農民土地流轉政策范文

導語：如何才能寫好一篇農民土地流轉政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】農民工 市民化 土地流轉

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

我國是一個典型的二元經濟國家，根據二元經濟理論，實現二元經濟轉型的主要途徑是農業剩余勞動力向城鎮非農產業轉移。農村勞動力轉移既要實現農村勞動力由農業向其他產業轉移，也包括農村勞動力由農村轉入城市的地域性轉移。就地域性轉移而言，前期主要是指將農村勞動力轉入城市，并在城市中從事非農產業，完成職業身份的轉換，后期則要求轉移出的農村勞動力不僅能夠在城市就業，還能夠在城市定居，完成由農民到市民的轉變。

但目前我國的農村勞動力轉移往往滯留在前期發展水平，沒有實現由農民到市民的身份轉變，因而產生了大量的非永久性遷移農民工群體。農民工進城滿足了城市快速發展而急需的大量勞動力，為城市發展做出了突出貢獻。根據王春超等人的調查統計顯示，我國農民工對非農產業的GDP貢獻率一直呈增長狀態，由1991年的10.5%上升到2010年的19.4%。農民工不僅促進了城市發展，也把一些城市思想觀念與生活方式帶回農村，在一定程度上改變了農村閉塞的傳統觀念，讓農民更加愿意接受土地流轉政策，為農村城鎮化打下基礎。

然而隨著農村城鎮化的推進，農民工的非永久性轉移卻也給城市和農村都帶來了一定的負面效應。農民工難以獲得城市身份并在城市定居，使其不能享受城市福利保障，進而產生農民工看病貴、子女上學難等問題；農民工地位與城市市民地位的不平等也會造成農民工心理扭曲，進而影響城市治安；農民工收入不高，在城市中有著較大的消費壓力，其大都聚集在城郊結合部，這些地方環境臟亂，治理難度大，也增加了城市改造成本。對于農村來說，農村勞動力的非永久性轉移往往造成農村土地資源的浪費，土地大量荒廢，青壯年勞動力的流失，使得大部分我國農村出現留守兒童、留守老人等“空巢村”現象。

在我國，農村勞動力非永久性遷移又與現有的農村土地流轉制度有著密切聯系。現有的農村土地流轉制度限制了農民工進行永久性遷移，與此同時，農民工非永久性遷移也在很大程度上制約著農村土地流轉。

農村土地流轉對于農民工市民化的影響

一個國家的城鎮化進程中，必然要有大量的農村勞動力向城市轉移，進而逐步完成農民向市民的身份轉換。只有農民實現永久性遷移，農村土地流轉才變得可能，而推進農村土地流轉同樣也可以促進農民工市民化發展。

土地流轉降低了農民工市民化成本。所謂農民工市民化的機會成本，是指農民工完成市民化后可能會失去原本作為農民以及農村戶籍所能獲得的既得利益，這包括與農村戶籍掛鉤的一切經濟或非經濟收益，主要體現為農村的承包地和宅基地。國家的現有政策規定農民要取得城市戶籍就必須放棄其擁有的農村土地承包權和宅基地使用權，這是農民難以接受的。農民對土地有著天然的感情，他們把土地看成是安身立命之本，即使在城市擁有工作，大多數農民工仍把在農村擁有土地看作是其生存的最后保障。而且隨著土地價格不斷攀升，土地的財產增值作用逐漸顯現，因而要求農民永久性遷移，放棄土地，這是農民工難以接受的機會成本。

《決策》雜志在2011年曾對農民工做過問卷調查，結果表明近80%的農民工愿意長期定居城市，但其中近67%的農民工不愿意放棄農村宅基地和房產。這表明大多數農民工愿意進城定居，但同時又不愿意放棄對承包地和宅基地的使用權，因而保留農民工的農村土地承包權和宅基地使用權，采取土地流轉政策，是解決農民工永久性轉移的重要對策。這一方面可以降低農民工進行永久性遷移的機會成本，另一方面也解決了因農村主要勞動力進城而導致的農村土地資源荒廢的問題。

土地流轉可以提高農民工市民化的能力。要真正實現農民工市民化，不僅僅是讓農民工實現永久性遷移，還需要使之具備市民化的能力，這主要是指農民工在城市中能夠像普通市民那樣擁有體面生活的能力，體現為農民工能夠承擔起其在城市中生活的成本，主要包括衣食住行等日常生活消費的支出，其中的住房成本是農民工最難以承受的一筆巨額支出。

我國房價整體上不斷攀升，城市中的普通工薪族都難以承受高房價，而農民工階層則更是望而卻步。農民工在城市中買不起房子，大多數人選擇租房，但隨著房價的上漲和城市人口的密集，我國的城市住房租金也一直處于上漲狀態，這無疑給農民工的住房帶來了巨大的壓力，農民工想要通過租房舉家定居在城市，仍然難以承受住房租金支出。如果通過土地流轉政策，讓原本在農村閑置的土地通過轉租和入股，讓農民工獲得其承包地和宅基地的資本化收益，將會增加農民工收入，提高其市民化能力。

我國農村土地流轉中存在的問題

隨著國家農村城鎮化發展，為了解決農村勞動力流失帶來的資源浪費問題，保證我國糧食供應安全，國家開始逐步實施農村土地流轉政策。雖然目前農村土地流轉已經合法化，但由于實踐基礎薄弱，加之人們傳統土地觀念難以轉變，造成土地流轉中產生了諸多問題。

土地流轉中農民權益難以得到保障。農村土地流轉困難的一個重要原因便是農民權益在土地流轉過程中難以得到保障。千百年來，農民以耕作為生，土地是農民的生存保障，加之目前我國農村社會保障水平有限，因而土地種植收入等仍然是農村家庭收入的一個重要保障，導致大多數農民并不愿意參與土地流轉，并擔心一旦簽訂土地流轉協議，將難以收回自己的土地承包權，自己便失去了生存的最后保障。雖然我國明確規定土地流轉應當遵循“依法、自愿、有償”的原則，這也是為了首先保護農民的土地權益，在此基礎上進行土地流轉，然而在地方農村的實際土地流轉過程中，農民的合法權益卻常常受到侵害。

首先是農民的土地流轉意愿受到干涉，違背了自愿原則。這主要表現為一些村委會往往未經農民同意便與企業簽訂土地流轉協議，之后強行農民進行土地流轉，而且往往迫使農民低價流轉，而村委會卻從中大獲收益。

其次，在土地流轉過程中，農民往往難以獲得等價的土地增值收益。一般來說，在分散農戶與企業之間，農戶往往處于一種弱勢地位，而且由于其并不能透析土地流轉政策，往往只能從土地流轉中獲得較低基本固定收益，而并沒有爭取參與土地經營效益提高以及物價上漲等因素帶來的增值收益分配。

最后，農民在土地流轉過程中往往承擔著更大的風險，并難以獲得相應的補償。由于受文化限制或對土地流轉相關法律政策的不熟悉，一些農民往往沒有親自簽訂土地流轉合同，或者對合同中存在的問題并不了解，這就難以保證農民其后在土地流轉中能夠得到合理的權益回報，而且由于合同不規范等問題，也使得農民難以實現權益維權，因而農民在土地流轉中承擔著一定的風險。

流轉土地用途被改變。我國是世界人口大國，雖然地域遼闊，但由于龐大的人口基礎以及可耕作地區的不足，我國的人均農耕土地占有量極少，因此我國十分重視保護農耕土地資源，以保證國家的糧食供應。但在實際的土地流轉過程中，一些地方政府往往在企業或是開發商的利益驅動下，強迫農民進行土地流轉，并改變了原本流轉土地耕地的屬性，讓企業和投資者在農耕土地上投資建廠或是發展其他產業。除此之外，一些投資者認為糧食價格較低，因而在流轉土地上種植蔬菜或是花卉等，發展糧食種植以外的高效農業，極大地危害著我國的糧食生產安全。

土地流轉期限短。從現在的土地流轉狀況來看，目前我國的大多數土地流轉期限還保持在2～5年之間，只有極少部分保持在10年以上。造成土地流轉期限短的原因是兩方面的：一方面，農民不愿意將土地長期流轉，他們擔心自己的土地流轉出去后，只能每年拿到固定的基本收益，而拿不到因土地的增值或是糧食價格的上漲可能帶來的收益增長部分。

另一方面，土地流轉的雙方，包括農戶和企業或其他組織，都擔心國家土地承包政策會發生變化以及考慮到瞬息萬變的市場可能存在的風險，因而一般都采取短期土地流轉方案，以及時應對外界變化。流轉雙方的這種擔心使土地流轉成為一種短期行為，并且有著一定的隨意性，但實際上，由于土地租期短，加之企業等擔心政策的變化，這些轉入戶并不愿意長期經營和規劃土地的未來發展，也不愿意投入過多，因而他們大多在流轉土地上進行粗放型經營。這種行為嚴重破壞了土壤價值，而有些轉入戶為了追逐短期的利益，常常違規對種植作物使用高毒性農藥等，這樣的短視行為不僅污染了土壤，也造成了農產品的質量安全問題。

促進土地流轉推進農民工市民化的對策建議

制定土地流轉專項法規，保護農民權益。目前我國并沒有制定有關土地流轉的專項法規，在2003年頒布執行的《農村土地承包法》中，對農民土地流轉的合法性給予肯定，規定“承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式”。這一規定雖然承認農民有權進行土地流轉，并遵循了自愿性的原則，但對土地流轉的具體操作卻沒有任何規定，這就使得土地流轉的具體程序以及相關權益和責任都無從依法落實，給實際的土地流轉操作帶來了重重阻礙。因此，制定有關土地流轉的專項法規是十分必要的。

在具體的相關政策法規的制定過程中，首先，要確定做好土地流轉農戶的確權頒證工作，使土地能夠成為農民的永久性財產，確定其土地用益物權。只有這樣農民在土地流轉中才能免去后顧之憂，自身的權益得到保障，農戶才更加愿意簽訂長期的土地流轉合同，促進土地流轉工作的開展。

其次，要在確權頒證的基礎上制定專項的土地流轉法規，從法律上保證農民享有土地的使用權、繼承權、轉讓權以及抵押權等權利，這既能夠規范土地流轉中的協議簽訂，也能為農民維權提供保障。

再次，應該制定土地登記法與土地合同法，將有利于規范土地流轉過程中簽訂各項協議，保障土地流轉雙方的合法權益不受侵害。

最后，政府可以制定相關的激勵政策，對流轉雙方的農戶或轉入戶進行長期協議簽訂或長期投資者給予一定獎勵或政策性支持。這有利于保障土地流轉政策的長期發展，防止轉入戶對流轉土地進行短期粗放經營，對土地進行掠奪性使用，保障土地資源的可持續發展。

建立專項的土地流轉服務中心。目前我國的土地流轉并沒有專業或專門的服務機構，這就造成土地流轉過程中信息不公開、農民不了解土地流轉政策被迫進行土地流轉等問題，由此造成了諸多的土地流轉糾紛。因此，我國需要建立相關的土地流轉服務中心，由服務中心來收集、整理和土地流轉信息，為流轉農民或集體組織提供土地流轉政策咨詢服務，在具體的簽訂土地流轉合同的過程中，能夠為合同內容的制定和簽訂提供法律指導，服務中心還能起到調解土地流轉糾紛的作用。建立土地流轉服務中心平臺能夠較好的為土地流轉提供專業化服務，規范土地流轉中的各種行為，保障農民在土地流轉中的知情權與合法權益。

第一，建立土地流轉信息平臺。土地流轉中心應該通過各種渠道來收集和整理有關土地流轉的信息，并將這些信息通過當地廣播、電視、報紙以及政府網站或是公告欄中加以告示，使廣大農戶能夠及時了解土地流轉的狀況，也為流轉雙方提供土地流轉的供求信息，不僅能夠使得信息公開化、透明化，讓流轉雙方都獲得信任，還能降低流轉雙方搜尋和進入成本，有效地促進土地流轉。

第二，開設土地流轉咨詢窗口。當下許多農戶對于土地流轉政策并不十分了解，這使得他們在與轉入戶的對話談判中處于弱勢，對于流轉協議合同一知半解，造成了自身權益受損，引發諸多土地流轉糾紛。因此，開設土地流轉政策咨詢窗口，組織熟悉土地流轉業務的工作人員為農戶提供政策解答與指導，讓其了解相關土地流轉信息，能夠讓農戶在與企業等土地流轉談判中獲得更多話語權，有效地保證自身合法權益的獲得。

第三，指導土地流轉合同簽訂，開展合同鑒證工作。土地流轉服務中心應該提供一套標準的合同文本，并指導土地流轉雙方合同協議的簽訂等工作。在合同簽訂過程中，土地流轉服務中心要注意對合同中的土地流轉收益做出合理指導與評估，保障農戶長遠土地收益的獲得，中心須對合同中土地流轉的期限、用途等方面進行嚴格審核，確保合同的合法性，這能有效地規范土地流轉工作，并預防日后土地流轉糾紛的發生。

第四，建立土地流轉糾紛調解機制。當前，我國近七成的土地流轉是屬于農戶之間的土地流轉，由于農戶之間往往礙于人情或是文化水平不高，他們之間的土地流轉大多是口頭協議或是簡單的書面協議，并不會簽訂合同，這就為日后可能產生的糾紛埋下隱患。因此，成立土地流轉糾紛調解機制是十分必要的，其能為土地流轉糾紛提供一個解決平臺，促進土地流轉和諧發展。

做好各項配套制度改革工作。順利開展土地流轉能夠促進農民工市民化，但并不是做好了土地流轉工作便能夠完全解決農民非永久性遷移問題，政府還應該完善土地流轉的各項配套制度。

解決農民工的社會保障問題。農民不愿意進行永久性遷移的一個重要原因便是其在城市并沒有完善的社會保障，其子女的教育、家人的看病醫療、老人的養老等都依附在農民身份之上，其在城市中并沒有相應的社會保障，而且由于大多數農民工沒有失業保險，農村土地便被看作是失業后的最后生存保障，因而其不愿意進行土地流轉。要解決這一問題，就必須完善農民工的社會保障體系，使其在城市中擁有基本的生活保障，從而弱化土地的保障功能，推動土地流轉的運行。

除了要落實城市農民工的社會保障工作之外，國家還需要進一步完善農村的保障制度，建立健全符合經濟發展水平的農村保障體系，這才能夠真正解除流轉農戶的后顧之憂。因為大量農村勞動力外出打工，造成農村地區出現大量的空巢現象，因此完善農村養老制度對于這些空巢老人的生活至關重要，這也使得許多農村老人希望靠土地養老的思想有所改變，從而促進土地流轉。完善農村醫療保障體系和教育制度，讓農民看得起病，孩子上得起學，減輕農民的思想負擔和經濟壓力，改變其以土地作最后保障的思想，促進土地流轉和農民永久性遷移。

此外，我國公民的各項保障制度或身份認定很大程度上都是依附在戶籍制度之上，因此要使農民工享受到城市保障制度，成功轉換身份，等等，都需要對當前戶籍制度進行改革。消除城鄉戶籍之間的差異，改革各項保障制度與戶籍掛鉤的政策，促進農民工市民化，帶動農村土地流轉工作的開展。

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1引言

我國農村實行的造成了土地零散分割，農戶經營規模狹小，無法實現土地的規模效益和集約化經營，成為農業進一步發展的瓶頸障礙，迫切需要對土地進行有序流轉，實現規模經營。農村土地流轉是我國農村土地在實施過程中逐步發展起來的一種優化農村土地資源再配置的有效途徑之一。張紅宇認為廣義的農村土地流轉包括征收、土地所有權和承包經營權的流轉。劉國超［2］提出狹義的農村土地流轉指土地承包經營權的流轉。本文研究對象是我國農村土地承包經營權的流轉。目前，國內對農村土地流轉問題的研究可分為四個方面:一是土地流轉形式研究；二是土地流轉動因研究；三是土地流轉存在問題研究；四是解決對策研究。我國對農村土地承包經營權流轉的研究起步較晚，土地流轉研究文獻綜述較少。文章綜述了近年來農村土地流轉的形式、動因、存在問題、解決對策方面的研究成果，系統反映農村土地承包經營權流轉研究發展動態，并在此基礎上提出了農村土地承包經營權流轉的研究趨勢，為進一步全面開展我國農村土地承包經營權流轉的研究奠定基礎。

2土地流轉形式研究現有理論研究

主要是針對轉包、轉讓、互換、出租、反租倒包、土地股份合作等形式展開的。也有部分學者對土地流轉形式進行了實證分析。駱東奇等對重慶市農村土地流轉進行了調查研究，研究表明重慶市農村土地流轉方式主要以租給企業搞規模化生產和入股為主。石敏［4］對廣東省農村土地流轉形式進行了研究，研究表明廣東省主要采取農村土地股份合作制和反租倒包兩種形式。徐江等［5］對嘉興和重慶兩地的土地流轉形式進行了研究，嘉興結合當地實際采取了“兩分兩換”的土地流轉新形式；重慶市則建立了農村土地交易市場。目前對農村土地流轉形式的研究主要集中在轉包、轉讓、互換、出租、反租倒包、土地股份合作等方面，對農村土地銀行、國有永佃制、土地私有化等創新模式的理論研究較少。此外，對轉包與互換、出租與轉讓、入股與股田制等流轉模式的基本發展態勢研究也較少。

3土地流轉動因研究

3.1經濟動因研究現有研究表明，土地流轉主要受經濟、法律、政策等因素的影響。經濟利益的驅動是促進土地流轉的主要因素之一。蔡運龍等研究表明，土地流轉能夠換政績、換資金是地方政府推進土地流轉的主要原因之一。李春華對土地流轉進行實證分析后，提出經濟發展是引起土地流轉的內在驅動力，經濟利益的驅動則是促進土地流轉的外在驅動力。胡鈺［8］對鄭州市農村土地流轉中的農民問題進行了研究，研究表明土地流轉潛在的獲利動機會超過農民自己種地的所有收益，比較利益的驅動下農戶進行土地流轉的意愿是比較強烈的。張照新［9］認為各方主體參與土地流轉的利益動機會促進土地流轉。對農民而言,只要從事非農產業的邊際收益大于務農的邊際收益就會轉出土地；對村組集體而言，通過土地流轉能夠順利實現上級政府部門的各項任務，同時可以促進集體經濟與社區發展的雙重目標，因此，村組集體對土地流轉起一定的推動作用；對政府而言，土地流轉可以增加稅收，減少對農業的轉移支付；對工商業主而言，其投資農業生產往往選擇效益較高的開發項目,能夠支付相對較高的租金,對農村土地流動產生一定的拉力。祝志勇［利用博弈理論對農地承包者和農地所有者之間、農戶與公司之間以及鄉鎮政府與上級政府之間的利益關系進行了研究。提出博弈均衡收益合理化可以有效地促進農村土地流轉。劉洋等］對農村土地流轉的經濟動因進行分析后認為，農村土地流轉是在經濟利益驅動下,相關主體對各自的成本收益進行預期分析，按效益最優化進行配置的結果。徐旭等［12］從制度經濟學成本-收益的角度認為推動土地流轉的4個主體分別是農民、村集體、各級政府、工商業主，當土地流轉付出的機會成本低于土地流轉的收益，或者土地流轉有利于節約生產成本時，這4個主體就會推動土地流轉。

3.2法律、政策研究近年來國家實行的一些法律、政策也是推進土地流轉的重要因素。尹奎杰等認為農村土地流轉不僅是當前深化農村體制改革的實踐需要，也是全面落實“三農”政策的基本要求。汪曉海［14］認為農村土地流轉可以調整農業產業結構，提升農業市場話語權,改變農業弱勢產業的被動局面,增加農民收入,從而落實好“三農”政策。張照新［9］認為宏觀經濟政策環境為土地流轉創造了條件,也對土地流轉提出了必然的要求。袁鋮提出農村土地承包經營權流轉的興起源于宏觀經濟環境變化的客觀需要。20世紀80年代中期國家實行的法律、政策允許農民進入城市務工經商，放寬了農民落戶城鎮的條件，少數農民進城以及鄉鎮企業的發展驅動著村組內農戶之間或者親戚之間自發地進行土地轉包。后期，國家為保證農村土地流轉能夠順利進行，相繼實行了一些了法律、政策。如有的學者認為國家制止土地拋荒的壓力政策是農村土地流轉的主要拉動力。認為農業比較收益低下，法律、政策對土地流轉的肯定和支持等都是推動土地流轉的深層次原因。綜上分析，現階段對土地流轉動因研究主要是從經濟、法律、政策角度進行的，從政治學角度對其進行系統深入分析的并不多。農村土地承包經營權流轉受制于具體的宏觀經濟環境，實踐的需要是推動農村土地承包經營權流轉的根本動力，但學術界往往脫離具體的宏觀經濟環境來抽象地探討農村土地承包經營權流轉，這就造成了對農村土地承包經營權流轉法律、政策與實踐相互脫節的現實困境關注不夠這一問題。

4土地流轉存在問題研究

4.1社會保障制度理論研究黃祖輝等提到我國社會保障制度滯后是農村土地流轉中存在的顯著問題。農村社會保障體系不健全，農民主要依靠土地收入解決養老、教育、醫療等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對土地流轉存在后顧之憂。王銀梅等提出我國農村土地流轉不暢的根本原因在于土地被賦予了社會保障功能。我國農村社會保障制度主要存在以下問題：缺乏與農民工相匹配的社會保障制度；農村養老保險制度仍處于試點中；現行農村合作醫療保險制度模式難以為繼；農村最低生活保障制度有待完善等。

4.2土地產權制度理論研究朱秀茹等提出土地流轉存在農村土地所有權和土地使用權模糊，土地產權關系混亂，利益主體虛化等問題。李文政［提出現行的農村土地制度制約著農村土地交易的范圍。農民在土地占有、使用、收益等方面已經享有較多的權利，卻不享有土地處分權，農民擁有的土地承包權并不完整。芮云風等從土地產權制度法律規定模糊且政府在農地流轉微觀運作上介入過多等對土地流轉中存在的問題進行了研究。

4.3土地流轉其他制度、機制理論研究于曉陽等［19］26提到土地流轉制度自身還不是很完善，需要從制度層面上加以規范。特別是相應的合同制度、土地糾紛仲裁制度、土地價值評估制度等沒有建立與完善，而且登記制度還存在一些不足。李文政［23］提出土地流轉存在中介服務體系不健全等問題。張會萍等［27，28］提出市場中介組織的缺位限制了承包經營權的大范圍、長期的流轉。現有的土地使用權交易服務工作主要由村集體包辦，缺乏農地評估機構、土地保險服務機構、土地融資服務機構等。

4.4其他方面理論研究我國農村土地流轉還存在其他方面的一些問題。張宗亮［29］提出我國工業化、城市化發展水平嚴重滯后制約著農村土地流轉。參考文獻［30］的研究表明，農民占有土地使用權的強烈欲望以及土地的非商品性抑制了土地流轉。已有研究表明［31～33］農村定期、不定期的土地調整（包括頻率、范圍）與土地流轉市場的發展呈反向關系,土地調整嚴重限制了農地流轉市場的發展。

4.5土地流轉實證分析黃祖輝等［17］對浙江省土地流轉情況進行了調查，提出土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間，這種“散戶—散戶”的自發性土地流轉速度慢、規模小，難以充分發揮市場對農村土地資源的優化配置。孟慶珍［34］對吉林省農村土地流轉情況進行實證分析后，提出土地流轉規模小，短期行為嚴重，流轉的土地不能發揮重大效能甚至遭到破壞。李曉等［35］對四川省農村土地流轉進行了實證研究，提出土地流轉存在著農地流轉程序不規范等問題。于曉陽等［19］對西雙版納州農村土地流轉情況進行實證分析后，也提出土地流轉存在不規范的運作過程這一問題。綜上分析，學術界對農村土地流轉存在問題的研究主要是從社會保障制度，土地產權制度以及土地流轉其他制度、機制等方面進行的，對城鄉戶籍制度和勞動就業制度等方面的研究較少。農村社會保障機制的缺位制約了農村土地流轉市場的發展，但土地的社會保障功能會隨著農民非農收入的提高而減弱，農地的這種社會保障功能對農地流轉市場發展的影響程度如何,目前并沒有相關的實證分析,還需一步研究。此外，新時期以來國家實施了農村稅費改革，直接補貼種糧農民等一些強農惠農政策,這些優惠政策的實施對農地流轉、農業投資的影響如何,目前經驗研究還沒有,有待進一步實證分析。

5對策研究

從現有研究來看，土地流轉存在問題的解決對策主要集中在完善立法，建立高效有序的農村土地流轉市場，完善社保制度、土地產權制度，切實保護農民權益等方面。除此之外，還應在土地流轉機制、流轉模式、土地產權制度上尋求新的突破與創新。農民不僅享有土地的占有權和狹義的使用權，還應擁有處分權和獲得相應收益的權利。將農民的土地使用權物權化，即將其農地法定化、固定化、可繼承化和市場化，賦予農民完整的土地使用權，變單一的土地使用為占有、使用、收益、處分四權統一的權利。農民按自己的意愿對土地使用權進行流轉，農民流轉自己經營的土地只需要登記，不需要批準，同時國家應給予農民永久的土地承包經營權。

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1.農村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕對數量龐大的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。同時，農村社會保障體系的不完善，也阻礙了農村土地承包經營權的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業產業化發展，進而影響著新農村的建設。

2.農村土地承包經營權流轉法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權法對農村土地承包經營權流轉有大體方向上的規定，但具體到細節問題上農村土地承包經營權流轉的法律法規仍不健全，對于強制流轉和擅自改變農村土地用途的現象，各地也只是用行政性指導意見的方式予以禁止，這就為農村土地承包經營權流轉中農民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規定，造成農村土地承包經營權流轉缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉主體不清等問題制約了流轉工作的開展。

3.農村土地承包經營權流轉監督機制不完善。自農村土地承包法頒布實施后，特別是鄉鎮機構改革后，農村經濟管理人員在減少，農村土地承包經營權流轉出現放任自流，流轉行為無人監管的趨勢，個別經管站鑒證過的農村土地承包經營權流轉合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導致土地流轉糾紛產生的隱患。雖然各地紛紛出臺規定，禁止強制流轉和農村土地承包經營權流轉改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監管的不到位，違反農民意愿和土地利用總體規劃的現象時有發生。 轉

4.信息流通不暢。延緩了土地流轉的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉出去的農戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉有所了解。對于本村土地較少的鄉鎮，政府應提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉鎮的農民到外地進行流轉，促進勞動力的轉移。

5.政策措施不完善。？首先，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的宏觀政策外，各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規范，制約了農村土地的流轉。

其次，對土地流轉的支持不到位。農業生產投入大、周期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意愿不強，寧愿拋荒土地也不愿流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支持政策，嚴重制約了農村土地的流轉。

6.思想認識不到位。受生存保障、生產習慣和傳統觀念的影響，農民對耕地的依賴較大，視承包田為“保命田”，對政策的時效性不了解，即便流轉也是短期流轉。

7.管理和服務不到位。缺乏土地承包經營權流轉中介服務組織，土地流轉市場尚未形成，流轉信息不暢，土地評價缺乏依據，農民咨詢沒有門路。管理部門對土地流轉的管理和監督職能也沒有完成落實到位。土地承包仲裁機構未設置，土地承包糾紛調處機制不健全，糾紛調處缺乏依據。大部分縣、鄉鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施。

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《中華人民共和國農村土地承包法》的頒布以及國家出臺各項土地承包政策，從政策法律上賦予了農民長期而有保障的土地使用權，有利于發展農業、穩定農村、富裕農民，給廣大農民吃了定心丸。為了將國家的土地承包政策、法律運用于工作實踐、貫徹到基層、送到千家萬戶，我們利用各種形式進行宣傳，采取有力措施進行貫徹。

1 農村土地承包政策法規宣傳貫徹情況

1.1 加強領導，形成推進機制

為了確保農村土地承包法律和政策的宣傳貫徹、實施，擺上各級領導的主要議事日程，召開了專題會議研究，制定了具體意見，鄉鎮領導包村、鄉鎮工作人員包屯、村工作人員包在村民中有影響的農戶。把農村土地承包政策、法規的宣傳貫徹、實施當作農村重點工作去抓。主要領導親自掛帥，主管領導具體抓，從組織上保證了此項工作的順利進行。

1.2 列入考核，獎優罰劣

鎮政府將農村土地承包政策、法規宣傳貫徹、實施情況列入責任制的考核內容，并與村簽訂責任狀。責任狀中明確要求，農村土地承包政策、法規的宣傳貫徹面必須達到100%；農戶家庭土地承包經營權落實率達到100%；土地承包經營權流轉規范率達到90%以上；機動地面積占耕地面積比例不超5%；農村勞動力轉移后，土地承包經營權自愿流轉率達到100%；所轄區域內不能出現侵犯婦女土地承包經營權的案件。對沒有按責任狀要求完成農村土地承包政策、法律宣傳貫徹、實施工作的村相應扣減工作總分；在農村土地承包法宣傳貫徹、實施工作中表現突出的村，給予表彰獎勵。

1.3 采取各種形式，宣傳土地承包政策、法律

利用標語、橫幅、村務公開欄、布告等各種群眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳農村土地承包政策、法規。村、屯在人口聚居的地方張貼標語或橫幅；每個村都利用村務公開的機會在政策宣傳欄中宣傳農村土地承包法的具體條款；組織有文藝特長的農民組成宣傳隊，利用生動活潑、通俗易懂的小節目宣傳農村土地承包法。讓各級領導干部、工作人員以及廣大農民深深懂得農村土地承包政策、法規是農民合法權益的保護神。

1.4 培訓基層干部，形成骨干力量

為了使鄉、村、屯干部掌握、精通農村土地承包政策、法規的實質，成為貫徹、實施的骨干力量。在鎮政府的精心布置和統一安排下，有計劃、有步驟地對全鎮農村干部進行農村土地承包政策及相關法律的培訓。培訓的內容主要有切實保護農民的土地承包經營權，穩定，引導規范土地承包經營權的流轉，完善荒山、荒丘、荒水、荒灘等其它資源的承包；土地承包經營權糾紛解決的途徑以及民法、刑法、仲裁法等相關法律知識。通過培訓，使每個農民家庭至少有一人熟知了土地承包政策、法規的精神，讓廣大農民充分體驗到黨和政府對農民的關心。

2 貫徹落實土地承包政策法規取得的效果

2.1 保障了農民的土地承包經營權

經過各種形式的宣傳和檢查落實，使農村基層干部和廣大農民充分認識到國家從法律政策上賦予農民長期而有保障的土地使用權，實質就是保護農民的物質利益。充分認識到在第二輪承包期內，無論是農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，還是戶口遷到不設區的小城鎮，以及婦女婚嫁都不能收回農民的承包田，更不能以承包田的經營權抵頂欠款。消除了過去農村基層干部隨意收回農民承包田的現象，穩定了農民的土地承包經營權。

2.2 規范了土地承包經營權的流轉

前幾年，農村土地流轉處于自發的無序的狀態，甚至出現雙方不簽訂書面協議，事后一方不承認；個別的村干部強行干涉農民土地的流轉，輕者要求農民先交出流轉期間的農業稅，重者收回農民的土地承包經營權作為機動地向外承包的現象。通過這次農村土地承包政策法律的宣傳貫徹，使鄉村干部懂得土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。農民明白了土地流轉的決策者是自己；土地流轉應該簽訂書面協議，明確當事人的權利和義務；土地流轉采取轉包、出租、互換等方式流轉需要到村集體備案；采取轉讓方式流轉應當經發包方同意。從而結束了農村土地流轉盲目、無序、混亂的狀態，進入到依法、自愿、有序、規范的軌道。

2.3 解除了勞動力轉移的后顧之憂

在個別村曾經出現過勞動力前腳出村干活，后腳承包田就被村干部收回作為機動地發包的現象。增添了農民離土離鄉創業的憂慮。針對這種現象，我們舉一反三，利用各種媒體和召開會議的方式指出收回農民承包田是嚴重違反國家政策和法律的行為，給農民外出創收帶來了極大的消極影響。通過宣傳貫徹土地承包法，結合各地的實際情況，制定了農村勞動力轉移后土地承包經營權的保障措施，完善了土地流轉方法，使外出勞動力能夠安心在外創收，沒有后顧之憂。杜絕了因土地流轉糾紛使勞動力返鄉的現象。

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村組織和鄉鎮政府在土地流轉中主要的角色就是協調服務。從問卷調查看，在回答“土地流轉中農民最需要村組織做什么”時，有51%的農民認為，村組織首先應做好協調工作，并有40%的農民愿意委托村集體組織流轉土地，有37%的農民認為村組織（包括協會）和鄉鎮政府應該協同做好流轉合同的鑒定服務和糾紛調處工作。在回答“農民最希望政府做好哪些促進土地流轉工作”時，80%的農民認為應該切實保護好流轉雙方的權益；這就對村組織（協會或中介組織）和政府提出了新的任務要求：一是結合土地確權搞好土地承包期延長和承包地“微調”和“整合”工作，保障人心穩定和為土地集中流轉上項目創造條件。二是設置專門機構，搭建服務平臺，培育流轉市場，增強農民對土地流轉的信心。通過對50個鄉鎮政府所作的《鄉鎮農村土地流轉服務情況調查》看，除了個別地方由鄉鎮農經局（站）專門負責解決土地糾紛事件等事務外，其專職機構的職能設置有待完善和加強。另外，加緊培育鄉鎮一級的“鄉鎮農村土地流轉服務中心”或“土地流轉市場”試點也日顯必要。不過，在村一級組織中，“土地流轉服務”不乏典型。三是制定扶持政策，搞好信息服務。政府要結合“三農”工作在公共基礎設施建設和融資上采取重點傾斜政策，先著力培植扶持“承包大戶”，解決土地無處可轉的問題。在流轉市場暫不健全的情況下，政府和村組織（協會或中介組織）要充分利用農村廣播、網絡等渠道及時公布土地流轉信息，提高流轉率。四是建立土地流轉糾紛解決機制。建立健全協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的糾紛解決制度，保護農民的正當權益，促進土地健康流轉。

二、創新土地流轉社會保障機制，解除農民后顧之憂

推動土地流轉，解除農民“后顧之憂”是關鍵。我們認為應該優先做好“三項保障”工作：一是健全低保體系。從被調查情況看，低保金呈現1110元、990元、870元等三類不同水平。有的貧困鄉鎮，享受低保人數比率還不足三分之一，而且低保金僅在30元到50元之間，存在極大不平衡。因此。需要逐步實現農村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增，確保特殊人群對土地流轉的積極性。二是完善農村養老保障體系。三是創新農業保險體系。“承包大戶”進行產業化、規模化經營，在增加收入的同時，伴隨農業投資風險，因此要創新適合農業產業化的保險制度。銀保互動的保險模式值得探索。大戶可將大面積農田作物進行銀行抵押貸款，同時到保險公司入保以抗御自然災害風險。銀行與保險公司可以實現互保。這樣，不僅銀行、保險可以獲利，經營大戶也可獲得資金投入和降低風險損失，從而解除土地規模經營的后顧之憂。同現在實行的以戶為單位的自然災害保險相比，更容易準確核實和理賠，也有利于推進大戶承包和流轉規模化。

三、創新土地流轉政策引導機制，加快流轉規模和質量

一是要強化政策法規宣傳。各級黨委政府要充分發揮輿論導向作用，廣泛利用廣播、電視、報紙等宣傳工具，向干部和農民群眾講清講透土地依法流轉的意義在于實現土地的集約化和規模化經營，保障農民持續增收。二是要強化政策法規監管。各級黨委政府一定要通過制定具體的制度規范和切實有效的監管機制，為土地依法流轉提供支持和保護。最主要的是要始終堅持農民自愿有償原則和嚴格貫徹“三不得”精神，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”當前要特別注意警惕個別地方存在的基本農田流轉的“非糧化”傾向，保住“紅線”，保住農業生命線。

四、創新土地流轉價格遞增機制，確保農民持續增收

農民對土地流轉有沒有積極性，關鍵在于土地流轉后能否有理想的收益。在被調查的農戶中，50%以上農戶愿意以合適的價格長期流轉土地。有54%的農戶認為土地流轉價格要高些，并保證適當遞增；有53%的農戶要求土地流轉后，如遇到被征收、征用時能保障權益；有42%的農戶認為最好的方式是以土地承包經營入股，或實行保底分紅；因此，我們要積極探索建立科學的農地資產評估體系，開展土地流轉價格測評工作，合理確定農村土地流轉價格。根據市場供求、經濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，建立合法又合理的價格遞增機制。保證農民收益穩定增長，使農民當前和長遠都能確保增收。

五、創新土地流轉城鄉互動機制，推進現代農業與城鎮化協調發展

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摘 要：筆者對當前農村土地承包經營權流轉現狀及農民的土地流轉意愿，對地方作了詳細的調查研究，根據調查情況提出關于土地流轉機制創新的觀點。

關鍵詞：土地流轉 機制創新

隨著農業現代化和城鎮化的不斷推進，對農村土地流轉提出了新的要求，土地流轉機制創新成為新的課題。從自行調換、轉包、出租、“反租倒包”、土地托管、土地合作等流轉模式的不斷變化看，凡是符合農民意愿和農村實際的，就是成功的。為此，我們對農民土地流轉意愿進行了調研，從而提出搞好五個機制創新的觀點：

一、創新土地流轉政策引導機制，加快流轉規模和質量

從目前調查的情況看，完善政策引導機制，進一步激勵農民意愿是首要的工作。一是要強化政策法規宣傳。各級黨委政府要充分發揮輿論導向作用，廣泛利用廣播、電視、報紙等宣傳工具，向干部和農民群眾講清講透土地依法流轉的意義在于實現土地的集約化和規模化經營，保障農民持續增收。二是要強化政策法規監管。各級黨委政府一定要通過制定具體的制度規范和切實有效的監管機制，為土地依法流轉提供支持和保護。最主要的是要始終堅持農民自愿有償原則和嚴格貫徹“三不得”精神，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”當前要特別注意警惕個別地方存在的基本農田流轉的“非糧化”傾向，保住“紅線”，保住農業生命線。

二、創新土地流轉社會保障機制，解除農民后顧之憂

從實際調查來看，農民的土地流轉需求與實際流轉差距很大。在被調查對象中，39%的農戶是有承包土地流轉需求的，但實際發生流轉的只占調查戶的16%，其流轉面積僅占經營權證土地面積的7.3%。

因此，推動土地流轉，解除農民“后顧之憂”是關鍵。我們認為應該優先做好“三項保障”工作：一是健全低保體系。從被調查情況看，低保金呈現1110元、990元、870元等三類不同水平。有的貧困鄉鎮，享受低保人數比率還不足三分之一，而且低保金僅在30元到50元之間，存在極大不平衡。因此，需要逐步實現農村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增，確保特殊人群對土地流轉的積極性。二是完善農村養老保障體系。現在看，我們需要創造條件增加新農保試點，并按照“十二五”規劃的要求，把農民工盡快納入城鎮社會保障體系。三是創新農業保險體系。“承包大戶”進行產業化、規模化經營，在增加收入的同時，伴隨農業投資風險，因此要創新適合農業產業化的保險制度。銀保互動的保險模式值得探索。大戶可將大面積農田作物進行銀行抵押貸款，同時到保險公司入保以抗御自然災害風險。銀行與保險公司可以實現互保。這樣，不僅銀行、保險可以獲利，經營大戶也可獲得資金投入和降低風險損失，從而解除土地規模經營的后顧之憂。同現在實行的以戶為單位的自然災害保險相比，更容易準確核實和理賠，也有利于推進大戶承包和流轉規模化。

三、創新土地流轉協調服務機制，促進農村土地有序流轉

村組織和鄉鎮政府在土地流轉中主要的角色就是協調服務。從問卷調查看，在回答“土地流轉中農民最需要村組織做什么”時，有51%的農民認為，村組織首先應做好協調工作，并有40%的農民愿意委托村集體組織流轉土地，有37%的農民認為村組織（包括協會）和鄉鎮政府應該協同做好流轉合同的鑒定服務和糾紛調處工作。在回答“農民最希望政府做好哪些促進土地流轉工作”時，80%的農民認為應該切實保護好流轉雙方的權益；這就對村組織（協會或中介組織）和政府提出了新的任務要求：一是結合土地確權搞好土地承包期延長和承包地“微調”和“整合”工作，保障人心穩定和為土地集中流轉上項目創造條件。二是設置專門機構，搭建服務平臺，培育流轉市場，增強農民對土地流轉的信心。通過對50個鄉鎮政府所作的《鄉鎮農村土地流轉服務情況調查》看，除了個別地方由鄉鎮農經局（站）專門負責解決土地糾紛事件等事務外，其專職機構的職能設置有待完善和加強。另外，加緊培育鄉鎮一級的“鄉鎮農村土地流轉服務中心”或“土地流轉市場”試點也日顯必要。不過，在村一級組織中，“土地流轉服務”不乏典型。比如，泊頭市富鎮41個行政村都建起土地流轉服務站，為農民土地流轉提供信息服務和簽約證明，并引導實施大戶經營、聯合經營、龍頭企業基地化經營等多種土地規模流轉模式。經驗值得推廣。三是制定扶持政策，搞好信息服務。政府要結合“三農”工作在公共基礎設施建設和融資上采取重點傾斜政策，先著力培植扶持“承包大戶”，解決土地無處可轉的問題。在流轉市場暫不健全的情況下，政府和村組織（協會或中介組織）要充分利用農村廣播、網絡等渠道及時公布土地流轉信息，提高流轉率。四是建立土地流轉糾紛解決機制。建立健全協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的糾紛解決制度，保護農民的正當權益，促進土地健康流轉。

四、創新土地流轉價格遞增機制，確保農民持續增收

農民對土地流轉有沒有積極性，關鍵在于土地流轉后能否有理想的收益。在被調查的農戶中，50%以上農戶愿意以合適的價格長期流轉土地。有54%的農戶認為土地流轉價格要高些，并保證適當遞增；有53%的農戶要求土地流轉后，如遇到被征收、征用時能保障權益；有42%的農戶認為最好的方式是以土地承包經營入股，或實行保底分紅；因此，我們要積極探索建立科學的農地資產評估體系，開展土地流轉價格測評工作，合理確定農村土地流轉價格。根據市場供求、經濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，建立合法又合理的價格遞增機制。保證農民收益穩定增長，使農民當前和長遠都能確保增收。

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剛才，介紹了推進農村土地流轉、發展規模經營的經驗，講得很好，請大家學習借鑒；省農業廳廳長孫景淼通報了全省土地流轉情況及下一步打算，我完全同意，請各地認真貫徹落實。下面，我講幾點意見：

一、充分認識推進土地流轉、促進規模經營的重要性和緊迫性

（一）推進土地流轉是貫徹“創業富民、創新強省”總戰略，推動農民創業創新的有效途徑。土地流轉無論是對流出方還是流入方來說，都可以促進農民分工分業、創業致富。對流入方來說，可以擴大生產規模，增加科技等現代農業要素投入，發展高效生態的現代農業，在農業領域進行更高層次的創業創新。對流出方來說，流轉土地不僅可以獲得財產性收入，還可以全身心投入二三產業去就業創業。

（二）推進土地流轉是實現“二次飛躍”，推動農業轉型升級的必然要求。改革開放初期實行的，極大地調動了農民群眾的生產積極性，使農業發生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農民不會為了這點田地而去鉆研技術、購買裝備、投入基礎設施，從而出現農業副業化、農民兼業化，勞動生產率、土地產出率比較低，農產品質量也難以控制等問題。所以，農業轉型升級的根本出路就在于推進土地流轉，培育現代農業主體，提高土地、農業裝備設施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進農業的規模化、專業化、標準化、訂單化、品牌化、設施化、機械化、信息化，提高勞動生產率、土地產出率和農產品質量安全水平，早日實現農業生產力“二次飛躍”，促進農業轉型升級。

（三）推進土地流轉是優化資源配置，推進城鎮化和推動城鄉統籌發展的重要舉措。一方面，通過土地流轉，可以吸引優質要素投入農業農村領域。而且，土地流轉后由于農業主體縮減、規模擴大、素質提升，使政府對農業的管理服務、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。

另一方面，通過土地流轉，使不再從事農業生產的農民向城市、小城鎮集聚。相對集聚的人口可以降低人均基礎設施建設運行的成本，并為發展工業提供勞動力，為發展服務業提供需求，有利于加快城鎮化、工業化進程，促進城鄉統籌發展。

（四）推進土地流轉是順應群眾需求，推動落實十七屆三中全會精神的具體實踐。土地流轉的前提是法律政策有允許、農民就業有出路、規模經營有能力、基本生活有保障，只要具備這四個條件，土地流轉就有需求。從法律政策看，《農村土地承包法》、十七屆三中全會和今年的1號文件，都明確允許土地承包經營權流轉，并要求規范流轉行為；從農民就業看，我省70%以上的農村勞動力已穩定轉移到二三產業，農民人均收入中來自第一產業的比重已降到20%以下，土地已不再是農民唯一的收入來源；從規模經營能力看，一部分農戶、專業合作社、農業企業完全有能力經營更多的土地；從基本生活保障看，全省已全面實行了最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等，農村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕農民不直接經營土地，也不會影響其基本生活保障。所以，農民將零碎土地流轉出去的愿望強烈。據省農業廳的抽樣調查，56％的農戶具有土地流轉意向，目前流轉的土地中，60%以上是農民自發流轉的。這說明當前我省土地流轉有著內在的需求。

總之，各地、各有關部門特別是廣大基層干部要統一思想認識，樹立積極有為的意識，因勢利導，大力推進土地流轉，促進規模經營。

二、因勢利導，積極穩妥推進土地流轉

近年來，各地順應生產力發展要求和群眾需求，積極探索并引導農民開展多種形式的土地流轉，不斷創新工作機制，加大政策扶持力度，加強流轉管理與服務，有序推進了土地流轉，為穩定糧食生產、發展高效生態的現代農業創造了良好的條件。截至去年9月底，全省共有276.6萬戶農戶流出土地535.75萬畝，占總承包耕地面積的27％，占總農戶的29.5％，不少工作走在了全國前列。*、*等縣市設立土地流轉專項資金，建立了縣鎮、村三級土地流轉服務組織；慈溪市對將承包期內剩余年限的土地承包經營權一次性委托鎮、村流轉或實行土地股份制經營的農戶，在參加養老保險時，市財政每年每畝補貼養老金100元；*市在市、縣兩級全部建立了土地承包糾紛仲裁委員會等等，都做的很好，很有成效。

但是，對照發展現代農業的要求和群眾需求，目前的土地流轉與農村勞動力轉移還不相適應，還存在著流轉期限偏短、手續不規范、大多處于自發狀態、流轉費導向不利于發展糧食生產等問題，還需要進一步加大機制創新和推進力度。

為此，當前和今后一個階段，我省推進土地流轉的總體要求是：以科學發展觀為指導，認真貫徹“創業富民、創新強省”總戰略和十七屆三中全會精神，以確保農民掌握土地承包權、流轉決定權和增進農民利益為前提，按照發展現代農業的要求，培育土地流轉市場，規范流轉行為，完善制度保障、政策扶持和組織領導體系，鼓勵引導農戶把土地承包經營權流轉給現代農業主體發展規模經營，到2012年，力爭全省土地流轉率達35%以上，其中經濟發達縣(市、區)達50%以上。在具體工作中要堅持以下四條原則：

一是要堅持依法、自愿、有償原則。土地流轉必須在穩定和完善，確保農民擁有明確的承包權基礎上依法流轉，由承包農戶自主、自愿決定流轉方式，流轉收益要歸承包農戶所有，流轉過程要遵循法定程序。

二是要堅持穩糧優先、注重效益原則。土地流轉不得改變農業用途，確保農業綜合生產能力和糧食安全。要盡可能避免流轉土地“非糧化”，在尊重和支持規模大戶發展高效生態農業的同時，積極鼓勵種糧大戶和糧食生產經營組織受讓農戶流出的土地，依靠科技提高糧食單產，大力發展糧經、糧畜、糧漁相結合新型種養模式，走效益型糧食生產路子。

三是要堅持市場主導、政府引導原則。土地流不流轉、流給誰、多少價格，都應該通過市場機制解決。政府通過政策激勵、有效服務、規范管理，積極引導土地流轉。

四是要堅持因地制宜、分類推進原則。根據經濟發展水平、農村勞動力轉移和社會保障狀況，分類指導，多種形式，逐步推進。不能急于求成、拔苗助長，不能消極無為、放任自流，也不能搞“一刀切”，確保土地流轉健康有序推進。

根據以上總體要求和基本原則，當前突出要抓好以下幾項工作：

（一）抓組織引導。推進土地流轉，關鍵在縣，基礎在鄉鎮、村。各級政府要把土地流轉作為建設新農村、發展現代農業、穩定糧食生產的重要工作來抓，精心組織部署。農業部門要切實承擔起土地流轉的指導、協調、服務和管理工作。財政、國土、勞動保障、金融、工商、等有關部門要根據各自職責，研究制訂和落實相關工作措施。當前，各地要抓住春節期間外出農民集中返鄉的時機，組織基層干部進村入戶宣傳有關法律法規和政策，了解群眾需求，使農民理解所擁有的承包權長久不變，流轉的只是經營權，而且流轉的土地也不能用于非農建設，使農民消除顧慮，有序引導兼業農戶主動流出土地。

（二）抓管理服務。在當前農民群眾對市場化流轉還不是很放心的情況下，政府的管理服務十分重要。

一是要加強流轉服務。縣級以上農業部門和鄉鎮政府要落實機構、人員具體承擔土地流轉的指導、管理、服務工作，村級要有土地流轉信息員，做好土地流轉的信息搜集、政策咨詢服務、合同審查備案和檔案管理等工作。這一塊，政府部門要先做，確立主導地位。同時也鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

二是要規范流轉行為。土地流轉必須平等協商，依法、自愿、有償進行，不得損害農民土地承包權益，不得擅自截留、扣留流轉收益。委托發包方或中介組織流轉承包土地的，應由承包方出具土地流轉委托書，注明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章；以轉讓方式進行流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意。受讓方將以轉包、出租方式獲得的土地進行再流轉的，必須經原承包方同意。

三是要規范流轉合同。流轉期限在一年以上的原則上都要簽訂規范的書面流轉合同。流轉合同由省農業廳會同省工商局統一制定并。鄉鎮農村經營管理部門、村經濟合作社或土地流轉服務組織應及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，及時指導合同簽訂。

四是要規范流轉管理。村經濟合作社對承包方提出的流轉承包地的要求，應及時備案，并報鄉鎮政府。鄉鎮農村經營管理部門要建立流轉情況登記冊，落實專人負責流轉情況登記以及流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要加強土地流轉期限和用地性質的管理，防止土地流轉后用地性質“農轉非”，防止流轉期限超過二輪承包期的剩余年限而引發糾紛。

五是要完善二輪土地承包工作。認真整理和永久管理好土地承包檔案資料，加快推進土地承包信息化管理，確保土地承包合同、權證、地塊、面積四到戶。妥善解決遺留問題，抓緊完成二輪土地承包的掃尾工作，沒有與農戶簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒有發放土地承包經營權證書要抓緊發放。

六是要做好和仲裁工作。認真做好土地流轉的調處和復查、復核工作。要根據《浙江省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》的規定，抓緊建立農村土地承包仲裁委員會，開展承包糾紛仲裁，妥善解決農村土地承包和流轉糾紛。

（三）抓流轉土地的規模經營。這里要強調的是，我們推進土地流轉，目的是發展高效生態的現代農業，保障糧食安全。

一是要重點支持流轉土地發展糧食生產。糧食生產由于比較效益低，在土地流轉中容易造成放棄糧食生產轉向其他高效農產品。因此，在勞動力轉移充分的地方，我們要先鼓勵流轉土地搞糧食規模經營，在政策上要重點支持。實踐表明，通過規模經營，能降低成本，提高產量和品質，增加效益，雖然畝均產出低于其他經濟作物，但人均勞動生產率是高的，種糧農民收入仍能保證。另外，如果通過季節性流轉，把全省春季拋荒的300萬畝田種起來，就可以增加20多億斤糧食。因此，引導流轉土地發展糧食生產是有效益支撐的，政策上應該予以重點支持。

二是要引導種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社連片開發流轉土地，發展現代農業，并引導其吸納流轉農戶的剩余勞動力繼續從事農業生產，形成土地流轉吸引大戶開發、大戶開發帶動農業發展、農業發展增加農民收入的良性循環機制。

三是在土地仍是農民收入主要來源的地區，要圍繞主導產業和特色產品，興辦農民專業合作社，在家庭承包經營的基礎上，通過統一作物布局、統一生產、統一質量標準、統一投入品采購和供應、統一品牌、統一銷售等途徑，實現規模經營。

（四）抓政策扶持。推進土地流轉主要依靠市場機制、依靠效益，但在目前農業效益總體較低、農民心存疑慮的情況下，政府支持必不可少。

一是要加大對農業規模經營主體的支持力度。省財政將整合現行有關財政支農政策，加大對土地流轉、規模經營的支持力度。各級相關支農資金和項目要向種養大戶、農民專業合作社等農業規模經營主體傾斜。經營面積1000畝(經濟欠發達縣和海島縣500畝)以上的農民專業合作社和農業企業，符合立項條件的優先安排農業綜合開發項目。有條件的地方，可安排資金重點用于土地流出戶補貼。各涉農部門和責任農技員要與農業規模經營主體建立聯系制度，幫助解決實際困難。積極探索對農業規模經營主體派駐責任農技員和大學畢業生到農業規模經營主體工作的政府補貼制度。

二是要加大信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對農業規模經營主體的信貸投入，對實力強、資信好的給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續，實行優惠貸款利率。其他金融機構要主動拓寬信貸支農范圍，加大對農業規模經營主體的支持力度。對信貸支農力度大的農村合作金融機構，執行優惠存款準備金率和優先給予支農再貸款支持。鼓勵縣域銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款。村鎮銀行和小額貸款公司要以農業規模經營主體為主要服務對象。創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，鼓勵開展林權抵押貸款和股權、應收賬款質押貸款，推動開展農房、海域使用權抵押貸款，拓寬農村融資渠道，政府投資設立的農業擔保公司要以專業大戶、農民專業合作社和農業企業為主要擔保對象，切實解決擔保難問題。

三是要落實農業生產配套設施用地政策。凡流轉期限5年以上并簽訂流轉合同，經營面積100畝以上的專業大戶、農民專業合作社和農業企業，因生產需要建造簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業生產配套設施，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積3-5‰的比例占用土地，其用地不破壞耕作層的，視作農業生產需要的臨時用地，按臨時用地管理，經縣級農業主管部門審核同意后，由鄉鎮國土所協調用地選址，并到縣級國土資源管理部門備案，不得改變土地的權屬和用途。各市、縣（市、區）在安排省切塊下達的年度新增建設用地計劃時，應在嚴格控制新增建設用地總量的前提下，統籌科學合理安排好農業龍頭企業加工項目用地。

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1.1農民社會保障體系不完善我國農村土地不僅僅擔負著生產農產品的經濟功能，而且還擔負著農民的社會保障功能，是農民生活保障的底線。目前，我國城市保障體系已基本建立，而農民收入水平低，收入來源有限，農民主要靠土地收入來解決養老問題，土地是農民的基本生活保障。鑒于這種情況，農民對土地流轉顧慮很多，農民害怕因土地流轉而喪失基本生活保障，即使流轉土地，也大多在親戚、朋友、鄰里之間進行，不愿意流轉給外人。

1.2土地流轉期限短有的農民出于經濟效益的考慮，將部分土地進行了流轉，但是流轉的期限都很短，一般在1～3年之間，最長也不過5年。這樣，承包方不愿意對土地進行投入，而是進行掠奪性經營，從而破壞了土地的綜合生產能力。

2推進土地流轉市場快速、健康、有序發展的建議

2.1加大宣傳力度提高農民對土地流轉的認識要充分利用電視、網絡、廣播等媒介的優勢，大力宣傳土地流轉方面的政策，讓農民在提高認識的基礎上，掌握土地流轉的方式、方法，了解應注意的問題，從而使農民自覺自愿地進行土地流轉。

2.2建立健全土地流轉機制提高土地流轉效益由于農村土地流轉處于摸索階段，所以必須從完善土地流轉市場機制入手，著力解決土地流轉中存在的問題。

2.2.1建立土地流轉市場的價格機制和土地價格評估機構確定土地流轉價格時，應該進行全方位的綜合評估。如以社會效益、經濟效益、生態效益為標準，充分考慮轉讓方的目標臨界值、土地選擇價值以及其他問題，讓土地價值客觀地體現出來。同時，因地制宜，建立多元化的流轉價格體系，通過流轉價格體系來調節土地利用結構。

2.2.2出臺土地流轉具體操作辦法各地政府部門應在國家土地流轉政策范圍內，制定相應的法規、規章，使土地管理部門依據具體的法規對土地流轉進行管理，在規定的程序范圍內合法合理地履行流轉程序，讓農民放心。

2.2.3加快土地流轉中介機構建設要建立和完善土地中介機構，使縣、鄉、村都有服務點，形成咨詢、評估、認證、流轉“一條龍”服務體系。

2.2.4積極培育土地流轉市場新主題依據各地實際情況，因地制宜，發展特色產業，鼓勵引導農民專業合作社、專業大戶、家庭農場等主體，開展多種形式的適度規模經營。推動土地流轉市場的發展，提高土地流轉效益，提高農民收益。

2.2.5提高土地管理人員服務能力要分層次、分類別對土地管理人員進行系統的業務培訓，培養一批對土地流轉相關法律、法規、政策特別熟悉的干部隊伍，確保流轉有序進行。

2.3規范土地流轉行為保護農民合法權益

2.3.1土地流轉一定要在自愿、合法、有償的基礎上進行不管是政府還是其他單位，都不能采取強迫、引誘等不正當手段，讓農民流轉土地。

2.3.2不能改變土地的用途要嚴格遵守國家土地流轉法律規定，在進行土地流轉時不改變土地的用途。

2.3.3不破壞土地綜合生產能力土地生產能力是確保國家糧食安全的物質基礎，又是促進農民增收的必要條件；既是解決當前農業發展突出矛盾的迫切需要，又是增強農業發展后勁的戰略選擇；既是推動農村經濟發展的重大舉措，又是實現農村社會進步的重要保障。為此，進行土地流轉時，必須保護土地綜合生產能力。

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關鍵詞：農村土地流轉；主要問題；政府作為

農村土地流轉是推進農業規模化經營、增加農民收入、促進農村剩余勞動力向城市轉移，實現城市化目標的基礎。但我國農村土地流轉仍然處于相對低效、無序，甚至混亂的狀態，損害了農民利益，也對農村社會和經濟發展產生了不利影響。

一、農村土地流轉概念的梳理和界定

我國土地的“三權”是指所有權、承包權和經營權，其中所有權歸國家所有、承包權歸個人或集體所有、經營權可轉讓。筆者所研究的“農村土地流轉”，是指土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權，從而獲取一定利益的行為。

二、農村土地流轉的現實必然性

（一）土地流轉是推動農業規模化經營，提高生產效率的必然要求

我國尚未完全實現由傳統農業向現代農業生產方式的轉變，主要表現為在生產投入方面存在農業生產規模小、經營方式比較落后、信息化程度不高、科學技術含量較低等方面的問題，從而導致了在產出方面主要表現為生產效率較低，同時生產效益也不高。土地流轉是推動農業走向規模化經營的一條合理的路徑，它可以促進資源的合理利用和優化配置，能夠產生交易收益效應。

（二）土地流轉為增加農民收入，縮小城鄉差距提供了契機

西方發達國家農村發展模式的成功經驗普遍證明“只有減少農民，才能富裕農民”，農民收入增加困難是目前我國“三農”問題存在的一個比較突出、也是迫切需要解決的難點，筆者認為，其主要原因在于農村勞動力過多，已經超過了有限土地的最大承載能力。而土地流轉可以從流出和流入2個環節來實現農民收入增加的目標，因此，合理的農村土地流轉，能夠實現土地資源的最優化配置，產生交換價值，實現農民增收，從而為進一步縮小城鄉差距奠定基礎。

（三）土地流轉是實現農村剩余勞動力轉移，促進城市化進程的基礎

以戶為單位的小規模生產經營方式，土地的細碎化較嚴重，不僅制約著我國現代農業的發展，也使農民難以擺脫土地的“束縛”，阻礙農民向城市轉移，不利于城市化的發展目標。土地流轉為農村剩余勞動力向城市轉移提供了2方面的動力，即推力和拉力，加快了農村剩余勞動力轉移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促進農村勞動力持續有效的向城市轉移，而土地流轉則成為實現農民增收和城市化的雙贏局面的基礎。

三、農村土地流轉中的主要問題

（一）法律法規不明確，農村土地流轉缺乏相關保障

首先，目前我國農村土地流轉缺乏專門的法律規定，難以對土地流轉行為進行有效的規范。我國立法機構尚沒有制定一部統一的《農村土地流轉法》，]有對農村土地流轉中的產權性質進行明確界定，也沒有土地流轉的范圍、形式、流轉雙方的權利和義務、原則和程序、流轉合同、價格和期限、土地的用途、解決爭端的辦法、以及法律責任等作出詳細而明確規定。其次，現有法律法規概念的模糊性，導致了土地流轉以及權利維護可操作性較差。

（二）農村社會保障體系不完善，無法解除農民土地流轉的后顧之憂

在我國農村，土地對農民來說具有特殊的情感和地位，我國農村尚未建立多層次的養老保險、醫療保險、社會福利、社會優撫、社會救濟和最低生活保障等社會保障體系，養老難、看病難、受教育難等農村社會問題一直是農民生活中憂慮的問題，成為當前制約農民進行土地流轉最主要因素。筆者認為，農村社會保障體系是否完善仍然是制約農民進進行土地流轉的速度和當前農村土地經營規模的最關鍵的因素。

（三）農民群眾和地方政府受傳統觀念的制約，土地流轉政策執行難

根據新制度經濟學的觀點，對農戶的行為產生重要影響的不僅包括正式的規章制度，還包括習俗、慣例和傳統意識形態等非正式規制。在個別地方政府，國家土地流轉政策成為其謀求經濟發展政績的工具，濫用行政職權，違背農民自愿原則，強制農民進行土地流轉[Cal，違反了法律法規的本意，侵害了農民的合法土地權利，使得土地流轉在本來就不了解政策的農民那里開展和執行更加困難。

（四）制度建設相對滯后，農村土地流轉市場發育不成熟

農村土地合法、有序的流轉需要完善的制度和健康的市場環境作為保障，但目前我國農村土地流轉制度建設明顯相對落后于實踐工作，土地流轉市場發育不成熟亦不能滿足農民逐漸增大的土地流轉需求。

四、農村土地流轉中的政府作為

（一）制定相關行政法規，完善農村土地流轉的政策體系

為規范農村土地流轉行為，政府部門作為相關法律和政策的具體執行者，應盡快制定和完善相關的行政法規，以此作為農村土地流轉的指導和依據。

（二）健全農村社會保障體系，解除農民土地流轉的后顧之憂

政府部門應充分發揮其社會管理和公共服務的職能，在農村社會保障體系構建中承擔更多的責任和義務，為農民土地流轉做好保障服務。當前農村土地流轉最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共財政支出向農村社會保障制度傾斜，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉社會保障服務的均等化和高效化，尤其是要盡快建立和健全覆蓋全體農民的養老保險制度，推進和完善農村新型醫療合作制度，確保農民的最低生活水平；政府部門還應做好農民的教育和培訓工作，提高農民的知識和技能，為剩余勞動力向城市轉移提供良好的公共服務。

（三）轉變地方官員的思想和作風，引導農民形成科學的土地流轉觀

地方政府官員應轉變片面的政績觀，樹立以民為本的觀念，消除權力和商業合謀，違背農民意愿強迫進行土地流轉，以損害農民的利益來獲取地方經濟的增長。

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關鍵詞 農村土地流轉；現代農業；遼寧遼陽

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2012）10-0391-02

農村土地流轉即取得土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。在我國現有的國情下，農村土地流轉一方面是擴大規模經營、降低生產成本、發展現代農業的必由之路；另一方面也為增加農民收入、促進城鎮化發展起到了推動作用[1]。遼陽市位于遼寧省的中部，近年來隨著經濟的發展，農村土地流轉規模逐漸增加，但與流轉率高的地區相比還有很大差距，不能適應遼陽市現代農業和城鎮化發展的要求。適時地解決土地流轉工作中的實際問題，把土地流轉政策落到實處，是維護農民利益、促進遼陽市現代農業健康發展的有力保障。

1 遼陽市土地流轉現狀

1.1 二輪延包政策得到落實

遼陽市農戶總數31萬戶，其中承包耕地農戶數30.2萬戶，二輪承包總面積13.27萬hm2，已簽訂承包合同的農戶有29.9萬戶，占承包耕地農戶數的99%，發放農村土地承包經營權證29.2萬份，發放率達到98%。到2011年末，全市農村土地流轉總面積1.37萬hn2，占二輪承包總面積的10%，涉及農戶2萬戶，占全市承包土地農戶總數的7%。

1.2 流轉形式多樣，流轉收益不斷提高

到2011年末，全市農村土地流轉形式包括轉包、轉讓、互換、出租、入股等，其中以轉包和出租為主，分別占流轉總面積的60%和13%。近年來，隨著土地流轉進程的加快和需求的增加，加上國家取消農業稅、實行糧食綜合補貼等一系列支農惠農政策和物價上漲等因素的影響，土地流轉價格不同程度地提高，由前些年的1 500~3 000元/hm2，提升到4 500~7 500元/hm2，種植蔬菜瓜果的達9 000~12 000元/hm2。而土地的流入方通過調整種植結構，發展設施農業、高效農業，使土地的產出率成倍甚至數十倍的增加[2]。如發展設施農業，大棚蔬菜的平均效益都在12萬元/hm2以上。

1.3 流轉對象趨于多元化，流轉模式不斷創新

通過土地流轉實施規模經營的市場主體由最初的種養大戶，發展到家庭農場、農業龍頭企業、現代農業園區、農民專業合作社等多主體參與的新局面。其中，各類農民專業合作社共流轉土地1 533.3 hm2，占全市流轉總面積的11%，成為除農戶之外的第二大流轉主體。流轉模式由原來單一的使用權轉移向雙方深層次合作轉變。如大河南鎮孟胡屯村農民以土地承包經營權入股組建農民專業合作社，采取 “保底流轉、盈余分紅”的運作方式，實施股份制經營，使合作社與入股農戶之間成為利益共享、風險共擔的共同體，創新了土地流轉模式[3]。

1.4 建立較為完善的流轉市場服務體系

各鄉鎮普遍建立土地流轉服務中心，為流轉雙方提供信息、價格評估、合同簽訂指導、合同鑒證、法律政策咨詢、糾紛調解等服務。其中，黃泥洼鎮、古城街道等6個鄉鎮成為全省農村土地流轉市場建設試點單位。

2 遼陽市農村土地流轉存在的問題

2.1 流轉規模與現代農業發展的要求不相適應

傳統的土地經營方式是分散經營，而現代農業要求規模化經營、產業化發展，可見傳統的經營模式已經不適應現代農業發展的需要。現代農業發展要求有大面積的土地，而目前遼陽市流轉面積僅占耕地總面積10%，流轉規模較小。

2.2 土地流轉不夠規范

一是農民之間以口頭約定、不簽流轉合同的居多。有書面流轉合同的，也沒有簽訂省農委統一制定的土地流轉合同標準文本，不同程度地存在概念不清、條款過于簡單或過于繁瑣、約定不明、雙方權利和義務不具體、不對等、流轉期滿后處理辦法不明確等問題。有的不經發包方同意，私自轉讓承包地，致使流轉行為不受法律保護[4]；二是一些地區仍然習慣于靠簡單的行政手段，強行推動當地土地承包經營權流轉，侵害承包方的流轉權利；三是土地流轉價格缺乏科學的評估機制。如流轉價格不變的期限過長，不能隨著市場價格進行相應的調整，影響流轉行為的公平性[5-6]。

2.3 地區之間不平衡

由于各地區的經濟發展程度不平衡，因而土地流轉狀況也有些差異。從流轉面積占耕地總面積的比例來看，有的鄉鎮接近10%，有的地區還不足1%。從流轉面積來看，有的鄉鎮達到幾千畝甚至近萬畝，有的僅有幾百畝。

2.4 各地區的土地流轉意見不統一

在土地流轉過程中經常會出現這樣的情況：要上農業產業項目，需要流轉一定規模的土地，而恰恰該區域內少數農戶不同意，雖然鎮村干部多次做工作，但仍然解決不了問題，致使項目難以落實。

3 原因分析

3.1 思想認識不到位

一些基層組織和干部群眾沒有認識到農村土地流轉的重要性和必要性，沒有用發展、聯系的眼光對待土地承包經營和現代農業，要適度規模經營，有的甚至不引導、不重視、不參與、不支持土地承包經營權流轉工作。作為農村基本經營制度的組成部分，土地承包經營權流轉問題得不到解決，會阻礙現代農業的發展進程。

3.2 管理與服務不到位

政府是公共服務的提供者，也是市場的監管者。目前，農村土地承包經營權流轉中存在眾多問題，與基層政府的管理與服務不到位有一定關系。一是盡管遼陽市連續3年搞專項治理，市政府要求各地將土地承包經營權落實到位，但還有部分農戶的土地承包經營權證沒有發放到位[7]。二是盡管市政府就土地承包經營權流轉工作專門發文件，還制定了流轉合同標準文本，但規范流轉工作仍不到位，致使廣大基層干部群眾對流轉的意義認識不清、管理不規范導致的糾紛不斷等。

3.3 思想觀念更新不夠

一是農民的保守意識濃。土地是農民賴以生存發展的物質基礎，農民非常重視擁有土地的承包經營權。很多在其他產業就業的農民要求代耕，也不愿將土地交給別人經營。二是農民的嫉富心理重。部分農民對別人在自己土地上經營獲得較高的收益心理上難以平衡，行動上也不會給予支持，即使是流轉收益超過自己經營土地的收益，也不愿將土地轉讓給種養大戶去經營[8]。三是法律知識少。農民對農村土地承包及流轉等相關法律的精神實質了解不透徹，不肯輕易將土地經營權進行流轉，怕一旦流轉就很難再收回經營權。

3.4 農村勞動力轉移還不穩定

農村勞動力在向第二、三產業轉移過程中面臨諸多體制性、政策。如在就業機會上，與城市勞動力相比，農村勞動力會受到更多的限制；在社會保障和勞保福利方面，由于缺乏相應的政策和法律保護及有效監督，使農民工在社會保障和勞保福利方面不僅大大低于城市職工，而且沒有保障，造成農村勞動力的轉移不穩定[9]。往往經濟環境好的時候會有大批農村勞動力涌進城市，而經濟環境差時又會造成大批農村勞動力返鄉，回鄉務農種地成為農民工的最后保障，這種轉移的不穩定性也制約了農村土地流轉。

3.5 缺乏市場主體

農村土地流轉必然走規模化經營的道路，而規模化經營就必須要有類似于企業法人這樣的市場主體。遼陽市雖然在土地流轉過程中培育一批以種養殖大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等為代表的規模經營主體，但總體來看，數量還較少，帶動能力還不是很強，作用發揮還有限，成為制約農村土地流轉又一重要因素[10]。

4 加快遼陽市土地流轉的建議

4.1 促進農民，轉變觀念，樹立市場意識與經營意識

對于在其他方面已經發展很好，并且在事實上已經不依靠經營承包地來維持生活，但出于對土地的特殊情感或其他考慮不愿將承包地轉移出去的農戶，要積極地引導他們樹立利潤與效益觀念。在不違反國家相關規定的情況下，通過土地流轉實現在承包地上的利潤最大化。

4.2 進一步積極推動農民創業和轉移就業

一是放寬政策，提供優惠，搞好服務，鼓勵農民自主創業，支持農民工返鄉創業。二是加大農村勞動力轉移培訓力度，做好農民轉移就業公共服務，促進農民向城鎮和非農產業有序轉移，提高農民工資性收入水平。三是加強農民工權益保護，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。

4.3 進一步逐步完善農村社會保障機制

一是按照統籌城鄉發展，健全農村社會保障體系，包括新型農村社會養老保險制度、最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等。二是做好被征地農民社會保障，做到先保后征，妥善解決其就業、住房、養老等問題。

4.4 進一步大力發展規模經營主體

一是大力招商引資，引進農業龍頭企業，帶動發展優勢特色農產品基地。二是積極發展農民專業合作社，進一步完善體制機制，充分發揮經營、服務功能。三是大力培育發展專業大戶、家庭農場。

4.5 進一步加強農村土地流轉服務平臺建設

健全土地承包經營權流轉市場，完善市、縣、鄉、村4級流轉服務平臺，發展流轉中介服務組織。建立土地流轉信息平臺，實行信息共享，定期農村土地流轉信息，組織供需雙方見面會，指導流轉合同簽約，協調聯絡相關事宜。

4.6 進一步加強流轉規范管理

一是將土地流轉列入各級政府的績效考核。二是健全各項管理制度，如承包經營權登記制度、流轉糾紛調處制度等，使土地流轉日常管理工作趨于規范化、制度化。三是實行檔案信息化管理。對流轉合同資料、檔案要做到專人負責、專柜存放。四是規范流轉行為，加強流轉雙方管理，嚴禁集體或個人干預合理的流轉行為，防止以土地流轉的名義，發生與民爭利的現象。五是建立價格協商制度。將市場機制引入土地承包經營權流轉收益分配，在充分發揮市場價格調節作用的同時，建立與土地流轉收益相對應的最低保護價制度。加強對流轉中農民利益的保護，制訂土地承包經營權流轉的最低指導價，提倡以實物折價方式確定土地流轉價格。

5 參考文獻

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[3] 李忠國.土地流轉需要健全的法律制度作保障[J].農村工作通訊，2009（17）：29-30.

[4] 穆瑞麗.農村土地流轉中農民權益保障的風險分析與規避對策[J].農村經濟與科技，2010（1）：11-13.

[5] 段清偉，張潤清，曹文文.河北省農村土地承包經營權流轉的影響分析[J].畜牧與飼料科學，2009（9）：174-176.

[6] 李鳳瑞，袁靜.河北省農村土地承包經營權流轉的特點、障礙與建議[J].領導之友，2009（2）：60-62.

[7] 加快農村土地流轉 推進都市農業健康發展[J].長江論壇，2010（3）：92-95.

[8] 陳俊艷，鄺山，王振起.我國農村土地承包經營權流轉存在的問題及對策[J].畜牧與飼料科學，2010（1）：104-106.