征收林木的補償標準范文

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篇1

關鍵詞：生態公益林；林木收購；計價方法；福建省

中圖分類號：S7272；S711

文獻標識碼：A文章編號：1671-3168（2012）06-0073-04

收稿日期：2012-09-10

作者簡介：廖建國（1966-），男，福建古田人，副教授。從事森林資源管理、森林資源資產評估及林業教育工作。

福建省現有20775萬 hm2生態公益林，其中集體與個體林權的生態公益林面積達18498萬 hm2，占89%，目前生態公益林的經營者每年獲得國家財政的森林生態效益補償費為180元/hm2·a，這一補償標準與商品林的經營收益相比明顯偏低，直接影響了林地、林木所有者的利益和經營生態公益林的積極性。為此，許多專家建議政府采用購買方式將集體和個人所有的生態公益林變成國有的生態公益林，以便在國家財力許可的前提下，建立一個適合當前生態公益林發展的生態公益林收購制度，但如何確定合理的收購計價標準是關系到國家收購成功的關鍵，當前國內外對生態公益林收購計價方面的研究報道較少[1-3]。基于此，本研究對多種計價方法進行了理性分析，以福建省生態公益林收購為例，分別利用各種計價方法進行收購資金的測算，旨在為今后生態公益林林木收購在定價方法上提供有益的參考。

1收購計價的理論依據

11公共產品理論

從效用的分割性、消費的競爭性和受益的排他性等方面考察，生態產品屬于公共產品[4]。一般情況下，公益林是一種典型的公共產品，這種公共產品具有非排他性或排他的費用很高，難以收費，而且公益林這種公共產品不能貯藏和移動，經營者難以對其做出控制，于是公益林的經營者無法要求哪一個部門去償付其生態效益使用費，也無法迫使受益者償付了使用費后才能利用其生態效用[5]。因此，生態公益林所發揮的生態效能常被社會各方無償享用，從而導致公益林所耗費的成本得不到補償，經營者或所有者無法得到應有的收益。在市場經濟體制下，這種無收益甚至無法保本的經營自然吸引不了私人資金投入，也嚴重影響了經營的積極性。可見，私人或企業無法保障公益林的有效供給，所以，政府必須進行干預，這也符合市場經濟國家公益性和基礎性事業國家化的趨向。

12、勞動價值論

價值是指凝結在商品之中的人類一般勞動，價值量的大小由社會平均必要勞動時間決定。生態公益林在營造、撫育、管護過程中凝結了大量的人類勞動，同時公益林生態效能以無形產品的形式為社會提供涵養水源、保持水土、凈化空氣等多種生態效益和社會效益[6]。福建省所區劃的生態公益林多為人工林，集體或個體生產經營者的林分被劃為生態公益林，其收益必然低于作為商品林的收益，在這種情況下，沒有人會愿意繼續經營生態公益林，為社會無償提供使用價值。因此，生態公益林的提供必須保證生產經營者的經濟收益，借助政府力量采取收購方式來完成價值交換，實現其生態和社會功能的價值。

13、地租理論

地租是直接生產者在生產中所創造的剩余生產物被土地所有者占有的部分，是土地所有者權益在經濟上的實現形式。地租包括級差地租和絕對地租。集體、個人林地被劃為生態公益林林地后，開展生態公益林收購工作時，應考慮林地的權屬收益，林地所有權使所有者獲得絕對地租。同時還應考慮在不同立地條件的營林產生的生態效益有很大區別，如果經營公益林，同等投入下，立地條件好的林地產生的生態價值將高于立地條件差的林地，這就存在了級差地租收益。

2收購計價方法

21歷史成本計價法

林 業 調 查 規 劃第37卷第6期廖建國，等：生態公益林林木收購計價方法研究

歷史成本計價法是按當時工價及生產水平造林，到被評估森林資源資產時，整個營林過程發生的歷史實際成本，同時考慮一定的投資收益率進行計價。由于公益林建設的特殊性，生態公益林所有者經營公益林不應以盈利為目的，不能只顧經濟效益，而不要生態效益；政府收購公益林應重點補償經營公益林產生的全部實際歷史成本及一定的收益，林木計價不僅補償成本，還要補償林業平均投資收益。歷史成本計價法是在補償林木所有者在整個營林過程中發生的實際成本及保障經營者獲得林業行業平均投資收益率回報的基礎上提出的。該計價法集中反映了公益林本質及生態收購內涵，一定程度上也維護了投資造林者的合法權益。因此，歷史成本計價法可作為國家收購生態公益林計價標準的測算下限。以福建省歷史平均營林生產成本（福建林業職業技術學院森林資源資產評估事務所資產評估歷史數據）為準，經測算，福建省非國有生態公益林分平均收購單價為10 305元/hm2。

22林木資產評估計價法

林木資產評估計價法是當前林農較愿意接受的林木收購計價方法，也受到許多林業專家推薦，在當前公益林生態效益市場不存在，交易價格無法顯示，補償標準無法測算的前提下，以商品林的林木資產評估價值來確定公益林林木價格是容易為林農接受及社會贊同的，有利于社會和諧及林區的穩定。根據《資產評估操作規范意見（試行）》（原國家國有資產管理局國資辦發[1996]23號文）規定，參照商品林的評估方法，對幼齡林林木資產評估采用重置成本法；中齡林、近熟林林木資產評估采用收獲現值法；成熟林、過熟林林木資產采用市場價倒算法。但隨著林業稅費降低及林業產品價格提高，商品林的價格近年來不斷提高，完全按林木資產評估法計價，國家收購資金存在巨大壓力，況且生態公益林的所有者往往也是生態效益最直接的受益者，有義務也有責任為公益林建設付出相應勞動。因此，林木資產評估計價法可作為國家收購生態公益林計價標準的測算上限。以當前福建省生態公益林平均水平測算，其林木資源資產評估均價為13 875元/hm2。

23意愿收購計價法

意愿收購計價法是林農自愿有償轉讓林木所有權的一種計價方法，是最能實現林農與政府雙贏的計價方法，前提是林農在確認意愿價時，必須考慮現行生態公益林的經營政策，做到公正合理。在調研中，林農可能出于自身利益最大化的角度出發，用當前商品林的收益作為參照提出的生態公益林的收購意愿價格，主觀性強，確認的價格往往偏高，特別是對于闊葉生態公益林的期望價常以用材林皆伐作業思路去測算，這種價值的實現是建立在商品林經營模式的基礎上，因此，采用意愿收購計價法有自身的局限性。

通過對沿海防護林、大江大河源頭及自然保護區等一類生態林分布地區的平潭、廈門、長樂、新羅區、光澤、武夷山、順昌、延平等縣（市、區）實踐調研，以收集調研報告和典型案例、召開專題座談會、發收調查問卷等形式，從收回的338份林農及村干部生態公益林收購意愿價問卷，統計測算生態公益林分平均收購意愿單價為20 490元/hm2，體現出當前林農對生態公益林收益期望普遍偏高。

24征用林地補償標準計價法

征地是指國家為了公共利益的需要，如鐵路、公路、城市建設等需要，依法對農民集體所有土地實行征收或征用。征用林地補償費分為林地補償費、安置補助費和林木補償費3部分，其補償標準是根據財政部、國家林業局《關于印發森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》，結合地方經濟發展水平而制定的。征用林地補償標準計價法是在征地林木采伐歸所有者的基礎上，參照征用林地補償標準中的林木補償費，由于林木所有權未發生轉變，征用林地補償通常沒有考慮林分質量狀況。同時，由于征地后林農永遠失去林地所有權與經營權，征地后林地改變了用途，往往產生幾倍甚至幾十倍的經濟效益，林農對林地收益的期望值明顯偏高。

以當前福建省高速公路建設征地平均補償標準進行測算，生態公益林分平均補償單價為21 345元/hm2，由于征地補償標準含林地補償費、安置補助費和林木補償費3部分，所以各地征用林地補償標準往往偏高，因此，征用林地補償標準計價法僅可作為經濟發達地區生態公益林收購的參照。

3福建省公益林收購資金的測算

福建省收購集體、個體所有的生態公益林，經測算，采用歷史成本計價法需收購資金1 907 18571萬元，平均林分單價10 305元/hm2；采用林木資產評估計價法需收購資金2 566 15399萬元，平均林分單價

13 875元/hm2；采用意愿收購計價法需收購資金3 789 50995萬元，平均林分單價20 490元/hm2；采用征用林地補償標準計價法需收購資金

3 948 86479萬元，平均林分單價21 345元/hm2。

31按事權等級劃分的資金測算

各事權等級公益林收購資金需要量如表1所示。

32 按生態區位差異劃分的資金測算

各事權生態區位公益林收購資金需要量如表2所示。

33按保護等級劃分的資金測算

各保護等級公益林收購資金需要量如表3所示。

34按齡組劃分的資金測算

各齡組公益林收購資金需要量如表4所示。

表1福建省分事權等級生態公益林收購資金測算

Tab1Summary of ecological forest acquisition funds at different powers level in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產評估計價法意愿收購計價法征用林地補償標準計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

國家級生態公益林85778610785925122160351375459218701875978203851748596

省級生態公益林9478439885936942120301140255193501834024222152105563

地方級生態公益林441781033545657115355095917985794542157095291

合計18498071907721256667337894513949450

表2福建省分生態區位的生態公益林收購資金測算

Tab2Summary of ecological forest acquisition fund at different ecological zones in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產評估計價法意愿收購計價法征用林地補償標準計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

重點生態公益林1805629103051861533139352515211205503710060213453853578

一般生態公益林441781033545652115355094317985794492157095287

合計18498071907185256615437895093948865

表3福建省分保護等級的生態公益林收購資金測算

Tab3Summary of ecological forest acquisition funds at different protection degree in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產評估計價法意愿收購計價法征用林地補償標準計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

一級保護39525711025435891156906200282109083357819365765684

二級保護84588510305872184135451145553201751706540210301779051

三級保護564486981055345913275749630207301169943231901308843

合計18056281861534251521137100613853578

表4福建省分齡組生態公益林收購資金測算

Tab4Summary of ecological forest acquisition funds at different age group in Fujian Province

幼齡林4314091156549907792253981911344057952517850770370

中齡林8344018340 9557210185850059200701674559274502290922

近熟林23803810125241167172054095232457058485115450367740

成過熟林34595913620471370262509083822746595057515030519833

合計18498071630076256615537895103948865

4結論與討論

政府是森林生態效益的主要購買者，政府購買模式應是支付森林生態補償的主要方式，國家收購集體生態公益林的林木所有權計價標準應以歷史成本計價法測算值為下限，以林木資產評估計價法測算值為上限，再與生態公益林所有者充分協商，結合當地社會經濟水平，科學地確定生態公益林的收購價。

由于區域經濟發展水平不同，人們的生態意識也不同，在具體定價時要從以下幾方面給予考慮。

1）政府的財力是決定收購定價的重要前提。生態公益林主要是以發揮生態效益為主，屬于公共物品，是公共財政重點支持的領域。目前，政府提供生態公共物品的資金主要來源于國家財政和地方財政，地方財政實力一定程度影響到收購定價的水平。就以福建省生態補償標準為例，由于地方財政不同，經濟發展情況不同，相差較大，其補償標準從180～540元/a·hm2不等。

2）生態區域重要性是影響收購定價的重要因素。公益林生態功能強弱不能單純用蓄積量這一指標來評價，而應以林分結構（樹種組成、年齡結構、林層結構）及所發揮的生態效益、區位重要性等方面來決定，應盡快展開公益林生態效益評價的研究，重視林分生態價值的評估，以生態功能價值作為公益林收購定價的重要依據。

3）林分質量是確定收購定價的主要依據。林分質量的好壞，特別是樹種組成、林木蓄積量直接影響林分的經濟收益，在確定收購定價時應充分考慮生態公益林的經營成本、林齡、林分質量和蓄積量等因素，不能實行“一刀切”的統一收購標準。

參考文獻：

[1]蔣愛軍，張敏，陳雪峰國家直接收購非國有重點公益林有關問題探討[J]林業資源管理，2008（1）：33-36

[2]李曉玲銅川新區城市生態購買設計[J]西北大學學報，2006，36（5）：835-838

[3]曹揚關于開展國家直接收購個人投資營造的重點公益林試點工作的探討[J]內蒙古林業調查設計，2006，29（3）：61-64

[4]王愛民生態環境產品的政府雙重壟斷分析[J]社會科學，2005（8）：5-9

篇2

(2000年3月20日省人民政府令第47號公布 省人民政府關于修訂《貴州省征占用林地補償費用管理辦法》的決定經2004年6月30日省人民政府第20次常務會議通過 省人民政府令第78號公布，自2004年8月1日起施行）

第一條 為了加強林地管理，切實保護林地資源，維護林地、林木所有者和經營者的合法權益，有利于森林資源的合理利用和各項建設事業的發展，根據《中華人民共和國森林法》及有關法律、法規，結合我省實際，制定本辦法。

第二條 進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地。確需征、占用林地的，應當依法辦理林地使用手續。

第三條 征、占用林地補償費用項目包括森林植被恢復費、林地補償費、林木補償費和安置補助費。

第四條 依法征、占用林地的單位和個人應當繳納森林植被恢復費，支付林地補償費、林木補償費和安置補助費。

林地補償費、林木補償費支付給被征、占用林地的所有權人或者使用權人。

臨時占用林地的，應當繳納森林植被恢復費；對林木造成損害的，應當對被臨時占用林地的所有權人或者使用權人支付林木補償費。

農村村民按照規定標準建設住宅，依法使用集體林地作宅基地的，森林植被恢復費的征收按照國家有關規定執行。

第五條 征、占用林地的，森林植被恢復費由省人民政府林業主管部門負責預收。臨時占用防護林和特種用途林地，臨時占用其他林地面積10公頃以上的，森林植被恢復費由省人民政府林業主管部門負責預收；臨時占用除防護林和特種用途林地以外的其他林地面積2公頃以上10公頃以下的，森林植被恢復費由市（州）人民政府、地區行署林業主管部門負責預收；臨時占用除防護林和特種用途林以外的其他林地面積2公頃以下的，森林植被恢復費由縣級人民政府林業主管部門負責預收。

第六條 森林植被恢復費征收標準按照恢復不少于被征用或者占用林地面積的森林植被所需要的調查規劃設計、造林培育等費用核定。具體征收標準如下：

（一）用材林林地、經濟林林地、薪炭林林地、竹林地、苗圃地，每平方米收取6元；

（二）未成林造林地，每平方米收取4元；

（三）防護林和特種用途林林地，每平方米收取8元；國家重點防護林和特種用途林林地，每平方米收取10元；

（四）疏林地、灌木林地，每平方米收取3元；

（五）宜林地、采伐跡地、火燒跡地，每平方米收取2元。

各種林地地類劃定為國家公益林的，應當按照國家重點防護林規定的標準收取；劃定為地方公益林的，應當按照防護林規定的標準收取。

第七條 林地補償費標準：

（一）征、占用苗圃地、果園及其他經濟林地的為旱地年產值的6—8倍；

（二）征、占用喬木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地的為旱地年產值的2—5倍；

（三）征、占用宜林地的為旱地年產值的1倍。

土地年產值，由縣級人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據被征（撥）耕地的前3年平均年產值及其類別、各類作物的主、副產品常年產量，參照國家收購牌價和市場價格綜合擬定，報同級人民政府批準。

第八條 林木補償費標準：

（一）用材林：

1、幼齡林（包括未成林地苗木）為上一年度單位面積工程造林所需費用及撫育、管護全部投資的2倍；

2、中齡林，近熟林為被征、占用林地上木材產值的1倍；成熟林為被征、占用林地上木材產值的0.5倍。木材產值按當地上一年度同類木材的平均銷售價乘以林木蓄積量；

（二）特種用途林、防護林為本條第（一）項第2目中齡林、近熟林補償標準的2倍。

（三）經濟林：

1、尚無收益的經濟林為實際造林、撫育、管護全部投資的2倍；

2、收益初期、衰退期的經濟林為當地同類經濟林收益盛期上一年度年產值的2倍；

3、收益盛期的經濟林為上一年度年產值的4倍。

（四）薪炭林、灌木林為本條第（一）項第1目幼齡林的全部投資。

（五）苗圃地苗木為當地同樹種上一年度市場單株平均銷售價乘以株數總價值的2倍。

（六）竹林（含筍用林）為被征、占用林地上竹（筍）林產值的2倍。竹林產值以當地上一年度的單株平均銷售價乘以總株數；竹筍產值以當地上一年度平均畝產量乘以銷售價。

（七）零星樹木為當地上一年度實際銷售價。

（八）其他附著物，按照有關法律、法規的規定補償。

第九條 安置補助費按照《中華人民共和國土地管理法》及有關法律、法規的規定辦理。

第十條 征、占用城市以及城市規劃區內的林地，森林植被恢復費按照規定標準2倍收取；林地補償費和林木補償費應當高于本辦法第七條、第八條規定的標準，具體辦法用該標準再乘以2—10倍。

第十一條 被征、占用林地需要采伐林木的，應當依法辦理林木采伐許可證，憑證采伐。采伐的林木歸被征占用林地的林木所有權人。

第十二條 森林植被恢復費屬于政府性基金，納入同級財政基金預算管理，實行專款專用，專項用于林業主管部門組織的植樹造林、恢復森林植被，年終結余轉下年安排使用。具體使用辦法由省財政、林業主管部門另行制定。

收取森林植被恢復費使用省財政主管部門統一印制的政府性基金票據。

第十三條 省人民政府林業主管部門收取的森林植被恢復費，按照省、地（州、市）、縣（市、區）林業主管部門二、二、六比例分配，通過省財政專項轉移支付返還被占用或者征用林地所在地的地（州、市）、縣（市、區）財政部門。

篇3

【關鍵詞】土地征遷 失地農民 安置補償

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

近年來，西部地區城市化及工業化的發展速度加快，建設用地需求急劇增加，土地征遷活動逐漸增多，征遷工作復雜性越來越明顯，具體表現為：土地征遷工作任務繁重，項目較多，經濟建設的跨越式發展使得征地面積不斷擴大，拆遷任務量隨之增大。征地項目涉及面較廣，面臨的情況較為復雜，經常涉及項目施工問題、歷史遺留問題及經濟補償標準問題等。西部地區土地征遷工作涉及到各方面的切身利益，政府的重視程度不斷提高，對土地征遷工作要求也更嚴格、更高。

結合目前西部地區征地拆遷工作的現狀來看，征地拆遷矛盾仍然較為突出，由此引發的案例不斷增加，數量處于同比上升的狀態。地方政府在制定土地征遷政策以及實施整個征地過程時應本著公正、公開的原則，但很多時候地方政府都忽視了農民的知情權與參與權，農民對征地拆遷工作是否會損害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出質疑。對征地各項工作缺乏宣傳，容易導致農民不了解征地目的、補償標準、安置方式等內容，從而反對征地拆遷，阻礙工作的進行①。在征地工作過程中容易造成公平性的缺失，土地征遷爭議解決機制不完善是西部地區土地征遷工作中的突出現狀。農民對于征地范圍、補償標準等方案的制定缺少協商的機會，只能在地方政府制定后提出意見。土地征遷爭議解決機制將土地征遷糾紛按照行政訴訟問題解決，時間長、費用高的缺點會進一步損害農民利益，降低農民生活水平②。

西部地區征地補償標準及安置方式存在的問題

西部地區征地補償標準不符實際，相對偏低。林果等多年生經濟作物是許多西部地區農民重要的生活資料，也是重要的經濟收入來源，農民因經濟林木的補償標準偏低而不滿意。西部地區生態環境較為脆弱，樹木的生態價值還體現在維持和改善生態環境上，而對樹木的補償往往只注重其生長成本，忽視其生態環境價值，補償價格與市場價格差異較大，無法與農民達成協議。西部地區社會經濟的發展導致建筑材料價格上升，加上人工費用的上漲，建筑物的建造成本大大提高，相對于建造成本來說補償標準偏低，難以滿足農民的生活需求，損壞了農民的利益。土地征遷補償標準的制定一般參考土地原用途，往往忽視失地農民在土地增值收益中的分配③。

西部地區制定征地補償標準時，缺乏合理的參考依據。在征地過程中，土地與地上附著物的補償應分別根據土地本身的價值以及地上附著物的價值來確定，然而西部地區在對失地農民的實際補償中，往往將土地補償費依據按照地上附著物補償費的依據進行測算，忽視了土地本身的價值，如對于相同條件的耕地因播種作物不同而采用不同的補償基數，對于實行輪作的耕地難以確定補償基數的計算應以何種作物為依據等。

西部地區所征土地等級與補償范圍的劃分不全面。在西部地區土地征遷工作中，地方政府對耕地高、低、中產田的劃分沒有科學依據，對牧草地的優劣等級也沒有進行科學分等，導致在征地補償時被征土地都統一按照同一等級進行補償。對一般喬木、經濟作物分類沒有進行細化，無法確定具體的補償標準。西部地區很多地方都實行套種耕作模式，與單一的耕地補償標準或樹木補償標準矛盾突顯，對于花卉、新開荒地、設施農業等也沒有統一的補償標準。

西部地區對失地農民實行較為單一的安置補償模式。貨幣補償安置方式是西部地區土地征收實行的主要安置方式，加上農民認為股份制安置等方式風險較大，更加傾向于選擇貨幣安置方式。貨幣安置方式雖然實施起來較為簡單，但由于西部地區許多農民知識水平低、勞動能力差以及部分失地農民年齡偏大，土地補償費及安置補助費不足以滿足其生活及社會保障需求，促使上訪事件頻發④。

西部地區失地農民安置補償模式調整的原則

公開聽證原則。西部地區地方政府在制定征地安置補償模式時要充分聽取社會各方面的意見，以組織聽證會等方式充分保障農民的話語權，讓農民充分了解、參與整個征地過程。

因地制宜原則。西部各地區社會經濟發展情況各不相同，采取統一的補償標準顯然不符合實際。在制定安置補償標準時，要充分結合當地的社會經濟發展水平，為各項費用留下一定的彈性空間，便于日后的調整。

動態調整原則。西部地區的社會經濟發展水平逐漸加快，人們生活水平穩步提升，國家征地及安置補償政策也在適時調整，因此西部各地區要建立征地補償標準動態調整機制，每隔一段時間就應該進行補償標準的合理調整。

失地農民生活水平不降低的原則。土地是農民主要的生產生活資料，在土地征收以后，農民失去了最可靠的生活保障，生活環境發生很大改變，容易導致失地農民心理落差較大。因此，西部地區征地安置補償要保證失地農民生活水平不下降，能保持較穩定的生活水平。

西部地區失地農民安置補償模式改革的對策

加強西部地區政府對土地征遷工作的立法，完善征地安置補償法律法規。西部地區政府應進一步完善土地立法，避免出現土地立法工作滯后于社會和經濟發展需要的狀況，確保土地征收權的使用滿足公共利益的需求。要嚴格界定征地范圍，區分公益性用地和非公益性用地的界限，將經營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴格限定在必要的公益事業用地范圍內。在征地拆遷政策制定前，要組織開展調查摸底工作，充分聽取各方面的意見，進行深入論證。在制定相關政策時必須考慮可能出現的各種風險及規避措施，做到“有法可依”，使政策的實施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆遷安置工作領導機構應嚴格按照既定的政策進行拆遷、補償、安置，做到政策實施中問題及時反饋，為不同時期政策的調整提供依據，同時要保證政策的延續性和公平性，維護政策的嚴肅性。地方政府應盡快出臺失地農民安置保障條例、政策、文件等，為失地農民安置保障提供政策和法律依據。

加強西部地區征地拆遷工作的動員與宣傳。西部地區政府應在征地拆遷之前組織召開農戶動員大會，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶，征地公告，宣傳征地建設項目的重要作用。政府應采用多種形式搞好宣傳，重點宣傳征地拆遷補償與安置的政策、標準、好處、操作程序，這樣有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑。西部地區征地工作人員應深入群眾，以失地農民為中心，幫助失地農民解決在征地拆遷工作中所遇到的困難。

調整、完善西部地區征地補償標準，建立補償標準動態調整機制。西部地區現行的土地征收補償一般屬于一次性補償，落后于社會經濟發展水平逐步提高的現狀。隨著西部地區社會經濟發展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，因此征地補償標準應與各地經濟增長的實際狀況相適應，確保農民土地被征用后生活水平不降低。根據國土資源部的《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地區應建立與當地社會經濟發展水平相適應的征地補償標準動態調整機制，定期對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。對土地補償費、青苗補償費等補償標準開展相應的調整工作，使失地農民的收入真正隨著現代化的進程“水漲船高”⑤。

完善西部地區失地農民的培訓與就業優惠政策。西部地區的征地安置補償方式要充分保障農民的生活需求，要讓農民在未來的生活中有能力、有機會就業。鑒于西部地區多數失地農民知識水平相對較低、專業技能缺乏的狀況，政府要加大對失地農民再就業的資金投入，為失地農民安排專門的就業培訓項目，提高失地農民的專業素質，以促進其再就業。

對于西部地區失地農民從事個體經營、自謀職業的，要參照鼓勵城鎮失業人員再就業的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業稅、所得稅、管理費等。失地農民在創業初期遇到資金難題時，政府應予以提供支持與幫助，政府可通過設立轉崗基金等形式鼓勵村民從事個體戶和經營私營企業。建立現代農業產業園區，包括設施種植設施養殖，以安置失地農牧民，鼓勵轄區企業吸收農民工，如設立協警員、保潔員等崗位⑥。

完善西部地區失地農民社會保障制度。目前在西部地區社保制度建設不完善的情況下，必須盡快把西部地區失地農民納入城鎮社會保障體系，保險費用從征地費用中支付，使失地農民能夠參加醫療保險、養老保險與失業保險等，實現與城鎮社保的對接。西部地區城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，特別是對于過去補償過低的失地農民，應當解決其養老保障、基本醫療保障問題。在其符合最低生活保障標準的情況下，可以按照當地城鎮居民的標準領取最低生活保障金。西部地區失地農民基本養老保障制度可實行“低水平、有彈性、廣覆蓋”三原則，即實際繳費基數、繳費比例和繳費年限以當地基本生活需求標準為宜。

社會保障體系是西部地區征地安置補償標準調整的主要參考依據，養老保險是失地農民社會保障體系建設中最為重要的核心部分。在西部地區規劃范圍建成區內失地社會保障水平主要依據失地農民養老保險待遇水平并結合當地城鎮居民養老保險待遇水平進行測算;西部地區規劃范圍建成區外的失地農民社會保障水平主要依據當地新農保待遇的水平測算。同時根據西部地區失地農民不同年齡段、失地面積測算其所需繳納的養老保險費用及最低檔次，以此作為調整安置補償標準的重要依據。

建立多種安置方式相結合的西部地區安置補償模式。從近年來西部地區安置模式的運行效果可以得知，單一的安置模式已經遠不能滿足社會需求，探索建立多元化安置補償模式已經成為必然趨勢。入股分紅、社會養老、留地安置、農地置換等安置方式在西部地區中的部分地區已經進行了階段性嘗試，但仍處于低水平狀態，且每種安置方式都存在其優缺點。例如采取貨幣安置+就業安置+養老保險安置+政策獎勵+住房保障的征地安置模式，通過提高征地補償標準、設置多種就業崗位、減少失地農民養老保險繳納金額的比重、制定搬遷獎勵政策、加大房屋置換的政策優惠等，可極大滿足當地經濟建設用地需求和失地農民利益訴求;也可采取貨幣安置+留地安置+養老保險安置+住房保障的征地安置模式，或者采取貨幣安置+糧食安置+最低生活保障征地安置模式，這些不同的安置模式組合結合各地區實際情況，充分發揮不同安置方式的優點，促進西部地區土地征遷工作以及其他經濟建設工作的開展。

完善西部地區征地糾紛協調機制與安置補償監督機制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地區各級辦為負責主體，與所涉及的相關部門構建完善的協調機制。當西部地區失地農民對補償標準或者補償價格不滿意時，能夠通過有效途徑提出異議，并能選擇通過訴訟或仲裁以外的形式及時化解糾紛。土地征遷安置補償監督機制要及時進行糾紛處理，有專門工作人員負責征地拆遷安置補償各項工作的進行，保證失地農民申訴渠道的暢通，制定科學合理的安置補償方案。西部地區征地拆遷工作應嚴格遵守國家有關法律法規、政策和程序進行，在征地調查和征地補償時，深入到村組戶，加強征地拆遷的透明度和程序公正、公開，按照征地農民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補償安置方案。

其次，西部地區地方政府要完善安置補償款的發放制度。西部地區各土地管理部門要明確土地補償的收益主體，從而在農村征地過程中，對失地農民進行直接登記，由銀行將征地補償安置資金直接打到農民專有賬戶中，避免出現補償款被扣留的現象。西部地區地方政府應做好征地補償款發放的監管工作，要把補償費的管理與使用等情況定期向社會公示，發揮社會各界的監督作用。

最后，要制定嚴格的西部地區征地拆遷工作程序，完善監督機制，通過設立專門監督機構，認真履行監督職責，派專人到場參與監督。要充分保障被拆遷人的知情權、參與權、決策權，政府在雙方間搭建談判協商的平臺，進行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計維護他們的合法權益，如積極向被拆遷村組和拆遷戶發放相應宣傳資料并進行答疑;充分保證權利主體在征地調查、征地及拆遷補償費的協商、勞動力安置等過程中的參與權和發言權等。同時，要將土地征遷過程以影像資料形式存入檔案，便于糾紛處理時的查用。

綜上所述，征地拆遷工作對于促進西部地區現代化建設的迅速開展起到重要的推動作用，且現代化建設對土地需求量處于持續增加的狀況。而在西部地區土地征遷工作中出現的問題導致失地農民有不同程度上的意見與看法，由此引發的征地矛盾不斷出現。土地征遷工作要在維護公共利益的前提下，充分保障失地農民的利益，建立完善的失地農民安置補償模式，保證征遷工作的順利進行，為西部地區現代化建設助力。

（作者單位：西南財經大學保險學院;本文受教育部社科研究基金項目“養老機構入住的個體決策研究”與四川省哲學社會科學研究規劃項目“尋找需求可變點―通過完善社區照料服務降低機構養老需求的研究”共同資助，項目編號分別為：11XJC840006、SC13E066）

【注釋】

①鐘德誠：“淺談我國土地征收制度和程序存在的問題及對策”，《法制與經濟》，2008年第2期。

②白非，劉振環：“我國土地征收制度中存在的問題及對策”，《中國國土資源經濟》，2005年第2期。

③林其玲：“我國征地補償制度問題分析”，《農業經濟問題》，2009年第10期。

④史衛民：“完善征地補償安置的法律思考”，《商業研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“農民征地補償標準將動態調整逐步提高”，《湖南農業》，2010年第9期。

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[關鍵詞]森林資源 保護 有效策略

中圖分類號：S7 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）20-0392-01

1.森林資源保護的涵義

森林資源保護是促進森林數量的增加、質量的改善或物種繁衍，以及其他有利于提高森林功能、效益的保護性措施。森林資源保護大致分為森林資源消耗量控制、森林生物多樣性保護、森林景觀資源保護及森林災害防治等。

1.1森林資源消耗量控制

根據“林木采伐量小于生長量”的原則編制木材生產計劃，適量采伐森林，嚴格控制森林資源消耗量，以實現資源的可持續利用。中國木材生產一直供不應求，消耗量不斷增加。目前這種資源的高消耗模式將危及中國森林資源前景，導致用材林中的成熟林資源趨于枯竭，迫使提前采伐中齡林，降低林地質量。應加強森林資源的林政管理，建立森林資源產業化管理制度和林地有償轉讓使用的新機制。

1.2森林生物多樣性保護

在森林中蘊含的豐富物種資源和遺傳種質資源是自然界的寶貴財富。由于全球性的森林資源下降，棲息地破壞和萎縮，導致物種的大量減少或滅絕，生物多樣性急劇降低。據統計，目前中國瀕危動、植物種數已達4030～5030種之多。《瀕危野生植物國際貿易公約》附錄所列的640個種中，中國就占15%左右。為保護森林的生物多樣性，應加強自然保護區建設，完善珍稀瀕危野生物種的原地和遷地保護網，以及強化執法的力度等。

1.3森林景觀資源的保護

森林景觀的美學、文化、娛樂、觀賞等價值已日益為人們所認識，森林旅游休閑已成當今時尚。加強森林景觀資源的保護，在保護的基礎上發展森林旅游和休閑活動，興辦森林公園，既可提高森林的綜合效益，又可促進林區建設，對于建立多功能的林業生產體系具有積極意義。

1.4森林災害防治

森林災害包括森林病蟲害、森林火災及森林氣象災害等。森林災害的防治應貫徹“防重于治”的方針，通過生物、化學和工程等措施進行綜合防治。對于影響范圍廣、突發性強的森林病蟲害，應建立長期監測網，加強蟲情、病情的預測、預報工作，以便及時采取防治措施。對于破壞性嚴重的森林火災，除了加強護林防火規章執行力度以外，建立火警的預警系統和加強護林防火組織、工程措施建設也是非常必要的。至于氣象性災害，在林業生產布局中應予以充分考慮，可通過“趨利避害，因地制宜、合理布局”的辦法來預防，把氣象災害對林木的危害控制在最低程度。

2.我國森林資源保護工作存在的問題

2.1采育失衡

長期以來，林業指導思想上重采伐、輕造林育林，沒有建立林價制度。在木材生產中對林木無償采伐，森林資源的消耗得不到經濟補償，林業生產的必要的營林資金不足。由于搞單一的原木生產，不重視發揮森林的生態效益和社會效益，而是按需定產，木材生產任務過重，集中過伐，致使采育失衡，相當長的一段時期內更新跟不上采伐。

2.2亂砍濫伐

作為薪柴砍伐的森林資源占全國總消耗量的30%，我國目前許多山區，仍以薪柴為主要的農村生活能源，約占能源結構中的68%-74%， 尤其是干旱區的農村生活能源至今仍十分缺乏。

2.3火災頻繁

森林火災頻繁，其中90%是人為引起的。大部分林區由于經營管理水平低，防火措施差，火災預防和控制能力低，造成森林火災多，損失慘重。建國以來，最大的一次森林火災是1987年大興安嶺北部林區的特大火災，火災面積為133萬公頃，過火林地和疏林地面積114萬公頃，其中受害面積為87萬公頃。

2.4病蟲害劇增

據統計，我國有各種森林病蟲害8000多種，隨著森林過伐和大面積人工純林的不斷發展，改變了森林的組成結構和生物之間相互制約的生態關系，降低了森林自我抗御病蟲害的能力，造成森林病蟲害發生的規模和頻率加劇，對森林的危害十分嚴重。

3.加強森林資源保護的有效策略

3.1強化林地保護管理

認真貫徹落實林地保護利用有關規定，嚴格依據林地保護利用規劃審查建設項目使用林地，控制用地規模，把林地保護管理放在森林資源管理的首要位置。嚴格執行占用征收林地定額管理制度，統籌安排年度定額，優先保障重點建設項目、基礎設施項目、民生項目，合理調控城鎮建設項目，從嚴控制經營性開發項目。積極引導建設項目節約集約使用林地，能占用宜林荒山荒地的不占用有林地，能占用劣質林地的不占用優質林地，切實保護生態區位重要和生態脆弱地區的林地。健全占用征收林地補償機制，嚴格執行占用征收林地補償標準，嚴禁減免或變相減免植被恢復費和林地補償金。對林地非法開墾為耕地的，依法清理收回，退耕恢復植被。堅決杜絕以土地整理、低丘緩坡開發利用、耕地占補平衡為名非法占用和損毀林地。

3.2嚴格森林經營監管

執行森林采伐限額制度和憑證采伐制度，認真落實森林經營規程規范。天然林撫育工作，嚴格按照天然保護工程實施方案的規定，合理確定撫育方式和任務，科學安排撫育作業伐區，嚴防隨意變更撫育方式。嚴禁以商品林的撫育標準對公益林進行撫育設計和違反規程提高采伐強度及出材率，堅決杜絕以森林撫育為名行伐木取材之實。科學開展低產低效林改造，嚴格按照技術規程確定改造對象和改造方式，從嚴控制低產低效林改造的規模和范圍，確保不出現亂砍濫伐、不造成資源破壞、不發生水土流失。承擔伐區調查設計的單位，必須嚴格按照規程要求開展伐區調查設計，嚴禁弄虛作假。對因虛假設計導致森林資源破壞的，依法追究設計單位負責人和設計人員的責任。

3.3規范樹木采挖移植

禁止采挖原生地天然瀕危、珍稀樹木，禁止采挖國家一級保護野生植物、古樹名木，以及國家級公益林、自然保護區、良種基地內以及生態脆弱和生態區位重要地區的樹木。因科研等活動必須采挖樹木的，必須經批準后方可實施，并保護好林地上的其他樹木，防止破壞周邊植被，采挖后應及時回填土壤，限期恢復植被。

3.4嚴厲打擊違法行為

對破壞森林資源的直接責任人，森林公安必須依法從嚴查處，不得以罰代刑，不得放棄追究民事責任。對森林資源管理中、、徇私枉法造成森林資源破壞的責任人，應根據相關規定追究責任，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。堅決打擊因林地承包經營糾紛、山林權屬糾紛、林權流轉引起的破壞森林資源行為，切實維護林農合法權益，維護林區安定。

3.5切實加強組織領導

充分認識加強生態文明建設的重大意義，妥善處理好經濟發展與森林資源保護的關系，著力加強對森林資源保護管理工作的領導。建立破壞森林資源大要案查處情況制度和森林資源保護管理重大事項約談機制，接受社會監督。把森林資源數量增減、質量升降和保護管理好壞作為目標責任制考核的重要內容，嚴格考核，嚴格獎懲，促進責任落實。

參考文獻

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關鍵詞：土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權 社會保障

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

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【關鍵詞】森林；生態；效益補償

一、實行森林生態效益補償政策的必要性

（一）實行森林生態效益補償政策是生產實踐的迫切需求。森林的生態效益是森林的外部經濟效益，不能通過市場交換使其經濟主體受益，現代經濟學將之稱為公共商品，對這種公共商品應有特殊的價值計量方法和補償措施。森林生態補償就是對森林生態效益的一種價值回報，也是商品經濟價值規律的客觀要求。建立完備的森林生態體系是我國林業發展戰略的首要奮斗目標。而生態環境惡化和林業資金匱乏的矛盾也日益突出，因此，建立森林生態補償機制是我國林業實現跨越式發展的迫切需要。

（二）實行森林生態效益補償政策是彌補生態公益林資金嚴重不足的重要渠道。從我國生態公益林建設的實踐來看，生態公益林建設資金嚴重不足。主要體現在三個方面：一是建設初期的造林費用不足；二是森林管護費用，包括人工管護費、護林防火費、病蟲害防治費等不足，導致森林資源管護不力，毀林現象嚴重；三是對經營生態公益林的集體和個人投入的補償，由于沒有資金渠道，一直沒有實現，嚴重影響了生態公益林經營者的積極性。當前，我國作為發展中國家，國家財政對林業的投入是相當有限的，實行森林生態效益補償政策，通過“誰受益，誰補償”，“專款專用”等政策彌補資金不足，實現森林資源的有效配置。

（三）實行森林生態效益補償政策是實施生態公益林體系建設的重要保證。生態公益林是以維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會多種生態需求為主體功能的森林。生態公益林服務于社會，受益于全民，是一項公益事業。是以空氣凈化、水源涵養、水土保持、防風固沙、農田牧場保護、護岸固堤、護路、護渠、美化環境，以及以國防、科研服務為主要目的。其本身的價值很難直接用經濟效益指標來衡量。生態公益林的生態效益是以活立木群落為載體的形式發揮作用的。一旦將其林木采伐，其生態效益也就不復存在。所以，生態公益林是嚴禁商業性采伐的，其經營者不可能按商品經營方式通過市場交換取得其勞動和投入的經濟回報。實施生態補償機制，可以從根本上改變森林生態效益長期無償享用，森林的經營者只有投入而無回報的這種不合理的狀況，也可以彌補國家財政撥款的不足，保證公益林建設的可持續性。

二、目前森林生態效益補償存在的問題

（1）基礎研究薄弱生態價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確界定。（2）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。（3）現行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態補償機制的建立。（4）全國還沒有形成統一、規范的管理體系缺乏有效的監督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞。

三、建立生態補償機制的對策建議

（1）建立健全政府間財政轉移支付制度。加大對中西部地區、生態效益地區轉移支付力度，改進轉移支付辦法，突出對生態地區的轉移支付；設立對重點生態區的專項資金支持模式，將中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方，主要是中西部地區的一般性轉移支付。（2）強化生態補償的稅收調節機制。調整和完善現行資源稅，增收水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題；開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為；對非再生性、稀缺性資源的開發要逐步提高稅率。（3）拓寬生態建設和環境保護資金籌措渠道。今后可以繼續利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題。提高金融開放度、資信度和透明度及加強投資制度的一致性和穩定性，創造良好的條件以引進海外資金，積極吸引國外資金直接投資于生態項目的建設。（4）加強生態補償機制的基礎研究工作開展生態保護立法研究，為建立生態環境補償機制提供法律依據。根據我國環境污染和生態破壞的實際情況，科學確定不同地區的補償標準、補償方式和補償對象；在財政支付能力有限、政府控制力不足的條件下，加強產權改革制度的研究，調動民間參與污染治理和生態建設的積極性，將政府主導型生態治理模式逐步轉變為民間主導型治理模式。（5）進一步完善生態補償的收費制度逐步擴大排污收費的范圍，提高排污收費標準，加大收繳力度，加強對有關部門行政不作為的監督。積極探索生態補償收費的實踐，制定嚴格的征收標準，實行收支兩條線管理，征收的生態補償費應該專款專用，用于生態恢復和補償。

四、結語

建立森林生態效益補償機制是一個新的課題，是我國改善生態環境建設、解決生態建設資金的根本途徑，雖然國家已經開始試點，但仍有許多問題有待于進一步深入研究，如生態效益價值評估，同時借鑒林業發展國家的做法和經驗，努力促進我國森林生態效益補償機制的建立。而我國財力有限，區域經濟發展不平衡，對本文中提出的對策建議，在不同地區具有相應的選擇性，有必要引起地區政府重視，林業部門要主動介入積極探索。

參考文獻

[1] 徐信儉等.關于建立森林生態效益補償基金的思考[J].林業經濟，2000（4）.

[2] 吳水榮，馬天樂，趙偉，等.森林生態效益補償制度進展與經濟分析[J].林業經濟，2001（4）.

[3] 陳欽等.建立我國森林生態效益補償制度的條件分析[J].林業財務與會計，2001（7）.

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【關鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權社會保障

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍

土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的。現行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。

為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。

2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍

現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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土地承包經營權的抵押權屬于擔保物權的范疇，同時，又是土地的他項權利的一種，是設立于土地的使用權之上的權利負擔，其具有擔保物權和土地的他項權利的雙重性質，故農村土地承包經營權的抵押關系不僅要適用擔保法的調整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農村土地承包法》等有關土地資源法律的調整。然而，現行的土地承包經營權抵押制度仍處于雛形發展階段，許多的規定散見于上述法律之中，存在許多不科學、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發揮。本論文試就土地承包經營權擔保中的若干問題進行探討，以期對將來完善農村土地的承包經營權抵押立法及實踐操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性

中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎

反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。

同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。

另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據

依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].

首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。

如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。

三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突

土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經營的土地

在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。

根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。

2、發包方收回承包經營的土地

依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為主權利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。

在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。

四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系

由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經營取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：

首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。

其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。

再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。

由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。

五、設立土地承包經營權抵押期限制度

中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。

筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。

由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。

筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].

六、結 論

中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。

土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。

土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。

土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。

總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。

參考文獻

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款

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關鍵詞：林地；保護；利用；遠安縣

1引言

林地是森林資源組成重要部分，承載著生態文明建設空間、林業發展空間、保護人類生存空間，是林業事業主體。黨的十八屆三中全會提出建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。當前生態文明建設主體在林業，已上升到國家政治層面，因此保護森林與林地工作刻不容緩。

2遠安縣林地資源概述

遠安縣位于湖北省長江中上游鄂西北，系鄂西山地向江漢平原過渡地帶，屬三峽庫區生態環境治理重點縣市之一，也是國家天然林資源保護工程實施縣之一，位于北緯30°53′08″～31°22′34″，東經111°14′34″～111°52′41″，地勢西北高，東南低。該縣以沮河為界，沮河以西為淺切割中低山區，沮河以東為低山丘陵區，沮河沿岸為低山丘陵河谷區。平均海拔500m，海拔在76～1325m之間。境內沮河、漳河、西河三大水系流域，自北向南注入長江，屬長江一級支流，氣候溫和，雨量充沛，四季分明，屬亞熱帶大陸季風氣候區，適宜多種植物生長。

2.1林地資源概況

根據2010年全縣森林資源清查數據，全縣土地總面積174920hm3，森林覆蓋率74.38%，活立木總蓄積380萬m3，林地總面積138506hm3，占79.1%，其中有林地128556hm3、疏林地8075hm3、灌木林地1213hm3、未成林地358hm3、苗圃地10.2hm3、無立木林地186hm3、宜林地108hm3，全縣林地分生態公益林和商品林兩種林地類別。

全縣納入補償生態公益林林地面積60487.2hm3，其中國家生態級公益林20440.5hm3，省級生態公益林17440hm3，縣級生態公益林22606.7hm3。

2.2森林林地資源特點

全縣林地立地條件好，土地肥沃，酸性為主，地形以山地中山為主，山谷縱橫交錯，熱量適中，雨量充沛，濕度較高，無重大自然災害，適宜林木生長，森林資源豐富，素有“小林海”之稱。森林植被均為天然林次生植被和人工栽培，植物群落為針葉林與闊葉林混交，常綠樹與落葉樹共生，屬亞熱帶常綠闊葉林地帶，常綠和落葉闊葉混交林區，夏綠林向常綠林的過渡地帶。以馬尾松、杉木、栓皮櫟、麻櫟、青岡櫟、樟、茶等為常見，以天然次生林和人工栽培植被所代替。

林地平均活立木總蓄積為295m3/hm2，森林植被呈現林分質量低，林分呈現針葉林多，闊葉林少。用材林多，經濟林少，中幼林多，成熟林少，樹種單一林分效益低，森林生態功能脆弱；用材林中，幼林占多數，成熟林少，木材質量及徑級逐年下降，林地生產力偏低，優越的立地條件和建設高標準用材林基地的要求不相適應，林地生產潛力未能充分發掘。局部地區自然環境和條件惡劣，部分為石漠化土地，利用改造困難。因地質、氣候、地貌等原因，缺水缺土，自然環境和條件惡劣，利用難度大。

2.3林地保護管理情況

（1）遠安縣實施天保工程以來，全面停止天然林采伐，實行森林限額采伐，森林巡護制度，開展公益林建設（封山育林、人工造林），退耕還林、低產林改造、造林補貼、生態公益林補償等林業重點工程，強化森林資源保護利用，提高了森林質量。全縣依托生態項目以發展柑橘、核桃、茶葉、景觀植物等、用材林基地為契機，促進林農曾收，充分挖掘林地生產潛力實現最大產出。

（2）實施生態公益林林地管理，統一規劃、科學經營、嚴格管護巡山，生態公益林區劃落界后，不得變更和改變林地用途，確保生態公益林面積不減，極端脆弱林地資源重點保護，供保護和改善生態環境、水土保持用途。

（3）商品林林木、林地實行有償使用制度，依照國家法律規定，可以出租、出讓、轉讓，作價入股作為合資、合作造林，自主經營原則，但不得將林地改為非林地，需變更林木、林地的所有權或使用權的，依法辦理權屬變更登記手續。

（4）嚴格實行林地用途管制，林地主體功能主要用于發展林業和生態建設，嚴禁將林地改變為非林地。未經批準不得占用，經濟發展、工程建設項目使用林地，經林業部門審核同意，依法繳納森林植被恢復費，次年異地等量恢復森林植被，恢復數年以后，其面積和質量不低于征占用林地以前的水平，確保林地面積穩中有升。

3林地保護利用存在的問題

3.1征占用林地長期存在

人們生活水平提高帶來的需求壓力，新農村建設、工業化和城鎮化擴張帶來的發展壓力、工礦廠區、低丘緩坡開發、工業進山，道路、旅游等需求量增大。林地既要承擔生態需求重任，又要滿足經濟社會發展用地需求的需要，保護與利用的矛盾比較突出。遠安是一個“八山一水一分田”的山區縣，耕地資源有限，需要林地承擔經濟社會發展的供地責任。

3.2林地保護重視不夠

林地可持續發展戰略地位、生態文明重要性和必要性等認識不足，林地逐年減少，對外來投資者占用林地的管理放任，林地與耕地未放置同等位置，林地植被恢復費征收阻力大，導致違法使用林地時有發生，林地管理難度大，林地保護法律意識淡薄。在處理項目建設和林地的管理問題上，重發展經濟，輕保護，給依法管理林地和查處林地案件造成困難和障礙，不辦理林地占用手續比較突出。

3.3森林資源經營、管理粗放，生產力低

遠安縣99.2%以上的森林由集體或個人經營，經營管理粗放，純林多、混交林少，幼中齡林多、成過熟林少，森林質量不高，效益較低，森林質量差，林種結構不合理，森林資源增長緩慢，森林火災、森林病蟲害威脅嚴重，局部森林生態功能薄弱。

3.4林地保護利用缺乏統一的規劃管理

林業部門管理林地的努力和意識在不斷增強，但林地征占用管理主體為林業部門，已編制林地保護利用規劃，林地管理無法做到統籌規劃、科學管理，定量控制、定額管理。隨著地方經濟快速發展、生態建設的不斷推進，如何加強依法保護和合理利用林地資源，已成為林業部門一項十分緊迫的任務。因此，林地保護利用規劃應得到落實，再細化到山頭和并依法管理林地，保障林業的可持續發展和生態安全，實現生態、社會、經濟效益的有機統一。

3.5林地增加受限

林地需求量大，但可開發林地潛力受限，破壞容易恢復難，新增造林地轉化為林地面積較少，其它長期棄耕撂荒的土地和山區農戶外遷后的宅基地及周圍自留地、部分工廠外遷留下的廢棄土地、礦區植被恢復等可轉化為林地，可增加森林植被恢復力度，可以保證林地征占用動態平衡，并實現林地穩中有升、持續增加的目標，但植被恢復投資較少，見效慢。

3.6林地產權管理體制不發達

實施森林分類經營困難，林木、林地使用權流轉不規范。隨著市場經濟的不斷發展，林業作為第一產業，林木、林地等作為生產要素進入市場是大勢所趨。全縣林地以集體所有為主，森林資源培育管理的開發利用沒有擺脫體制的束縛，集體林區的“責任山”“自留山”分散經營，加上市場經濟體系不健全，管理體制和投資機制不完善，產業化程度不高，帶動山區奔康致富的牽引力不強，給實施森林分類經營帶來了較大的困難。

3.7林業投入資金覆蓋面不夠

林地保護利用工作是一項牽涉面廣、工程量大，森林資源培育生產周期長、見效慢、經濟收益低，經營生態林補償標準較低，必須投入大量的人力、物力和財力。因此給經營者投資林業、保護林地的積極性不高，林地保護利用效果欠佳。

4對策與措施

4.1加大宣傳力度，提高社會認知度

要充分利用各種媒體，進行宣傳，提高全社會對林地保護的重要性和必要性的認識，增強全民的林地憂患意識和保護意識，做到依法按規劃使用林地，依法治地。要認識到良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，關系到人民群眾的幸福指數，實現生態惠民、綠色惠民，讓森林進城，為身邊增綠，建美麗鄉村等森林建設活動蓬勃展開，使綠色更加貼近人們的生產和生活。

4.2完善和強化林地保護管理法規

建立健全林地保護管理的法律法規體系，嚴格執法，使林地管理工作做到有章可循，有法可依，違法必究。要加強林業部門的自身建設，建立起一支高素質執法隊伍，落實各級監管經費，在現有林地管理機構基礎上，整合優化基層林業管理站、林業行政執法機構等機構和隊伍建設。

4.3加強林地林權管理

加快推進森林、林木和林地使用權的流轉。鼓勵各種社會主體多種等形式參與流轉，自主經營。利用計算機技術與“3S”技術，完善林地地籍管理制度，并對林地利用進行動態監測，及時、準確地掌握林地利用動態變化及規劃實施情況，以數字影像信息為主要技術手段，建立林地保護利用管理與動態監測為主要內容，為政府決策提供便捷、有效的服務，接受社會對規劃實施情況的監督。

4.4實行林地功能分區，推進林業分類經營管理

依托林業工程建設，著重構建完善的林業生態體系和發達的產業體系，對森林資源培育實行統一規劃、分類指導、重點突出、分區實施。實施公益林和商品林分類經營改革，提高公益林生態效益補償標準，管好公益林，放活商品林。優化布局 統籌兼顧，根據自然、社會、經濟條件和人口、資源、環境關系的空間差異性，林地功能相適應的差別化林地管理，采取分類管理、分區施策、分等保護，分級利用等措施，發揮森林多功能效益，滿足經濟社會發展多品種需求。

4.5利用科技推動林地資源管理

依靠科技提高森林與林地資源和環境監測管理水平，加快林業科技進步，提高技術創新，利用現代化科技向林業的全面滲透，用現代科技裝備林業，提高科技含

量，用現代科學方法管理林業，促進林地的可持續發展。實現信息化管理，加強和完善森林資源定期調查動態監測網絡，整合各類林業工程、一二類清查，構建林業資源與工程項目一張圖，建林地資源數據庫和信息管理系統，統一管理林地數據。加強林地檔案管理，建立林地地籍檔案。運用“3S”技術實施年度林地更新、監管、查閱，全面掌握林地變化狀況。

4.6實行林地總量控制

健全制度，節約集約，劃定森林和林地保護紅線，建立自然資源資產產權制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態補償制度，限制經營性項目使用林地，引導工程建設項目節約集約使用林地，嚴管肆意占用林地。保障異地造林恢復森林植被資金投入，確保使用林地總量不突破，同時，挖掘潛力 確保增長。加強林地用途管制，實行森林分類經營，分類確定管理體制，打擊違法占用、擅自變更、改變林地的用途。

4.7落實林地保護利用目標考核責任制

政府主要負責人是林地保護利用第一責任人，要把規劃確定的森林保有量作為森林資源保護和發展目標責任制考核的重要內容，把全面保護林地、節約集約用地作為經濟社會發展評價的重要因素，劃定的生態紅線，限制盲目開發利用的“高壓線”，維護生態平衡的“安全線”，建設生態文明的“目標線”，實現永續發展的“保障線”。 并將其作為干部政績考核。

4.8發揮公共財政在生態建設方面的引導作用

加強政策引導，依靠林業項目建設，推動生態建設的工程化運作，拓寬林地保護利用投入渠道，運用市場化運作機制，拓展多元化投融資渠道，吸納商品林建設發展資金，推動林業產業發展的社會化運作，增加林業項目投入，實施生態體系建設工程，加速生態修復與造林綠化進程，提高林地生產率和森林質量。鞏固和實施現有的林業生態工程，同時申報和爭取一批生態治理與保護工程。

參考文獻：

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創新自然資產管理制度。健全林業自然資源資產產權制度和用途管制制度，是加快生態文明制度建設的基礎。一是資產登記造冊。山、水、林、田、湖是一個生命共同體，必須對各類自然生態空間進行統一的用途管制，為此，需摸清家底、確權登記。可充分利用好現有的“十二五”森林資源二類調查結果，在全縣建立起以鎮（街）為單位的森林資源清單，建立立體三維可視化森林分布圖。二是落實管護責任。完善農村林業生態公共綠化資產統一交由當地鎮（街）實行常態養護的管理機制，突出鎮（街）的主體責任，細化標準，嚴格考核。三是完善監管體制。明確林業自然資源的“主人”，通過主體利益的驅動，促進林業自然資源監管權和經營權有效發揮。

可構建起縣、鎮、村三級聯動的資源巡查機制、森林火災監測撲救機制、案件查辦機制，實現網絡化管理，以鞏固林業生態建設成果。

創新資源有償使用制度。實行資源有償使用制度，以市場調節為杠桿，向使用自然資源的單位和個人收取自然資源使用費，是合理配置自然資源、實現資源利用效率最大化的必然途徑。一是嚴格生態補償基金計征基數。從今年1 月1日起，全縣生態補償基金計提標準由45 萬元/ 公頃提高到了90萬元/公頃，要嚴格計征基數，確保足額征收。

同時進一步完善《長沙縣建立生態補償機制辦法》，堅持使用資源付費和“誰污染環境、誰破壞生態誰付費”的原則，并針對目前占用林業資源的成本過低問題，研究應對措施。二是建立吸引社會資本投入林業生態的市場化機制。在不改變林地集體所有性質、不改變林地用途、不損害農民林地承包經營權益的前提下，鼓勵林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，科學經營林地，提高森林質量和綜合效益。對通過林權流轉來發展林下經濟的企業、個人給予貼息貸款。通過建立起政府、企業、林業社會組織、民眾合作互動的機制，實現林業管理部分職能社會化，吸引更多的社會資本投入到林業中來。

創新林業生態補償制度。生態補償作為一種利益平衡機制，是市場經濟條件下保護資源環境的重要制度保障。要繼續將生態補償基金用于林業生態項目納入全縣年度財政預算，重點用于生態公益林補償、植樹造林、護林隊伍建設、飲用水水源涵養區保護、林業生態修復等五個方面。一是生態公益林補償。全縣已將各級生態公益林每年每公頃補償提高到450 元且納入政策保障，推動建立縣域間橫向未納入到生態公益林范疇但已到期需砍伐森林的生態補償制度，建立生態公益林補償標準與經濟發展共同增長的補償機制，讓林農享受到更多的發展紅利。二是植樹造林。著力推動以三年造綠大行動為重點的“十大綠色工程”，堅持以項目推動工作，將項目資金納入財政預算。三是村級護林員隊伍。除按規定在生態公益林管護經費中提取部分外，要穩定經費投入，建立長效機制，確保生態建設成果不受破壞。四是飲用水水源涵養區保護及補償。研究建立濕地和荒漠生態系統生態補償機制。五是林業生態修復。完善林業生態修復制度，用制度保護林業生態環境。

創新生態承載預警制度。重點從嚴格主體功能區定位和劃定林業生態紅線上著力。一是嚴格主體功能區定位。縣委、縣政府提出“六大功能區”概念，即國家級經濟技術開發區(先進制造業區)、高鐵和會展經濟區、行政中心和中央商務區、臨空經濟區、兩型生態區、現代農業區六個功能區。六大功能區是對區域經濟發展分工的科學安排，在功能定位上更加精準，在空間布局上更加到位，在發展目標上更加明確，有利于推動縣域經濟轉型升級，形成強大區域帶動力，并使本功能區的生態環境得到更好的保護。二是劃定林業生態紅線。縣委、縣政府已在《長沙縣實施三年造綠行動方案》中明確提出，到2016 年末，全縣要實現有林地面積凈增5334 公頃以上，森林覆蓋率由48.07% 提升到50% 以上，建成區綠化覆蓋率由43.5% 提升到45%（含濕地），人均公共綠地面積由12.7平方米提升至15 平方米，交通道路綠化率達到95%，活立木蓄積量達到390 萬立方米的目標。