部門為農村集體土地上的登記發證機關，認真梳理房屋登記流程，在各鎮設立房管所，并建立分工負責的工作機制，執行統一的作業指導文件，以此改變目前農村房屋產權混亂、無人管理的局面。鑒于農村集體土地登記發證工作包括集體土地所有權、使用權確權登記發證、土地權屬糾紛調處與信息管理3個方面，在各項條件具備下，還需建立農村房產管理信息系統，實現房屋地理信息與權屬登記信息相結合，即圖文合一，進行立體化管理，并與城區房產圖文信息管理系統合并，真正實現房產管理城鄉一體化。
4.3開展鄉鎮房屋的普查登記工作，規范農村房產管理以行政村為單位逐戶進行調查摸底和受理房屋產權登記工作，做到以點帶面，全面鋪開，聯合土地、規劃部門多方聯動突破登記要件不齊全障礙，通過普查登記，加強農村集體土地房屋的管理基礎，建立起較為詳盡完整的產權產籍資料，并對農村房屋分類建檔，將農村集體土地房屋有序地管理起來，根據《房屋登記辦法》，統一申請登記需提交的要件資料，明確辦事程序。對符合登記辦證的房屋，根據農民生產生活習慣，盡量簡化辦事程序，有條件的上門服務，即登記、即發證。
4.4完善房屋登記相關法律法規十七屆三中全會明確指出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開、規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益。要加快完善與農村土地流轉相關的法律法規和配套政策、規范，推進農村土地管理制度改革”。根據上述精神，建設和發展農村土地市場，必須加快完善《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規，出臺專門的司法解釋，使集體土地的流轉完全合法。農村房屋實現其應有權能是大勢所趨，目前更需要國家制定一些優惠性政策來保證農民融資［7］。同時，深化農村土地和房屋產權制度改革，積極探索統一的農村產權交易平臺，逐步建立和完善相應的管理體制、運行機制及監督機制，盡管農村房屋買賣還不能完全放開，但是有限制的抵押卻是必要的，在立法中逐步加入農村房屋抵押的理念，制定相應的抵押登記制度，達到法律、法規的一致性。
5結語
篇4
【關鍵詞】土地規劃管理；改革；農村
國家對土地實行整體規劃管理和改革是為強化對土地進行宏調，此舉不僅能強化土地的規劃管理和改革工作，還能使較小土地容納更多的人，且對科學開發土地資源有利，推動經濟進步。可以往的土地規劃管理和改革中發現諸多弊端，相關部門需實行應對方案來消除發現的不足。
1 提升當前土地規劃管理成效的方式
1.1 提升規劃管理人員專業水平
規劃管理人員的綜合水平決定該土地項目質量總體效果，高水平的規劃管理團隊，能夠推進土地規劃管理的快速進行，確保政府部門可以有效施行土地規劃管理。其由于土地規劃管理需相關人員針對土地規劃現行法規、成本資金、行政事宜以及管理模式均具備充足的認知，規劃管理人員需全方位參加進規劃管理中，針對土地規劃管理的全程進行管理，針對規劃管理人員實行教育，提升其專業水平。
1.2 采用合理的規劃模式
土地規劃管理人員實行規劃管理階段，不應采用原有的定性分析模式，應選用整合定性分析與定量分析模式或時序分析法。定量分析模式即利用定性研究取得結論，之后通過數學公式和數學模型進行計算判斷的研究模式，但土地規劃管理階段是持續進步的階段，因此，需應用時序分析法。通過合理的規劃模式對土地實行計劃，能夠提升土地規劃成效，且能夠提升土地使用率。
1.3 制定健全的土地規劃管理制度
其關鍵任務即健全土地規劃管理數據體系，整體角度來講，即將全國范圍內的土地管理工作實行信息化監管，針對提升土地規劃管理工作成效有利，且降低規劃管理成本，對社會各界與國家機構強化土地規劃管理調節與管理有利，對提升土地規劃管理的效力，使國民再次意識到執政黨作為人民公仆的觀念，對推動地方機構與財政進步有利。另外，制定信息管理體系的過程中，需有效應對內網與外網的聯系，建立一致的管理信息網。
1.4 土地規劃管理結束后，大力進行宣傳
土地規劃管理結束之后，需針對規劃地區國民實行宣傳，一方面使居民明確土地規劃的理念、規劃方式以及對象，一方面使地方政府意識到其現實思想，提升地方政府管理層重視土地資源，保障農村耕地的認識，以提升土地規劃管理工作的成效。
2 當前的合理對策
2.1 確立土地權益，嚴格承包經營權轉移
（1）基于農村地區的不同于土地開發不均衡的情況，需提升研究多模式的土地權益轉換模式的速度，提升農業利潤與農村家庭收入，提倡土地資源向大戶、農場、合作社以及主要企業方面轉移，實行因時制宜，多樣性的徒弟經營方式。所以，需從標準化，制度化土地權力轉移開始，設立縣鄉土地資源承包經營權轉移管理系統，制定工商行業租借準入體系與監督管理體系，指導農村設立合作社和托管部門，以保護農民權益。
（2）為了保障土地經營體系，提升農民自信，進行土地資源轉移階段，需以農民為主體，制定法規與制度，保障農民對土地資源的承包經營權益和所有財產權益；另外，針對宅基地權益的轉移，有關法規要求宅基地歸為集體，村民可以使用，不可轉移，長時間的宅基地問題反映，當前法律與監管體系已無法滿足當代農業進步趨勢的標準，需進行革新。
（3）當代農業的前提是滿足規模化經營模式，主要需在土地資源承包經營權益轉移階段制定不僅可以提倡規模化經營模式和產業化進步，還可以確保農民權益，其推動國家部門切實制定監督管理制度。此外，加強土地資源承包經營權益，有效保障農民土地資源權益，確保承包人取得穩定且長遠利潤，對土地經營權放松，促進稀少的耕地可以更加廣泛的轉移，提升耕地的配置成效，以促進當代農業進步，滿足規模化經營模式，且嚴格針對耕地轉移用途監督管理。有效處置該情況關鍵是允許農村土地資源承包經營權益較寬松的權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，優先需健全農村土地資源承包確權證件的頒發，健全《中華人民共和國物權法》與《中華人民共和國農村土地承包法》有關規定。
2.2 健全土地資源征收體系
由于《中華人民共和國土地管理法》的內容要求，農地的征收必須把集體土地轉化成國家所有的土地資源，可目前，我國工業化和城市化進步迅速，土地征收方面的糾紛日益增多，其根源，依然是法律規定的土地所有權轉化環節可否符合了農民的利益，土地征收補償款可否科學，無地的農民生活保證進行情況。土地資源為滿足當代工業化與城市化的前提，主要需在保障農民土地資源所有權與國家機構對土地資源管理權中尋得均衡，且促進其環節符合法律化、制度化。以當前多數地區推行土地體系方面為基礎，因農村有關土地財產的一切權利的總和模糊，農民針對土地資源承包經營權中包含的土地處置權力、說話權力以及自益存在很大制約，導致農村征地拆遷階段沖突顯現。土地資源增值款是土地流轉資金中去除地面物品補償款、青苗補償款、房屋拆遷補償款、土地資源開發款以及有關業務款項得到的資金。以此看出，農民土地資源轉移中盡管有資金補償，可依然較少，無地家庭難以依靠這些資金進行其他行業投資。集體建設土地，通常應用轉移模式作為有補償的租賃系統，農民能夠依照法律采用各類模式參加開發與運營。且土地資源體系革新需深入健全集體土地資源產權歸屬，確立農民承包土地資源的買賣、承襲、典質、加入股份以及租賃的權益，增加土地資源使用期限，改善當前征地國家機關的壟斷，革新土地資源使用權與所有權，優化配置農村土地。
2.3 制定對應政策，促進農業人口轉移
推行城市化與戶口制度革新階段，需重點保障農民的權益，提升制定與健全戶口制度相關政策的速度，漸漸消除農業人口和非農業人口的區分，制定城鄉一體化，保證農業人口流轉和自由選擇工作的新式戶口制度。農民轉移戶口到城市，其土地承包的處理，需制定土地資源承包的有序退讓體系，或不改變土地資源承包經營權益體系，為目前農民戶口改變所需應對的艱難抉擇，同樣為城市化與農村土地革新需消除的問題，其作為土地權屬的變更，需公平公正且等價作為前提，依照法律保障農民土地資源所有權。遵循我國部分區域的經驗與農村多樣性，通常參照如下幾點模式：第一，農民利用市場體系轉移土地資源，退讓承包經營土地與宅基地，于本地區遵照法定土地征收標準價格或者合理提升價格，轉移土地，但不改變土地資源的集體性和用途，房建和地上物品遵照質量進行補償；第二，政府提供科學的土地補償，農戶把承包土地與宅基地退給集體所有，房建和地上物品農民自主處置；第三，偏遠地區與貧困地區，能夠不進行承包土地與宅基地的退讓，農業土地轉移到農村合作社或者大戶，也可以自行建立農場，推動農業產品的規模運營。
3 總結
由于我國城鎮化水平持續提升，對土地的使用得到了更多的關注，合理使用土地已成為相關部門急需解決的問題。采取科學合理的土地規劃管理和革新，建立相關的法律制度和政策，確保土地資源的利用率，確保耕地和土地資源是有關人員今后需重點努力的方向，并為我國社會經濟的發展提供助力。
參考文獻：
[1]黨國英.中國土地規劃管理及其改革[J].上海國土資源，2014（03）.
篇5
(一)指導思想。以建立經營主體多元化，責，權、利相統一的集體林權經營機制為目標，盤活森林資源資產，激發林業發展活力，保持林業持續、穩定、健康發展，促進生態環境改善和農民增收。
(二)總體原則。到年月底，基本完成我鄉林改任務，明確山林經營主體和收益主體，摧進林業主體和配套改革，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標。
(三)基本原則。①堅持“公平、公正、公開”原則，確保村民平等享有集體林地承包經營勸;②堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護、林業的發展;③堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權;④堅持依法辦事，確保改革規范有序;⑤堅持因地制宜、分類指導，確保改革符合實際;⑥堅持“大穩定、小調緊”的原則。
二、集體林權制度改革的主要內容
(一)明晰產權
林業產權的范圍包括森林、林木的所有權和林地的使用權。集體林權在保持林地所有權屬集體所有的前提下，將林地使用權和林木所有權(使用權)落實到農戶或者其他經營主體。
1、自留山和責任山
已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整，自留山上的林木一律歸農戶所有。
已經承包到戶的責任山，要保持承包關系的穩定。林地承包期為70年，起止時間統一規定為年月日至年月日。承包期內，山上林木歸責任山戶主所有，允許繼承。承包期屆滿，可按照國家有關政策繼續承包。農戶不愿意繼續承包的，可在清理原合同約定的權責和義務后，交回集體經濟組織。
自留山、責任山面積、四至不清楚的，要在進一步明晰確認的基礎上，完善權屬登記和承包合同。林業“三定”時自留山、責任山已“兩山并一山”的，能區分的，可按林業“三定”政策予以區分，不能區分的，按責任山的形式予以確權發證。
被集體收歸統一管理后已流轉的山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護。存在遺留問題的，要尊重歷史、依法辦事，妥善處理。
農戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責任山維持不變;戶籍變更未轉為非農業戶口的，在遷入地取得了承包地的，其自留山和責任山應歸還集體經濟組織，在遷入地未取得承包地的，其自留山和責任山可以繼續保留;遷移到設區的市，轉為非農業戶口的，其自留山應當歸還集體經濟組織，責任山在承包期滿后歸還集體經濟組織。
2、集體經營山
對目前仍由集體經濟組織經營管理的集體山林，一般維持原集體管理不變，對群眾意見較大的集體經濟組織經營管理的山林，可將林地和林木按人口落實到農戶承包經營;也可采取均股、均利等形式落實產權，或一次性整體流轉后進行分配。
集體經營山林形成的債務，在林地、林木分配到戶時，應將債務按山林面積或股份分解到林權權益人。
集體林產權明晰方式及承包方案，按照《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規定，須經本村、組村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
集體經營山林已經流轉，程序合法、合同規范的，要予以維護;手續不完備、合同不規范、群眾意見較大的，本著尊重歷史、依法辦事的原則予以完善;對不符合法律規定的，要依法糾正。
3、鄉村集體林場
對于過去無償平調村組集體山林組建的鄉、村集體林場，分配方式合理的，可仍由集體經濟組織經營管理，保持鄉村集體林場的穩定。
已經填寫的林權證證本，有登記與實際情況不符等前期錯誤的，由鄉政府統一收回，清點造冊后，報縣人民政府批準銷毀。
(二)落實處置權
1.實行木材采伐指標分配公示制度
各村把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開和為民辦實事的重要內容。確保集體商品材采伐指標入村到戶率、公示率和及時率達到100%。
2.改革商品林采伐限額管理辦法
實行商品林采伐指標年度結轉滾動使用政策;短輪伐期工業原料用材林和非林地上的用材林的采伐年齡，由森林經營者自主確定，保證采伐指標;速生豐產林按其經營方案采伐，保證采伐指標;竹林采伐由經營者按生產技術要求提出采伐計劃，報林業主管部門批準，保證采伐指標;胸徑10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產計劃管理范圍。農戶在非林業用地營造的商品林，房前屋后營造的零星林木，不納入林木采伐限額，經林業站核實后自主采伐;
3.根據政策適度放寬生態公益林采伐強度和采伐方式限制。
4.簡化林木采伐審批程序，堅持憑林權證或其它有效的權屬證明申請林木采伐許可證，減少中間環節。
(三)放活經營權
1.嚴格執行《省森林資源流轉辦法》，加強森林資源流轉監督管理。遵循林地所有和經營權相分離的原則，在不改變林地所有權、林地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵將林木所有權、林地使用權以轉讓、互換、轉包、出租、入股等形式進行流轉。
2.對自留山、責任山的森林資源流轉由林權權利人自主決定，流轉后，農民與集體的初始承包關系不因流轉而改變。
3.集體經濟組織經營管理的森林資源流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，須經村民會議三分之二以上村民或者村民代表會議三分之二以上代表同意。同時必須進行森林資源資產評估，并在依法設立的產權交易機構中以公開拍賣、招標、競爭性談判、協商等方式進行。收益納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業建設。
4.所有林地使用權流轉的流入方必須有林業經營能力，不得拋荒或掠奪性經營。未取得林權證書、權屬不確定、有爭議的或法律法規禁止流轉的林地和森林資源，不得流轉。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。
(四)保障收益權
1.產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有。
2.落實各種林業補償、補助。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態效益補償直接發放到戶;未承包到戶的，要落實管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。
三、集體林權制度改革工作步驟
全鄉集體林權制度改革具體分三個階段進行。
(一)第一階段：成立機構，宣傳發動，制定方案
成立我鄉林改領導小組(名單附后)，召開各村集體林權制度改革動員大會，各村相應成立領導小組，經本集體經濟組織2/3以上村民或者2/3以上村民代表的同意，制定村級林改方案，經參加決策人員簽名后報鄉政府批準，存檔。
(二)第二階段：組織實施，穩步推進
由各村組織人員會同技術骨干及駐村干部(名單附后)現場核實山林權屬、用1：10000地形圖勾繪面積和四至界線，全面落實林木所有權、使用權和林地使用權;確權結果張榜公布定案后，完善或者重新簽訂林地承包合同書;將權屬落實情況登記造冊，經鄉鎮政府審核后報縣林業局登記，由縣人民政府核發林權證書。
(三)第三階段：對照內容，組織驗收
改革工作基本結束后，由鄉林改領導小組對照各項改革內容，逐條逐項組織檢查驗收。
四、集體林權制度改革的保障措施
(一)加強領導、廣泛宣傳、強化業務培訓
實行鄉鎮組織落實、村組具體操作、部門搞好服務”的工作機制。安排袁信凱等專業技術骨干到縣進行業務培訓，各村要制定落實好宣傳方案，組織1-2人參加鄉里的業務培訓班那一世
(二)實行駐村干部包村制
各村配備駐村干部及林業站工作人員各一名，要深入實地，指導落實。
(三)加強協調配合
各相鄰鄉村組踏界時要主動配合，互相協調。
(六)強化管理，維護社會穩定
及時解決調處各種林權糾紛，把矛盾化解在最底層，。
(七)嚴明紀律，確保進度質量。
1、尊重群眾意愿，保障林農權利。
篇6
關鍵詞：農村宅基地；農民；用益物權；退出
中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0169-04
1968年，美國學者哈定發表了著名的《公地的悲劇》一文，指出因人類過度使用空氣、水、海洋水產等看似免費的資源，終將付出巨大的代價。“公地”制度是英國中古時期的一種土地制度：封建主在自己的領地中劃出尚未耕種的土地作為牧場，提供給當地牧民無償放牧。由于放牧是無償的，每一個牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數量。隨著牛羊數量無節制地增加，牧場最終會因為過度放牧而成了不毛之地。其實農村宅基地就是一種“公地”，村民可以無償取得、無成本留置、無流動占有、無期限使用。在這種制度下，就不可避免會產生浪費農村宅基地等低效利用行為。
一、農村宅基地使用現狀
農村宅基地，一般是指農民的住房、輔助用房（如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用權是指經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限的集體土地建設用地使用權。①目前在我國1 653萬hm2村莊建設用地中，住宅用地約為1 333萬hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地閑置面積約占10%—15%。另外，全國大約有1 200萬份房產和宅基地處于可轉讓但是不能轉讓的閑置狀態。②
（一）空心村
由于城鎮化進程的不斷加快，村莊建設規劃滯后，宅基地管理薄弱等原因，農村新建住宅大部分集中在村莊，而村莊內部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。這種現象比較普遍。如河南多個縣都存在大量的空心村。由于農戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴，某些縣（正陽）戶均宅基地達到0.2hm2，是國家宅基地劃撥標準的10倍，浪費耕地1.3萬hm2。
（二）一戶多宅、面積超標
《中華人民共和國土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。如河南省農村村民宅基地標準：城鎮郊區和人均耕地667平方米以下的平原地區，每戶用地不得超過134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地區，每戶用地不得超過167平方米；山區、丘陵區每戶用地不得超過200平方米，占用耕地的適用前面兩項的規定。
但是，由于缺乏有效的法律約束，加上住宅不能自由流轉等因素，目前農村一戶多宅的現象比較普遍。例如，有些農戶搬遷到新宅后，舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養牲畜，或者廢棄不用；有的村民本來有宅基地，由于繼承房屋就同時擁有二套或二套以上宅基地；有的農村村民已經遷入城鎮定居，但在農村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面，隨著農村經濟條件的改善，村民建房也追求大面積，個別農戶宅基地占地面積達到500平米以上。
（三）違法違規現象突出
在農村，由于監管不力，違法用地現象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經批準非法占有土地，隨意擴建住宅。個別領導干部“把持”宅基地的審批權，批宅基地，批村內空閑地，甚至耕地，一占就是幾畝，甚至十幾畝，無計劃、無規劃、無用地審批手續。宅基地確權登記和日常監管等基礎工作薄弱，一些地方農村宅基地確權登記發證并不到位。農村土地違法案件分散，呈現出點多、面廣、量大、打擊難的特點，農村地區已經成為土地違法的重災區。
（四）地下交易盛行
農村宅基地流轉已經是一個在實踐中不斷發生和發展的客觀事實。尤其是城鄉結合部等快速城市化的地區，農村宅基地使用權和住房的出租、轉讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制，這種行為不能得到法律的認可和保護，這些交易只能通過地下交易，“暗箱操作”，不僅嚴重影響了交易的安全，引發了許多糾紛，而且也在某種程度上干擾了市場秩序，其潛在的隱患不容忽視。
二、農村宅基地無序使用的原因
（一）法律法規建設落后
目前我國還沒有一部專門關于農村住房用地的法律法規，與農村宅基地有關的立法散見于各法律法規中。
1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這表明，農村宅基地使用權可隨房屋出賣或出租，允許其在本集體經濟組織內部流轉，但是一旦流轉，就不能再申請宅基地。
1995年《擔保法》第37條第2項規定，“下列財產不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權；但該法第35條第5項，第36條第3款規定的除外。”公民不得以宅基地設定抵押權，以宅基地設定抵押權的，設定的抵押權無效。
1999年國務院辦公廳的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地證和房產證。”
2004年國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第2款規定，“改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”二者均強調不允許農民向城鎮居民流轉出售自己的住宅，城鎮居民也不能購買宅基地使用權，法律對宅基地使用權流轉的限制更加嚴格。
2007年《物權法》設專章將農村宅基地使用權作為用益物權加以調整，但是對其流轉并沒有明確予以規定。只是在第153條規定，“宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定。”可見，《物權法》對這一問題采取的態度是回避，沒有突破原來的法律限制。
后來，為了遏制小產權房買賣，2007年12月國務院辦公廳《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》中強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”“單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有的土地搞房地產開發。農村住宅的買賣只能在同一集體經濟組織成員內進行，宅基地購買人必須為本集體經濟組織成員，不能跨行政村流轉，不能向本集體經濟組織以外成員轉讓，禁止向城市居民流轉。”2008年1月15日國土資源部《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》又再次重提“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房或小產權房”。
從我國宅基地使用權流轉法律制度演變過程可以看出，宅基地使用權流轉立法相對混亂，不過從中可以看出法律對宅基地使用權的流轉經歷了一個從限制流轉再到更加嚴格限制流轉的過程，這形成了我國宅基地使用權流轉法律制度的基本框架。
（二）村民守法意識低下
受傳統觀念的影響，村民普遍認為宅基地是祖傳的，使用與不使用由自己說了算；還有經濟落后的因素，也有家庭觀念抬頭的因素。從現實角度分析，有法律法規宣傳不到位的因素，有經濟條件改善后依仗權勢擺闊的因素，有的根源于攀比風影響，而在城鄉結合部及城中村，在農村住宅出租可獲得永久性基本經濟收入的情況下，村民更是寸土如金般守護者自家的農宅。
（三）政府監管無力
首先是宅基地的規劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經濟建設，忽視村鎮規劃建設，使村鎮規劃制定遲緩。由于沒有堅持全面規劃、合理布局、節約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設的原則，造成目前農村居民點布局分散、村莊向外無序擴展、村內宅基地雜亂無章、亂搭亂建等混亂的局面。
其次是日常監管的缺失。農村宅基地管理面廣量大，情況復雜，對農村宅基地的監督成本主要落在國土部門身上。但是，基層國土部門力量比較薄弱，難以形成有效監管，再加上處理違法手段也較為單一，依罰代拆、一罰了之的現象比較普遍，村民之間的監督效能很低，有時互相包庇。村集體組織沒有強硬的執法能力，有些村干部為了自己的政績或人氣，對違法事件視而不見聽而不聞，客觀上縱容了這些違法行為。
（四）農村宅基地退出機制的缺失
首先是宅基地收回制度不健全，雖然現行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度，并原則性規定了宅基地使用權收回的幾種情形，但對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規定，更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題，致使其在現實生活中無法得到執行。其次是宅基地無償取得、無限期使用、限制流轉性和留置的無成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全，難以構筑宅基地退出的有效運作平臺。
通過對上述農村宅基地無序使用的諸多原因進行分析可以發現，法律法規建設不適應社會現實需求是導致諸多問題的首要原因，而村民守法意識低下和政府監管乏力則加劇農村宅基地非法使用的泛濫，農村宅基地有償退出機制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無法找到疏導的出口。因此，建立激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制，是解決中國當前農村宅基地利用存在的問題的有效途徑，也是改革和完善農村宅基地使用管理制度的核心內容之一。
三、建立農村宅基地有償退出機制的法律困局
（一）退出制度不完善
《土地管理法》第65條規定，“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的。（二）不按照批準的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。”本條雖然確立了宅基地的收回制度，并原則性規定了宅基地使用權收回的幾種情形，但過于粗糙，缺乏可操作性。對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規定，更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題，致使實際管理中真正收回的宅基地寥寥無幾。現行宅基地收回制度基本失效，并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用幾乎為零。
《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）規定，“有條件的地區，通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林綜合整治，……整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，……區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。”此通知也較為原則，操作性不強。
《物權法》第162條規定，“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的房屋轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住宅轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。” 此條允許農村宅基地在農村集體經濟組織內部成員之間流轉。而實際上，這種流轉較少，原因在于農村宅基地只能流轉給本村有資格取得宅基地的人，但是既然有資格取得宅基地，就可以向村集體組織申請新的宅基地，無須取得他人的宅基地了。
（二）宅基地使用權不完整
根據前述關于農村宅基地的立法現狀來看，與較為完備的城市房地產法律體系相比，現階段調整農村宅基地使用權的法律法規數量少，效力層次較低。《民法通則》和《土地管理法》的調整力度明顯不夠。雖然《物權法》把宅基地使用權界定為用益物權，并作為獨立的一章加以規定，但是關于宅基地流轉的問題，在第153條規定，“宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定”，僅僅是對過去法律規定的延續。這使得宅基地使用權沒有體現出效益優先的價值取向，只是將嚴格限制農村宅基地流轉的立法精神進行到底。再者，法律并沒有規定農村宅基地使用權的期限，作為一個理性人，村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對土地資源的保護，更造成農戶退出宅基地的動力完全喪失。
從實踐中來講，這樣的立法模式實際上并不利于對農民利益的保護。首先是由于農村宅基地的商品屬性和財產屬性沒有被法律確認，物權屬性并沒有真正得到體現。農民在宅基地上的自建房屋的經濟價值并不能變現，不利于農民財產利益的實現；其次，由于法律禁止農村宅基地的外部流轉，如果有此種需求的話，只能通過暗箱操作地下交易的方式來實現，但這種地下交易的風險較大，萬一產生糾紛，農民的利益難以得到保障；最后，此種限制牢牢把農民束縛在土地上，不利于城鄉生產要素的互通，更不利于農村城鎮化建設的加快。
（三）配套政策不完備
宅基地有償退出機制的實施過程中還涉及跨村安置、退出宅基地補償標準、騰退后節余宅基地的收益權的分配、承包地調整、整理收益分配等諸多問題，在城鎮社區安置還涉及戶籍制度、城鄉社會保障差異、就業等問題，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經開始進行有益的嘗試。如河南省在2011年1月的《關于促進農民進城落戶的指導意見》規定，“在全省范圍內逐步取消農業、非農業二元制戶籍管理制度，實行城鄉統一的戶口登記制度，探索建立居住證制度，依托居住證統籌流動人口在現住地的登記管理、社會保障和公共服務。”
四、立法完善的建議
（一）加強退出制度的操作性
針對《土地管理法》第65條規定過于原則的問題，在建立農村宅基地有償退出機制的問題上，首先必須要明確應當退出和可以退出農村宅基地的具體情形，如違法占用宅基地的或者面積超標的都屬于應當退出宅基地的情形；其次應當明確宅基地有償退出的程序，明確規定可以提出宅基地退出的主體，審批機關以及宅基地收回應當履行的手續。屬于應當給予補償的，補償必須到位；而違法用地等情形導致的農村宅基地的退出，不能給予補償。在補償的問題上，應當根據經濟發展水平制定國家、村集體組織和農戶三方認可的補償標準和補償方式。合理的農村宅基地退出補償標準應當給予新占耕地建造宅基地的取得成本，要體現技能調動農民退出宅基地的積極性，維護農民利益，又能節約集約利用土地，促進和規范農村宅基地退出機制的建立。
（二）賦予農村宅基地完整的物權
確定和完善農村宅基地產權對于保證農民宅基地用益物權得以實現具有重要的作用。應該盡快結束現行法律限定的農民宅基地的半商品化狀態，正視住宅商品化是城市化進程中農民財產權利不可分割的重要組成部分，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。建議規定“農民宅基地及其房屋所有權人依照法律規定享有占有、使用收益和處分的權利”，并發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，以便保障農民的合法權益。允許農村集體經濟組織通過宅基地的商品化進行舊村改造試點，明確節約出來的宅基地仍屬于農民集體所有。在符合規劃和用途管制的前提下，農民集體可以將節約出來的宅基地以節約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產生的租金等收入主要歸農民集體所有，允許以宅基地進行抵押，使得農民宅基地權益的實現更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權流轉中獲取不當利益，應當對其進行必要的限制。農民轉讓了宅基地使用權的，不能再取得新的宅基地。
在農村宅基地使用權行使的期限問題上，因為宅基地使用權本就是用益物權，宅基地使用權受存續期限的限制，并不違反其居住保障性。宅基地使用權的保障屬性只應針對受保障的農民。一個人的生命總是有限的，應當保障的生存居住權當然也是有限的。考慮到將來與城市房地產管理體制的銜接和一致，建議將農村宅基地的使用權也規定為70年。
（三）完善相關配套措施
首先是完善農村宅基地的科學規劃和審批制度。在社會主義新農村建設過程中，結合新一輪土地利用總體規劃修編工作，制定村莊規劃，科學合理編制農村宅基地使用規劃。鑒于我國農村發展不平衡，宅基地的發展趨向在城鎮化地區、鄉村化地區和生態涵養地區各有不同，在產業結構、人口構成、居住方式等方面存在明顯差別，因而在宅基地的利用上需要區別對待。要建立健全宅基地審批制度，嚴格執行申請條件、審批程序、審批結果公示制度。審批前，對村組的舊宅基地、空閑地進行摸底登記，建立地籍圖件，并進行標注；審批中，對照圖件先使用村內舊宅基地和空閑地；審批后，通過簽訂合同，發放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊的行為，及時交出舊宅基地。在依法登記的基礎上，加強信息化管理。
（四）加強法律法規的宣傳力度
最后，要有針對性地加大與農村宅基地使用相關的土地法律法規政策的宣傳力度，爭取社會各界的理解和廣大農民的支持。在全社會形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂見的形式，增強宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時也要加大反面警示教育的力度，加大對違法違規建設宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度，適時將一些典型的違法行為和案件曝光，從而起到一定的威懾作用。
結語
法律真正的根源和活力，不在法律條文，而在社會生活實際。正如埃利希很早以前就說過，“法律發展的中心不在立法，不在法學，也不在司法判斷，而在社會本身。”“如果我國法律還一味禁止宅基地使用權轉讓，或者嚴格限制只能轉讓給本集體經濟組織成員，必然會使這方面的法律規定形同虛設，法律與現實社會脫節。”農民不是不愿退出閑置的宅基地，只是按照目前的法規，農民的財產權得不到保護和補償。農民作為理性人，為追求個人利益最大化，是不會主動放棄宅基地申請或退出已有的宅基地的。通過對村莊的合理規劃和基礎設施建設，營造一個宜居舒適的環境，可以提高農民退出宅基地的意愿值；通過宅基地流轉、抵押和宅基地的有償退出，實現農民宅基地財產權是提高農民退出宅基地意愿值的關鍵；確定地方政府服務的角色，完善集體建設用地補償和收益分配是提高農民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農村宅基地使用權流轉制度和宅基地有償退出機制，農村宅基地使用權作為生產要素在市場中流動起來，才能充分發揮其價值。
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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead
HE Zu-pu
（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）