農村土地征收制度改革范文
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篇1
中圖分類號：F32
文獻標識碼：A
文章編號：1007―5194(2009)03―0093―06
一、農村土地制度產權改革是統籌城鄉發展的關鍵環節和重點領域
1．農村土地產權改革是深入推進統籌城鄉發展中一道繞不過的坎。
2007年末，成都市共有農業人口516.72萬人，占全市總人口的46.83％；實有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實現地區生產總值3324.4億元，比上年增長15.3％。其中：第一產業實現增加值235.5億元，增長5.5％；第二產業實現增加值1504.0億元，增長18.9％；第三產業實現增加值1584.9億元，增長13.6％。一、二、三產業比例關系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農業人口僅僅創造了7.1％的國民生產總值，即接近1/2的人口創造的國民生產總值還不到1/10，農村人口創造的社會財富遠遠低于社會平均效益。收入的增加總是與創造的社會財富成正比的。因此，只有在減少農業人口和增大農業經濟總量上著力才能提高農村人均收入。減少農業人口，就必須大力推進城市化，轉移農村人口，剪斷已經在城市定居和就業的人員與農村土地的聯系，農村土地產權改革是前提條件；增大農業經濟總量，就必須大力推進傳統農業向現代農業轉型，大力發展新型農村經濟，改變農村經濟的結構，土地流轉是前提條件，只有通過農村土地產權改革，土地流轉才能加快。
2．憑借統籌城鄉綜合配套改革試驗區在關鍵環節和重點領域先行先試的優先權，率先推進農村土地制度產權改革。
成都，從2003年開始實施“城鄉一體化”到2007年被批準為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，歷時五年。成都的城市和農村從基礎設施建設到產業結構調整、從制度設計到思想觀念、從公共服務水平到收入水平差距都發生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉收入發展來看，成都市的城鄉差距小于全國。同時，成都農民的人均純收入絕對數和增長速度也高于全國平均水平(見表1)。
分析表1，可見成都于2003年開始實施城鄉一體化發展戰略以來，城鄉收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉統籌的實效。但到2006年，城鄉收入差距較上年出現擴大跡象，表明如果不對農村土地產權進行改革，雖然在統籌城鄉發展上著力，其促進農民增收、縮小城鄉收入差距的能量趨近極限。“城鄉一體化”的精髓是在“體”字上。城市經濟迅猛發展得益于市場經濟和明晰的產權，農村經濟發展緩慢可歸咎于生產資料要素沒有明晰的產權，市場經濟弱小。因而“城鄉一體化”就得實現城市經濟體制與農村經濟體制的一體化。由此成都在統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設上進入農村改革的關鍵環節和重點領域，進入農村土地產權改革這一“深水區”。
二、充分釋放農村產權改革對促進農民增收的能量
2008年1月1日，成都正式啟動農村土地和房屋產權制度改革，出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》。此次成都農村土地產權制度改革的指導思想是：深入貫徹落實科學發展觀，堅持城鄉統籌、‘四位一體’科學發展總體戰略，統籌推進‘三個集中’，深化農村土地和房屋產權制度改革，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，構建農村市場經濟的微觀基礎，切實推動農村資產資本化，促進農民生產生活方式轉變，為統籌城鄉科學發展創造條件。改革的基本原則：(1)嚴格保護耕地；(2)穩定農村基本經營制度；(3)切實維護農民利益；(4)重點突破、分步實施。改革的重點和基本步驟是：(1)開展農村集體土地和房屋確權登記。對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權進行確權登記，明確產權。集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組。承包地、自留地、宅基地和農民的房屋確權到戶。(2)創立耕地保護機制。加強市域范圍內土地利用規劃管理，實行耕地分級保護，設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。(3)推動土地承包經營權流轉。促進農用地承包經營權和林地使用權流轉，支持農村集體所有的未利用地承包經營權流轉，探索建立對農民自愿放棄土地承包經營權的補償機制，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系。(4)推動農村集體建設用地使用權流轉。農村集體建設用地必須符合土地利用總體規劃并按規定程序報經有權機關批準后才能依法取得。建立集體建設用地使用權出讓制度，依法促進集體建設用地使用權流轉，探索建立對農民自愿放棄宅基地的補償機制，加強集體建設用地使用權流轉管理。(5)開展農村房屋產權流轉試點。建立城鄉統一的房屋產權流轉制度，加強農村房屋產權流轉的管理，積極培育發展農村房屋產權交易市場。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉的社會保障體系；強化規劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉的公共住房制度；推進農村金融體系建設；建立農村土地和房屋產權糾紛調處機制。
可見，成都農村土地產權制度改革，就是“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，使農民作為土地承包經營權的產權主體地位得到制度的保證，由此帶來農村社會結構的深刻變化；就是為了更好地強化規劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉界限，科學編制全域成都規劃；就是為了激活農村土地資產的資本屬性，增強農村發展的自身“造血”功能，發展和完善各種金融服務體系，促進產權與資本的有機結合；就是為了發展和壯大新型農村集體經濟組織，以產權和資本為紐帶，通過多種實現形式將農戶組織起來參與市場競爭；就是為了促進農村經濟向現代農業、規模化經營發展，通過完善社會保障體系推進城鄉社會保障制度一體化，從而為土地順暢流轉提供制度保證。
在推進此次農村土地產權制度改革的過程中，成都有四大舉措：
第一，對各區(市)縣試點村進行了“確權”，明確農民及集體經濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地、農村房屋、林權等物權關系。通過對農戶土地、房屋、林權的調查、測量及公示等一系列環節，最終頒給集體《集體土地所有權證》，頒給農戶《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《農村土地承包經營權證》和《集體林地使用權證》。此次確權頒證不僅使集體對農地所有權得到明晰，而且也對農地使用權的完整性進行了全面梳理，包括集體經濟組織和集體組織成員的重新界定、承包權的長期固化 和宅基地確權的洗牌。在頒給農民“四證”的同時還發給農民“兩卡”，即耕地保護卡和養老保險卡。截止2008年底，全市共有222個鄉鎮(涉農街辦)、1676個村(涉農社區)、24004個組(社)開展農村產權制度改革試點，涉及農戶1 195891戶。完成入戶摸底調查1039268戶，完成土地測繪827261戶，完成確權結果公示570977戶，完成確權頒證314949戶。土地確權改革，為農民擁有合法的土地產權財富提供了具有前置條件的制度安排，為農民大幅度增加財產性收入提供了更大的空間。
第二，成立市和區(市)縣農村產權流轉擔保公司，開展農村土地、房屋產權抵押擔保貸款。成都農村產權流轉擔保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災區，成都農村產權流轉擔保公司在災后重建中發揮了重要作用，針對災區農民，通過市場機制解決災后重建的資金問題。受災農戶自建住房，可以申請利用集體建設用地使用權抵押或新建房屋所有權抵押承諾，向農村產權流轉擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款擔保。由農村信用聯社和成都商業銀行發放農村災后住房重建專項貸款。截止2008年底，已向4527戶災毀房屋農戶出具意向擔保函，正式簽約2566戶，擔保貸款10704.2萬元。農村產權流轉擔保公司的組建，更加深遠的意義還在于推動了土地產權資本化的進程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規定。
第三，組建農村產權交易所，形成市、縣、鄉三級服務平臺。成都農村產權交易所其主要職能為：開展林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉和農業產業化項目投融資服務。這為推動農村產權流轉，廣泛吸引社會資本投向農業和農村，發展現代農業，增加農民收入，繁榮農業農村經濟提供了有效平臺，為各類生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。同時，由于土地產權流轉，不僅使眾多的規模經營成為現實，而且為形成眾多的農合組織和建立龍頭企業與農民緊密型利益聯結機制創造了條件。成都村產權交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個項目簽約，涉及土地承包經營權流轉的項目6個，流轉面積為16557.9畝；涉及集體建設用地使用權的項目3個，流轉面積153.28畝；涉及集體林權流轉的項目3個，流轉面積2888畝。
第四，加快發展農村金融建設和農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。成都積極推進市商業銀行、農信社改革，加快組建地方保險公司等金融機構，規范和發展多種形式的新型農村金融機構，鼓勵創建村鎮銀行、各類小額貸款公司，探索發展形式多樣的農村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。推進農村信用社統一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務，為農村土地產權制度改革后需要進行抵押貸款的農民提供資金支持，從而創造了使農戶基本上能夠享有現代企業一樣的在擴大再生產和提高生產水平過程中的融資條件。
三、成都農村土地產權制度改革對農民增收的實效分析
首先，農村土地產權制度改革提升了農民主體地位，增強了農民的土地觀念和財產意識。對農村土地進行確權，本身就是為了確保農民的主體地位。在確權頒證過程中，成都農民自主成立村級議事會。，解決確權頒證出現的各種歷史疑難問題和現實矛盾。議事會是在推行農村土地產權制度改革中的一項創新，目的是充分尊重農民意愿，保護農民利益，使農民有充分的話語權，有平等的機會參與改革，不僅充分調動出了農民的“主人翁”精神，而且也激發出了農民的創造性，讓農民“自主、自愿、自治”。
其次，農村土地產權制度改革促進了土地流轉，轉變農業生產方式。通過農村土地產權制度改革，加快了土地規模化流轉。如成都市龍泉驛區黃土鎮洪安村，在確權頒證后流轉了3500畝土地給黑金果業有限公司，用于標準化綠色葡萄生產基地建設。該公司到目前為止已經投入資金3510萬元，完成了標準化葡萄基地內的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎設施建設，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農業生產方式的轉變極大地激發出了土地的增產增收效益。據調查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉前每畝純收入1000元的基礎上增加收入2142元。
再次，農村土地產權制度改革促使勞動力轉移，轉變農民的生活方式。土地流轉后，讓在農民獲得更多租金收入的基礎上擁有了工資性收入，促進了農民從第一產業向二、三產業轉移。以成都市雙流縣為例，農民將手中的土地交給村集體經濟組織，由村集體經濟組織與農業項目公司簽訂流轉協議。土地流轉后，農民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時封頂。這就使土地由原來的無償使用轉變為有償使用，使農民能夠獲得穩定的收益。另外，農業項目公司也要雇傭當地農民務工，每天工資約40元。同時，從土地閑置出來的年輕人可以進城打工，使其從第一產業轉向二、三產業。這樣，以上三項收入加起來，農村產權制度改革前提高了很多。另外，還推進了成都市的城市化進程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。
復次，農村土地產權制度改革守住了耕地紅線。要保護耕地，保護農民的合法權益，產權明晰是最好的辦法。通過農村產權制度改革，對農用地、非農用地的規模不僅僅是一次摸底，而且也是對過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉鎮，農民領到土地使用權證時，也領到了一張“耕地保護卡”。每年，成都市、縣兩級政府會從財政預算中安排26億元設立耕地保護基金。按照基本農田補貼每年每畝400元、一般耕地補貼每年每畝300元的標準，全部打入農民領到的這張“耕地保護卡”中。在這種情況下，一個30歲的農民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時大概可以領到3―5萬元。顯然這會調動起農民保護耕地的積極性，即使將土地流轉了，也會主動監督企業，不允許企業破壞耕地。這無疑能嚴格控制非農建設占用耕地，確保耕地總量不減、質量不降，從而使基本農田得到有效保護。在耕地得到保護的基礎上，農民也獲得了更多的轉移性收入(即政策性收入)。
四、農村產權改革對促進農民增收的對策建議
2007年，成都農民人均純收入5642元，其中家庭經營性收入2520元、工資性收入2381元、財產性轉移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農村居民人均純收入6481元，其中家庭經營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財產性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。 見表2
1．進一步健全土地產權流轉市場，確保農民的利益不受侵害，促進農民財產性收入的增加。
分析表2，在農民的收入結構中，財產性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進一步完善土地產權改革的政策和措施，確保農民土地產權的正當利益和合法的財產性收入，是提高農民收入的重要途徑。
積極培育產權交易非利害沖突第三方組織，即市場中介，發展能夠保證“公平、公正、公開”，維護交易雙方利益，為產權流轉服務獨立的社會中介服務組織。比如估價機構、公正機構等。土地流轉與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環節。所以，必須大力為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務的中介組織，培育農村土地經紀人或經紀公司，完善中介服務體系，促進土地流轉高效、公開、公正地進行。
形成合理的土地流轉對價。土地流轉應該支付合理的對價。由于農業生產尤其是糧食生產收益低下，土地流轉往往難以形成合理的對價。土地流轉對價本質上是農戶的土地承包經營權益的體現，它由農戶的生存保障價值、農業生產經營者對土地的投入、土地流轉的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進行土地承包經營權流轉過程中，必須以合理的價格保障農民的土地流轉收益。同時，由于土地流轉有一定的時間性，在流轉合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價變動等各種因素的影響，保障農民的土地流轉收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應對實際對價過低而影響農民生活。由于流轉中農民弱勢地位，需要政府加強管理，制定土地流轉的最低價格以保護農民利益。
允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場。這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實市場價格，賦予農民更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。
2．發展新型農村經濟，組建多形式新型農業經營組織，推動農民向農業工人轉變，或轉移就業，增加農民工資性收入。
雖然農民的工資性收入所占比重已經較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務工，或當地打工收入。這些收入，與新農村建設、發展現代農業還沒有完全接軌。國際經驗告訴我們，產權改革是農業現代化和市場化的基石和動力，能夠極大地推進傳統農業向現代農業轉型。現代農業是一個大概念，涉及食品、醫藥、環保、工業原料、生態、休閑等領域。農業的現代化和市場化能夠創造眾多新的、較高收入的就業崗位。可見，產權改革對促進農民工資性收入的空間潛力較大。
創新農業經營體制機制，轉變農業經營方式，不僅會形成新的農村經濟活動，而且會新增眾多新的就業崗位。比如，家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會形成一系列服務組織；比如，統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度，這樣就會新增加諸如管理、組織、生產、銷售等新的就業崗位，使眾多農村剩余勞動力從家庭經營轉向合作經營，在獲取土地股份收入的同時還獲得參與現代農業和新型農村經濟建設的工資性收入。
3．堅定不移地推進土地產權資本化，增加農業科技投入，發展高附加值農業，發展農村金融服務，提高農民經營性收入。
分析表2，農民的經營性收入所占比例較大。但與從事其他產業的主業收入相比，社會平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農民寧愿撂荒也不愿精耕細作的原因。
產權改革促進農業經濟的市場化。這就是產權制度的力量。一方面，由于產權改革，規模化經營成為普遍現象，交易成本大大降低，市場化程度大大提高；另一方面，無論是現代農業還是其他產業，現代經營的基本條件就是負債經營，農村土地產權改革必將使農業負債經營成為可能和普遍現象，由此，為了提高農業品種的附加值，或提高農業生產的規模化、現代化，或擴大再生產，經營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農村土地產權資本化進程，發展多種形式的金融服務，是提高農業經營性收入的重要途徑。
產權改革并不意味著土地一定要流轉。在產權改革后，繼續從事家庭經營的農戶其收入的主要來源仍然是家庭經營性收入。十七屆三中全會《決定》提出“家庭經營要向先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，提高農業產出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現階段農戶的收益極其有效，土地產權的資本化是實現“增加資本投入”的必要前提。因而需要創新農村金融，努力探索與農村土地產權改革相適應的多種農村金融形式。
“增加技術投入”。首先，政府對科技農業的研發和推廣納入公共產品范疇，研發和推廣主要由政府來做；其次才是農民享用或象征性購買科技服務。農村土地產權改革使農民真正成為經營的主體、收益的主體。農村土地產權改革后，農民對土地的關系更加緊密，主體地位明顯增強，對農業生產和經營的熱情明顯提高，對發展附加值高的科技農業有內在沖動。政府加大對高附加值科技農業這種公共產品的供給，縮小農業經營與社會平均效益的差距，將極大地推動農民參與發展現代農業，進而提高農民的經營性收入，實現“使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”(十七屆三中全會《決定》)。
4．健全土地產權流轉的風險防范機制，保障農村安全和農民持續增收。
要有流轉的可控機制，實現土地產權的可控流轉。對農戶流轉和抵押的產權要進行評估，抵押公司和流轉中心必須把好關，不能讓后續生存和發展無剛性保障的農戶對承包地或宅基地及自住房進行流轉。剛性保障包括居住保障和收入保障。在城鎮有固定的住所，有可靠的非農收入來源，是可以流轉的兩大必備條件。
篇2
關鍵詞：土地征收;制度改革;征收補償
Discussion on the system for land expropriation and requisition compensation procedure reform
Wu Yongwei
Abstract:Land is the people's livelihood, pregnant with human life and wealth. Along with our country the ceaseless development that economy builds, city development, construction land is increasing significantly, the government needs to implement land acquisition relates to the whole interests of the society, and the national economy is closely related to the development, at the same time directly affects the social progress and stability. Based on the land system reform and the expropriation procedure adjustment research, proposed that land expropriation is advanced smoothly, and that the long-term interests of the farmer gets ensuring, avoid impose cause social contradiction.
Key words: Land expropriation;System reform;Expropriation and compensation
一、土地制度改革的思考
土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地使用權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。
在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。
二、我國目前農村土地制度改革的思路和理由
農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：
1、要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。
2、要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。
3、在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。
4、在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。
5、在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。
在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。
從目前的情況來看，全面改革土地承包關系條件尚不具備，政府部門應當在土地宏觀調控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農村的集體所有制土地逐步地轉變為國家所有制土地，在實現產權明晰的基礎上，根據不同地區土地資源頒布狀況，分別實行土地轉移、出租、承包和其他的經營方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對從事農業生產經營的要進行合理的農業生產補貼，對那些不愿意進行土地經營的農民，要通過建立土地轉移和流轉機制以及生活保障制度，保證他們基本權利。
三、征收程序的完善
1、完善土地征收程序的相應法律法規或規章。我們國家也可以考慮制定專門的土地征收法律或行政法規，或者在現行的《土地管理法》中增加土地征收的章節，或者制定相應的規章。
2、明確規定申請、調查與認定程序，界定征收適用的范圍。尤其是在土地征收的申請被批準以后，必須予以公告或個別通知被征收者，以保證土地征收程序的公開性和透明度。
3、完善土地征收的補償程序。在土地征收補償程序中，我們需要做的是首先要規定土地資產的調查與認定程序。對于土地價值的認定，政府土地管理部門要委托專門的土地評估機構來進行。同時要完善協商機制，聽取意見、審查或調查、協商并簽訂補償協議。
4、完善土地征收的申訴程序，應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。無可置異，在我國土地征收是經常現象，行政機關不能直接和人民群眾經常發生土地征收的沖突。我國憲法里已經加進依法治國。牽涉人民群眾切身利益的，應該引導他們去法院，行政部門是相對強勢的，人民群眾是相對弱勢的，會造成不公平協商的情況。所以,應當走司法程序解決，司法機關是專門解決這些矛盾的地方。
四、提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度
我國是一個法制國家，在涉及到征收公民財產權益的時候，必須賦予其充分的知情權、參與權和決定權，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征收與被征收者之間的矛盾，也在一定的程度上防止權利的濫用。舉行聽證會，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學性及可行性提供依據。所以，完善我國征地的聽證制度，在當前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會公布相關的政策依據,解釋相關補償制度，村民可以提出對項目的疑問和建議，通過這樣的互動，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實在的依據。
五、土地征收補償問題的完善
為確保被征收者可以獲得合理的補償，法律必須規定補償的范圍、標準、種類等條款。為了更好地維護農民權益，首先，對于土地征收的補償標準而言，應采用公平的補償方式，由征收雙方以平等主體的方式對土地補償費、地上附屬物補償費、勞力安置費等費用進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現土地所有者及使用者的權益，也很好地維護了談判雙方的利益，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發建設、移民安置補助費等都應包括在補償的范圍內。其次，法律應該明確土地征收補償的范圍。再次，明確土地征收補償的發放主體，盡管土地的所有權為農民集體組織所有，但土地征收也損害了農民的土地使用權，所以，土地補償費用也應該分配給農民一部分，針對出現的農民坐吃山空的現象，農民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現。集體土地征收對于農民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產資料，而非簡單的財產權益的喪失。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。
六、提高對農村集體經濟的補償和優惠政策，并實行監督機制
在我國，土地征收不僅征收了土地的所有權，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經營權。前文已經分析到，由于我國集體土地所有權的先天缺陷，土地補償費實際上掌握在少數管理者手中，如何合理使用，發展村集體經濟，是保障農民利益的有效手段，政府對發展農村集體經濟應給予一定的優惠政策，以最大限度的發揮其真正的作用，同時相關審計部門應對集體經濟的合理使用進行跟蹤，是否真正用到為農民辦實事上，只有這樣才能真正做到社會的和諧。
七、總結
隨著工業化和城市化進程的加快，對土地的需求不斷擴大，在城市現有土地存量不足的情況下，農村土地日益成為新增用地的主要對象。由于對農民集體土地所有權與使用權的限制，征收農村土地成為擴大土地規模的主要途徑。通過分析我國集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國外土地征收制度中的先進經驗，可以規范集體土地向國有土地的轉變，保護集體、農民的土地權益，縮小城鄉差距，加速土地資源配置的市場化的進程，從而為經濟的發展提供用地保障的同時，對保持農村經濟可持續發展和社會穩定都具有重要意義。
參考文獻
1、王洪友 鄒麗萍.《論我國農村土地集體所有權的主體虛位性》，《經濟與社會發展》，2005年第1期。
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關鍵詞：農村；集體土地制度；改革
中圖分類號：S63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-09-0059-1
我國現行的土地制度起源于上世紀五十年代，生產力與科技推動經濟快速發展，國家的經濟格局發生了很大的變化：工農經濟聯系日益密切，城鄉重心發生偏移，農民生活生產的主觀需求提升。以城鄉土地二元制為基礎的土地征收制度不完善性和以為基礎的農村集體土地產權制度不合理性逐漸顯化，引發了諸多問題。
首先，我國的土地征收制度難以實現被征地農民生活水平提高的宗旨。
當前，我國的社會保障體系還不完善，現行的土地征收制度不能滿足農民發展的需要。土地是農民長遠的生計，是最基本的生產資料。在市場經濟環境下的，我國的用工制度已經從過去的“既要地，也要人”轉變為“只要地，不要人”，一但農民失去土地，就無地可種、無地可耕，就失去了生存的根本保證，更無發展可言，農民發展權無從落實。隨著耕地的不斷減少，用地現狀越來越緊張，矛盾愈來愈烈。
其次，我國現行的征地制度沒能體現出與時俱進的特性，也沒有實現平等的集體土地權能。
雖然科技的快速發展為生產帶來了無限量的附加值，但農業的發展速度卻遠遠趕不上工業發展的速度，這就造成工農產品附加值差距加大，交易條件顯失公平，最終使征地農民的受償水平大大降低，收入大幅減少，挫傷了被征地農民熱情和積極性。同時，現行的土地制度分設了不同的權能，但在法律上僅對農民土地賦予了資源屬性。這就使農村集體所有制土地的使用范圍和用途受到了很大的限制，制約了市場流轉的靈活性，導致市場的機動性受限，市場失去活力。
再次，現行的農村集體土地產權制度使農村剩余勞動力的自由流動受到了很大的限制，也阻礙了農民自主推動農業現代化的步伐。
隨著城鄉之間生產力發展的不平衡，城鄉之間生產資料與勞動力配置出現明顯的失衡。農村由于人均土地面積的減少，勞動力剩余增多；城市卻因為城市化的進程加快而急需大量的人力資源，這本是加快城市建設的有利契機，但現行的制度卻對農村人力資源的流動設制了種種限定，造成了土地使用權受阻，因而產生了“農民窮，民工荒”的怪異局面。再加上現行的農村集體所有制的職權和功能并不完善，土地的權利和利益主體界定不夠明確，無法實施對土地的完全處置，不能充分獲得土地的收入權益，造成了農民不能長期穩定的享有土地的完整權益。
面對這一系列問題，我們要積極采取必要的改革和措施，盡快扭轉這種不利于社會進步和發展的局面。土地征收制度改革和農村集體土地產權制度改革是城鄉經濟和諧發展的關鍵。
一方面要建立公平合理的城鄉統一的土地市場。用法律條文的形式明確規定農村集體和國有土地享有同等的權利，允許農民對集體建設用地的土地使用權進行合理合法的出讓，租賃等交易，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用。另一方面，明確農村集體土地的權能，進一步完善我國的農村集體土地權利體系，并對土地的各種處置權進行詳細的劃分，加快推進農村土地確權登記制度建設，切實維護農民的合法財產權，使農民在法律上得到有效的保障。
加快構建適應社會主義市場經濟土地產權制度的同時還要加快推進征地制度改革。
首先要確定合理的征地補償標準，采用多種方式進行征地補償安置。制定公平合理的土地區片價機制，并長期保持不變，以使農民對征地政策有穩定的心態。
其次要使資源配置以及政府采購制度得到相應的改革，進一步完善農村經濟的組織結構。政府應該根據各地方區域的經濟發展狀況和管理水平以及經營能力制定一定的傾斜政策，給予政策支持，讓農村集體土地有穩定、持續的收入。
要努力實現把監管和服務有機地結合起來，把權利和責任實實在在地放下去，并加快改進征地工作的機制。
一方面，要充分發揮農民的主體地位。讓被征地農民有充分的知情權和參與權，使農民的權益得到切實的保障。并逐步構建以政府監管為基礎、人民群眾為主流，市場機制為主導的新格局，充分發揮農民的主導作用，實現農民的自我監督、自我約束、自我參與、自我實現，讓農民成為改革真正的主導者和受益人。
另一方面，完善司法程序和機制，讓政務公開透明。國家要進一步加強政府的法制建設，提高政府部門依法行政的意識和能力。并進一步完善司法制度和程序，充分顯現司法的公正與公平。
將農民的利益納入城市化進程，理性分析現有的政策和市場需求狀況，合理安排用地，充分發揮每一塊土地的最大效益，減少征地規模。在堅持農村土地集體所有制的前提下，進一步強化土地民事權利制度，讓農民有完整的土地財產權，可以充分利用土地得到應得的利益，并使土地得到合理、有效的配置，進一步加快推進農村集體土地制度改革，充分實現農民的利益，讓農民無后顧之憂。
參考文獻
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篇4
關鍵詞：土地；審批；制度；改革；分析
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）08-0140-01
近年來，隨著土地違法問題的不斷出現，我國相關部門進行了土地審批制度改革，主要進行了審批環節完善、審批權限明確以及審批方式創新。盡管我國進行了相關法律修訂，也進行了一定程度的審批制度改革和完善，但在當前的土地審批當中還存在一系列問題。本文主要從探討當前土地審批制度缺陷入手，提出土地審批制度的完善措施。
1 當前土地審批制度的缺陷
1.1 審批前提條件問題和國土資源部門管理問題
在當前的土地審批制度實施當中存在審批前提條件問題和國土資源部門管理問題。在當前的項目備案當中需要做好前提準備工作，另外在土地項目評估、災害評估以及聽證當中也必須做好前提準備工作，且對于那些種類不同的項目用地來說，要想通過審批批準，必須提供所有相關文件，包括林地占用等資料。在項目審批過程中，國土資源部門還必須進行土地容積率審查，還要審查土地項目的投資強度情況，審查這些數據是否符合相關標準要求。
1.2 審批程序問題和審批時限問題
在當前的土地審批制度實施當中還存在審批程序不合理問題和審批時限限制性問題。相關法律法規表明，針對縣級人民政府和市級人民政府來說，必須嚴格根據土地利用總規劃審批，在土地轉用之前都應當進行嚴格的土地使用情況審查，在土地征收之前也應當如此。這就意味著在土地項目申請到申請結束這個過程中需要進行兩次土地審批。而對于審批時限來說，要想審批申請成功，其時間長達一年多，甚至更長。這么長的時限，對于那些招商項目來說的話，很可能會錯過最佳商機。
2 土地審批制度改革對策
當前土地審批工作當中的問題比較多，這些問題的出現會大大降低土資源部門的管理力度，也會增加部門與社會之間的一系列矛盾。因此必須提出相應的改進措施，進行有效的土地制度改革。
2.1 進行科學審批、加強嚴進寬出
要治本，就必須進行土地審批制度改革，對傳統土地審批制度進行完善，對傳統審批結構進行創新，要完善建設用地流程。要進行土地報批模式創新和完善。要實現國家規劃和土地利用規劃以及城鎮規劃的有效結合，使得這三大規劃內容可以得到良好銜接，這樣可以提高土地征收項目的完成效率，提高審批效率。
土地審批的最終目標是解決土地征收當中的問題，征地方案審批對農民經濟的影響是比較大的。征地方案審批過程中，可以進行征地方案和供地方案合并，使這兩個方案共同審批。
2.2 土地審批職能的良好轉換
通過土地審批，依法用地的高效性能夠得到保證，當前土地審批當中還存在審批效率低的問題，這和審批權限之間的關系是比較大的，要想提高審批效率，必須進行土地審批職能良好轉換。要保證土地審批職能良好轉換，要著重落實土地利用總體規劃工作，進行土地使用計劃合理調控，實現土地利用總體規劃和城市規劃的有效銜接，落實耕地保護工作，增強土地監管。另外對于農村集體建設用地審批來說，在當前的審批權限管理下，這些集體建設用地在審批過程中，不但要上報縣級以上政府，還要辦理各項手續，必須辦理規劃手續等，如果把這些農村集體建設用地審批工作的審批權限下放到基層政府和相關部門的話，不僅可以實現基層政府和相關部門的職能科學配置，還可以從根本上提高審批效率和社會效益。
2.3 依法審批，完善征地補償標準
2.3.1 創新和完善征地補償計算模式
要進行征地補償計算模式創新和完善，提高征地補償標準，還要把補償資金使用到農民的養老中。要想提高征地補償標準，就要進行標準模式創新和完善。要從處理平衡性問題入手，要堅持等量補償原則，保證補償標準在城市低保標準以上。
2.3.2 要有效解決征地遺留問題
在當前的土地審批當中還存在征地困難等相關問題，主要是征地遺留問題，要想解決該問題，就要大力發展留用地，可以通過開發經營以及出租的方式進行留用地處理。另外還可以通過辦公房屋置換獲取集體效益。要優惠出售集體房屋的政策，防止政策傾斜，實現村級經濟平衡發展。
2.3.3 創新和完善醫療保證制度
在進行農村土地征收的同時要采取養老保障措施，在土地征收費用當中進行適當的保障資金提取，在落實土地有效征收和養老保障工作當中落實醫療保障工作。
2.4 適當減少審批環節
在當前的土地審批過程中，審批過程比較復雜，且審批環節比較多，在土地審批制度改革中，應當著重落實土地審批前權屬核準工作，還要做好土地使用情況調查，落實數據建庫工作，這樣可以促進社會的穩定和諧。
在土地審批制度改革中，還要做好批前把關工作，在征地報批之間進行補償公告，運用兩公告一登記的模式，要適當減少相關審批環節，另外，還要減少土地報件中不重要的文件和資料。
3 結 語
綜上所述，在當前的土地審批制度改革當中，還存在一系列尚待解決的問題，要完善土地審批制度，必須研究建設用地審批中出現的一系列問題，完善新增建設土地審批和管理制度，在嚴格控制用地范圍的基礎上提高土地使用效益。
參考文獻：
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篇5
特別是農村集體土地征收補償安置引發的矛盾和糾紛、大量農村剩余勞動力尋求進城務工面臨的一系列社會問題，日益成為嚴重影響社會穩定和經濟發展的難題，影響政府的公信力和威信。 制度弊端
中國現行的土地制度發端于上世紀50年代，成熟于80年代，其制度設計有兩個核心要素：一是以“城鄉土地二元制”為基礎的土地征收制度；二是以“聯產承包責任制”為基礎的集體土地產權制度。
客觀地說，在當時土地、資金相對匱乏的條件下，這兩項制度有效推動了重點區域的快速城鎮化、工業化，防止了農村土地的無序流失，避免了城鄉建設對農業生產的沖擊。同時，保護了農民從事農業生產的自主性和積極性，刺激了農業生產的快速發展。
但在當下，城鄉發展的重心和農民生活生產的主觀需求都發生了很大的變化，現行制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化。 當下，中國城鄉發展的重心和農民生活生產的主觀需求發生了很大的變化，現行土地制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化。
首先，現行的土地征收制度難以保障被征地農民“生活水平有提高，長遠生計有保障”。
土地征收補償一直以被征收土地的農業年產值作為基點進行測算。與上世紀80年代初相比，當下普通公職人員的工資增長100倍以上，但糧食價格增長還不到10倍。由于農業產值增加遠遠趕不上工業發展的速度，農產品和工業產品附加值的差距越來越大，農、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農民的實際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時，農地轉為國有土地進行商業開發，政府獲得了土地增值收益，開發商或其他投資者也能從土地漲價中獲益，被征地農民卻無法分享發展成果，造成城鄉差距日益拉大。
當今社會的發展主要依賴第二、第三產業，這意味著必須持續將一定數量的農用地轉為建設用地。在當前社會保障體系尚不完善的情況下，土地是農民長遠生計的根本依賴。過去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農民轉為“吃皇糧”的非農人員，“過上城里人的日子”。但在當下，政府已無法提供“吃皇糧”式就業機會，征地往往是“只要地，不要人”，普遍做法是給被征地農民發放一筆安置補助費，讓他們自謀出路。所以，一旦土地被征，農民將面臨失去生產資料的困境，并陷入喪失發展權的危機中。
此外，在現行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進行建設和進入市場，這就限制了市場流轉的可能性，客觀上也限制了農民土地財產權的實現，導致他們在社會分配中處于弱勢地位。
據有關研究測算，目前中國農民財產性收入僅占人均純收入的3%，遠低于城市居民，造成社會分配不公。
其次，現行集體土地產權制度既不利于“三農”問題解決，又不利于工業化、城鎮化發展。
在法理上，農村土地為集體所有，現實的情況是其權能并不完整，權利和利益主體在組織上界定也不明確，農民個人無法獲得充分的土地處置和收入權益。聯產承包責任制下，賦予農民的僅僅是承包經營權，土地使用權無法流轉，土地資源整合困難，農業生產的企業化、規模化、專業化、規范化難以實現。
由于農民不能穩定、長期享有土地完整權益，還誘導種種短期行為產生。一個明顯例子是，農民并沒有對本應視為“命根子”的土地進行科學有效的養護，造成了土地質量不斷下降。在被譽為“中國糧倉”的東北地區，坡耕地的黑土層厚度已從上世紀六七十年代的80厘米至100厘米減少到現在的20厘米至30厘米，土壤有機質含量由12%下降到1%至2%，85%的土地處于養分虧缺狀態，農業的后續發展堪稱岌岌可危。
由于生產條件的變化，城鄉之間生產資料與勞動力配置關系出現明顯的失衡。一方面，農村人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多，迫切需要進城尋求第二、第三產業發展機會；另一方面，城鎮化、工業化進程不斷加快，城市也迫切需要大量的人力資源。這本是加快城鎮化、工業化發展的重要階段和有利契機，理應建立起合理機制，促進農村人口有序流向城市，但現行的制度設計卻對這種流動給予種種限制。
《農村土地承包經營法》規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這樣一來，農民如果舉家遷入城市，就必須放棄在農村僅有的土地權利，冒很大的生活、生存風險，去一個全新的環境白手起家。
所以，相當一部分農民選擇“留守一畝三分地”，形成了農民勞動力資源閑置和第二、第三產業工人短缺的怪圈。 賦權思路
中國仍處于工業化、城鎮化快速發展期，由土地利益引發的矛盾也將進入激發期。
1996年-2010年，全國建設用地增加7410萬畝，已造成3000多萬農民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現階段每征收一畝耕地大約造成0.78個失地農民測算，這一階段將有2300萬農民失去土地。
如果繼續沿襲現行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢必招致農民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力。
在現有土地利益分配格局下，大量被征地農民往往未能實現生產生活的同步發展，甚至變為新的“無產者”，加上少數地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發農民強烈不滿和抗爭。
據國家局統計，當前群體性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已經成為稅費改革后農民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右，且呈易發、多發態勢。
要解決這個突出問題，從源頭來講，必須科學研判經濟發展形勢，利用土地價格機制加快第二、第三產業轉型升級，縮短中國進入后工業化時代的進程，將建設用地的峰值控制在合理的規模；通過理性分析現有技術水平和市場需求狀況，科學測算用地總規模，合理安排各個發展階段的土地利用；切實做到“各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長”，充分發揮每一塊地的最大效益，減少征地規模，確保留足糧食安全必需的土地和子孫后代生存發展的空間。
從根本來講，必須堅持十七屆三中全會提出的“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的16字方針，落實《物權法》精神，進一步強化土地民事權利制度，賦予農民完整的土地財產權，強化產權的保護與救濟，加快推進集體土地制度改革，解除失地農民的后顧之憂。
當下，應轉變觀念，將農民的利益納入城鎮化進程一并考慮，堅持市場化改革導向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，加快征地制度改革。
如果賦予集體完全的土地權能、賦予農民永久的土地權益，土地使用權便可通過市場得到合理、有效的配置。一方面有利于加大農業生產的資本投入和科技投入，實現農業生產的規模化、機械化。這樣，農村所釋放出的勞動力也將源源不斷地為第二、第三產業提供勞動力資源，為轉方式、調結構贏取寶貴的空間和時間，最終實現農村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環。另一方面也有利于農民在征地過程中爭取更加充分的利益，謀求堅實的長遠生計保障。
其實，國內并不乏破解征地弊端的案例。比如，海南省三亞市城中村征地拆遷的“月川模式”和陵水縣征收集體土地的“大墩村模式”，以及解決被征地后失地失業農民生產生活問題的“港尾模式”都依照相似的思路，即充分考慮農民應享有的土地用益物權，按照發展權益不減少的原則，實行“留地安置”，將有穩定和持久收入的出租屋、鋪面等物業交由集體經濟組織建設經營，將出租車運輸、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風險小、收入穩定、管理要求低的項目和工程交由集體經濟組織運營，成功幫助農民轉產轉型。同時，扶持成立村辦股份公司，促進被征地農民共同發展、共同富裕，實現了“被征地群眾利益和社會效益提高，政府財務和行政成本降低”的多方共贏效果。 改革建議
改革土地征收制度和農村土地產權制度，是農村經濟突圍、城鄉經濟和諧發展的核心和關鍵，是社會管理升級的大文章。
第一，構建適應社會主義市場經濟體制要求的現代農村集體土地產權制度。
一是明晰健全農村集體土地權能。逐步賦予集體土地完整產權，包括土地的永久占用權、使用權、收益權和處置權，并細化設置發展權、典權、地上權等土地權利。加快推進農村土地確權登記發證，強化土地權利救濟和法律服務，切實維護農民土地合法財產權益，為農業現代化、集約化、規模化發展提供明晰的產權關系及資源配置的基礎條件。
二是建立合理有序城鄉統一的土地市場。在法律中明確賦予集體土地與國有土地同等權利，在符合相關規劃前提下，允許農民通過土地使用權出讓、產權交易、租賃、入股等多種方式參與生產經營建設。
探索建立城市規劃范圍內國有土地和集體土地兩種產權并存管理機制。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，促進城鄉土地優化配置。進一步完善資源要素的價格形成和利益分配調節機制，理順政府、集體、農民之間的利益分配關系，合理分配土地收益。假設今后將10%的被征收農用地轉為集體建設用地，留給被征地的農民，按照每年新增800萬畝計算，20年后，留給集體的建設用地為1600萬畝，與之相比，2020年的國有建設用地可能超過2.5億畝，前者占比不及6.5%。這樣，既不會影響城市土地國有的主體地位，又可解決較大的社會問題。
第二，按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進征地制度改革。
一是合理確定征地補償標準。按照土地價格的構成理論，對土地權益者各項權利的產能價值以及因基礎設施、規劃用途改變等形成的級差地租進行全面核算，以土地平均用益物權為基礎，制定土地區片價。同時，建立與社會總體收入、消費水平相適應的征地補償動態調整機制，確保補償安置標準的合理性長期不變。
二是鼓勵推進多種方式的征地補償安置機制。量化被征用土地的發展權益，按照“發展權不減少”的原則，以“留地安置”“換地安置”“留物業安置”等多種方式，給農村集體經濟組織安排相應的建設用地，并且通過用途安排、明確規劃和修訂法律等手段，切實保障被征地農民的持續生存和發展能力。
三是改革資源配置和政府采購制度。農民土地被征收后，政府要適時引導農村基層組織形式的改革，調整農村集體組織的生產關系。同時，要根據“各階層發展機會均等”的原則，結合區域社會經濟發展狀況、農村集體經濟組織管理水平、經營能力等，給被征地農民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業機會和產業項目，將老百姓能夠經營好的項目交由村民經濟組織經營；同時定向采購農村集體的產品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財產性物權，共享工業化與城鎮化成果。
第三，按照“把監管和服務抓起來、把權利和責任放下去”的原則改進征地工作機制。
一是充分尊重農民集體、個人與政府、企業的平等民事權利主體地位，引入公眾參與機制，保障被征地農民的知情權、參與權，逐步構建政府監管服務為基礎、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導的新格局。通過建立經費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，充分調動農民的積極性，真正放手、賦權和讓利，實現農民群眾自我監督、自我約束、自發參與。允許集體經濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。地方政府經過合理評估后，將征地拆遷補償費直接支付給農村集體經濟組織，節余部分歸農民集體使用與分配。讓農民真正成為改革的主導者、受益者，實現其從被動征地拆遷到主動自行征地拆遷的轉變，有效化解征地矛盾和沖突。
篇6
文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。
記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？
陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。
農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。
記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？
陳錫文：《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。
因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。
記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場？
陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建設用地、住宅用地、工礦企業用地、公共設施用地等。按照規劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。
記者：推進建立城鄉統一的建設用地市場，對我國現行的征地制度有何改進？農民的收益是否會隨之增加？
陳錫文：過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。
三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。
誤讀二：土地承包權可以抵押
文件解讀：土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押。
記者：土地承包經營權抵押的到底是什么權？這個權又能抵押給誰？
陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破。
按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。
但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。
至于誰能接受抵押擔保的土地，我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事。
記者：鼓勵工商資本下鄉，會不會造成變相圈地？
陳錫文：工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農民的權益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。
誤讀三：宅基地可以自由買賣
文件解讀：農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。
記者：農民住房財產權問題，也引起人們的關注。為什么要提出住房財產權問題？
陳錫文：住房財產權是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這是一個新的突破，在于積極探索農民財產權的一種可能實現形式。
記者：農民住房財產權可抵押擔保轉讓，是否意味著農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買房了？
陳錫文：這種情況還不會出現。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。
記者：住房財產權可以轉讓，是否意味著農民的宅基地也可以買賣了？
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關鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議
一、我國土地利用制度的總體形態
我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設用地，也有占比較少的國有農場等土地。集體所有土地包括農村土地、城市郊區土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農用地，也包括占比較少的宅基地、鄉鎮企業用地等集體建設用地。我國實行嚴格的土地用途管制制度，將土地分為農用地、未利用地和建設用地，除宅基地、鄉鎮企業用地和鄉鎮村公共設施公益事業可以使用集體建設用地外，其他各類建設項目需依法申請使用國有建設用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉讓、作價出資入股等。
二、我國土地利用制度中存在的問題
長期以來，我國在土地利用制度設計上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設用地重視不夠，主要表現在：
（一）重國有土地開發而輕集體土地利用
我國通過物權法、土地管理法、房地產管理法、出讓轉讓暫行條例等法律法規設計了國有土地使用權的出讓、劃撥、轉讓、抵押等使用和流轉制度，規定除宅基地、鄉鎮企業用地和鄉鎮村公共設施公益事業可以使用集體土地外，其他建設項目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經濟效益的發揮，使國有土地成為各項經濟建設的必需品，推動國有土地價格逐年升高，地王不斷涌現，土地收益成為政府重要財政來源和支撐。
（二）國有土地物權制度完善而集體土地物權制度缺失
對國有建設用地，物權法等規定了建設用地所有權、用益物權、擔保物權、地役權等完備的物權制度，而對集體建設用地，雖也有物權保護內容，但零星而不完整，表現在：一是用益物權中，集體建設用地只規定了宅基地使用權、鄉鎮村公共設施和公益事業用地使用權和鄉鎮企業用地使用權，嚴格禁止房地產、工業商業和國家建設項目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規定。二是擔保物權中，除規定鄉鎮企業的廠房等建筑物設定抵押其所占用集體土地使用權同時抵押外，其他集體建設用地使用權不得單獨設定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發揮，限制了農村經濟發展。
（三）集體土地和國有土地之間流轉的單方面性
國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變為國家所有，但被征國有土地則不能再回轉到集體所有狀態，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態勢。
（四）征地補償標準和國有土地出讓價格比例失衡
國家在征收集體土地過程中，要對集體經濟組織及失地農民進行征地補償，支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費和失地農民社會保障費，而這些補償費標準偏低，以東營市各縣區為例，補償費一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。
三、對土地利用制度改革的幾點建議
（一）放寬集體建設用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設用地同等權能
我國農村社會經濟發展相對落后，2015年全國農民人均可支配收入僅占城鎮人均可支配收入的36.6%，農民收入主要還是依賴傳統農耕，缺少其他收入渠道。土地為財富之母，在國家嚴格規劃管控下，應逐步賦予集體建設用地與國有土地同等的各項權能，探索建立集體土地出讓轉讓制度，擴大集體建設用地使用范圍，發揮集體建設用地潛在經濟效益，以增加土地收益在村集體和農民收入中的比重，并規定將土地收益的一定比例用于農村生活環境的改善和基礎設施的建設，必將推動農村社會經濟快速健康發展，縮小城鄉差距。
（二）擴大和完善集體土地物權內容和范圍
在現有農村土地承包經營權、宅基地和鄉鎮企業用地及公共設施公益事業用地使用權的基礎上，放寬使用權范圍限制，在符合規劃和產業政策前提下，允許工商業在一定條件下使用集體建設用地，并賦予除公共設施公益事業用地外的其他集體建設用地使用權擔保物權權能，以充分發揮集體土地融資擔保功能，激活農村經濟快速發展。
（三）嚴格限制土地征收條件，提高征地補償標準
“為公共利益需要”征收集體土地這一規定過于原則而不具體，實踐中只要符合產業政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進而取得土地使用權，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴格征地原因條件。同時，應改革征地補償制度，提高征地補償標準，探索建立征地補償標準與城鎮基準地價、土地出讓均價等相掛鉤的機制，縮小征地補償費與土地出讓收益的剪刀差，切實維護實地農民利益。
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1.我國農村土地產權制度現狀
1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。
1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。
2.當前我國農村土地產權制度存在的問題
2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。
2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。
2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。
2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。
3.農村土地產權制度改革的幾點建議
3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。
3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。
3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產權根基、法律制度和文化傳統不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經驗。
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【關鍵詞】農村 土地利用 管理改革 發展分析
【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-5158（2013）01―0388-01
對于農村土地的利用和管理來說，它是一個需要多方面完善和配合的問題，首先的一點就是農村土地產權制度的明晰以及合理化權益保護等。農村土地的使用和處置的相關規定和要求中，一方面確定了農村土地歸農民集體所有，另一方面，農民對于土地擁有處置權。在以往的農村土地管理過程中雖然強調了農民的土地處置權，但是在土地的利用管理過程中，尤其是征地的過程中農民依然是處于弱勢的地位的，進而導致了農民對于土地的合法權益缺少保障。與此同時，一些農民對于土地的認識不夠清晰，混淆了國家和集體所有的差別，進而也就導致一些農民將土地視為私有財產。
一、對于農村土地利用管理的基本認識
隨著當前我國經濟的快速發展，在農村土地使用和管理的過程中也出現了一系列的問題，其中一些土地的管理制度沒有能夠很好的適應經濟的發展，其中主要表現在以下幾個方面。第一，集體農地流轉，與公與私人都在濫用集體土地征收權。隨著城鎮化建設的開展，土地的經營和管理權也發生了變化，其中對于土地的處置和使用上就要注意經營性和公益性用地的管理問題。第二，政府在征地補償標準中以被征地農民為代價大獲增值。隨著城鎮土地市場逐步完善。土地資產價格攀升與法定征地補償標準呈反比，加之政府對國家重點建設項目用地的低補償和強制性措施。更有安置補償和補償費分配既不到位又不規范。使被征地農民生計嚴重受損與地方政府獲取巨額土地增值收益同在。第三，完善被征地農民行使知情權、參與權和申辯權的協商機制。保證公民、法人和其他組織陳述意見、質證和申辯的權利。根據農村土地利用的具體情況，建立和完善相應的內部控制管理制度。對于農村農村土地利用的發展來說，必須有一套科學完整的內部控制和管理制度，在這個過程中，作為內部控制的主要負責人，一定要根據當前發展的需要以及內部控制和管理的需要進行原則的制定，進而有效的去規范。從當前的問題來看，農村土地利用內部控制制度的建設應該重點放在建立一個財和物相分離的內部機制。與此同時，針對于內部的構架以及內部的分工管理等，我們都要按照科學合理的程序和方法進行控制管理，另外，在建立完備的基礎上還應該建立對于執行人員的考核評價機制，做得好的給予適當獎勵，反之則給予相應的處罰。
二、農村土地管理制度改革與創新發展
通過以上的相關分析，我們對于農村土地的管理問題等也已有了一些基本的認識，隨著現代化進程的加快，農村土地的利用以及管理問題等也逐漸的暴露出來，對于這些問題需要我們從多個方面入手，其中重點做好以下的一些問題。
1、深入推進農村土地管理制度改革。針對當前農村土地管理的相關問題，我們要進一步的提高土地規劃的科學性、約束性。農村土地的利用和管理要在相應的規章制度下進行，根據當前城鄉發展所面臨的新問題以及新要求，我們要重點做好相應的規劃和管理工作。在這個過程中，通過對土地、人口以及產業布局的相關分析和了解來提高土地規劃的科學性，一般來說要提高土地的利用效率需要我們改變以往土地的利用方式。注意從傳統的粗放型的經營管理轉變為當前更加精細化和集約化的管理發展之路。規劃的實施，要法律手段、行政手段和技術手段并用，確保耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地量等約束性指標的落實，防止約束性指標變成概念上的東西。對于農村土地的利用和管理來說，最為重要的一點就是要落實土地權責管理體系，要有科學明確的職責劃分，其中包括相關的理事會、監事會、管理層、內部審計部門以及業務部門和分支機構對內部控制建設，同時在執行和失效時應該具體承擔的責任范圍，這些都是我們在土地利用和管理的過程中需要注意的問題，同時這也是土地內部控制和管理的要點。對此相關的管理部門一定要明確自身的職責，不能出現違規或者是管理混亂的情況。因為這些都給土地的利用和管理帶來困難。
2、進一步做好農村土地征用管理制度的改革和完善。在我國出臺的相應政策和規定當中多次提到要嚴格落實耕地保護制度。因為當前經濟發展的原因，土地制度的管理上要更加嚴格，尤其是在土地征用的過程中要控制好征地的規模，同時加快土地制度的改革，進一步的保護好農民的權益，既要做好相關的補償工作，與此同時還要注意探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障。在具體征地的過程中，要界定好公益性和經營性建設用地，同事注意逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。征地的處置和管理一定要依照相應的法律法規進行，并嚴格落實相應的補償管理原則，只有按照規定的程序，并完善好相應的法律法規，我們才能夠在最大的限度內確保土地管理的科學性和有效性。征地活動的進行必須從實際的土地管理情況出發，避免過分的行政干預，甚至是強制性的土地征用和管理。
3、節約集約利用農村土地資源，提高農村土地的利用效率。進入新的發展階段，農村的經濟建設問題以及土地管理問題也需要我們注意起來，其中農村土地的管理和改革對于完善農村經濟發展結構具有重要的意義。具體來說，我們要進一步的通過有效的管理手段來提高土地的利用效率，進而實現經濟結構的調整，在這方面，我們做好土地管理工作，要注意把保增長與調結構更好地結合起來。只有形成更加系統和完善的土地利用結構和城鄉規劃布局，才能夠更好的促進產業結構的優化，支持農業現代化進程。與此同時，保持糧食穩定增產是長期而艱巨的任務，所以在這方面需要嚴格堅持耕地保護制度不動搖，并注意地政策也要向其他民生領域傾斜。為了更好的加強對農村土地的管理，我們還需要進一步的加強土地調查，做好統計和記錄，這是打造集約化土地管理的重要基礎，同時也為提高土地管理水平提供數據支撐，為制定經濟社會發展規劃和政策提供科學依據。
4、城鄉統籌發展的規劃，重點做好城鄉建設過程中的用地管理。我們知道，城鄉的統籌發展也往往涉及到土地的使用和重新規劃問題，按照科學發展觀的相關要求，我們要充分的發揮土地整治的綜合效益，進而促進城鄉統籌發展的有效途徑。在全國土地總體規劃的過程中，其中也推出了土地復墾以及開發項目，這是推動農村土地管理的重要工作之一。科學、合理配置土地資源，是協調推進工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的基礎。在農村相關經濟建設和管理的過程中，只有將土地問題給處理好了，“三化”會同步推動。如果對于這一問題沒有夠及時有效的處理，那么就很可能顧此失彼。
三、結束語
總之，在當前城鄉經濟快速發展的過程中，如何做好農村土地的利用和管理成了經濟結構調整以及農村經濟發展繞不開的一個話題。在這方面我們要進一步的落實相關的土地管理制度，積極做好農村土地的規劃，進而提高農村土地的利用效率。
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篇10
指導思想：以科學發展觀為統領，認真貫徹國土資源部、省國土資源廳有關會議精神和市委、市政府的決策部署，緊緊圍繞我市經濟社會持續發展戰略目標，正確處理好保障發展與保護資源的關系，統籌兼顧，突出重點，服務中心，深化改革，全面做好國土資源調查評價、規劃計劃、利用管理、執法監察、依法行政等工作，努力實現保障發展與保護資源“雙保雙贏”。
行動主題：惠民生促進科學發展，守紅線堅持數質并重。
二、總體要求和主要目標
總體要求：以保障和改善民生為出發點和落腳點，以保障合理用地需求和保護耕地紅線為主線，將最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度貫穿落實到土地利用、管理、調控和制度改革的各個環節。在保發展方面，堅決落實中省經濟調控政策目標，把保民生放在更加突出的位置，促進發展方式轉變，保障科學發展；在保紅線方面，把實現耕地面積凈增長，質量有所提高放在更加突出的位置，在“十二五”開局之年，為筑牢耕地紅線打下好的基礎。
主要目標：（1）保證中央調控政策的實施，做到保障性安居工程用地應保盡保。（2）積極推進農村土地整治，實現耕地面積凈增長，質量有所提高。（3）完善節約集約用地的政策和工作機制，推進國土資源節約集約縣（區）達標建設，為全市三年實現達標奠定基礎。（4）國土資源執法監察工作得到加強，土地執法形勢繼續好轉。（5）構建保障和促進科學發展新機制，在土地征收、建設用地審批等關鍵環節改革形成法制、政策成果。努力實現我市“國土資源服務管理水平大提升，違法違規用地宗數面積大下降”的目標。
三、工作重點和具體安排
按照省國土資源廳統一部署，“雙保工程”年行動分為中心任務、專項工作和策應工作。我市堅持以保護耕地和合理供應土地為中心任務，以專項工作為重點，以策應工作為支撐，加強重點工作和制度改革、基礎建設、輿論宣傳等的銜接配合，保障主要工作目標有效落實。
（一）中心任務
1.完善土地調控政策。
工作目標：保障土地調控政策規范執行，堅決杜絕向違
反產業政策和土地供應政策的項目供地，促進產業結構調整。落實市政府房地產調控政策，實現保障性安居工程用地應保盡保。
具體任務：優化土地利用和管理形勢分析觀測點布局。每季度形成國土資源管理形勢分析報告。配合省國土資源廳修訂出臺《限制用地項目目錄（年本）》和《禁止用地項目目錄（年本）》，指導各縣（區）制定完善適合地方特點的限制（禁止）用地項目目錄和其它供地政策。修訂工業用地出讓最低價標準和實施政策。嚴格執行土地供應和利用政策，遏制“兩高一資”、產能過剩、重復建設等違反國家產業政策和供地政策項目用地。堅持土地招拍掛制度，完善差別化的土地供應政策。落實國務院房地產調控政策，編制實施房地產用地供應計劃，確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建設用地供應總量的70％，實現保障性安居工程用地應保盡保。對房地產用地供應和開發利用進行動態監管，適時向社會公布相關信息。
2.提高耕地綜合生產能力。
工作目標：嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，做好農村土地整治，確保耕地保有面積實現凈增加，實現耕地質量有所提高。
具體任務：運用農村土地整治監測監管系統和耕地占補平衡動態監管系統，監督占補平衡到位，上半年完成和通報年度耕地占補平衡考核情況。完成我市基本農田劃定工作，將縣、鄉土地利用總體規劃確定的基本農田落實到地塊，建立基本農田數據庫。深化應用農用地分等定級等成果，開展耕地質量等級監測試點。
制定規范推進農村土地整治重大工程的配套文件，對全市農村土地整治工作進行督促指導，建設田間水利設施配套的高標準農田，改善農村生產生活條件。
（二）專項工作
1.節約集約用地專項工作。
工作目標:形成節約集約用地的政策體系、技術標準、考核評比辦法、激勵和約束機制，樹立一批節地典型，引導各縣（區）政府和部門、用地單位落實節約優先戰略。
具體任務：配合省國土資源廳提出新的《國有建設用地劃撥目錄》和《國有劃撥建設用地使用權管理辦法》修訂建議；完成國家級、省級開發區土地集約利用評價，按省國土資源廳的統一安排公布評價成果，針對開發區用地帶有普遍性、傾向性問題，在調查研究的基礎上制定促進開發區節約集約用地相關政策和對策；完成單位GDP與固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗評價考核，擴大考核結果的應用范圍；配合省國土資源廳積極推進國土資源節約集約模范縣（區）創建活動，表彰年度模范縣（區），落實對模范縣（區）的獎勵措施，推廣節約集約新模式、新機制。
2.執法監管專項工作。
工作目標：做好年度土地礦產衛片執法檢查工作，努力實現違法違規用地宗數面積大下降的目標；建立健全全市土地執法監管體系，有效遏制土地違法行為。
具體任務：4月初完成年度土地礦產衛片執法檢查工作的動員、部署和培訓；4至7月完成衛片執法檢查實地核查、查處整改和督察驗收工作；8月上報全市核查數據和驗收評估報告；9月以后啟動約談問責工作。同時，每季度公開通報和掛牌督辦一批典型違法案件。
3.制度改革專項工作。
工作目標：完善土地征收和征用安置補償制度，進一步規范農村土地管理制度改革，探索違法責任追究制度改革，形成報省國土資源廳批準城市建設用地審批制度改革的政策建議。
具體任務：探索改進我市報國務院批準城市建設用地審批工作的意見，指導做好報批工作；探索改進單獨選址項目報批意見，提高重點項目審批效率；對連續兩年被部省問責的縣（區）以下國土資源部門主要領導，研究制訂引咎辭職問責制度。
（三）策應工作。
工作目標：通過檢查、調研、培訓等指導各縣（區）落實“雙保工程”重點任務，總結地方土地管理機制創新經驗。提高信息化水平，加強綜合監管能力建設。發揮輿論宣傳引導作用，促進全社會認識、理解資源剛性制約的緊迫性、長期性。
具體任務：加強督導檢查工作。5月份前做好年以來增減掛鉤和農村土地整治工作抽查的準備；配合部省完善城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治的監管辦法；8月份做好省對市政府耕地保護責任目標履行情況檢查的準備工作；年底前完成對全市市縣兩級人民政府耕地保護責任目標履行情況的檢查考核。
完成“雙保工程”督導工作。第三季度做好部省“雙保工程”年行動的調研督導檢查準備工作；年底前做好對全市“雙保工程”年行動的調研督導檢查工作，并形成調研報告和一批典型經驗報告。
加強信息化建設。進一步更新遙感監測和土地利用數據庫；完善監管平臺，推進應用成果；在上級指導下完成“金土工程”二期工程立項及后續建設工作；建立地質資料匯交監管平臺，加強地質資料的開發應用。
做好宣傳培訓工作。4月初制定“雙保工程”年度宣傳工作方案；積極參與《國土資源報》“雙保工程”年行動百人談活動；利用節日和重大活動，宣傳營造社會氛圍，開辟“雙保工程”專版、專欄、專稿，宣傳工作推進情況、成效和經驗；組織縣（區）搞好各項單項工作的培訓工作。
四、保障措施和要求
各級、各有關部門要進一步完善推動“雙保工程”實施的工作機制，提高工作的協調聯動，凝聚深化改革的合力，保證年度重點任務目標圓滿完成。
(一）加強組織領導。市國土資源局要建立聯席會議機制，統籌協調、督促指導“雙保工程”年度行動的各項工作，切實加強對新情況、新問題的調查研究，對承擔的重點任務及早制定工作方案，明確工作安排，加強對全市土地利用和管理的形勢的分析及宏觀調控政策執行過程中土地管理面臨的重大問題、熱點問題的深入調研、及時評估，形成政策建議及時報省。
各縣（區）也要成立相關組織協調機構，加強部門聯動。各縣（區）國土資源部門“雙保工程”年行動的工作方案及組織領導機構人員名單，要在今年4月15日前上報市國土資源局“雙保工程”聯席會議辦公室。
（二）加強督導檢查。“雙保工程”聯席會議成員單位要按照重點任務分工協作，通過調研、培訓、會議、檢查等，加強對縣（區）國土資源主管部門的政策指導，統籌安排好有關專項檢查工作。各縣（區）要掌握工作進度，把各項重點任務落到實處，明確目標，強化責任，主動推動工作，分解落實任務。
（三）加強宣傳交流。各級、各有關部門要制定宣傳工作方案，加強組織策劃，會同各新聞媒體加強對年行動重點任務落實情況、地方典型經驗的宣傳，把握輿論宣傳的正確導向，突出宣傳轉變土地利用方式和經濟發展方式的重要性和緊迫性，宣傳堅守耕地保護紅線的決心與信念，宣傳“雙保工程”的工作進展和成效。
