農村宅基地確權法范文

導語：如何才能寫好一篇農村宅基地確權法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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[關鍵詞] 農村宅基地使用權確權登記發證；存在問題；解決方法；不予發證情況。

中圖分類號： G812 文獻標識碼： A

一、宅基地使用權概述

宅基地是指農村村民的住房、附屬用房（廚房、禽畜舍、廁所等）、沼氣池（或太陽灶）和小庭院（或天井）用地，以及房前房后少量的綠化用地。宅基地使用權是農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建造個人住宅的權利。根據我國物權法的規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權范圍一般包括居住生活用地;四旁綠化用地;其他生活服務設施用地。即一家一戶的農戶居住生活的庭院用地。

二、宅基地使用權的特征：

(1)宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織的成員。城鎮居民不得購置宅基地，除非其依法將戶口遷入該集體經濟組織。

(2)宅基地使用權的用途僅限于村民建造個人住宅。個人住宅包括住房以及與村民居住生活有關的附屬設施，如廚房、院墻等。

(3)宅基地使用權實行嚴格的“一戶一宅”制。根據土地管理法的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準，但如果涉及占用農用地的，應依照土地管理法的有關規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

(4)福利性：宅基地的初始取得是無償的

1、宅基地問題是怎么來的一般而言，住宅與土地是不可分割的，作為公民的私財，可以繼承、轉讓和買賣。“宅基地”則是一個“中國特色”問題。

2、經過“”，建立了農民私人所有的土地制度，大部分地區的農民領取了《中華人民共和國房地權證書》。

3、經過社會主義改造，農村土地依然是農民私有，但由集體統一經營，農民的宅基地則依然由農民保留所有權和處分權。

4、經過“”運動，確立了農村土地集體所有制，農民宅基地也歸集體所有，農民只對宅基地享有使用權，并且不能出租、買賣等。

5、改革開放以后，繼續堅持農村土地集體所有制，僅允許宅基地使用權人出租、出賣地上建筑物。可見宅基地并不只是一個單純的財產問題，本質上是中國社會變遷的反映。

三、農村宅基地使用權確權登記發證工作中存在的問題和解決方法

1、對于已取得土地證書的宅基地面積如何確定？解決方法是：對其宗地進行調查核實，已發證面積與調查核實面積出入不大的，收回并注銷原有土地使用證與原土地登記發證資料一并歸檔，按照實際調查核實面積重新換發土地使用證。已發證面積與調查核實面積出入較大的，沒有超過已發證面積的，按原證書面積確定合法面積，超過330平方米的，合法面積按330平方米確定，收回并注銷原土地使用證與原土地登記發證資料一并歸檔，換發土地使用證，超過部分按臨時用地處理，宗地圖按實際調查核實現狀繪制，在宗地圖上標注合法用地范圍及合法用地面積，同時在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積；

2、對已經取得土地使用權批準手續沒有頒發過土地使用證書的宅基地面積如何確定？解決方法是：按批準面積確定合法面積，超占部分按臨時用地處理，宗地圖按實際調查核實現狀繪制，在宗地圖上標注合法用地范圍及合法用地面積，同時在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積；

3、農村違法宅基地如何處理？解決方法是：違法宅基地必須依法依規處理后方可登記。對于違法宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，對符合土地利用總體規劃與村鎮規劃以及有關用地政策的，依法補辦用地批準手續后，進行登記發證；

4、未經依法審批的宅基地使用權的宅基地面積如何確定？解決方法是：以農村村民建房占用宅基地的時間為依據登記的面積按下列方法確定：

1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積，符合現行土地利用總體規劃、村鎮規劃的，由村委會出具宅基地使用情況和現狀的證明并張榜公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定后，可以按實際使用面積確權登記。

1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施起至1986年12月31日，農村村民超過批準面積的宅基地，符合現行土地利用總體規劃、村鎮規劃且當時已按國家和地方有關規定作出處理的，可以按實際使用面積確權登記。

1987年1月1日《土地管理法》實施后，按照實際批準面積確權登記，超占部分按臨時用地處理，宗地圖按實際調查核實現狀繪制，在宗地圖上標注合法用地范圍及合法用地面積，同時在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積。

5、合法面積怎么劃定（房屋前后左右數怎么定）？解決方法是：（1）、有原土地證和審批件，能找到準確位置的，按原土地證和審批件劃定；（2）、找不到準確位置的，只標出宅基地面積和超出部分面積是多少，前后左右數不具體劃定；

6、戶口不在本村，不是本村村民的如何辦理土地登記？解決方法是農業戶的，在原戶口所在地村出無宅基地證明后，可以發證；

7、非農業戶如何辦理土地登記？解決方法是農村村民轉為非農業戶口居民（含華僑），原在農村合法取得的宅基地，地上房屋產權沒有變化的，經村委會出具證明并張榜公告30天無異議的，可依法辦理土地登記，并在土地登記簿、集體土地使用證記事欄注記“該權利人為非本農民集體成員”。城鎮職工買農村房的不予發證，但得統計出具體哪戶。

8、一戶多宅的如何辦理土地登記？解決方法是：（1）、一戶村民兩處宅基地面積合并，沒有超過規定面積標準的，可予以登記。（2）、已擁有一處宅基地的本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注明“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”；

9、樓房有集體土地建設用地使用證或宅基地批準書，但二層以上未審批的如何辦理土地登記？解決方法是補辦二層以上審批手續后，再登記發證；

10、變更的如何辦理土地登記？解決方法是：能變更的變更后登記發證，不能變更的擱置；

11、非本農民集體的農民異地建房的如何處理？解決方法是：非本農民集體的農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，可按規定確權登記發證；

12、沒有權屬來源證明的宅基地如何處理？解決方法是：對于沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權；

四、不予登記或暫緩登記的情況

（一）、涉及下列情況之一的，不予登記

1、土地權屬爭議未解決的；

2、土地違法違規行為尚未處理或正在處理的；

3、未按合同約定付清全部土地價款的；

4、按土地價款繳納比例分割申請登記的；

5、申請登記的土地權利超過規定期限的；

6、無合法用地批準等土地登記申請要件的；

7、違反規劃改變土地用途的；

8、除上述農村一戶多宅問題的處理兩種方式以外，農村村民一戶申請第二宗宅基地登記的；

9、將原住宅出售、出租、贈與或改作生產經營用途，申請其他宅基地使用權登記的；

10、法律法規規定的其他情形。

（二）、涉及下列情形之一的，暫緩登記

1、農村村民經批準取得新宅基地，原宅基地應退而未退的；

2、政府依法實施規劃被列入拆遷，合村并點或增減掛鉤范圍的村莊；

3、空閑或房屋坍陷、拆除兩年以上未恢復使用的。

不予登記或暫緩登記的，應當書面告知申請人其理由

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關鍵詞：宅基地使用權 流轉 問題 對策

目前我國農村宅基地使用權流轉的成因分析

（一）受經濟利益驅動的影響

隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的大力推進，農村的耕地逐步減少，加之農民的收益甚微和我國目前農民社會保障制度不健全情況下，許多農民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農民通過宅基地流轉的方式為有效利用農村的閑置土地，發展農村經濟，增加農民收入，提高農民生活水平發揮重要的作用。

（二）受農民進城發展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農民進城務工的影響，我國的城市化進程發展迅速，而城市各方面的優越條件使得進城農民大多不愿再回到農村，而想在城市發展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產生的最大障礙，于是想在城市定居的農民就把閑置在農村的房屋及土地出售或轉讓來緩解進城發展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農村的田園風光。在退休后城市居民想在農村購買一套住宅用作休假和養老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權的協議。

目前我國農村宅基地使用權流轉中存在的問題

（一）法律法規不完善且有關規定滯后

一是關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一，且有的地方管理辦法不夠規范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內容比較粗淺。

二是我國的《物權法》僅在第十三章專門對宅基地使用權作了規定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。）、第155條（已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規定來看，《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉，這和以前草案中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的規定形成鮮明對比，這一規定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。）的規定來看，又是明顯禁止宅基地使用權流轉的。在合法流轉無法進行的情況下，農村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規政策己很難滿足經濟發展的要求。隨著城鎮化進程的不斷加快，宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統規定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農村的進程和我國的社會主義和諧社會建設。

（二）宅基地的市場流轉面臨體制性障礙

由于有關流轉的法律法規滯后，對宅基地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導，大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛。突出的表現為：當有關的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農村房屋的強制登記制度，轉讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦起訴到法院，法院在調解無果的情況下，只能按法律規定來判，對買方不利。由此更易導致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農村社會的穩定。

（三）宅基地使用權證發放需要規范

與《土地管理法》等法律法規一樣，宅基地使用權的登記發放程序仍未明確規定。在我國的大部分農村地區存在著宅基地使用權證發放滯后的情況，這一狀況既不利于農民明細產權，依法保護自己的宅基地使用權，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉的監管，同時也是宅基地在流轉過程中造成農村宅基地糾紛發生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經鄉（鎮）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權，村干部濫用職權、以權謀私、越權劃撥的現象嚴重。原因在于，現行法律法規對村級基層組織在宅基地管理中的權責缺乏明確界定，農村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權益的損害。在農村宅基地使用權的管理中，房地產及其產權產籍管理至今不明，導致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象普遍。

完善我國農村宅基地使用權流轉的法律思考

（一）加強立法并規范宅基地使用權的流轉

《物權法》作為規范財產關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓（轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等）和法律責任等方面作出明確規定，形成一整套規范的宅基地使用權管理制度。

（二）建立農民宅基地使用權流轉制度

現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉，不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則。據專家估計，到2020年，我國城鎮居民總數要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求。

與此同時，大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉制度下，農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉一體化。建立農民宅基地使用權流轉制度，參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產權設置。確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積。允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉，打破城鄉二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究，探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉收益分配機制

按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人。

（四）加強農村宅基地清查和集體土地所有權確權

農村宅基地使用權的流轉，宅基地的多少將直接給農民帶來巨大的經濟效益。為防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，各地必須加強對現有農村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據法律規定，我國農民集體所有土地也應由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。當前，可在全國范圍內開展的土地利用現狀更新調查之際，利用現有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權確權的地籍調查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，可為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎。

（五）建立農村宅基地有期限與有償使用制度

《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產，一直延續下去，這不利于節約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期眼也應規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農村宅基地有償使用制度。具體表現為：農民經申請取得宅基地使用權的，在70年內可以無償使用。70年屆滿后，該農民或其家庭成員仍為本集體經濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權自動延長70年；該農民或其家庭成員不再是本集體經濟組織成員的，則應向集體經濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地使用權。農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權的轉讓應為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。轉讓方仍有權再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農村宅基地使用權的，參照上述構想執行。

參考文獻：

1.張奇.農村宅基地法律問題探析[J].財貿研究，2005(2)

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關鍵詞：農村；宅基地使用權；流轉；綜述

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0030-02

農村宅基地既是農戶的居住和消費場所，又是農戶家庭經濟的重要組成部分，對農村宅基地使用權管理制度的調整，不僅直接關系到社會主義新農村建設、城鎮化建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作能否順利進行，更關系到廣大農民的切身利益，對于促進城鄉統籌協調發展、構建和諧社會、維護國家政治穩定也具有極其重要的意義。對此，國內不少專家學者對農村宅基地使用權及其流轉進行了深入細致的研究。基于此，以下試從農村宅基地及其使用權的內涵、農村宅基地使用權的制度、農村宅基地使用權流轉以及規范農村宅基地使用權的對策建議等方面進行相關論述。

一、農村宅基地及其使用權的內涵

1.農村宅基地的內涵。趙俠（2008）認為，農村宅基地是指農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內部成員的生產和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認為，農村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型[2]。

2.農村宅基地使用權的內涵。方金華（2008）認為，農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利[3]。馬克敏（2003）認為，農村宅基地使用權不僅包括農民宅基地使用權，而且還包括農村集體經濟組織房屋的土地使用權[4]。喻文莉（2011）認為，宅基地使用權是國家為實現重工業優先發展戰略目標的歷史產物，它是以城鄉二元戶籍制為基礎，以限制城鄉人口流動為初衷，以耕作為農民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。

二、農村宅基地使用權的制度研究

任中秀（2008）從物權制度的角度出發，認為這項制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項本土制度。她認為，允許宅基地使用權流轉有利于維護立法的權威性，解決立法與現實的矛盾，促進土地資源的合理利用以及解決農民的融資問題[6]。

呂軍書、馮琳（2011）從中國現行農村宅基地使用權法律制度的價值取向出發，得出了宅基地使用權具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權。他們認為，在單一價值取向下現行農村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現象嚴重、農民融資困難等問題[7]。

付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國當前農村宅基地使用權制度的基本特征出發，認為中國農村宅基地的使用權存在著主體特定性、產權無償性、使用無期性、權能限制性四個特征[8～9]。

三、農村宅基地使用權流轉的研究

1.農村宅基地使用權流轉存在的問題。趙忠君（2010）認為，中國農村宅基地流轉的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據；集體所有權多級性阻礙了農村宅基地使用權的流轉；現行的宅基地制度和規定加劇了城鄉二元分割，居民與農民不平等現象更加突出[2]。張淑臻（2009）認為，現行宅基地使用權流轉制度不能長期承擔社會保障，不利于農民融資，造成了隱形市場的存在，進一步限制了城鄉一體化的發展進程[10]。

2.農村宅基地使用權流轉的制度。馬克敏（2003）認為，農民宅基地使用權制度不僅僅是民法問題，而且它與中國憲法規定的土地基本制度相適應。她認為，應該建立體現效率、符合市場經濟要求的、面向21世紀的統一的宅基地使用權制度，同時又要注意到其與國有土地基地使用權的區別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實行公開競價交易，逐步與城鎮地產市場體制接軌的農村宅基地使用權制度的創新思路[11]。

3.農村宅基地使用權流轉的模式。劉衛柏、賀海波（2012）認為，現階段中國農村宅基地流轉主要有村集體經濟組織內部和外部轉讓、農戶主導自由租賃、地方政府主導轉讓等模式[12]。

毛平（2011）將視角從物權法領域轉移至債權法領域，提出了農村宅基地流轉的“法定租賃權”模式[13]。

4.農村宅基地使用權流轉的意義。王習明（2011）認為，完善的農村宅基地流轉制度可以有效地保障農戶的合法權益，壯大農村集體經濟，促進土地的集約利用和城鄉經濟社會的統籌發展[14]。何玉婷（2007）認為，農村宅基地的合理有償流轉有利于農村籌集發展資金，有利于土地生產要素流動，有利于促進城鄉協調發展[15]。

四、規范農村宅基地使用權的對策

文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發，認為要完善中國農村宅基地使用權制度，必須規范農村宅基地使用權的確權機制，健全農村宅基地使用權流轉的相關規定，豐富農村宅基地流轉的途徑，完善宅基地使用權的可繼承性[16]。

張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權流轉制度，必須建立完善的農村社會保障體系，統一宅基地使用權的用益物權性和保障性，建立宅基地使用權有償、有期限制度，完善宅基地使用權登記制度[10]。

張長春、王立芹等（2011）認為，要完善農村宅基地使用權流轉，需要逐步放寬對宅基地使用權流轉的限制，建立農村宅基地收儲機制，明確宅基地流轉的范圍和條件，做好宅基地使用權流轉的相關配套服務[17]。

五、簡要評述

目前國內學者對于農村宅基地使用權的研究主要集中于農村宅基地使用權利用存在的問題、農村宅基地使用權流轉模式的探析、農村宅基地整理復墾及農村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權的內涵，深化了對宅基地使用權的認識，具有重大的理論和實踐意義，同時對于進一步完善宅基地使用權的相關法律和管理條例也具有極大的指導意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現在如下方面：第一，對于農村宅基地以及農村宅基地使用權的內涵還沒有一個確切的權威的定義；第二，國內學者對于農村宅基地使用權存在的問題進行了翔實的研究，但對于出現這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權流轉的對策研究中多數學者集中在農村宅基地使用權這個層面上，而對其他農村的制度譬如與農村宅基地息息相關的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統性地探討農村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮化進程和“以工促農、以城帶鄉”發展階段所面臨的土地資源短缺、建設占用與耕地保護矛盾的框架之下，但是對于現階段農民合法權益保障和財產性收益增加的研究成果并不多見。基于此，立足于中國經濟和社會發展的實際，從以上四個方面出發，有效地開展系統性的理論創新研究，努力探索一套既能穩定和強化農村宅基地基本社會保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進土地集約利用、增加農民財產性收入的農村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對于國家相關部門進行政策改革具有重要的理論價值和實踐指導意義。

參考文獻：

[1] 趙俠.農戶宅基地使用權流轉意愿及影響因素實證分析——以浙江省湖州市為例[D].杭州：浙江大學，2008.

[2] 趙忠君.農村宅基地使用權流轉問題探析[J].國土資源科技管理，2010，（3）.

[3] 方金華.論農村宅基地使用權的流轉[J].武漢科技大學學報：社會科學版，2008，（5）.

[4] 馬克敏.論中國農民宅基地使用權制度及其完善[J].內江師范學院學報，2003，（5）.

[5] 喻問莉.論宅基地使用權初始取得的主體和基本方式[J].河北法學，2011，（8）.

[6] 任中秀.農村宅基地使用權制度存在的問題及其完善對策探討——以山西省農村宅基地的調查為基礎[J].山西農業大學學報：

社會科學版，2008，（6）.

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篇4

長期以來，我國有關房地產的法律法規關注的重點是城市房屋及土地的登記。對于農村房屋及宅基地缺乏相關法規的規范。因此，農村房屋及宅基地一直處于無法確權、不能交易的狀態。這對于明確農民的財產權利，促進農村房屋及宅基地的正常流轉，以及城鄉房地產市場的一體化，無疑是最大的障礙。而要排除這個障礙，目前還存在很多問題需要破解，一方面是制度體系的建立，包括法律層面、理論層面的健全與完善；另一方面是需要從實踐的角度去試點、去推進。

當前，在農村房屋確權中還存在一些亟待解決的問題。

一是農村房屋及宅基地統計數據的缺失。相對于城市房屋而言，集體土地上的農村房屋因長久以來處于散亂建設的狀態，一戶多宅、違規建設等現象嚴重。因此，確認合法合規的房屋及宅基地就是一項比較困難的工作。而且，全國范圍內的農村情況又千差萬別，這就給農房和宅基地的統計工作帶來了難度。但是，沒有基礎數據，農房登記確權無異于無本之木。

二是農村房屋及宅基地登記確權法規體系的缺失。2008年頒布實施的《房屋登記辦法》中首次對集體土地上房屋的初始登記、變更登記、轉移登記等做出了規定。而在此之前，農房登記基本處于法律規范的空白區域。關于集體土地的管理，除了為數不多的幾個國務院、國土資源部的文件之外，尚沒有法律規范層次的制度規范。這也就造成了農房及宅基地確權登記的無法可依。

三是農民房屋確權登記觀念淡薄。在我國這樣一個農業大國，自古以來農村房屋就是世代相傳的家業。在大多數農民的觀念里，自己居住或所有的房屋及宅基地理所當然是自己的財產，為什么還需要確權登記？這種觀念影響了這項工作的推進速度。為此，各級相關部門及媒體應該積極引導農民觀念的改變，主動進行房屋和宅基地的登記，以合法的方式保障自己的權利和利益。

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關鍵詞:農村宅基地；產權制度；制度創新；河津市

中圖分類號：D267.2 文獻標識碼：A文章編號：

Abstract: Due to the limitations of the current homestead's property right system,making inefficient use of the rural homestead. The phenomenon of "hollow villages","small property room","town and country amphibious land" has been seen in various places.For the defects of existing homestead's property right system, some big cities where exit obvious contradiction between people and land has made some attempts and explorations on the innovation of current homestead's property right system during rural homestead's remediation process. This research looks forwards to provide a reference for the reform of homestead property right system of small and medium-sized cities in the central region through the analysis of homestead's property right system innovation of Hejin City,Shanxi Province.

Keywords: rural homestead; property right system; system innovation

改革開放以來，隨著城鎮化進程的快速推進，我國城鎮建設用地和農村建設用地同時快速增長，與此同時農村出現宅基地大量閑置、“空心村”等現象，造成土地資源的浪費，加劇了土地的供求矛盾。現行的農村宅基地產權制度限制宅基地的流轉、轉讓、抵押、出租等，使農村土地不能得到合理配置，并且在實踐中農民、農民集體、地方政府為了追求各自的利益最大化經常產生利益沖突。希望可以通過分析研究現行的宅基地產權制度，找到一條適合社會主義市場經濟體制要求的制度變遷路徑。

1現行的農村宅基地產權制度分析

1.1現行農村宅基地產權制度的特征

1.1.1宅基地屬于農民集體所有，農民集體擁有宅基地所有權、部分處分權和部分收益權。

1.1.2農民無償取得宅基地使用權并且可以長期使用，農村宅基地具有社會保障性和福利性，取得面積符合規定的標準和“一戶一宅”的原則，因宅基地使用權的放棄、自然災害的原因、國家的征收和相關法律規定的原因，宅基地使用權消滅。

1.1.3農民擁有占有權、使用權、部分處分權和部分收益權，宅基地使用權不得抵押，農村住房可以在同一集體經濟組織內流轉，城鎮居民不得購買農村宅基地，農村宅基地不得用于商品住宅開發。

1.2現行宅基地產權制度的缺陷

1.2.1相關法律的立法矛盾。根據《土地管理法》等相關法規，宅基地所用權歸農民集體所有，農民享有宅基地使用權，宅基地使用權不得抵押、轉讓、出租等，農民只享有部分處分權和收益權。但《物權法》規定，宅基地使用權是一種用益物權，是一種財產權，應當享有占用、使用和收益的權利，并且作為一種財產權，宅基地使用者應當享有直接支配并排除他人干擾的權利。[1]

1.2.2現行宅基地產權邊界模糊。宅基地所有權為農民集體所有，而農民集體包括村農民、村內農民、鄉農民集體，沒有明確指出哪級集體為宅基地所有權主體。農民只有宅基地占用權、使用權，而收益權、處分權沒有明確界定，正是由于產權邊界的模糊性，使得宅基地產權不具有完整性和排他性，這是導致農民的利益被侵占而引發沖突的主要原因。

1.3.3不適合土地集約利用及影響城鎮化進程。隨著社會經濟的發展，大量的農村剩余勞動力向城鎮轉移，很多農民已經融入城鎮生活，他們在城鎮中占有使用了一定的土地，同時又擁有農村宅基地形成“城鄉兩棲用地”現象。現行的宅基地產權制度限制宅基地流轉，出現城鎮發展缺少建設用地而農村卻有大量閑置土地的局面，造成土地供求不均衡。

1.3.4與住房制度不協調。我國現在實行的是城鄉二元住房結構，城市住房通過購買國有土地建房擁有完整產權，在住房使用過程中可以自我居住,也可以出租、出售獲得資金。由于現行的宅基地產權制度，農村住房通過無償劃撥土地建房擁有有限產權，所以在使用過程中只能自我居住，如果閑置形成“空心村”，如果出售則是“小產權房”。[2]

2農村宅基地產權制度的創新及變遷路徑的探索

產權的功能主要有減少不確定性，使外部性內部化，約束產權主體經濟行為，優化資源配置，降低交易成本。現行的宅基地產權明顯不具有完整的產權功能，不符合現在生產力發展的要求，必然會引起產權制度的變遷，在實踐中宅基地產權制度創新主要有兩種形式，一是農民和農民集體為追求利益而推動的誘致性變遷，二是地方政府強制推行的制度創新。一些經濟比較發達的地區率先對宅基地產權創新進行了大膽嘗試和探索。

2.1宅基地有償申請取得及有償使用

對于優良地段和區位較好的空閑地，在村集體組織下，有資格申請宅基地的農戶通過公開招、拍賣方式取得。有償使用是宅基地使用人每年需交納一定費用，在山東德州最先進行宅基地有償使用試點工作后，全國很多地區實行宅基地有償使用。到1993年，由于地方政府私自提高收費金額和增設各種類型的收費渠道，引起各地抗議，中央出臺文件徹底明文禁止了農村宅基地有償使用行為。[3]

2.2遷村并點、集中居住

遷村并點是將現有的規模小、用地大、基礎設施落后的自然村居民遷入擇點而建的中心村或集鎮，并將原住宅地還耕，[4]也有些地方將宅基地復墾后作為農村建設用地安排他用。2000年國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發[2000]11號）指出，要通過挖潛、改造舊鎮區，積極開展遷村并點，土地整理，開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮的建設用地問題。

篇6

[關鍵詞] 城鄉 房屋產權 一體化

一、前言

土地制度是國家的基本制度，土地產權涉及國家宏微觀經濟各個層面。決定一國經濟能否長期持續增長的關鍵在與是否能在產權明晰的基礎上，最大程度上的對產權的進行保護。雖然在市場經濟轉型初期發揮了巨大作用，其貢獻是不可否認的，但隨著改革轉型的日益深化，農村土地產權問題凸現。在市場經濟日益發展的今天，有的農民走出生于斯、長于斯的村莊，舉家遷移到遠離家鄉的都市居住，他們在農村的住房就閑置下來，而農村中的無房戶需要房屋居住生活。也有些城市居民為了追求田園生活，希望在農村有一個綠色的家園。因此，在農村特別是城鄉結合部，便出現了買賣農村房屋的現象，部分農村地區出現了房屋產權較為自由的流轉，甚至一些經濟較為發達的農村地區正在進行類似的嘗試，并以此作為實現農業產業化、現代化和農村城鎮化的基礎。

二、城鄉房屋產權一體化管理的措施

1、實行宅基地收購儲備制度

可以借鑒城鎮國有土地收購儲備制度，在農村宅基地市場建立宅基地收購儲備制度。農村宅基地收購儲備制度，即在保證耕地數量不減少的情況下，對控制、等待出售或面積超標的存量宅基地，由省、市政府統一收購或沒收超標部分，對其進行整理或置換，整理出多余的宅基地，用于提供給農村新出生人口，由省、市政府進行宅基地的收購儲備，可以從宏觀層面控制和協調各個市、鄉鎮、村的宅基地使用。宅基地數量不增加，即新增宅基地數量不超過土地年度使用計劃規定的指標。若需求過大，可用整理出的存量宅基地予以彌補，若需求不足，可將多余的宅基地指標轉為其他建設用地指標，提高土地利用效率，增加集體經濟組織收入。適度開放宅基地二級市場，規范宅基地隱性流轉。二級市場為宅基地使用權到他物權的讓渡，主體范圍可擴大為所有組織成員和城鎮居民。轉讓宅基地權利人直接對集體負責。農民取得的住房私人產權(含宅基地使用權)在第一次轉讓時，應受到政策限制。農民轉讓房產，必須戶內人口全部同意，并規定轉讓房產后戶內人口不得再申請宅基地(包括加入他人戶籍申請宅基地)，和城市居民一次只能享受一次政策性住房一樣。同時，明確規定農民無其他固定住處的，不得轉讓農村住房。因地制宜，逐步建議宅基地和房屋流轉市場。

2、建立農村宅基地使用權的強制登記制度

無論是城市居民的住房土地使用權，還是農村居民的宅基地使用權，均關系到千家萬戶的切身利益，公民住房的土地使用權，是在土地公有制度下的一項重要的物權。在城市，居民的住房土地使用權實行強制登記制度，而在農村宅基地使用權登記則為任意事項。根據《中華人民共和國物權法》的有關法律規定，不動產物權的公示方式為登記，未經登記或不生效力或不得對抗善意第三人。因此，為完善農村宅基地使用權的法律制度，建立農村宅基地使用權的登記制度己勢在必行。2007 年《物權法》頒布實施后已經有了法律依據。這一制度的建立，可以使農村宅基地使用權人的權利得到明確。據此，由房管部門對農村房屋進行確權登記，發放農村房屋產權證，開展農村鄉鎮房屋的普查登記工作，通過普查登記，建立起較為詳盡完整的產權產籍資料，加強農村集體土地房屋的管理基礎，先將農村集體土地房屋有序地管理起來，按規定辦理專門的農村集體土地房屋權屬證書，利用房地產行政管理部門有專業化的房地產測繪、產權登記及房產檔案管理隊伍，執行統一的業務口徑，明確房地產行政管理部門為農村集體土地上的登記發證機關。有利于城鄉一體化管理。改變農村房屋權屬關系混亂，管理不到位的現狀。

3、實行農村房屋宅基地使用權有償使用制度

我國早己確立了對國有土地的有償使用制度，對于農村集體經濟組織所有的土地，也應當實行統一的制度，建立全國統一的土地市場。作為共有制的兩種形式，集體所有的財產應與國家所有的財產得到同樣的法律保護。宅基地屬于農村集體經濟組織所有，村民個人要取得宅基地使用權，必須通過農村集體經濟組織將宅基地使用權有償出讓給村民個人，農村集體經濟組織用取得的宅基地使用權出讓金歸農村集體經濟組織所有，由農村集體經濟組織對土地進行復墾等農田建設。關于宅基地使用權出讓金的數額，考慮到農民實際收入偏低的現實，可參照國有土地使用權出讓金的下限確定。通過實行宅基地的有償使用，既可以增加農村集體經濟組織的集體財產，杜絕農民通過無償劃撥形式多占宅基地情形的發生，限制農用地的減少，又可以提高農民的市場經濟意識，促進農村房屋交易的規范發展。根據《城市房地產管理法》第六十條的規定，房地產轉移先辦房產轉移登記，再憑變更后的房產證辦理土地變更登記。根據土地管理法對國有土地出讓的規定精神，如果農村房屋的宅基地是通過無償劃撥取得的，應當逐步推行宅基地使用權有償使用制度。沒有交納宅基地使用權出讓金的房屋在進行房屋交易時，買受方應當向房屋所屬的農村集體經濟組織交納宅基地使用權出讓金，而不是交給農戶。

4、建立農村宅基地使用權隨房屋轉讓制度

宅基地是房屋存在的基礎，買房人如果只能購買地上建筑物，無異于購買了一堆舊的建筑材料，房屋的經濟價值及使用價值就得不到體現，買房行為就失去了它的意義，因此，為了解決交易房屋雙方當事人的后顧之憂，最大限度地發揮房屋的使用價值，必須確立地隨房走的原則，即在依法變更房屋所有權登記后，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記。地隨房走意味著房屋的出賣人在處分房屋的地上部分時同時行使了對宅基地的處分權。從《土地管理法》第十二條的規定可以看出，交易房屋后，因宅基地的使用權人發生了變化，交易房屋的雙方應當依法辦理土地變更登記手續。對于農村集體經濟組織內部房屋所有人與買受人的房屋交易，即房屋交易雙方屬于同一個集體經濟組織。在這種情況下，如果購房者在本集體經濟組織沒有其它房屋，即使該村民不購買房屋，如果他們需要房屋居住，基于其特定的成員身份，該經濟組織也應當允許該村民通過申請獲得宅基地，因此，其購買房屋所獲得的宅基地使用權應與通過申請獲得宅基地使用權同等對待，但是已經通過出讓方式取得宅基地使用權的房屋的買受方不再向農村集體經濟組織另行交納宅基地使用權出讓金。

5、合理設定集體建設用地流轉的利益分配機制

集體土地所有者擁有土地的所有權，參與權益的分配，是所有權在經濟上的體現，為避免集體組織中少數人謀私利，所得收益應當納入農村集體財產專款統一管理。其中一定比例應用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用；土地使用者在使用土地過程中對土地進行一定的投入，理應參與土地交易，獲得一定的利益分配。從農村集體經濟發展現狀來看，在制定流轉收益時應當將收益的絕大部分歸農村集體組織，城市規劃區內因國家對土地基礎設施的投入，政府管理部門可以享受一定的收益；但對農村、鄉鎮的建設用地的流轉，國家并沒有對其進行過多的追加投入，不應該參與直接的收益分配，可以收取一定的管理費用，還可以通過收取土地流轉增值稅來加以調節，發揮政府通過稅收再分配收入的作用。另外，在土地利用總體規劃規定的建設用地的范圍內，應留出一定比例用以儲備，這樣就保證了農村集體組織擁有源源不斷的土地收益，確保廣大農民的增收和社會的長治久安。

三、結語

總之，建設社會主義新農村，統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化是新形勢下解決“三農”問題的根本途徑。我國城鄉房屋產權的一體化管理是當前建設社會主義新農村、推進城鄉一體化進程中倍受社會各界關注的一個問題，值得我們進一步深思和探討。

參考文獻：

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篇7

立法對農村土地承包經營權的滯后性規定造成了農村土地的權屬糾紛難以調處。按照現行法律的規定，農村土地承包經營權的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規則。這種制度設計在城鎮化推進以前確實具有其進步意義，至少能夠調動務農者的生產積極性。但是伴隨著城鎮化建設進程的加快，農村人口流動加劇，國家惠農政策在二輪承包期內又經歷了巨大的調整，土地流轉糾紛常態化趨勢愈加明顯，農村土地確權的難度加大，流轉的權屬基礎不穩定。農村土地權屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農村土地承包權與經營權未實現分離導致農村土地經營背離了城鎮化推進的現實需要；二是農村土地承包經營權制度設計的彈性不足導致農民產生農村承包地私有化的錯誤認識；三是農村土地承包經營權的確權實際滯后于法律制度的初始設計導致土地流轉中糾紛重重。擔保物權視角下，集體土地財產權面臨的立法限制也阻塞了農村土地流轉的融資渠道。根據《物權法》的規定，農村集體土地除了“四荒地”和鄉鎮企業廠房用地可以用于抵押擔保以外，其他均不能進行抵押擔保，這使得城鎮化背景下農村土地流轉巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農村土地承包經營權抵押擔保的限制進行了松綁，但現實中，由于農村土地市場的未同步發育，金融機構出于經營風險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農村土地流轉項目上來。可以預見的是，即使在農村土地流轉市場發育充分情況下，農村土地價值實現的渠道被打通，但由于嚴格的用途管制制度存在，農村耕地經營權擔保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農村經營性建設用地與國有土地實現同等入市、同權同價，勢必又造成農村兩種不同用途的土地價值之間的嚴重失衡，可能會進一步加劇建設用地對農用地的擠占。因此，在城鎮化背景下，要解決農村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農產品流通體系的構建，由此破除在農村所有用途的土地之中農用地的價值劣勢。

二、集體土地財產權債權屬性的立法偏差

集體土地財產權債權屬性主要是從土地使用權流通環節考量土地的財產價值。由于在農村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務的風險系數。

1．立法中農村集體土地的定價機制背離了土

地發展的規律，直接產生了地方政府對土地財政的依賴性。《土地管理法》對農村土地的價值衡量標準，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機制與國有土地市場化定價機制的截然分離，從根本上就拋棄了農村土地外向型流轉的市場化運作的可能，為政府權力凌駕于農村土地權利之上制造了合法依據，由此便使得在國家征地和城鎮化過程中，可能的侵權方恰恰是國家或者地方政府，決定補償標準的也是國家或者當地政府，這樣合作剩余的分配就會發生嚴重偏離，②也勢必會造成農村土地上的權利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農民和農村集體組織的自；二是按照征收農村土地按照原用途即農業用途加以補償，為城鎮化建設中政府低價取得農村土地制造了合法的依據，這也是造成舊型城鎮化會選擇土地城鎮化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調動了地方政府的征地熱忱，一定程度上剝奪了農戶和集體組織的土地發展權；三是土地征收補償費用計價依據的滯后性沒有考慮到農業產出率提高的因素，使得農民和集體組織在土地征收中無法分享現代農業的發展成果，這在一定程度上也間接造成了農民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產生了土地

利用事實上的不公，約束了農村土地交易價值的有效實現。按照《土地管理法》對土地用途的分類，土地主要分建設用地、農用地和未利用地。在這種分類指導下，城市的土地幾乎都是建設用地，而農村的土地則主要是農用地和少量的用做宅基和公共設施建設的建設用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個方面：一是控制耕地向建設用地的轉化規模和速度，二是控制未按規劃用途利用土地的行為。由于國有建設用地和農用地之間天然懸殊的市場價值差事實存在，這就造成了這種用途管制體現在農用地上的約束有兩個方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規劃的約束。而對國有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規劃。但毋庸置疑的是，當下土地交易價值的最大擴容空間最關鍵的還是體現在土地用途變更上。從這個意義上，立法事實上為國有土地和農村集體土地增值設置了兩種完全不同的空間。可以說，土地用途管制在一定程度上約束了農村土地交易價值的實現，造成國有土地與農村土地價值實現的巨大不公。當然，這并非說明當前法律規定的土地用途管制制度設計本身具有不合理性，而恰恰是為了說明土地用途管制制度需要進一步完善，最終是要實現用途管制在兩種不同性質土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農村土地價值實現的渠道壁壘上作出進一步的細化規定。

3．立法對農村土地流轉行為的規制不足為農

村經濟健康發展留下隱患，損傷了土地流轉主體進行土地流轉的積極性。當前的土地立法對土地流轉行為的調整至少存在兩個方面的缺陷：一是缺少一部完整的調整土地流轉行為的法律導致土地流轉秩序混亂。我國至今尚未出臺一部系統調整土地流轉行為的法律，而調整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對土地流轉問題只字未提，只在《農村土地承包法》中用12個條款作出了規定。但2002年頒布施行的《農村土地承包法》盡管規定了農村土地承包經營權流轉必須簽訂書面合同，但同時又規定對交由他人代耕時間不超過一年的可以不簽訂書面合同。由此造成的最大問題是沒有考慮到城鎮化推進過程中農村社會和農業人口轉移的實際。相當一部分農民以嘗試心態外出務工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協議并不在法律強制要求采用書面形式之列，正因為立法的明示許可，給農村土地流轉尤其是農戶之間的私下流轉糾紛發生埋下了隱患。二是農村宅基地使用權的流轉的法律限制事實上降低了農村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規定，農村宅基地按照“一戶一宅”的原則進行無償分配，同時農戶出租、出賣宅基地后不得在申請宅基地。而且各地出臺的宅基地使用管理辦法基本上也都規定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權利。就是說，立法對宅基地使用權取得采用是權利一次用盡、限制流轉的原則。城鎮化加速發展帶來農村人口流動性加大的條件下，農村住房的空置率提高，但按照法律的規定，農村空宅即使閑置，任何單位和個人也無權對該房屋進行物權變動，這在農村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，盡管只是在試點地區審慎推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓，但是這或許是為將來農村宅基地流轉開了一個政策的口子，這一政策的具體實行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農村宅基地買賣的亂象會進一步加劇，甚至在某種程度上會加劇“小產權房”買房的現象。

三、因集體土地財產權立法偏差導致權利保護失衡

（一）集體土地的物權屬性弱化導致物權人權利救濟手段缺失

農村土地承包經營權物權屬性的弱化主要反映在兩個方面：一是獨立性不夠；二是支配性不強。農村土地承包經營權的獨立性不足集中反映在《農村土地承包法》第27條的規定上———“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”由此可見，農村土地承包經營權的獨立性不足的根本還在于立法為之設置了行政依附性的門檻。農村土地承包經營權支配性不強則集中反映在《農村土地承包法》第31條的規定上，依此規定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包外，其他土地的承包人則只有應得收益的繼承權，而并無土地承包繼承權。法律對尚在承包期內的繼承人農村土地承包經營繼承權的剝奪，說明被繼承人生前無法支配剩余承包期的土地承包經營權，也凸顯農村土地承包經營權支配性不強的問題。宅基地使用權物權屬性的弱化則集中表現為私權性特征不明顯和財產權屬性被淡化兩個方面。《物權法》對宅基地使用權以準用性的立法規則將宅基地使用權的調整轉歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規定。《物權法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規、規章屬于公法范疇，作為私法領域的宅基地使用權問題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權對私權的又一次資源侵占，本質上說，宅基地使用權的物權屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對宅基地使用權流轉都采用了統一的不允許宅基地使用權流轉的態度。當流通性缺失時，宅基地使用權自然不能算是一種完全意義上的財產權了。當宅基地使用權作為財產權的屬性被淡化后，其基本的物權屬性也就被弱化處理了。農村土地弱化的物權屬性導致了土地權利人尋求物權保護的手段缺失。從物權保護的角度，物權的保護方法主要有物權請求權和債權請求權兩種形式。就物權請求權而言，由于農村土地確權工作并未普遍推開，請求確認土地權利無物權登記的基礎，所以農民對自己的土地承包經營權和宅基地使用權的物權保護請求往往受到諸多的現實制約。而集體組織在面對政府征地發生的所有權糾紛處理過程中更是處于無話語權、無決定權甚至無知情權的尷尬處境。不僅如此，無論是農戶還是集體組織行使物權保護權利時，都沒有一個代表性的有力維權組織主體。在無組織化維權的法律掣肘下，集體土地權利物權保護的基礎注定是薄弱的。在確權不到位的情況下，農村土地權利人的權利受到侵害時，多數時候只能通過行使債權請求權來實現。

（二）集體土地權屬的模糊化導致土地流轉糾紛的處理失范

按照《物權法》的基本精神，不動產物權的取得采用登記的方式。但農村土地物權的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來的直接問題就是土地權屬的模糊。立法上對農村土地權利的規定也是邊界模糊的，最突出的問題當然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權利內容邊界模糊以及對公共利益界定不清等。當農村土地物權的邊界處于模糊化的狀態時，土地流轉過程中的糾紛處理往往就缺失了統一準則，處理的結果也難以令人信服。土地確權工作之所以推進難度大，就在于過去的用地和農戶間的土地流轉行為過于隨意，而由于歷史原因，農村內部進行的土地登記造冊行為又不規范，由此造成了土地確權時沒有可供查詢的依據，土地確權進程一延再延。在集體土地確權工作沒有完成之前，農村集體土地的權屬狀態至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮化發展，農村土地流轉的頻率加快，因為流轉而起的糾紛也逐漸增多，如果在無標準化準則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個人權威或者人情倫理等手段來完成糾紛調處，其結果的權威性就會喪失，可能會為更深一層的農民土地糾紛埋下隱患。事實上，在農村土地流轉過程中，流轉雙方產生糾紛的原因主要在兩個方面：因土地流轉價格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補償不公而起。其中后者就是因土地產權模糊而起的問題。在農村土地連片流轉的情況下，往往由村集體組織代表農戶整體與土地流入方商定土地流轉的具體問題，而連片流轉過程中涉及的部分地間的公共設施、墳頭等地上物如何計量計價，因為過去沒有翔實的登記憑證，最終由此在流轉雙方之間引發爭議的不在少數。

（三）集體土地流轉權利的局限性導致公權與私權配置失衡

集體土地流轉權利的局限性主要有三個方面：一是農村土地承包經營權流轉的權利自由打折。這一方面是來自法律對農村土地流轉的底限設置，另一方面來自于土地流轉市場平臺不健全的現實制約。二是宅基地使用權流轉的法律限制；三是因農村土地流轉受限而派生的土地融資擔保功能不足。宅基地使用權的流轉從農戶角度是受法律禁止性規定約束的，但是反過來在土地整理和爭取建設用地指標的過程中又被間接地國有化征收了。當然，無論是農村土地承包經營權還是宅基地使用權都未被允許設置為抵押物，即使在法律放開的條件下，由于真正意義上的農村土地流轉市場并不成熟，農村土地價值實現渠道不暢，現實操作中的農村土地的融資擔保功能也不可能得到充分發揮。正因為在農村內部進行土地流轉存在著諸多的制約，在農村內部的土地流轉行為無從體現土地的交易價值，而這部分土地一旦轉化為國有用地，僅僅因為一個國有化確權行為的完成就能使土地價值瞬間增值百倍，所以，農村土地上的私權才會屢屢受到政府公權的侵犯，當公權凌駕于私權之上時，公權和私權之間的平衡狀態也隨之被打破。只有將公共利益和私人權益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮化發展中農村集體土地立法改革的建議

（一）農村土地立法中站位糾偏

解決好當前立法中對農村集體土地立法的站位偏差問題，要從根本上去除公權至上的錯誤思想，關鍵還是要消除土地權利的城鄉二元化差異，實現國有土地權利與集體土地權利的對等，最終是要將集體土地與國有土地一樣作為城鎮化發展的要素，糾正當前將國有土地作為要素而將集體土地作為要件來對待的法律態度。從土地權利取得上，堅持土地所有權取得方式同一化，嚴格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實現立法平等化，將規劃和土地用途轉用的雙重規則同等適用在國有土地和建設用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價值實現的方式上看，要減少行政行為對集體土地價值實現過程的過度干預，引入市場機制，在集體土地定價過程中，主要依靠市場手段完成定價行為，而非通過剛性的法律價值準則來確定土地交易價值。從土地權利保護的角度，對不同性質土地的權利人應給予同等的法律保護，而不應對國有土地權利人使用的是物權保護方法，對集體土地權利人則采用債權保護方法。

（二）農村土地產權制度立法改革

1．實化農村土地產權的主體

從所有權層面來說，盡管集體組織作為農村土地所有權主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對集體組織邊界確定的表述不一的問題則是完全可以通過法律修訂加以完善的。在立法修訂過程中，應該結合農村的實際，把村民小組這一已名存實亡的主體從立法中予以刪除，將農村土地所有權主體劃分為鄉鎮和村兩級，對能夠代表每一級集體組織的機構作出法律的標準性界定，而并不是明確指向到某一個機構。從使用權層面，結合城鎮化發展的實際需要，應將土地承包經營權一分為二，即承包權和經營權，承包權和經營權可以進行二次分離，對承包權和經營權進行分別確權，以保護承包人和土地實際經營人的各自利益，降低在土地流轉中糾紛發生的幾率。在承包權和經營權分離的情況下，承包人原始取得土地承包權和經營權，但若承包人將土地經營權流轉出去以后，所流轉的也只是一定期限內的土地經營權而非土地承包權，土地流入方在流轉所得的經營權范圍內取得可以對抗包括土地承包人和所有人在內的一切人的抗辯權。

2．充實農村集體土地權利的具體內容

從立法上充實農村集體土地權利的內容最重要的還是解決好三個問題：一是如何解決好農村土地權利的物權實現問題。首先應修改《物權法》對農村土地采用準用性規范的立法方式，對農村土地權利的內容、行使和保護等相關問題的規定應在《物權法》中直接予以體現。其次要修改《土地管理法》和《農村土地承包法》中部分對農村土地私權設置公權制約的條款。對承包地調整、土地轉包等行為的審批權應下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農村土地的流通性限制問題。農村土地的流通限制問題源起于農村土地的財產權確認不充分，由于農村土地產權價值無法得以完全實現，就更進一步為行政權干預土地私權提供了便利。法律為農村土地流通限制松綁的措施應該包括：放松對宅基地使用權流轉的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場化交易機制在農村土地領域全面建立；構建集體土地與國有土地之間的雙向流通機制；完善政府行為干預農村土地權利的權力監督制約機制。三是如何解決好農村土地權利的配置失衡問題。農村土地權利的配置失衡主要表現在國家行政權過度滲透入農村土地的私權領域。由于私權處分性不能得到保障，連帶引發的國土與農地在產權確認、流轉自由、用途管制、價值評估等各個環節的權利分配不均。

3．完善農村土地產權保護制度體系

我國當前關于農村土地產權保護的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領域，因為涉及土地所有權的變更，在政府與集體組織之間進行的所有權讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農村村民委員會就在實質上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產生了“制”模式下的雙方問題，極易發生權濫用的情形。同時，由于征地雙方的信息不對稱地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權力尋租從一個行政領域的問題演繹為行政領域與村民自治領域共同存在的問題。在土地流轉領域，盡管法律作出了保護農民農村土地承包經營權的規定，但是弱化了物權屬性的農村土地承包經營權導致承包人并不完全享有對這一財產權利的獨立支配權，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。而一旦發生流轉糾紛，又會村集體和國家行政機關的調處機構和機制都不健全，導致農民這種非市場主體與組織化的市場主體進行權利博弈時處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉的法律管制，農村宅基地在民事個體之間的流轉在法律上幾無可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農民的宅基地使用權就會被強制流轉。當法律對宅基地使用權的農戶流轉行為采取禁止態度的同時，又允許了政府肆意地從農民手中拿走這一權利，宅基地使用權的物權支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對農村土地權利保護的現有立法基本呈現出一種矛盾的局面：農村土地所有權轉移領域的制行為模式與農村土地使用權流轉領域的自主行為模式共存，農村土地財產權的確認與流通性限制并存。為此，構建農民土地產權保護的法律制度體系，立法上還需要做幾個方面的改革：一是強化農村土地財產權的物權保護；二是改變對農村土地所有權與使用權流轉中政府、集體組織和農戶采用差異性保護措施的立法態度；三是放松對農村土地流轉的立法管控。

（三）農村土地交易方式立法改革

1．設立統一的土地交易市場機制

農村土地財產權難以實現的最直接原因在于農村土地交易的渠道不暢，并由此引發了國有土地與集體土地之間的同地不同價的價值懸殊。立法改革的任務應該重點圍繞三個方面的問題進行：一是農村土地交易平臺的搭建，改變對國有土地使用權流轉采用“招拍掛”方式而對農村土地使用權流轉采用的是流轉雙方協商的交易方式，實現土地交易機制的城鄉一體化。基于農地用途管制的限制，同步還要完善農產品流通平臺，通過農村合作經濟組織的整體運作，實現農產品價值增值，為農地價值增值提供配套基礎。二是逐步消除農村土地入市交易的法律障礙，在充分確權的基礎上，允許農村建設用地的自由流轉，破除只有國有建設用地方可入市流轉的陳舊規定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價值的土地價格形成機制。三是各項法律的具體規定上要真正體現私權優先的基本思想，切實保護集體組織和農戶的土地財產權，預防政府對農村土地資源的過度擠占，對占補平衡的土地利用制度要作出細化規定，確保耕地的數量和質量都不下降。

2．建立一元化土地價值衡量機制

造成城鄉土地價值差異過大的原因是法律的衡量準則二元化，為體現土地財產權的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價基準上，把土地價值衡量入向基準改為出向基準，征收農村土地的補償價格主要應按征地用途計算。在定價方式上，必須破除政府為農村土地定價的行為模式，因為政府既不是農村土地的所有人，也不是農村土地使用權人，更算不上是市場主體，由其為農村土地定價的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異常荒唐的。如果立法上不能消除二元化的土地定價方式，農村土地產權交易的公平性就不可能得到保證，將來為新型城鎮化發展埋下的隱患也就越來越多。

3．建立健全行政權力對農村土地私權干預的預警和監督機制

農村土地財產權利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農戶土地財產私權制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問題，更顯現出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權力對農村土地私權滲透的缺口，最終的結果必然使公權失去制約，土地糾紛頻發，官員的職務風險也會加大。當前立法中的站位不準，造成土地行政管理權力的高度集中，進而使土地行政執法權缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國家公權對土地私權過度干預的預警機制和他律性監管機制，方能避免土地行政執法中的權力尋租和腐敗。為此，需要將農村土地承包經營權流轉、宅基地使用權流轉等可以通過村民自治解決的問題交由農村集體組織自行管理，而政府權力應該僅僅局限在土地確權頒證和用地行為合法性監管等需要公權介入的領域內。為削減行政權力對農村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規模限縮、占補平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應將協商民主的要求列入立法之中，這是實現兩類不同性質土地權利在法律上平等對待的關鍵之舉。

五、結語

篇8

根據國土資源部、省廳和市局安排，××縣國土資源局提前謀劃，認真籌備，精心組織，穩妥操作，開展農村土地登記發證工作。現就該項工作目前具體開展情況匯報如下：

一、準備工作：提高認識，加強領導，認真籌備

1、提高認識，深入宣傳

認真做好農村土地登記頒證工作，是貫徹黨的十七屆三中全會精神，健全農村土地管理制度，推進社會主義新農村建設的重要基礎工作；是落實科學發展觀、構建和諧社會的重要舉措；是深入貫徹實施《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權法》，完善農村土地產權制度，保護農民土地合法權益的重要手段；是加快我縣經濟發展和深化改革的基本保證；是統籌城鄉建設用地，拓展我縣建設用地空間的重要途徑……

為此，今年伊始，局黨組即把該項工作列為我局必辦的重點工作之一，在會議、學習、調研、培訓中，進行廣泛深入的宣傳和發動；特別是近期，XX局長親自過問和部署該項工作，每周例會必聽匯報、必予強調、必作安排、必抓落實。同時，我局通過多種媒體，采取多種形式進行宣傳，向縣委、政府爭取支持，向有關部門和鄉鎮進行協調，為開展工作營造良好的社會氛圍。

縣政府于2009年5月份和7月份召開了兩次專題會議，縣直有關職能部門和各鄉鎮主要負責人與分管同志參加。會上分管副縣長對該項工作專門進行了強調、安排和部署。

2、加強領導，成立組織

我縣成立了由分管副縣長任組長，XX局長任副組長，公安、財政、農業、林業、建委、房管和民政等部門為成員單位的領導小組，并積極爭取縣政府牽頭，協調各有關部門提供支持，密切配合、形成合力，確保按時按質按量完成該項工作。同時，各鄉鎮也相應成立了領導小組，并組織專業登記人員115人，進行培訓。

3、認真籌備，制定方案

我局已制定出《關于開展××縣農村土地確權和登記發證工作實施方案》和《××縣農村宅基地確權和登記發證工作技術規程》，分別就宣傳發動、組織保障、隊伍建設、經費保證、任務落實、時間安排、政策把握諸方面予以明確界定。

4、籌備經費和登記資料

我局積極爭取籌備經費和登記發證相關資料：（1）經局長辦公會議研究并報縣政府同意，決定對農民宅基地登記每宗完善卷宗補助20元。（2）印刷登記相關資料100余萬份，正在分發到各中心所。

二、目前進度：完成試點，總結經驗，全面推進

1、4月底，已全面完成全縣325個村（居）委會的集體土地所有權登記發證工作。

2、部分完成農村宅基地登記發證工作，全縣農戶總戶數33萬，已發證24.7萬戶，占比74.8％。

我局在每個鄉鎮都先行試點，鄉鎮村干部和國土所人員克服工作繁多、暫無經費、經驗不足、技術不熟練等困難，基本完成權屬調查、地籍測量和逐戶組卷工作，并進行了公示。目前大部分試點登記工作已結束，卷宗已完善。在完成試點、總結經驗的基礎上，我縣該項工作正在全面推進。

3、摸清家底，積極準備集體建設用地登記發證工作，通過摸底調查，全縣集體建設用地約1500宗。我局將從6月份開始，集中2-3個月的時間進行登記，確保年度前完成任務。

三、下步計劃：克服困難，依法操作，確保完成任務

關于農村宅基地發證工作，具體分以下幾個階段進行：

1、全面準備階段

2月20至28日，設計和印制有關資料、抽調人員召開動員會，開展宣傳發動和業務培訓工作。

2、權屬調查與地籍測量階段

3月1日至8月31日，全面展開工作：逐村逐戶開展權屬調查，填寫地籍調查表，進行指界，同時進行地籍測量。

3、完善材料與自查自糾階段

3至8月，一邊完善組卷報批材料，一邊依法進行公示，一邊進行自查自糾。

4、檢查整改階段

9月份，由縣國土局組織，根據規程進行檢查，對檢查合格的資料，組卷上報；對不合格的，認真進行整改，堅決杜絕問題卷宗上報審批。

5、報批發證階段

10至11月，組織上報審批，然后發證。

篇9

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的再次提速，并走在全國前列。

這份名為《關于加強農村宅基地管理的通知》（以下稱《管理通知》）由廣東省國土資源廳（以下稱廣東國土廳）草擬，并已上報省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農民將合法的宅基地轉讓、出租，并擁有收益權。

廣東一直是立法的試驗田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規，允許農村集體建設用地使用權流轉，為農地直接上市定規，這在全國尚屬首次。該法規與即將出臺的《管理通知》均突破了現有的法律法規，甚至與現有法規存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經濟研究所孫建研究員接受《經濟》采訪時表示，繼允許農村集體建設用地上市成為改革第一步后，農民個人的建設用地即宅基地上市是第二步，也是“兩步走”的一個完結。

“雷區”的試驗

目前在國家法規制度層面，宅基地的流轉并沒有“開閘”，因此宅基地流轉問題在全國各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為“雷區”。

今年2月初，廣東省“兩會”期間，廣東國土廳廳長林浩坤向媒體表示，由該部門草擬的《管理通知》已上報省政府審批。其中明確了農民合法的宅基地可上市流轉。

消息一出，立即引起了廣泛關注和爭議。一種觀點認為，一旦放開宅基地買賣，會導致農民失去房屋，不利于社會穩定。支持者認為，允許宅基地上市可以保護和增加農民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房價。

而現實中宅基地私下流轉已很常見，尤其是在經濟發達的珠三角地區已成普遍現象，私下交易的比例很高。據了解，私下買賣宅基地的情況有兩種：一種是“一戶多宅”，除了自住，農民將富余的房子賣掉獲得收益；一種是有些農民已在城市購房，他們將農村的房子賣掉。

據孫建介紹，由于城市化進程加快，經濟發達城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關等地已炙手可熱，農民通過私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國土廳開始對全省宅基地進行調研，一年后的調研結果印證了上述事實，同時顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現象非常普遍。宅基地存在的上述復雜問題成為廣東推進宅基地流轉的原因。

對于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應規定：首先是調查清理，近期廣東國土廳已開始針對宅基地使用情況作調查，之后是宅基地的確權及登記發證，最后才是流轉上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標準的宅基地要接受處罰并重新申請登記。具體規定是：通知下發后新發生的超過法定面積標準，或非法取得的“多宅”的農民住宅，一律不得確權登記發證并依法予以拆除；通知下發前發生的超過法定面積標準或“多宅”的農民住宅，沒有申請對違法用地、違章建筑統一處罰給予辦理確權及登記發證手續的，一律依法予以拆除。

孫建認為，宅基地的流轉在經濟發達、城市化水平比較高的珠三角地區推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎。

到農村買房成為可能？

一旦政策正式出臺，影響將是多方面的。

“原來由于沒有政策保護，農民私下賣宅基地獲得的收益是非常有限的，因為買房者要冒著哪天被政府征用而得不到補償的風險，出價必然低于市場價，所以農民不得不損失很大一部分土地收益。”孫建說，政策實施后宅基地在城鄉的法律地位和市場地位將得到確立，農民將依法分享土地出租、出賣和出讓獲得的收益。

宅基地擁有抵押權后，農民可用來購買生產資料，進一步拓寬農業生產的融資渠道。此前，廣東省相關政策規定了集體建設用地可用于抵押，但作為個人建設用地的宅基地并沒有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農業用地的征用。去年廣東省農村建設用地使用權轉讓23200多畝，發生交易2100多宗，總價值20多億元人民幣。不過，仍有60多萬畝的農村集體建設用地處于閑置狀態。“開發商老盯著農田，因為其價格是偏離市場的，征地成本低。”孫建認為，隨著國家對基本農田控制越來越嚴格，客觀上也會促進和加快宅基地的流轉。

如今，長期在城市工作居住的農民不在少數，對他們來說，村里的房子賣不掉，城里的房子買不起。另一方面，即使有些農民在城里買了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允許宅基地買賣將加快這些農民以非農化身份加入城市化進程中。”孫建認為，城市化的一個重要標志就是居民的非農化。

城市房價高漲的一個重要原因就是供給不足，住房供應主體單一，市民買房只能去找開發商。如果農民的宅基地可以賣給城里人，也就是城鎮居民可以到農村購置宅基地，將打破城市房地產的現有格局，對平抑房價將起到關鍵作用。

事實上，在廣東等發達地區，與農民在城市買房相反，部分富裕的城里人已開始在鄉下購置房產了。孫建介紹說，在部分經濟發達的農村，出現了一些別墅區，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農村買地建房。還有的村委會與投資公司合作建農民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認為，由于原來政策不允許買賣宅基地，城里人到鄉下購買宅基地房屋不受法律保護。

北京京華律師事務所律師丁濤在接受《經濟》采訪時表示，由于宅基地不納入城市房地產體系，加上只有國有土地才能辦理產權證的政策限制，農村集體建設用地必須通過征地手續轉為國有土地后才能辦理產權證，因此，即使允許城里人到農村購置宅基地，購買者同樣拿不到產權證。“改變土地權屬仍然要依據國家現有的法律制度。”

法律留有的空間

作為立法的試驗田，廣東在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下稱《管理辦法》）正式實施。這個以省政府令形式頒布的地方法規規定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容和具體操作辦法，大大突破了現行《土地管理法》規定的“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定。

政策出臺背景是，此前廣東各地農村集體土地流轉已經非常普遍，由于法律不允許，沒有政策支持，都是以私下的方式進行，農民的利益無法保障，引發了很多土地糾紛，導致農民上訪逐年增多。

據了解，剛開始的確有人擔心《管理辦法》出來后，由于存在法律上的風險，會引起更高層有關方面的關注，甚至被叫停。實施后，國土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國土資源部下發了《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》，要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。8月，國務院下發的《關于加強土地調控有關問題的通知》中，強調農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。

從上述兩個通知內容可以看出，盡管沒有涉及廣東的具體做法，但實際上已經承認了農村集體建設用地流轉的合法性。至此，廣東為土地立法試驗的“第一步”得到了國家政策的確認。

時隔不到一年半，廣東再次在立法上尋求突破。

對于此次即將出臺的《管理通知》，孫建認為，農村個人建設用地即宅基地上市流轉是一個完結。“集體建設用地上市流轉是第一步，現在是走第二步。”

丁濤律師認為，廣東讓宅基地上市流轉最大的法律意義在于農民在土地上享有更為完整的物權。

篇10

關鍵詞 小產權房 土地流轉 對策

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A

一、“水岸江南”事件引發小產權房危機

2010年7月15日，國土部通報掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國共發現本期發生的違法用地行為2.2萬件，涉及土地面積11.7萬畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開掛牌督辦的北京市懷柔區楊宋鎮出售集體土地建小產權房，國土資源部已責令開發商停止對外銷售，對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，責令退還對外出租待建土地，并落實了對相關責任人的黨紀、政紀處理和行政處罰 。

事實上，小產權房成為輿論的焦點，也是矛盾的必然。一方面是農村土地流轉制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對高房價“鋌而走險”，小產權房的前途究竟如何，一直讓人們猜測不斷。一種觀點認為對于違法占有耕地建成的小產權房等情況惡劣的，極有可能施以嚴厲的處罰措施。對于絕大多數的小產權房業主而言，小產權房終會轉正，只需假以時日 ；另一種觀點則堅決反對小產權房合法入市，認為小產權房“轉正”一旦開閘，可能會打亂合理城鄉規劃，增加城市建設的成本和難度。極大沖擊房地產市場，影響房地產市場平穩發展，同時使侵占農村耕地現象更加猖獗 。在兩種觀點的交鋒中，前一種觀點一直占據上風。然而，隨著14部委高規格聯合調查引發的“水岸江南”事件的出現，在地下默默發展了十多年的小產權房再次被推到了輿論的風口浪尖上，并引發了人們對于小產權房命運的擔憂。

二、小產權房的發展成因與現狀

小產權房在各地以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久，發展到今天已呈難以遏制之勢。即便無產權，小產權房也仍以燎原之勢，遍及全國，尤其在發達城市的產區，小產權房市場異常活躍。

據國土部門不完全統計，目前全國小產權房面積已達66億平方米 。一些機構、專家的抽樣調查顯示，珠三角地區小產權房的數量驚人，深圳這樣的城市小產權房（農民房）占城市住房總面積的比重可能高達40%至50% 。在西安，小產權房主要集中在城郊和城鄉結合部，許多小產權房都是以城中村改造的名義進行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發商合作建設或自己建設，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售 。在南京，城郊的小產權房從2000年左右就出現了。2007年前后，市場上大約有將近200個小產權房項目，有的村組開發的項目現在已經住進了幾萬人 。在天津，不僅近郊地區有小產權房在銷售，遠郊地區也開始有所分布。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購房者的目光。據有關部門統計，在天津，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20% 。在珠三角，城市化、城鎮化進程速度相對較快，程度（水平）相對較高，由此直接促進和造就了城郊和城中村的小產權房以規模化的方式不斷蔓延和拓展。在珠三角地區，農民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場。

從以上數據不難看出，小產權房已不是一個區域性問題，而是一個全國性問題，其影響力已經觸及國計民生，社會安定，必須謹慎對待，及時處理。然而，一刀切式的強行拆除，顯然不能從根本上解決問題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對小產權房進行有區別的性質界定和政策處理。

三、農村土地流轉制度改革背景下的治理對策

由于小產權房問題直接牽扯到農民小產權房購房人的利益，影響房地產市場的規范發展，更是社會和諧、社會主義新農村建設以及城鄉統籌發展必須面對和解決的實際問題，因此必須盡快處理。目前，農村土地流轉改革試點進入一個新階段，與之相關的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產權房問題，可從宏觀政策法規和微觀具體措施兩方面尋求對策。

（一）宏觀政策方面。

1、深化征地制度改革，讓農民共享土地增值利益。在現有的土地制度和法律框架沒有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時建立一個有效的土地收益分享機制，讓政府、集體、土地開發商和失地農民均能分享到城鎮化和工業化的成果。具體措施是，對公益性項目用地（如城市綠地、水庫等），仍由國家統征后劃撥（無轉讓收入），但應提高補償標準（由全體受益人或納稅人共同負擔補償費）；對商業性項目用地（如房地產開發等），允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。

2、深化土地流轉改革，破除用地違法性。自20世紀90年代進行土地流轉改革試點以來，各地紛紛出臺政策，探索改革新模式，不少地方實際上已經讓農民的集體土地直接進入到建設用地市場中。據報道 ，雖然法律仍然認為屬于違法，但實際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式了《廣東省建設用地使用權流轉問題管理辦法》，規定自2005年10月1日起，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權；因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押。這個方案徹底解決了“小產權”房交易的違法性，并取得了一定的成效。

3、改革農戶宅基地制度，引入土地置換機制。目前農村宅基地使用存在諸多問題：農戶宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導致村莊農宅零星分散、雜亂無章；對“一戶一宅”折舊建新標準缺乏明確界定，導致老宅不拆新房亂建；農民建在集體所有的宅基地上的住宅不發房地產證，不能自主買賣、抵押，變成不可交易的“死產”，一些已經在城鎮務工經商和安居樂業的農民不肯放棄無償宅基地的權利，繼續在農村建房，造成財產閑置和土地浪費。因此，可考慮學者馮媛媛的建議，即國家明確農戶宅基地指標可以在縣域范圍內異地置換使用，即符合“一戶一宅”新建住宅條件的農民，可以帶宅基地指標到相關部門辦理異地建房手續，有條件的農戶也可帶宅基地指標到縣城或中心鎮換購一套經濟適用房 。

有了上述政策支持，小產權房的土地來源就能得到一定程度的控制。一方面集體經濟組織不會輕易為了蠅頭小利，與開發商進行違規操作；另一方面，農民對土地使用的監督也會更加積極。最終，將使農村土地的流轉與利用進入一個良性循環。

（二）具體措施方面。

宏觀政策方面的調控是對“小產權房”問題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時效性差，起不到立竿見影的作用。而解決“小產權房”問題卻刻不容緩，如果再繼續放任自流，不僅會嚴重擾亂我國經濟和社會的穩定，還會加重人們法不責眾的心理，嚴重損害黨和政府的威信和執政能力。所以，在宏觀調控政策出臺之前，必須先行政命令來澆滅“小產權房”蔓延的勢頭。

1、時間點的確定。

即應該確立以某個日期為準，當即停止進行有關“小產權房”規劃、建設和出售等所有一切活動。只有先劃定一個確定的時間，才能為今后合理的處理“小產權房”問題提供空間與時間的銜接，才能對分類處理“小產權房”問題提供有效而明確的界限。只有將“小產權房”問題由動態化為靜態，處理起來才能以靜制動。梳理小產權房發展過程中的相關新聞可以發現，自2007年起，國家各部委開始加強對小產權房交易的監管。2007年6月，原建設部發出風險提示，提醒購房者以城鎮居民身份到農村購買農村住房，不符合現有土地管理制度的規定；2007年12月 國務院常務辦公會明確要求城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房；2008年7月國土部下發通知，要求盡快落實農村宅基地確權發證工作，但明確指出不得為小產權房辦理任何形式的產權證明；2009年9月國土部下發《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅決叫停各類小產權房；而在此次“水岸江南”事件中，國土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對尚未銷售的，和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，此前銷售的已建成房屋，待全國小產權房處理政策出臺后一并處理。

由此，筆者認為，該時間點的確定可以“水岸江南”事件中國土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產權房交易雙方的主觀狀態，又與類似案件的處理時限相統一，避免個案差異。

2、類型化視角下的區別處理。

首先，對于占用耕地和違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除；建好未售的要予以沒收；建好已售且入住率較低的，要退還購房者全部房款后，予以沒收；建好已售且入住率較高的，應向受益方收取土地補償金，并暫時予以保留，等待社會保障性住房到位后進行集體搬遷；對于沒收的“小產權房”，進行整改后可以暫時作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應用于補貼失地農民和該房的日常維護以及基礎設施的修建。

其次，對于未占用耕地但違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除或沒收；對于建好的并嚴重影響城鎮規劃的房屋要堅決予以拆除，損失由原開發商和鄉、村政府共同承擔；建好未售對城鎮規劃影響不大的要予以處罰，并嚴禁其變相的銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且入住率較低還不符合建筑規范的，退還購房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經營，整改后仍不合格的，要強行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規范的，退還購房者部分房款后，要以長期租賃方式來經營，收益用于賠償城鎮規劃修改和改善“小產權房”周邊生活環境。

最后，對于既未占用耕地又沒有違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的可以監督其在符合建筑規范的前提下繼續施工并完工，嚴禁其進行變相銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且符合建筑規范的，要退還居住者的全部購房款并允許以長期租賃方式來經營，不得再對城鎮居民進行變相的銷售。對于這類型“小產權房”，國家還可以根據實際情況對其進行有計劃分類別按步驟的回收作為商品房或社會保障性住房，使其轉化為合法化住房。

基金項目：湖北工程學院2011年度科學研究項目（湖北省農村土地流轉制度創新與政策研究）（r2011021）

（作者：湖北工程學院政治與法律學院副教授）

注釋：

趙瑩瑩.水岸江南小產權房被查處.北京晚報，2010-7-15

陽瑞雪.關于小產權房合理性與可行性的思考.商業時代，2008（28）

萬晶.小產權房“轉正”口子不宜開.中國證券報，2009-6-16

朱寧寧.購房人博弈政策預期 小產權房逼宮政府進退維谷.法制網， 2009-08-05.

石志勇.有“產”無“權”，“小產權房”路在何方.新華網，2007-08-16，.

江平.《物權法》的核心還有三個難題.焦點房地產網，2007-03-22