供銷社綜合改革方案范文

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篇1

以黨的十七大和中央經(jīng)濟工作會議精神為指導，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認真貫徹科學發(fā)展觀，堅持為農(nóng)服務的宗旨，圍繞“新網(wǎng)工程”、“四大經(jīng)營服務網(wǎng)絡(luò)”和“三個一”工程項目建設(shè)，落實開放辦社，實施抓網(wǎng)絡(luò)上項目，促進我縣供銷社事業(yè)再上一個新臺階。

二、項目計劃

1、組建我縣供銷社龍頭企業(yè)

繼續(xù)做好供銷社企業(yè)改革改制，按照政府批復的改革方案，抓緊已改制企業(yè)有效資產(chǎn)的剝離，組建供銷社的龍頭企業(yè)，以便在爭取項目資金、開展項目建設(shè)、實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營時，發(fā)揮龍頭企業(yè)的品牌、融資、營銷等優(yōu)勢，提高核心競爭力，促進我縣供銷社經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展。（由縣社牽頭）

2、新建和完善農(nóng)資經(jīng)營服務網(wǎng)絡(luò)項目

在鞏固現(xiàn)有農(nóng)資連銷經(jīng)營服務網(wǎng)絡(luò)項目，維護農(nóng)資流通主渠道，進一步提升農(nóng)資服務質(zhì)量的同時，完善農(nóng)資連鎖配送經(jīng)營中心的經(jīng)營和管理體制，積極爭取農(nóng)資物流中心項目建設(shè)，并以此為載體，建立我縣化肥淡季儲備制度，落實化肥淡季儲備任務，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收作出應有的貢獻。（由農(nóng)資配送經(jīng)營中心主辦）

3、發(fā)行和提升專業(yè)市場項目

對現(xiàn)有的水果、蔬菜市場，要抓緊調(diào)查研究，盡快形成改造項目，以鞏固為農(nóng)服務的基礎(chǔ)。對現(xiàn)有汽車拆解市場，要積極做好供銷社經(jīng)營資質(zhì)的申辦，提升服務功能，做細分揀、歸類，提高產(chǎn)品的附加值，促進業(yè)務的擴大和效益的提高。（由土產(chǎn)公司主辦）

4、新建和改造基層綜合服務組織項目

在農(nóng)資、農(nóng)副產(chǎn)品、日用消費品、再生資源回收利用四大經(jīng)營服務網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，要依托農(nóng)資連鎖配送經(jīng)營中心，重點抓好農(nóng)資連銷經(jīng)營，鞏固以莊稼醫(yī)院、綜合服務站為基礎(chǔ)建立起的農(nóng)資經(jīng)營網(wǎng)點，使90%以上的村有農(nóng)資銷售店；各中心社要新建和改造1個專業(yè)合作社，發(fā)揮專業(yè)合作社的帶動作用，樹立品牌經(jīng)營意識，大力抓好農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營；要抓好一個縣級日用消費品超市的改造，以煙花爆竹連鎖配送經(jīng)營為基礎(chǔ)，重構(gòu)日用消費品經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，把大汾為農(nóng)服務中心項目建設(shè)列為示范，探索社區(qū)服務中心建設(shè)，使每個中心社有2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)超市，力爭50%以上的村有便民店；要繼續(xù)抓好再生資源回收利用經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，促進循環(huán)經(jīng)營可持續(xù)的發(fā)展。（由社直企業(yè)、各中心社主辦）

三、實施步驟

我縣供銷社網(wǎng)絡(luò)項目建設(shè)計劃，將在三年內(nèi)按照以下三個步驟實施

1、為項目計劃年。在5月底前完成項目計劃的制定，本年度內(nèi)重點抓好有關(guān)項目論證、立項、審批及開工建設(shè)。以后年度，將根據(jù)我縣經(jīng)濟社會發(fā)展情況及上級社的要求，選擇合適的項目予以補充。

2、為項目實施年。各項目牽頭和負責單位，要按計劃要求落實任務，開展項目融資，加強項目建設(shè)管理，確保項目建設(shè)順利推進，使項目計劃基本完成。

3、為總結(jié)提高年。各項目單位要做好項目竣工驗收工作，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足及時整改和完善，使我縣供銷社的“四大經(jīng)營服務網(wǎng)絡(luò)”體系基本建成，為農(nóng)服務的水平進一步提高。

篇2

但是，農(nóng)村仍然存在以下問題：土地承包依然缺乏長期、完整。有法律保障的土地使用權(quán)；對農(nóng)村亂收費和農(nóng)民不合理負擔的問題仍然缺少治本之策；農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散生產(chǎn)、勢單力薄，談判地位低，信息不靈，在交替出現(xiàn)的“買難”和“賣難”中，難以承受市場風險和利益損失；在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易日益自由化的大背景下，中國農(nóng)業(yè)正面臨著市場競爭的考驗；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的市場壓力；農(nóng)村工業(yè)化過程中城鎮(zhèn)化滯后的問題日益突出；城鄉(xiāng)分割體制依然沒有徹底沖破，等等。在本文中，我們著重對中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展中的一些關(guān)鍵性問題進行探討。］

一、食品政策：從自給自足到適度進口

中國農(nóng)業(yè)資源緊缺、人口眾多，努力增加糧食有效供給，始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展的頭等大事，任何時候都不可忽視。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期發(fā)展中面臨的嚴峻問題是，糧食生產(chǎn)將難以滿足需求的增長，糧食的供需缺口將進一步擴大，未來的糧食進口量將逐步上升。

在實現(xiàn)中國糧食中長期供求平衡的戰(zhàn)略選擇上，存在兩種不同的思路：一種思路主張必須把糧食自給作為目標。另一種思路主張，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格逐步達到國際市場價格水平的時候，盡可能地利用國際市場，利用相對廉價的進口糧，彌補近期內(nèi)中國因無法大量增加農(nóng)業(yè)投入而可能出現(xiàn)的糧食供給不足，同時節(jié)省下寶貴的資源用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能片面地強調(diào)糧食的“自給自足”。

我們認為，從中長期看，保證糧食的供求平衡，既不能過份強調(diào)自給自足，也不能過度依賴國際市場，而只能選擇“立足自給，適度進口調(diào)劑”的戰(zhàn)略。

堅持糧食自給自足是不必要的，也是行不通的。近年來，中國糧食生產(chǎn)的要素邊際生產(chǎn)率呈遞減現(xiàn)象，由此導致糧食生產(chǎn)成本和價格不斷攀升，目前，中國糧食的市場價格已高出國際市場的價格。

在這種背景下，為了實現(xiàn)糧食自給，就必然要求：大量使用耕地；大量增加對糧食生產(chǎn)的投入，以挖掘糧食的資源潛力和技術(shù)潛力；不斷提高糧食價格；對國外廉價糧食的進口通過采取關(guān)稅和非關(guān)稅的措施進行限制，等等。這些措施，或者是難以行得通，或者要付出很高的代價。例如，過分強調(diào)糧食自給，土地和資本兩項要素的機會成本將會很高，這不但影響農(nóng)民增加收入，也會損害非農(nóng)業(yè)的發(fā)展；不斷提高農(nóng)產(chǎn)品價格，不但會成為國內(nèi)通貨膨脹的潛在因素，而且會推動工業(yè)勞動成本的提高，影響整個經(jīng)濟比較優(yōu)勢的發(fā)揮；在經(jīng)濟日益國際化、貿(mào)易日益自由化的條件下，過份限制國外糧食進口，會遇到貿(mào)易伙伴的反對和報復，同樣要付出代價。

適度進口糧食，調(diào)劑品種余缺，彌補產(chǎn)需缺口，增加儲備，對于提高中國稀缺資源的利用效率無疑是有益的。今后，國際糧食市場的供給能力，仍是可以進一步提高的。但考慮到大量進口糧食對世界市場的影響，糧食安全、糧食進口能力以及糧食大量進口對國內(nèi)生產(chǎn)的影響，今后在擴大糧食進口上，又應當采取非常謹慎的態(tài)度。中國糧食的中長期供求平衡，必須立足于國內(nèi)，不能過度依賴國際市場。

加入世界貿(mào)易組織（WTO）將對中國農(nóng)業(yè)進出口貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響，其利弊如何最終取決于中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。但近10年來，中國糧食生產(chǎn)成本平均每年以10％的速度遞增，使糧食價格也隨之提高。目前中國小麥、玉米、大米及棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格已高于國際價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國的油料、糖、奶業(yè)自然條件好，原料充足，但由于加工技術(shù)落后，目前植物油、食糖和奶制品價格已高于國際市場價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國一些勞動密集型的產(chǎn)品，如蔬菜、水果、花卉和水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品，由于資源成本低，目前價格大都低于國際市場價格，在國際市場上具有較強的競爭優(yōu)勢。上述農(nóng)產(chǎn)品出口水平卻還比較低。如中國的水果類產(chǎn)品，目前的年出口量僅占其總產(chǎn)量的1％左右。造成這種狀況的主要原因是，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)差、農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、貯藏等環(huán)節(jié)還非常落后。此外，對這些產(chǎn)品的國內(nèi)支持還不夠。轉(zhuǎn)貼于

適應參與國際市場競爭的要求，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標應是在繼續(xù)確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定提高的基礎(chǔ)上，更加重視根據(jù)比較優(yōu)勢原則來優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

二、農(nóng)民收入政策：從價格支持政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整政策

增加農(nóng)民收入，是關(guān)系到中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局性問題。在市場經(jīng)濟條件下，如果農(nóng)民收人預期不好，就不愿擴大農(nóng)產(chǎn)品供給。因此，實現(xiàn)增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目標，必須使農(nóng)民收入能穩(wěn)定增長。90年代末以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟增長中的一個突出矛盾就是，在農(nóng)產(chǎn)品供給全面好轉(zhuǎn)的形勢下，農(nóng)民收入的增長處于緩慢狀態(tài)。

目前農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)民收入的60％以上，工農(nóng)業(yè)之間的交易條件仍是影響農(nóng)民收入增長的最重要的因素之一。農(nóng)業(yè)是一個觀風險產(chǎn)業(yè)，同時又受到恩格爾法則的制約，在市場競爭中常常處于不利地位。在農(nóng)產(chǎn)品市場化的改革中，政府制定農(nóng)產(chǎn)品保護價格政策，對減少農(nóng)產(chǎn)品價格的不穩(wěn)定性保護農(nóng)民收人是至關(guān)重要的。

有關(guān)研究表明，政府對農(nóng)業(yè)的價格保護程度，與經(jīng)濟所處發(fā)展階段密切相關(guān)。一般說來，經(jīng)濟越發(fā)達，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價格保護程度越高。從中國目前所處發(fā)展階段和財政實力看，像目前發(fā)達國家那樣大量補貼農(nóng)業(yè)是不可能的。現(xiàn)在，應逐步減少對城鎮(zhèn)居民和城市國有企業(yè)各種補貼，大幅度削減農(nóng)民的各種負擔。從長遠看，實行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是一種趨勢，實行高保護政策的國家必將大幅度削減農(nóng)業(yè)的價格補貼，逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場。而且，即使中國經(jīng)濟發(fā)展達到了很高的階段，農(nóng)業(yè)人口份額降低到了較低的程度，也不可能直接采用價格手段對農(nóng)業(yè)進行高保護。

增加農(nóng)民收入，單靠政府的價格支持是遠遠不夠的，而且這方面的潛力也會越來越有限。增加農(nóng)民收入，最根本的途徑是在保證糧食安全的前提下，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效農(nóng)業(yè)體系。

改革開放以來，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已取得了顯著成效，但是，應當承認，過去農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整仍然是初步的、低層次的、階段性的。農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段之后，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯露出來。突出表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，大路貨多，名優(yōu)產(chǎn)品比例低；二是一般性品種多，專用品種少；初級產(chǎn)品多，加工產(chǎn)品少，精深加工產(chǎn)品更少。目前中國水果的優(yōu)質(zhì)果率只占水果總產(chǎn)品的30％，約有20％的劣質(zhì)果適口性差，部分蔬菜。茶葉中農(nóng)藥殘留量超標，蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)品貯藏、保鮮、加工水平低，難以保證儲藏質(zhì)量和商品質(zhì)量。三是雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工有了很大進展，但區(qū)域比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，區(qū)域性農(nóng)作物結(jié)構(gòu)不同程度存在大而全、小而全問題。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，地區(qū)之間重復投入，常常一哄而上，帶有很大的盲目性，造成了過度的盲目競爭和資源浪費。果品、蔬菜產(chǎn)地市場之間的激烈競爭，已經(jīng)暴露了在品種、布局方面的趨同性。

抓住農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的有利時機，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，就成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一項重大課題。新一輪的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決不能再走簡單的數(shù)量、比例變動的老路子，必須注重調(diào)整的質(zhì)量。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是向生產(chǎn)的深度進軍，提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和綜合經(jīng)濟效益。

根據(jù)中國農(nóng)業(yè)資源利用和農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀，構(gòu)建高效農(nóng)業(yè)體系，應在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。與此同時，在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部，提高種植業(yè)與林牧漁業(yè)之間的多層次綜合利用水平，努力實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、農(nóng)林結(jié)合、牧漁結(jié)合，更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源。

農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，既是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要途徑，又會提高農(nóng)業(yè)的比較利益水平，甚至可變廢為寶，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合利用率，更好地滿足消費者對農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的多樣化需求。發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比大都在3：l，而中國只有0．79：1。發(fā)達國家加工食品約占90％，而中國只占25％。發(fā)達國家食品工業(yè)產(chǎn)值一般是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1．5－2倍，而中國還不到1／3。從上述差距中，可以看出中國發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)還有很大的空間。農(nóng)產(chǎn)品的包裝、儲藏、分級水平低，已經(jīng)嚴重影響了中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力和經(jīng)營的經(jīng)濟效益。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應把加強產(chǎn)后系統(tǒng)開發(fā)、特別是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，作為一項重要內(nèi)容，以利于其高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的實現(xiàn)。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化：農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢

長期以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售三個環(huán)節(jié)相脫節(jié)，導致農(nóng)產(chǎn)品“買難”和“賣難”交替出現(xiàn)，這既使得農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)常常得不到穩(wěn)定的原料供給，農(nóng)民的利益也經(jīng)常受到損害。針對這種情況，近年來，中國提出了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在實踐中是一種內(nèi)容相當豐富的現(xiàn)象，雖然在理論上對其內(nèi)涵并沒有一個清晰的界定，但多數(shù)意見認為，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過中介組織的帶動，一頭連給農(nóng)戶，一頭連接市場，既保持了家庭承包制的穩(wěn)定，同時又通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮一體化組織的協(xié)調(diào)功能，把分散的農(nóng)戶組織起來，進行商品生產(chǎn)，在一個產(chǎn)品、一個產(chǎn)業(yè)、一個區(qū)域內(nèi)形成了產(chǎn)品規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和區(qū)域規(guī)模，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。這種形式，有利于克服千家萬戶的分散經(jīng)營與千變?nèi)f化的大市場的矛盾，使分散的農(nóng)民家庭經(jīng)營與大市場之間找到了一種有效的連接方式；有利于在更大范圍內(nèi)和更高層次上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的重新組合，提高農(nóng)業(yè)的比較效益；有利于在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化和社會化。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在中國廣大農(nóng)村的實踐，內(nèi)容豐富，形式多樣。概括說來，主要有以下四種類型：一是龍頭企業(yè)帶動型。主要是以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)為龍頭，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合，實施一體化經(jīng)營。這種類型一般以“公司十農(nóng)戶”為基本組織模式。二是中介組織帶動型。主要是以社區(qū)合作經(jīng)濟組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織（包括農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）、供銷合作社等為中介，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合，實施一體化經(jīng)營。這類組織一般以合作經(jīng)濟組織十農(nóng)戶為基本組織模式，但也有一些是“公司+合作經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”。三是專業(yè)市場帶動型。主要是以專業(yè)市場為紐帶，帶動主導產(chǎn)業(yè)，連結(jié)廣大農(nóng)戶。四是其它類型，如各農(nóng)業(yè)研究和推廣部門為農(nóng)戶提前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。

無論采取何種組織形式，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的核心問題是在生產(chǎn)、加工和銷售之間建立合理的利益分配機制。從實踐看，農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和其它組織的利益連接方式主要有以下幾種形式：

一是“買斷”關(guān)系，即農(nóng)戶與企業(yè)之間除了純粹的市場交換關(guān)系外，沒有任何其他的經(jīng)濟聯(lián)系，企業(yè)僅是一次性收購農(nóng)戶的原料，雙方不簽定經(jīng)濟合同，價格隨行就市。在這種買斷型的利益關(guān)系下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售之間并沒有形成有機的內(nèi)在聯(lián)系，更沒有形成利益共享、風險共擔的機制，企業(yè)與農(nóng)民的關(guān)系很不穩(wěn)定。嚴格說來，如果企業(yè)與農(nóng)戶之間僅僅停留在這種“買斷”型關(guān)系上，還不能說是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營。

二是契約關(guān)系，即農(nóng)戶與企業(yè)在自愿、平等、互利的前提下，簽訂規(guī)范的經(jīng)濟合同，明確規(guī)定各方面應當享受的權(quán)利和所承擔的義務，建立了相對穩(wěn)定的購銷關(guān)系。在這種形式下，農(nóng)戶與企業(yè)的利益關(guān)系的緊密程度也有差別。多數(shù)企業(yè)一般都向農(nóng)戶供應良種、優(yōu)良種畜、種禽和化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，并提供技術(shù)指導、培訓，有些企業(yè)還以相對穩(wěn)定的價格收購農(nóng)民的產(chǎn)品，或參照市場價，制定保護價，當市場價低于保護價時，以保護價收購農(nóng)民的產(chǎn)品。在這種方式下，農(nóng)民與企業(yè)之間的利益關(guān)系與“買斷”型相比，更進了一步。但在許多情況下，農(nóng)戶不履約或企業(yè)拒收、壓級壓價等現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。

三是新型的合作關(guān)系，主要是通過建立各種類型的合作組織，實行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風險共擔”的利益共同體。從合作組織形成的方式看，主要有以下幾種：（1）供銷社吸收農(nóng)戶入股，興辦專業(yè)合作社；（2）農(nóng)民自發(fā)組建專業(yè)合作社；（3）一些協(xié)會吸收農(nóng)民入股發(fā)展成合作社；（4）龍頭企業(yè)吸收農(nóng)戶入股，組建股份合作制企業(yè)等。從合作組織內(nèi)部的服務內(nèi)容看，有些合作組織（主要是農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）主要還是提供信息、技術(shù)培訓、物資供應等服務，有的則實現(xiàn)了合作加工和銷售。從合作組織內(nèi)部的利益關(guān)系看，有些合作組織與農(nóng)戶之間還是以服務為紐帶連結(jié)在一起，而有些合作組織（包括企業(yè)）則與農(nóng)產(chǎn)形成了新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對農(nóng)戶實行利潤返還和按股分紅。從總體上看，這種利益聯(lián)接方式還不多，發(fā)展也比較緩慢，許多合作組織還不夠規(guī)范，特別是多數(shù)合作組織經(jīng)濟實力還比較弱，這使得它在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中發(fā)揮的作用還比較有限。

農(nóng)戶與其他利益主體建立什么樣的利益聯(lián)接方式，是受多種因素影響的，如產(chǎn)品性質(zhì)、企業(yè)實力、農(nóng)戶素質(zhì)等。今后，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展仍將以“公司+農(nóng)戶”作為基本組織形式，以契約作為基本的利益聯(lián)接方式。積極扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程仍具有重要的意義。只有龍頭企業(yè)素質(zhì)高、競爭力強，農(nóng)產(chǎn)品及加工品才能立足市場、占領(lǐng)市場，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才能順利進行。龍頭企業(yè)在發(fā)展方向上，要高起點，堅持以質(zhì)取勝，以效益取勝。龍頭企業(yè)要處理好與農(nóng)民之間的關(guān)系。龍頭企業(yè)不是單純的農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)，它要為農(nóng)民提供經(jīng)濟技術(shù)等方面的配套服務，這樣才能使農(nóng)民的生產(chǎn)符合市場的要求。龍頭企業(yè)要努力做到與農(nóng)民利益共享，風險共擔，努力與農(nóng)民結(jié)成共損共榮的經(jīng)濟利益共同體。

四、農(nóng)業(yè)剩余勞動力：從就地轉(zhuǎn)移到跨地區(qū)有序流動

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移取得了舉世矚目的成就。盡管如此，目前農(nóng)業(yè)勞動力的就業(yè)壓力并沒有得到很大緩解。

解決規(guī)模龐大的農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，必須采取“多渠道分流，多種形式轉(zhuǎn)移”的戰(zhàn)略，依靠一、二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，全方位開拓就業(yè)門路，最大限度地增加就業(yè)機會。為了防止大量農(nóng)村人口過度涌入城市，誘發(fā)“城市病”，應該充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)潛力，使農(nóng)業(yè)有效地發(fā)揮過剩勞動力的“蓄水池”作用。同時，應積極開拓國際勞務輸出市場。但這兩條渠道吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力畢竟是有限的。今后，解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力出路的根本途徑，在于非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)今后在安置農(nóng)村剩余勞動力方面，仍將發(fā)揮主渠道的作用。

能否緩解農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)壓力，關(guān)鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否繼續(xù)保持較高的吸納勞動力能力。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企發(fā)展面臨的制度環(huán)境和市場環(huán)境已發(fā)生了根本性的變化，在新的環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不可能在所有的行業(yè)都與城市企業(yè)展開競爭，在經(jīng)濟發(fā)展進人結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，大部分行業(yè)生產(chǎn)能力出現(xiàn)相對過剩的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要適應國內(nèi)和國際市場競爭的要束，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，這是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)增長和就業(yè)容量不斷提高的關(guān)鍵。

一是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。從城鄉(xiāng)布局看，在改革開放前，中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)大都分布在沿海大中城市，形成了農(nóng)村生產(chǎn)原料，城市加工的格局。這種格局割斷了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)的有機聯(lián)系，不僅造成農(nóng)產(chǎn)品原料損耗大，加工成本高，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。改革開放以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，這一局面有了一定改觀。1997年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值城鄉(xiāng)比為1：0.89，食品工業(yè)還是城市占主導地位，城鄉(xiāng)比為1：0．60。中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)目前仍主要集中在城市，特別是農(nóng)產(chǎn)品的深加工大都在城市。從農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的區(qū)域布局，1997年東、中、西三大區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值比為66：24：10，也就是說，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主要還是集中于東部沿海地區(qū)（近2／3），而內(nèi)地的比重則很小，尤其是西部地區(qū)只占1／10。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要抓住機遇，把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為再次創(chuàng)業(yè)的突破口。中西部既是農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，也是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展最具潛力的地方，要加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的速度。中國今后農(nóng)村剩余勞動力的壓力主要在中西部地區(qū)，發(fā)展勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，不僅有利于中西部地區(qū)吸納更多的農(nóng)村勞動力，而且可以緩解農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)流動的壓力。

二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。相對于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和要求而言，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量不足，發(fā)展相對滯后。現(xiàn)階段的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，主要集中于一些傳統(tǒng)的、低水平的交通運輸和商業(yè)飲食服務業(yè)之上，在某些傳統(tǒng)行業(yè)中，由于區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性，進入過剩、低水平過度競爭的局面也早已形成。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)交通運輸業(yè)中，運力的發(fā)展多集中于短途客運和內(nèi)河運輸業(yè)之上，運力增長相對于運力需求和道路過剩的現(xiàn)象較為嚴重。一些農(nóng)村發(fā)展亟需的（新興）第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)（如科技服務、信息咨詢、金融保險等方面）發(fā)展嚴重不足，如農(nóng)村金融業(yè)，不僅業(yè)務范圍窄，信用手段落后，而且極不規(guī)范，難以滿足促進農(nóng)村資金流動的需要。加快發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。一是重點建設(shè)好農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，積極開拓農(nóng)村資金和勞動力等要素市場；二是把交通、通訊、保險、金融、信息服務、技術(shù)服務等行業(yè)作為發(fā)展重點；三是要開發(fā)農(nóng)村房地產(chǎn)和旅游等新興產(chǎn)業(yè)。

引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應是今后解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題的根本出路。

從80年代中期以后，尤其是進入90年代以來，農(nóng)村勞動力的跨地區(qū)流動日趨活躍。根據(jù)國際經(jīng)驗，90年代和下個世紀的頭20年，將是中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化最劇烈的時期。可以說，近年來數(shù)千萬“農(nóng)民工”的大流動，不過是未來相當長的一個時期內(nèi)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)大流動的序曲。

如此大規(guī)模的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，以及自發(fā)流動不可避免的盲目性，致使流入地區(qū)的一定時期勞動力吸納能力受到挑戰(zhàn)，城市基礎(chǔ)和交通運輸面臨巨大的壓力，城市的住房、環(huán)境管理、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、治安管理和人口生有控制都面臨著越來越大的壓力。

近年來農(nóng)村勞動力大量流入城市，雖然引發(fā)了一些問題，但不能因此而普遍嚴格限制農(nóng)村勞動力向城市的流動。除了像少數(shù)特大城市對農(nóng)村勞動力的流人采取一定的限制措施外，大多數(shù)城市應向農(nóng)民打開城門，鼓勵農(nóng)民企業(yè)家進城投資辦廠，吸引部分農(nóng)村勞動力進城就業(yè)。近年來，在沿海一些大、中城市，隨著體制改革的深化和經(jīng)濟的迅速增長，不僅城市就業(yè)問題已迎刃而解，而且還吸收了大批外來勞動力。這說明，現(xiàn)有大、中城市在解除了舊體制的束縛之后，經(jīng)濟若能蓬勃發(fā)展，其吸納農(nóng)村勞動力的能力依然是不可忽視的。允許一部分農(nóng)民進入大、中城市就業(yè)，并努力使一部分具備條件的農(nóng)民，由常年性外出打工，轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定性移民，應當成為今后解決中國農(nóng)村剩余勞動力出路的一條重要途徑。

要加大戶籍制度的改革力度，逐步消除城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀況。改革以來，雖然市場機制在勞動力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，仍然存在著城市人口對城市就業(yè)機會相當程度上的壟斷。長期保持城鄉(xiāng)勞動力市場的分割，不用農(nóng)民的就業(yè)競爭去抑制城市勞動費用的上漲，不僅農(nóng)業(yè)失去了發(fā)展的機會和條件，而且城市工業(yè)部門和服務部門的勞動效率也難以提高。戶籍制度改革的核心內(nèi)容是剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟差別，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等，獲得統(tǒng)一的社會身份。為此，在就業(yè)制度上，應建立“企業(yè)自主用人，勞動者自由擇業(yè)”的市場化就業(yè)制度。建立新的人口登記和管理制度，就是要建立對人口實行開放式管理的戶口制度，即任何人無論是從鄉(xiāng)村遷移到城市，還是從一個城市遷移到另一個城市，或從一個農(nóng)村區(qū)域遷移到另一個農(nóng)村區(qū)域，以及從城市遷移到鄉(xiāng)村，只要符合一定的條件和要求（如有穩(wěn)定的收入來源，居住時間達到一定年限等），就應該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應的權(quán)利和承擔相應的義務。戶籍制度的改革可以采取漸進的方式，可先在小城鎮(zhèn)實行新的戶籍管理制度，在取得局部突破的基礎(chǔ)上，再循序展開。目前，在小城鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)戶口已沒有多少特權(quán)，改革現(xiàn)行戶籍制度的條件已經(jīng)具備。

五、土地政策：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)

雖然家庭承包經(jīng)營制度的改革獲得了巨大的成功，但進一步穩(wěn)定和完善這一制度仍有大量的后續(xù)工作要做，特別是如何進一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，仍是農(nóng)村深化改革的重要內(nèi)容。

目前，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個基本特征是，土地所有權(quán)繼續(xù)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶則以承包方式獲得土地使用權(quán)。這樣一種獨特的制度安排，雖然沒有從根本上觸動土地的集體所有制，但由于較好地解決了人民公社制度下普遍存在的集體成員“搭便車”問題，從而帶來了生產(chǎn)率的巨大提高。由于農(nóng)村土地制度的改革是在缺乏成熟的理論準備與系統(tǒng)的政策設(shè)計的情況下進行的，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不規(guī)范是難以避免的。近年來為了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，政府出臺了一些重要政策，并試圖使這些政策在法律上得到具體化，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍不夠完善。現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的最主要的缺陷是農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定性得不到有效的保障。在大多數(shù)地區(qū)，根據(jù)人口的變化，周期性地進行土地的調(diào)整是司空見慣的事。這種調(diào)整嚴重地損害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。而政府關(guān)于將土地承包期在原先耕地使用權(quán)15年的基礎(chǔ)上再順延30年的政策；也沒有得到較好的執(zhí)行。

農(nóng)民土地權(quán)利不穩(wěn)定，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容仍不夠充分，例如，在現(xiàn)行制度下農(nóng)民缺乏抵押上地使用權(quán)以獲得銀行貸款的權(quán)利。更為重要的是，農(nóng)民在現(xiàn)實中缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力。雖然政府要求農(nóng)戶和集體之間要簽定書面的土地承包合同，但在現(xiàn)實中，隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，目前遇到的一個爭議較大的問題是30年承包期內(nèi)是否調(diào)整土地。一種觀點主張應明確規(guī)定30年承包期內(nèi)不調(diào)地。另一種意見是，在承包期內(nèi)，應允許進行有限制的小調(diào)整。近年來的經(jīng)驗表明，采用行政手段，周期性地調(diào)整土地，以緩解人地矛盾，固然可以滿足部分農(nóng)民的愿望，但副作用很大，不利于鼓勵農(nóng)民改良土地。考慮到落實30年的承包期本身阻力就較大，如果在30年的承包期內(nèi)再完全不允許調(diào)整土地，執(zhí)行起來就會更困難。因此，比較可行的選擇是，針對承包期內(nèi)土地的調(diào)整制定更為嚴格的限制條件。新的《土地管理法》在這方面已有了很大的改進，如規(guī)定：在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)對個別承包者土地的調(diào)整，必須經(jīng)村民會議1／3以上成員或2／3以上村民代表同意。但這還不夠，還應規(guī)定更為嚴格的限制。特別是對把土地承包給集體以外的單位和個人經(jīng)營，要有更為嚴格的限制條件，如規(guī)定任何調(diào)整首先應得到現(xiàn)在的承包戶的同意。這方面存在著基層干部濫用權(quán)力的現(xiàn)象，強行出租集體土地，強行收回農(nóng)民承包地的現(xiàn)象是時有發(fā)生的。在很多國家的土地法律中，無論是對私地的出租，還是對公地的出租，都有“續(xù)相權(quán)”的規(guī)定。在荷蘭，政府頒布的土地法令也規(guī)定，煙農(nóng)的土地租期至少為12年，并可續(xù)租。在澳大利亞，大約85％的農(nóng)地（主要是草場和林地）屬于“公地”（crownland）。這些公地大都采用長久租用制，也都有續(xù)租的法律規(guī)定。例如，草場的租用期一般是99年，到期后都可續(xù)租。中國自來代就有了永佃制。明清時期永佃制在江蘇、浙江、福建和廣東等地區(qū)已經(jīng)很盛行了。永佃制的特征是“一田兩主”，即把土地的田底權(quán)與田面權(quán)分離開來，地主擁有田底權(quán)，傭戶擁有田面權(quán)。地主可以把田底權(quán)出賣、典押，但不能隨意趕走擁有田面權(quán)的佃戶。佃戶可以出賣、典押田面權(quán)，在這種情況下，地主的田底權(quán)不變。這種土地制度在歷史上曾對保護佃農(nóng)的利益和促進農(nóng)業(yè)的增長發(fā)揮了重要作用。為了賦予農(nóng)民更長久的、有保障的土地使用權(quán)，應當在有關(guān)土地的新的立法中，充分保障農(nóng)民在30年承包期滿后，有權(quán)繼續(xù)承包土地。中央的政策是給農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。承包期再延長30年，30年內(nèi)嚴格限制調(diào)地，滿30年后有權(quán)續(xù)租，只有這樣，才能真正讓農(nóng)民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使農(nóng)民形成長期的預期。

穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度，土地承包期長固然重要，但關(guān)鍵是明確界定土地承包權(quán)的性質(zhì)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，從法律性質(zhì)看，一開始就是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的。物權(quán)和債權(quán)是大陸法系民法上相對應的兩種財產(chǎn)權(quán)利。在英美法系中，沒有這種概念。物權(quán)和債權(quán)的法律效力是不一樣的。物權(quán)是一種排他性的財產(chǎn)權(quán)利，而債權(quán)則不具有排他性。物權(quán)對世上任何人都有約束力，因而又稱“對世權(quán)”。債權(quán)只對某個或某些人有約束力，因而又稱“對人權(quán)”。物權(quán)又可分為自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)即所有權(quán)。他物權(quán)則又可分為用益物權(quán)和擔保物權(quán)。用益物權(quán)包括：地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等；擔保物權(quán)如抵押權(quán)。債權(quán)即租賃權(quán)。由此可見，所謂土地權(quán)利，是指一束權(quán)利。僅在英美法系中，就有50多種土地權(quán)利。土地承包權(quán)的債權(quán)屬性具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人侵權(quán)行為（尤其是對抗鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整土地、更改土地合同行為的效力），因土地承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)而降低。實踐表明，把土地承包權(quán)界定為債權(quán)，不利于農(nóng)戶樹立起保護自己土地權(quán)利的法律意識，不利于防止農(nóng)村基層干部隨意調(diào)整土地，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。改變土地承包權(quán)債權(quán)性質(zhì)，實現(xiàn)土地承包權(quán)的物權(quán)化，賦予農(nóng)民更充分的土地權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)等，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，有利于增加國家對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護，有利于使農(nóng)民形成長期的預期，也有利于在發(fā)揮土地社會保障功能的同時，推動農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)地的利用效率。在《物權(quán)法》中，可以在明確土地歸集體所有的前投下，把農(nóng)民的土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)作為一種新型的物權(quán)來看待，對農(nóng)民的土地權(quán)利作出更加明確、更加具體、更加嚴格的法律界定。這樣才有助于讓農(nóng)民樹立起依法保護自己土地權(quán)利的法律意識。轉(zhuǎn)貼于

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益。特別是在當前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，為了實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化種植，要求建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，搞活土地經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的形式可以多樣化。例如，一些地區(qū)創(chuàng)造出的“反租倒包”的模式，就是土地流轉(zhuǎn)的一種好形式。這種土地流轉(zhuǎn)形式在充分尊重了農(nóng)民的土地承包權(quán)的前提下，改變了一家一戶分散種植的格局，實現(xiàn)了區(qū)域的規(guī)模化種植；這種流轉(zhuǎn)形式在充分發(fā)揮公司統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲的優(yōu)越性的同時，也充分發(fā)揮了農(nóng)戶家庭分散勞動的優(yōu)越性，把兩種優(yōu)勢有效地結(jié)合了起來。促進土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應該是培育土地使用權(quán)市場，通過私人之間土地使用權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓，來實現(xiàn)農(nóng)場規(guī)模的擴大。政府的作用應當主要體現(xiàn)在健全土地法規(guī)，界定土地產(chǎn)權(quán)和制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則上，而不是用行政命令手段，去推進規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。從整體上講，中國土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，應以發(fā)展適度規(guī)模的家庭農(nóng)場為主，不應把規(guī)模經(jīng)營與家庭經(jīng)營對立起來，動搖家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。

六、走向新的合作

改革前，我們在發(fā)展合作經(jīng)濟上走了很大的彎路，付出了沉重的代價。應該講，迄今為止，在合作經(jīng)濟的探索上，我們還沒有真正踏上坦途。農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散生產(chǎn)，勢單力薄，不僅進入市場難，而且保護自身利益也難。這是農(nóng)村發(fā)展市場經(jīng)濟面臨的一個很大難題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭經(jīng)營為主，同時通過發(fā)展各種類型的合作社，為農(nóng)民提前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，可以有效地克服家庭經(jīng)營的局限性，可以把家庭經(jīng)營的優(yōu)勢與合作經(jīng)營的優(yōu)勢有效地結(jié)合起來，可以為家庭經(jīng)營增添新的生機和活力，開辟家庭經(jīng)營走向市場、走向現(xiàn)代化的廣闊前景。

發(fā)展合作經(jīng)濟，不應拘泥于一種模式，而應因地制宜地采用多種形式。綜觀世界各國，由于各自的條件不同，合作經(jīng)濟發(fā)展的模式差別也很大。歐美國家的合作社以專業(yè)合作組織為主；東亞國家和地區(qū)則以綜合性的合作組織為主（如日本的農(nóng)協(xié)）。中國應選擇什么樣的合作組織形式，人們的看法也不盡相同。大體有兩種思路：一是大綜合、大合作的思路。即供銷、信用、技術(shù)服務三位一體，組成綜合性的合作社，作為企業(yè)法人或合作社法人，享有獨立的財產(chǎn)主體地位，承擔有限責任，類似于日本的“農(nóng)協(xié)”。二是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上各自完善和發(fā)展的思路。即社區(qū)性合作經(jīng)濟組織、專業(yè)性合作經(jīng)濟組織、供銷社和信用社等，長期并存，自我改造，自我發(fā)展；政府則根據(jù)其不同特性，分別逐步加以規(guī)范，盡可能作為獨立的財產(chǎn)主體，明確相應的法人地位和責任形式。這兩種思路哪一種更符合實際，不宜過早下結(jié)論，更不能強迫農(nóng)民接受某一種模式。比較穩(wěn)妥的做法是因地制宜地采用多種形式。

在中國，強調(diào)發(fā)展社區(qū)合作是必要的。與歐美國家不同，東亞國家和地區(qū)農(nóng)村村落穩(wěn)固存在，村落內(nèi)農(nóng)戶家庭之間血緣、地緣關(guān)系密切，社區(qū)內(nèi)的合作十分重要。目前，中國的社區(qū)合作組織普遍存在著服務功能不強、合作屬性較弱的問題，對農(nóng)民沒有產(chǎn)生足夠的吸引力和凝聚力。要求在村莊一級普遍建立社區(qū)合作組織的做法是不可取的。這種做法實質(zhì)上是建立“全民社”，農(nóng)民只有入社的義務，但沒有退讓的權(quán)利。這樣做，只能束縛、甚至窒息中國合作經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。在中國現(xiàn)實條件下，發(fā)展合作經(jīng)濟，要充分利用社區(qū)這一組織資源，但又不能局限于社區(qū)合作，農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展必然會超越社區(qū)的界限，要求在更廣的范圍內(nèi)發(fā)展多種形式的聯(lián)合與合作。近年來，各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作發(fā)展很快，在為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務，增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民組織化程度方面發(fā)揮了一定的作用。但不可否認，迄今為止，這種合作經(jīng)濟組織并沒有形成大的氣候，對這類合作，要大力鼓勵，要通過深化改革，為這類合作組織的發(fā)展創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境。

早在80年代初，從政策上就明確提出恢復供銷社“三性”，還社于民。然而，經(jīng)過10余年的努力，把供銷社改成農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的目標并沒有達到。供銷社目前面臨著“三個不承認”：即農(nóng)民不承認供銷社是他們自己的組織；政府不承認供銷社是官辦的企業(yè)；供銷社職工也不承認供銷社是農(nóng)民的組織。看來，試圖把供銷社在整體上改造為新型合作組織的政策目標是難以實現(xiàn)的。可以考慮適當對供銷社體制改革的目標進行修正。有條件的供銷社可以改造為農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織，而大多數(shù)供銷社在改革目標上設(shè)定為盈利性的非合作制性質(zhì)的企業(yè)組織可能更為恰當。農(nóng)村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問題。

日本“農(nóng)協(xié)”有許多成功的經(jīng)驗值得借鑒。日本“農(nóng)協(xié)”不僅是農(nóng)民經(jīng)濟利益的代表，而且也是農(nóng)民的政治利益代表；它既是合作經(jīng)濟組織，也是行政輔助機構(gòu)和政治團體。借鑒日本“農(nóng)協(xié)”的經(jīng)驗，我們可以在一些地區(qū)試辦為農(nóng)民提供包括信用。供銷、技術(shù)推廣等在內(nèi)的綜合的合作社。

借鑒國際經(jīng)驗，總結(jié)歷史教訓，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟必須遵循的基本原則是：維護農(nóng)民經(jīng)營主體和財產(chǎn)主體的利益，不“歸大堆”；尊重農(nóng)民的意愿和選擇，農(nóng)民入社退社自由，不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預；對社員堅持以服務為宗旨，不以盈利為目的。

目前各種類型的合作組織普遍存在規(guī)模不大，發(fā)展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過于頻繁，穩(wěn)定性較差等問題。合作社難以獲得全面發(fā)展，根本原因在于，沒有為新型合作經(jīng)濟組織的發(fā)展創(chuàng)造適宜的政策環(huán)境，特別是有關(guān)合作經(jīng)濟的法規(guī)建設(shè)嚴重滯后。從合作經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境看，在宏觀上存在著許多嚴重阻礙合作經(jīng)濟發(fā)展的因素。例如，糧、棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品一直保留著相當程度的部門壟斷，許多主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料也由國家壟斷經(jīng)營。這就排除了農(nóng)民合作組織合法涉足這些產(chǎn)品購銷的可能。而國家對農(nóng)村金融的控制更是嚴厲，農(nóng)民合作金融組織的發(fā)展難以獲得適宜的土壤。從合作經(jīng)濟發(fā)展的法律環(huán)境看，中國迄今仍沒有一部合作經(jīng)濟法規(guī)，在中國企業(yè)法人注冊類型中沒有合作經(jīng)濟的位置。由于合作經(jīng)濟的法律地位不明確，使合作經(jīng)濟組織的經(jīng)營活動得不到法律的有效保護。合作社的法律地位不明確，既不利于維護其自身的利益，也不利于規(guī)范其行為，維護其它市場主體的利益，保障市場經(jīng)濟秩序。中國現(xiàn)有的合作經(jīng)濟組織包括社區(qū)合作組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、供銷社和信用社等，不同類型的合作經(jīng)濟組織差別很大，很難用一部統(tǒng)一的法律來對它們進行規(guī)范。應根據(jù)其不同特征，逐步加以法律規(guī)范，當前，迫切需要制定專業(yè)合作社法，在法律上明確其財產(chǎn)關(guān)系和責任制形式等。

七、糧食流通體制：從“雙軌制”到市場化

中國糧食流通體制改革的目標是在國家宏觀調(diào)控下，建立主要由市場調(diào)節(jié)的糧食購銷體制。這種新的糧食體制，包含著兩個基本方面：一是糧食體制要進入市場經(jīng)濟軌道，這是由糧食也是商品決定的；二是糧食市場要在政府調(diào)控下運行，這是由糧食是關(guān)系國計民生的特殊商品以及中國特殊的國情、糧情所決定的。借鑒國際經(jīng)驗，這種糧食流通新體制需要具備以下四個基本特征：第一，要有競爭性的糧食市場主體和完善的糧食市場體系。第二，要有健全有效的儲備調(diào)節(jié)和保障體系。第三，要有健全的法制體系。第四，要有發(fā)達的糧食儲運體系。

1998年出臺的糧食流通體制改革方案，并沒有使中國糧食流通的市場化改革有實質(zhì)性進展。這個改革方案雖然也提出要解決國有糧食企業(yè)政企不分這一深層問題，但由于它繼續(xù)強化國家壟斷的糧食收購體制，因而與主要由市場調(diào)節(jié)的糧食購銷體制還有相當大的距離。新的糧改方案更側(cè)重于解決國有糧食企業(yè)巨額虧損掛帳這樣的短期政策目標，而對發(fā)有糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體這樣的長期政策目標則重視不夠。

糧食流通體制涉及到糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者等方面的利益分配，涉及到中央與地方以及產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的利益調(diào)整，還涉及到財政、金融、價格。內(nèi)貿(mào)和外貿(mào)等眾多部門的體制改革，因此建立國家宏觀調(diào)控下的市場化的糧食流通體制，需要繼續(xù)進行一系列改革。一是改革國有糧食企業(yè)，真正實現(xiàn)政企職能分開；二是鼓勵農(nóng)民建立合作經(jīng)濟組織，參與糧食流通；三是完善倉儲制度；四是完善保護價制度；五是政府逐步過渡到只管按保護價收購專儲糧，逐步取消定購；六是協(xié)調(diào)好糧食內(nèi)外貿(mào)的關(guān)系及生產(chǎn)和流通的關(guān)系。

八、工農(nóng)關(guān)系：從以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)體制下，中國工農(nóng)業(yè)之間一直未能建立起一種均衡增長和良性循環(huán)的關(guān)系，導致二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)凝固化。改革開放以來，國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整提高了工農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度，市場機制的引入促進了資源在兩大產(chǎn)業(yè)之間的合理配置，但是，工農(nóng)業(yè)仍未走上協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，為了實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府政策最重要的選擇是實現(xiàn)由以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

今后，政府在財政上對農(nóng)業(yè)的支持應主要側(cè)重于以下方面：

一是支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面欠帳太多，目前普遍存在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化問題，這是造成農(nóng)業(yè)抗災能力低下的一個重要原因。為推動新世紀農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件，政府必須提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資在投資總額中的比重。中央和地方要集中財力，以直接投資的方式，為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護林工程等方面的建設(shè)提供資金保證。在欠發(fā)達地區(qū)，應繼續(xù)采取以工代賑的方式，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的勞動投入。

篇3

1.1解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民）是新一屆政府施政的一大重點。“三農(nóng)”問題的核心是增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場、推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。所有這些都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持。

1.2然而我國農(nóng)村金融的發(fā)展存在很大問題，現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾點：第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農(nóng)村提供較好的金融服務……從1999年開始，全國上千家農(nóng)村基金會全部關(guān)閉；四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開展業(yè)務的國有銀行分支機構(gòu)寥寥無幾；農(nóng)村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。但是，由于各種原因（政府干預、管制限制以及歷史包袱），整個信用社為“三農(nóng)”提供的金融服務能力同樣非常有限。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)無法向農(nóng)村經(jīng)濟提供足夠的金融服務，而且事實上成為農(nóng)村資金外流的渠道。例如，近年來全國郵政儲蓄機構(gòu)吸收的存款全部存在中央銀行，中央銀行又貸款給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金專項用于農(nóng)副產(chǎn)品的收購，這兩塊資金幾乎相抵。到2002年11月底，全國農(nóng)村信用社吸收各項存款19469億元，各項貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機構(gòu)1152億元，加上其他一些因素計算，估計從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）。第三，由于貨幣管理當局對一切非正規(guī)金融持嚴厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級發(fā)育階段，無法進一步擴展規(guī)模和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民提供簡單的金融服務，無法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民的融資需求。

1.3總之，缺乏合適有效的金融機構(gòu)為農(nóng)村和農(nóng)民提供金融服務、無法滿足后者的融資需求構(gòu)成了當前農(nóng)村金融發(fā)展的困境，也是阻礙農(nóng)民收入增長緩慢的主要原因之一。

2、農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村金融機構(gòu)的構(gòu)成

2.1農(nóng)村金融體制改革的演化

自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經(jīng)濟體制改革的推進、推動農(nóng)村經(jīng)濟、金融市場化的發(fā)展，農(nóng)村金融體制也進行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段：1979～1993.這一階段的主要改革措施和政策方案主要是恢復和成立新的金融機構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場組織的多元化和競爭狀態(tài)。包括①1979年恢復中國農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運作目標，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟，提高資金使用效益；②隨著體制的瓦解，農(nóng)村信用合作社也重新恢復了名義上的合作金融組織地位。農(nóng)村信用合作社也不是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，但它接受中國農(nóng)業(yè)銀行的管理；③放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，例如80年代末首先在四川省成立的農(nóng)村信用合作基金會。同時允許成立的還有一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財務公司，企業(yè)集資異常活躍；④允許多種融資方式并存，包括了存款、貸款、債券、股票、基金、票據(jù)貼現(xiàn)、信托、租賃等多種信用手段。

第二個階段：1994～1996.在第一階段改革的基礎(chǔ)上，這一階段的改革更明確了改革的目標和思路，提出了要建立一個能夠為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供及時、有效服務的金融體系的口號。[1]更具體地說，這一農(nóng)村金融體系包括以工商企業(yè)為主要服務對象的商業(yè)性金融機構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)銀行），主要為農(nóng)戶服務的合作金融機構(gòu)（中國農(nóng)村信用合作社），支持整個農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、保證國家農(nóng)副產(chǎn)品收購以及體現(xiàn)并實施其它國家政策的政策性金融機構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。為此①于1994年成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業(yè)務從中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社業(yè)務中剝離出來；②加快了中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的步伐，包括全面推行經(jīng)營目標責任制，對信貸資金進行規(guī)模經(jīng)營，集中管理貸款的審批權(quán)限，等等；③繼續(xù)強調(diào)農(nóng)村信用社商業(yè)化改革。根據(jù)國務院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過，實際進度大大落后于這一階段所設(shè)計的目標。另外一個重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務管理，改由縣聯(lián)社負責；對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國人民銀行直接承擔。

第三個階段：1997～。在經(jīng)歷了亞洲金融危機和1997年開始的通貨緊縮后，在強調(diào)繼續(xù)深化金融體制改革的同時，對金融風險的控制也開始受到重視，客觀上強化了農(nóng)村信用合作社對農(nóng)村金融市場的壟斷。主要體現(xiàn)在：①開始在國有專業(yè)銀行中推行貸款責任制；②收縮國有專業(yè)銀行戰(zhàn)線。1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機構(gòu)，發(fā)展中小金融機構(gòu)，支持地方經(jīng)濟發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始日漸收縮縣及縣以下機構(gòu)；③打擊各種非正規(guī)金融活動，對民間金融行為進行壓抑。1999年在全國范圍內(nèi)撤消農(nóng)村信用合作基金會，并對其進行清算（Seesection2.2.2）；④將農(nóng)村金融體制改革的重點確定到對農(nóng)村信用合作社的改革上，且進入2003年以來這一政策趨勢日益明顯且力度不斷加大。包括：放寬對農(nóng)村信用合作社貸款利率浮動范圍的限制、加大國家財政投入以解決農(nóng)村信用合作社的不良資產(chǎn)問題、推動并深化信用合作社改革試點工作等等。2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實施方案已經(jīng)國務院批準，這標志著深化農(nóng)村信用社改革試點工作已進入全面實施階段（SeeBox2.1）。

專欄2.1農(nóng)村信用合作社改革的最新進展及其主要內(nèi)容

2003年6月27日中國國務院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（以下簡稱為《方案》）。《方案》提出了試點改革要解決的兩大主要問題，以及對農(nóng)信社改革的四項支持政策。

兩大問題：（1）改革農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式，以解決“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”難題。產(chǎn)權(quán)改革的具體組織形式可以根據(jù)各地不同情況選擇不同的產(chǎn)權(quán)組織形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具體而言，在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制銀行機構(gòu)；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣（市），可以以縣（市）為單位將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制；采取有效措施，通過降格、合并等手段，加大對高風險信用社兼并和重組的步伐。對少數(shù)嚴重資不抵債、機構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務需求較少的信用社，可考慮按照《金融機構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。（2）改革農(nóng)信社管理體制，明確規(guī)定由地方政府負責對農(nóng)信社的管理（包括使農(nóng)信社貸款投向符合國家政策要求、進行人事管理等），由國家監(jiān)管機構(gòu)（主要是銀監(jiān)會）依法實施監(jiān)管，但在微觀經(jīng)營決策上由農(nóng)信社自我約束、自擔風險。

四項支持政策。包括：（1）對虧損農(nóng)村信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼。具體辦法是，由財政部核定1994年至1997年期間農(nóng)村信用社實付保值貼補息數(shù)額，由國家財政分期予以撥補；（2）從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)試點的農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)試點的農(nóng)村信用社，一律按其應納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對試點地區(qū)所有農(nóng)村信用社的營業(yè)稅按3％的稅率征收；（3）對試點地區(qū)農(nóng)村信用社，可采取兩種方式給予適當?shù)馁Y金支持以解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題：一是由人民銀行按照2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%，安排專項再貸款。專項再貸款利率按金融機構(gòu)準備金存款利率減半確定，期限根據(jù)試點地區(qū)的情況，可分為3年、5年和8年。專項再貸款由省級政府統(tǒng)借統(tǒng)還；二是由人民銀行發(fā)行專項中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按適當利率分年付息。這些票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。這兩種方式由試點地區(qū)和農(nóng)村信用社選擇；*（4）在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。允許農(nóng)村信用社貸款利率靈活浮動，貸款利率可在基準貸款利率的1倍至2倍范圍內(nèi)浮動。對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅上浮（不超過1.2倍），對受災地區(qū)的農(nóng)戶貸款，還可適當下浮。

2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實施方案已經(jīng)國務院批準，這標志著深化農(nóng)村信用社改革試點工作已進入全面實施階段。

*根據(jù)銀監(jiān)會的宣布，為解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題的資金投入規(guī)模將達到1500億元。

2.2農(nóng)村金融機構(gòu)的組成

經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機構(gòu)為主導、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1中國農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)

2.2.1正規(guī)金融

可以把受到中央貨幣當局或者金融市場當局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動稱為正規(guī)金融組織或活動。中國農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個組成部分：

中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年重建，是中國四大國有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機構(gòu)數(shù)量最多的一個銀行，其分支機構(gòu)幾乎遍布中國所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001年底中國農(nóng)業(yè)銀行擁有資產(chǎn)25279.90億元，4.5萬家分支機構(gòu)并雇傭了49萬名職工。農(nóng)業(yè)銀行重建的初衷是為了支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，但事實上農(nóng)行的業(yè)務基本與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶并無直接關(guān)系，其貸款的絕大部分都投入了國有農(nóng)業(yè)經(jīng)營機構(gòu)（如糧食局和供銷社）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)。和其它國有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國農(nóng)業(yè)銀行就一直進行著商業(yè)化改革。但在1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營也日益強調(diào)以利潤為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)（例如對供銷社的貸款、一部分扶貧貸款等等），農(nóng)行的日常經(jīng)營也無法完全避免地方當局的干預，這是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國有商業(yè)銀行中相對較低的主要原因。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務是承擔國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務并財政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。到2001年末，農(nóng)發(fā)行擁有資產(chǎn)7698.53億元，2273家分支機構(gòu)以及近6萬名職工。

中國農(nóng)村信用合作社農(nóng)村信用合作社是分支機構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)，分支機構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)中唯一一個與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務往來的金融機構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提供金融服務的核心力量。2003年6月末農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額6966億元，占全部正規(guī)金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的83.8％，比1996年末增加5483億元。直到80年代末90年代初，農(nóng)村信用合作社都是中國農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村基層組織，大部分存款必須轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)銀行，從而信用合作社事實上成為了將農(nóng)戶存款引導到國家所支持的集體農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個主渠道。1996年后農(nóng)村信用合作社脫離農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導，而由中國人民銀行負責統(tǒng)一監(jiān)管。1996年國務院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定規(guī)定農(nóng)村信用合作社超過50％的貸款必須投向其成員。另外，超過3000元以上的貸款必須有抵押品保證。1999年農(nóng)村信用合作社被允許向農(nóng)戶發(fā)放消費型貸款，主要用于房屋建造、教育和醫(yī)療貸款。迄今為止，農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營范圍并沒有受到限制，可以涉及包括生產(chǎn)、消費以及商業(yè)的各個環(huán)節(jié)，可以向農(nóng)戶、私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款。另外，考慮到農(nóng)村貸款的高風險性質(zhì)，人民銀行允許農(nóng)村信用合作社的貸款利率擁有較其它商業(yè)銀行（包括中國農(nóng)業(yè)銀行）更靈活的浮動范圍，目前農(nóng)村信用合作社的1年期貸款利率的浮動上限不能超過在中國人民銀行的規(guī)定利率50％。到2001年底，農(nóng)村信用合作社擁有資產(chǎn)16108億元，35529家地方分支機構(gòu)以及61.52萬名職工。截止到2002年末，我國的農(nóng)村信用社法人機構(gòu)為4萬家，各項存款1.98萬億人民幣，各項貸款1.39萬億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國金融機構(gòu)第四位。目前農(nóng)信社是全國法人機構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機構(gòu)（關(guān)于農(nóng)信社發(fā)展概況，SeeBox2.2.1-1）。

在其它農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)中，農(nóng)村商業(yè)銀行屬于股份制銀行，目前只有張家港、常熟和江陰農(nóng)村商業(yè)銀行三家。三者成立于2001年底，均由原來的農(nóng)村信用社改造而成。

農(nóng)村郵政儲蓄機構(gòu)只吸儲，再把儲蓄資金轉(zhuǎn)存入中央銀行，以轉(zhuǎn)存利率與吸儲利率差額作為其收益來源，2003年8月后這一資金運行格局有所改變（ForDetails，SeeBox2.2.1-2）。除郵政儲蓄之外的上述其他金融機構(gòu)均由中國人民銀行負責監(jiān)管，有資格獲得中央銀行再貸款。例如，2001－2002年間人民銀行就對農(nóng)村信用社分別新增再貸款312億元和260億元。

專欄2.2.1-1中國農(nóng)村信用合作社的發(fā)展階段

第一階段（1951－1959）：1951年5月中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年底，全國共有農(nóng)村信用社88368個。這一時期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動為社員的生產(chǎn)生活服務，基本保持了合作制的性質(zhì)。

第二階段（1959－1979）：由于政治上的原因，農(nóng)村信用社曾先后下放給、生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社基本成為基層社隊的金融工具。

第三階段（1979－1996）：1984年，國務院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導、監(jiān)督下，獨立自主地開展存貸業(yè)務。成立了縣級聯(lián)社。這段時期農(nóng)村信用社成了農(nóng)業(yè)銀行的“基層機構(gòu)”，走上了“官辦”的道路，貸款大量投放鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民對信用社的經(jīng)營活動失去監(jiān)督。

第四階段（1996－2003）：根據(jù)1996年《國務院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)信社改由中國人民銀行進行監(jiān)管，中國農(nóng)業(yè)銀行不再對農(nóng)信社進行領(lǐng)導管理，強調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營機構(gòu)，要加強縣聯(lián)社建設(shè)并由其負責農(nóng)信社業(yè)務的管理。但在實踐中這些政策很少能夠予以落實。

第五階段（2003－）：為了解決農(nóng)信社改革中所遇到的各種問題（SEESECTION3.1.2），從2003年底開始進行農(nóng)信社試點改革（SeeBox2.1）。目前改革仍在進行之中。

專欄2.2.1-2中國農(nóng)村郵政儲蓄及改革思路

在目前中國的政策性金融制度下，中央銀行用來自郵政儲蓄上存資金，以再貸款的方式借給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。而且上存利率和再貸款利率是倒掛的，2002年2月后，郵政儲蓄存款利率為1.98%，上存利率為4.347%，再貸款綜合利率為3.015%.對郵政儲蓄支付高額存款利息，已經(jīng)成為央行沉重的財務包袱。

另外，郵政儲蓄的吸儲規(guī)模不斷上升，2000年期末余額為4578億元，2001年為5912億元，2002年扶搖直上至7376億元。郵政儲蓄在存款市場的份額在2002年底已達8.48%，成為僅次于四大國有商業(yè)銀行的第五大吸儲大戶。這無疑會限制農(nóng)信社的籌資能力（郵儲存款近8000億元中，約60％來自縣以下）。

為了解決以上問題，央行采取了兩個措施：一是規(guī)定從2003年8月1日起，郵政儲蓄新增存款轉(zhuǎn)存人民銀行部分，按照金融機構(gòu)準備金存款利率（目前為1.89％）計付利息。這樣一來，郵政儲蓄不僅無法靠存貸利率差獲取利息收入，反而會有所倒貼；第二，為了對郵政儲蓄自2003年8月起的利息損失有所補償，央行同時規(guī)定自同期起郵政儲蓄新增存款可由郵政儲蓄機構(gòu)自主運用于除貸款外的多種業(yè)務，例如可以在銀行間市場進行債券買賣、與政策性銀行進行業(yè)務合作，開展部分中間業(yè)務、還可依程序申請成為國債、政策性金融債承銷團成員。顯然，央行這種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革只會進一步加劇農(nóng)村資金的外流。

目前針對郵政儲蓄改革的各種爭論中，呼聲較高的一種方案是將郵政儲蓄業(yè)務從郵政系統(tǒng)中獨立出來，創(chuàng)立單獨的郵政儲蓄銀行，不做直接面對企業(yè)的貸款業(yè)務，而將資金批發(fā)給其他金融機構(gòu)獲取利差（國務院發(fā)展研究中心金融研究所2003，以下稱國發(fā)方案）。這種方案的確可能會有利于郵政儲蓄提高資金的使用效率，但毫無疑問，它同樣會加劇農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。至于創(chuàng)立農(nóng)村儲蓄銀行的想法（經(jīng)濟日報2003年10月28日）則更不可行，它不僅不符合中央以農(nóng)信社改革為核心的農(nóng)村金融體制改革思路，而且其最終結(jié)果可能是重復并放大正規(guī)金融在農(nóng)村金融發(fā)展中所遇到的問題。

我們的建議是在“國發(fā)方案”的基礎(chǔ)上，開放農(nóng)村民間金融，并干脆直接取消農(nóng)村郵政儲蓄業(yè)務。這樣做有如下好處，一是由于沒有郵政儲蓄吸儲，農(nóng)村民間金融的放開不會直接對農(nóng)信社的資金來源造成大規(guī)模的沖擊；二是開放農(nóng)村民間金融既可以形成農(nóng)村金融的競爭局面，又不致加劇農(nóng)村資金流向的“非農(nóng)化”（SeeSection5.2）；三是原“國發(fā)方案”中提高郵政儲蓄資金使用效益的好處仍然可以得到保留。

2.2.2非（準）正規(guī)金融

非（準）正規(guī)金融組織或活動包括所有處于中央貨幣當局或者金融市場當局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非（準）正規(guī)金融組織和活動由于得到了經(jīng)濟管理當局的默許甚至支持，一度非常活躍。但從90年代中期開始，隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機構(gòu)的商業(yè)化，中國人民銀行開始加大了對非（準）正規(guī)金融組織和活動的管制力度，并終于在1999年解散了農(nóng)村合作基金會，從而結(jié)束了非（準）正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。

農(nóng)村合作基金會農(nóng)村合作基金會是80年代中期興起的準正規(guī)金融組織，其經(jīng)營資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營活動歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9.農(nóng)村合作基金會對農(nóng)村經(jīng)濟的融資需求提供了極大的支持，一項全國性的調(diào)查表明農(nóng)村合作基金會45％的貸款提供給了農(nóng)戶，24％的貸款提供給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這不僅大大超過了農(nóng)業(yè)銀行的相應貸款比例，而且超過了農(nóng)村信用合作社的貸款中投入農(nóng)村經(jīng)濟的比例。由于農(nóng)村合作基金會不受貨幣當局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高（Brandt，Park&Wang2001）。為了消除來自農(nóng)村合作基金會的競爭對農(nóng)村信用合作社經(jīng)營所造成的沖擊，1997年，當局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會的決定。隨后的1998－1999年，包括村級基金會在內(nèi)的整個農(nóng)村合作基金會被徹底解散并進行了清算。[2]

除農(nóng)村合作基金會外，非正規(guī)金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業(yè)團體間的直接借款行為、經(jīng)濟服務部、金融服務部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經(jīng)濟服務部、金融服務部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。合會（國外稱輪轉(zhuǎn)基金）是各種金融會的統(tǒng)稱，通常建立在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，帶有互助合作性質(zhì)。圖1中除了部分小額信貸、不計息的親友借款和企業(yè)團體間借款之外，根據(jù)國務院1998年7月頒布的《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，其他金融組織或者活動均屬于非法。

3、農(nóng)村金融改革對農(nóng)村金融的影響

3.1對正規(guī)金融的影響

1979年以來的農(nóng)村金融體制改革一直沿著使農(nóng)村正規(guī)金融商業(yè)化的目標前進，并在90年代中期后大大加快了商業(yè)化改革的速度和步伐。按照當局的設(shè)想，商業(yè)化改革之后的農(nóng)村正規(guī)金融體系應該更好地發(fā)揮支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的作用，然而正如我們在第一節(jié)中所指出的那樣，迄今為止農(nóng)村正規(guī)金融并沒有很好地達到政策制訂者的預期。

3.1.1對中國農(nóng)業(yè)銀行的影響盡管中國農(nóng)業(yè)銀行的大部分政策性貸款業(yè)務已經(jīng)劃歸給了1996年成立的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)行仍然承擔了許多政策性貸款業(yè)務（見2.2.1），這些貸款的管理均屬政策性金融管理范疇，無法免除政府職能部門的干預。農(nóng)行還必須根據(jù)政府的要求發(fā)放“救災”貸款、“安定團結(jié)”貸款等帶有明顯政策性性質(zhì)的貸款。這些貸款直接影響到農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量。

商業(yè)化改革更直接影響到了農(nóng)行向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提供融資服務的積極性，表現(xiàn)在以下幾個負面：①農(nóng)行的業(yè)務可以涉及幾乎所有經(jīng)濟活動，在現(xiàn)有經(jīng)濟體制下，投資農(nóng)業(yè)的回報相對較低，因此農(nóng)行的貸款流向具有天然的“非農(nóng)化傾向”；②1997年中央金融工作會議確定“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機構(gòu)，發(fā)展中小金融機構(gòu)，支持地方經(jīng)濟發(fā)展”的基本策略以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機構(gòu)。1998年至2002年初，包括農(nóng)行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構(gòu)，且撤并還在繼續(xù)。這樣一種組織結(jié)構(gòu)明顯加大了農(nóng)行向分散的中小農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行融資的成本，從而進一步打擊了農(nóng)行提供農(nóng)業(yè)貸款的積極性；③雖然農(nóng)業(yè)銀行在大多數(shù)地區(qū)還設(shè)有縣級機構(gòu)，但由于貸款權(quán)的上收，很多分支機構(gòu)都是只存不貸，從而加大了農(nóng)村資金供需矛盾。

3.1.2對農(nóng)村信用合作社的影響中國農(nóng)業(yè)銀行不斷收縮在農(nóng)村金融領(lǐng)域中的戰(zhàn)線以及政府對農(nóng)村合作基金會等準正規(guī)金融組織的打擊，客觀上確立了農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上近乎壟斷的地位。1997-2001年，農(nóng)村信用社各項存款余額從10555.8億元增加到17263億元，分別占金融機構(gòu)存款總額的近13%和12％；各項貸款余額從7273.2億元增加到11971億元，分別占金融機構(gòu)貸款總額的近10%和11％，其中農(nóng)業(yè)貸款余額從1776.8億元增加到4417億元，分別占金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的近54%和77％。1997-2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額從占金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額的69.5%增加到75.4％（李靜，2002：158-170）。

但是，由于以下原因，農(nóng)信社在滿足農(nóng)村融資需求方面仍然作用有限：①農(nóng)信社只是名義上的金融“合作”組織，在實際經(jīng)營中，農(nóng)村信用合作社的官辦性質(zhì)依然存在，從而使其經(jīng)營經(jīng)常受到官方的行政干預，沒有突出創(chuàng)辦時所欲體現(xiàn)的“合作”性質(zhì)[3]，從而不僅難以履行農(nóng)村信用合作社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務的宗旨，而且行政干預下的貸款往往最終成為呆帳、壞賬，大大惡化了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量，據(jù)央行估計農(nóng)信社積累的歷史壞賬達數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠高于四大國有商業(yè)銀行，多數(shù)在50％以上，在某些經(jīng)濟不發(fā)達省份甚至高達90％以上。；②由于商業(yè)化改革，農(nóng)信社的經(jīng)營也更加強調(diào)貸款質(zhì)量和回報，其經(jīng)營的利潤導向越來越明顯。由于農(nóng)業(yè)活動的比較收益受到人為壓低，農(nóng)村信用合作社實際上也無足夠激勵向農(nóng)村經(jīng)濟活動提供貸款，表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的貸款數(shù)量不多。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的報告指出，農(nóng)信社的貸款實際上只覆蓋了20％左右的農(nóng)戶（IFAD2002）。許多針對地方農(nóng)村信用合作社的案例研究也表明，無論在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和高度城市化地區(qū)，還是在廣大中西部地區(qū)以及部分東部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村信用合作社都表現(xiàn)出“非農(nóng)化”特征，或“城市化”特征，直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點設(shè)置的城鎮(zhèn)機制化趨勢、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化（盛勇煒2001）；③農(nóng)信社所受到的貸款利率和抵押品管制（SeeSection2.2.1）不利于它向規(guī)模小且分散的農(nóng)戶、中小農(nóng)村私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款；④隨著四大國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)紛紛撤出縣域，農(nóng)村信用社也試點統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人并試點改組為農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，這必定會加大農(nóng)信社在向中小農(nóng)戶、中小私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款的交易成本；⑤由于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上處于事實上的壟斷地位，缺乏來自外部的良性競爭，因此其改善內(nèi)部管理、加強金融風險控制的動力不足，這無疑也是農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營效率低下的一個重要原因。

3.1.3對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的影響在現(xiàn)行政策性金融體制下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實際上僅是單純的糧棉收購貸款銀行，業(yè)務僅限于支持糧棉流通，根本無法充分發(fā)揮支農(nóng)作用。即使在支持糧棉流通方面，也同樣存在突出問題。棉花購銷已經(jīng)市場化，隨著糧食購銷市場化程度的提高、種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、糧棉購銷主體的多元化，國有糧食購銷企業(yè)收購量明顯下降，以購銷信貸為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款資產(chǎn)業(yè)務也出現(xiàn)規(guī)律性明顯下降。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計，2002年，放開糧食購銷市場的8個主銷區(qū)省份，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧油購銷貸款比上年下降56％。而與此同時，一些支持難度遠遠小于糧食收購資金供應的帶有公益性的經(jīng)濟活動如良種繁育、種籽購銷等，不能得到政策性信貸的扶持，更得不到商業(yè)性信貸（何廣文2003）。

由于以上因素的作用，農(nóng)村正規(guī)金融組織無法很好地滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟對金融服務的需求。1997年以來，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難問題加劇。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占（正規(guī)金融機構(gòu)）全部貸款余額的比重呈下降趨勢，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%.2000年底全國金融機構(gòu)各項貸款余額99371.07億元中，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占4.92%（何廣文等，2002）。農(nóng)業(yè)部對江蘇省武進縣個體私營企業(yè)的調(diào)查顯示，年收入500萬元以上的企業(yè)中有45.1％認為貸款難，年收入500萬元以下的有86.5％認為貸款難（《中國經(jīng)濟時報》，2002.8.21）。

3.2對非正規(guī)金融的影響

正是由于正規(guī)金融機構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場中正規(guī)金融機構(gòu)的金融服務供給越來越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴于非（準）正規(guī)金融（溫鐵軍，2001）。據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報告，中國農(nóng)民來自非正規(guī)市場的貸款大約為來自正規(guī)信貸機構(gòu)的四倍。對于農(nóng)民來說，非（準）正規(guī)金融市場的重要性要遠遠超過正規(guī)金融市場（IFAD，2001，xii）。實地調(diào)查也證實了這一點：例如，溫鐵軍等人對中國東部、中部、西部共15個省份24個市縣的一些村莊進行了個案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達95％，高利息的民間借貸發(fā)生率達到了85%（溫鐵軍，2001）。據(jù)估計，僅在浙江溫州市，地下金融的規(guī)模就已達到600億元人民幣之巨（賀軍，2002）。

但貨幣當局對非（準）正規(guī)金融的發(fā)展一直持懷疑甚至反對態(tài)度，1997年亞洲金融危機后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動的口號下，一度在農(nóng)村民間融資中極度活躍的農(nóng)村合作基金會被管理當局勒令撤消和關(guān)閉，從而結(jié)束了中國民間金融的有組織狀態(tài)。政府對非（準）正規(guī)金融的態(tài)度使民間金融要么消亡，要么轉(zhuǎn)入地下金融狀態(tài)。雖然非（準）正規(guī)金融組織遠較正規(guī)金融靈活（例如相較后者而言，前者可以收取更高的貸款利率），但由于無法組織化和正規(guī)化，非（準）正規(guī)金融在滿足農(nóng)村融資需求方面所起的作用終究有限。

4、各方對改革農(nóng)村金融體制的建議

針對目前中國農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，許多專家學者都提出了今后如何推動農(nóng)村金融體制改革的意見，這些意見基本上可以概括為：進一步界定、分離出中國農(nóng)業(yè)銀行中的政策性業(yè)務，集中力量推進農(nóng)村信用社的改革，深化農(nóng)村信用社改革試點工作。由于農(nóng)信社是目前農(nóng)村正規(guī)金融中的主力軍，因此對農(nóng)信社的改革構(gòu)成了今后農(nóng)村金融體制改革的重點，相應地，絕大部分關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的建議也集中到如何進一步完善對農(nóng)信社的改革建議上來。這些建議主要包括：

4.1進一步加大農(nóng)信社貸款利率浮動的改革力度，實現(xiàn)農(nóng)信社利率市場化。這包括兩層含義，一是將農(nóng)信社貸款利率浮動試點擴大到更多的市（縣）以及更高的行政級別（從鄉(xiāng)營業(yè)點擴大到縣營業(yè)點），二是擴大農(nóng)信社存貸款利率浮動的范圍（馬曉河，姜長云2003；IFAD2002；；Brandt，Park&Wang2001），以使農(nóng)信社以更靈活的姿態(tài)提供農(nóng)村金融服務。

4.2全面深化農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)。目前有數(shù)種備選模式可供選擇，（1）原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式：即2000－2001年進行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標志的江蘇模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；（3）農(nóng)村合作銀行模式：即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行試點模式。考慮到中國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、文化、地理條件千差萬別，以上三種模式又各具不同的優(yōu)點和缺點，因此在模式的具體選擇上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日報，2003－09－25）。換言之，并不存在一個最優(yōu)的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何廣文，金融時報，2003－06－09）。除以上三種已經(jīng)進行試點的模式外，有專家還建議在調(diào)整金融準入政策的基礎(chǔ)上，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購農(nóng)村信用社，以此帶動農(nóng)信社的體制改革（馬曉河，姜長云2003）。

4.3為了更好地推進農(nóng)信社改革，有必要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，解決歷史上農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞帳（謝平2001），[4]同時考慮由國家為農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款提供更多的政策優(yōu)惠。

4.4在管理體制上，中央部門監(jiān)管、省級政府管理、農(nóng)信社自主經(jīng)營“三位一體”的管理體制，是目前情況下和現(xiàn)有認識水平上的最佳選擇（王洪章、劉錫良2003；人民日報，2003－09－25）。

4.5放松對非（準）正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機構(gòu)的多元化，促進農(nóng)村金融機構(gòu)之間的相互競爭（林毅夫2003；馬曉河、姜長云2003；何廣平2003；謝平2001；農(nóng)業(yè)部軟科學委員會2001）。

大部分上述建議在國務院于2003年6月頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》中有關(guān)農(nóng)信社管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營機制和政策扶持等細則中都有所體現(xiàn)（SeeBox2.1）。

5、需要進一步解決的問題

5.1《方案》會有多大效果（WillSchemeWorkWellinTheFuture？）

從《方案》公布，選擇八個試點省市進行農(nóng)信社改革以來至今，新一輪農(nóng)信社改革歷時僅半年，還沒有充分的信息以對此次改革的成效進行評判。但有兩個信息值得注意，一是截至2003年11月底，全國農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村商業(yè)銀行）已經(jīng)實現(xiàn)9年來全行業(yè)第一次扭虧為盈，共盈利1.48億元；二是截至2003年底，八個試點省市不約而同地基本將省聯(lián)社模式作為第一選擇。

就第一個信息而言，應該可以判斷為這種農(nóng)信社全系統(tǒng)的扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應——一項體制性改革不太可能在這么短的時間內(nèi)立竿見影。同時，農(nóng)信社盈利并不代表它的“非農(nóng)化”傾向有所改變，實際上，數(shù)據(jù)顯示同期農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額僅占貸款總余額的42％。就第二個信息而言，到很有可能在某種程度上反應了此次試點改革的弊端所在：即由上而下的產(chǎn)權(quán)改革設(shè)計并沒有體現(xiàn)出（反而遠遠背離了）《方案》設(shè)計之初所欲體現(xiàn)的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原則。中國經(jīng)濟改革的歷史經(jīng)驗表明，凡是成功的改革案例（例如農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等等），均遵循了“基層發(fā)明－上層肯定－試驗推廣”的“由下而上”的制度創(chuàng)新模式（或所謂誘致性制度變遷模式）；凡是失敗、效果有限或后遺癥極大的改革案例，均走了一條“上層設(shè)計－試驗推廣”的“由上而下的”制度創(chuàng)新模式（或所謂強制性制度變遷模式）。這種不同改革方案選擇的不同效果可歸因于改革設(shè)計者、參與者和受益者之間對信息的享有程度存在極大差異，以及在此基礎(chǔ)上形成不同的激勵和約束機制，從而導致兩種改革模式中不同經(jīng)濟主體相互博弈的結(jié)果大相徑庭。隨著時間的推移，《方案》的實施結(jié)果是否會與《方案》設(shè)計目的相一致是大可懷疑的。事實上，已經(jīng)有官方人士和學者對此表示了憂慮（陸磊2004；于寧、何禹欣2003）

最后，農(nóng)村金融問題實際上是農(nóng)村各方面問題的綜合反應（農(nóng)村要素市場、農(nóng)民合法權(quán)利無法得到保護等等），很難想象《方案》這樣一個純粹從金融角度出發(fā)的政策設(shè)計會對農(nóng)村金融發(fā)展起到治本的作用。

5.2新的政策建議

在以上認識的基礎(chǔ)上，這里提出如下政策建議：

5.2.1創(chuàng)建農(nóng)村中小金融機構(gòu)（Settingupmedium&SmallSizefinancialAgencies）

迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟的基本單位是那些中小規(guī)模的農(nóng)戶、私人企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，理想的農(nóng)村金融機構(gòu)應該是能夠為這些農(nóng)村中小農(nóng)戶和中小企業(yè)提供充分的金融服務。顯然，由于相對于大銀行而言，中小銀行在向小規(guī)模農(nóng)戶和中小企業(yè)提供融資服務上更具比較優(yōu)勢，因此農(nóng)村合適的金融結(jié)構(gòu)應該以中小金融機構(gòu)為主。不過，目前有關(guān)農(nóng)村金融改革尤其是針對農(nóng)村信用合作社改革的各種方案（SeeSection4andBox2.1），客觀上都會造成農(nóng)村金融機構(gòu)向中大型化發(fā)展（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。因此，在農(nóng)村信用合作社改革進程中，必須注意農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的有效邊界。例如一些學者認為，信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界，信息不對稱就會產(chǎn)生，借貸風險也會大幅增加（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。另外，小額信貸、民間自發(fā)的金融合作，互助會及其他的自發(fā)的借貸行為都應該是適合農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟基礎(chǔ)的金融制度安排。

5.2.2必須提倡充分競爭（FreeCompetitionamongRuralFinancialAgenciesisNecessary）

正是在這個意義上，放松并最終解除對農(nóng)村非（準）正規(guī)金融組織和活動的歧視和壓抑政策，從而使不同的農(nóng)村金融制度安排之間出現(xiàn)良性競爭的局面是十分必須的。現(xiàn)有改革方案并沒有認識到農(nóng)村金融機構(gòu)之間的競爭的重要性，只有在充分競爭的前提下，才能有效擴大金融服務（包括數(shù)量和品種），滿足農(nóng)村融資需求。另外需要指出的是，只有在一個充分競爭的環(huán)境中，才能有足夠的信息比較判斷不同金融機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績，從而解決由于信息不對稱所導致的道德風險問題。目前在解決農(nóng)村信用合作社歷史壞賬的問題中就存在一個道德風險問題，即部分農(nóng)信社利用自身的信息優(yōu)勢，把正常情況下造成的呆賬歸結(jié)為歷史包袱（謝平2001）。只有在充分競爭的外部市場環(huán)境條件下，這一問題才有解決的可能。而放開民間金融，將非（準）正規(guī)金融納入正規(guī)金融的軌道，是在農(nóng)村金融發(fā)展中實現(xiàn)充分、自由競爭的最佳制度選擇（SeeSection5.1）。另外，只要有合適的配套改革措施，放開民間金融并不一定會對農(nóng)信社的經(jīng)營造成很大的沖擊（SeeBox2.2.1－2）。

5.3.3解除對農(nóng)村經(jīng)濟、社會生活的管制（RemovingtheRegulationsonRuralEconomicandSocialLife）

在目前針對農(nóng)信社改革的各方建議以及最新的政策措施中，一般均通過由國家規(guī)定貸款比例的方式來達到農(nóng)信社貸款支農(nóng)的目的。這一措施是必要且符合國際慣例的。但過去的歷史經(jīng)驗也表明，這種國家硬性規(guī)定貸款比例的做法并不能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融機構(gòu)貸款“非農(nóng)化”趨勢。這里有必要指出，農(nóng)信社等農(nóng)村金融機構(gòu)貸款流向的“非農(nóng)化”是和農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的低回報率直接聯(lián)系在一起的，只要農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的回報率一直處于較低狀態(tài)，資金流向的“非農(nóng)化”現(xiàn)象就不會消失。反過來，無法獲得足夠的資金支持也會進一步惡化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟投資環(huán)境。

農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟目前的困境，從根本上講是和政府在農(nóng)村中所推行的一系列不恰當?shù)恼咚?lián)系在一期的。迄今為止，政府對農(nóng)村社會、經(jīng)濟生活仍然有相當?shù)母深A和管制，包括糧食收購和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標。這些政策和管制妨礙了農(nóng)民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢調(diào)整資源配置，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而加重了農(nóng)民的稅費負擔，阻礙了農(nóng)民收入的增長（陶然、劉明興和章奇，2003），從宏觀上來看則直接導致了農(nóng)業(yè)比較利益不斷下降和惡化。因此，只要政府不放棄這些干預和管制政策，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的收入增長潛力就不會得到提高和釋放，從而農(nóng)村金融機構(gòu)的“非農(nóng)化”傾向就不會消失（章奇、劉明興、Vincent和陶然2004）。

總而言之，要從根本上改變農(nóng)村金融機構(gòu)的“非農(nóng)”偏好，必須雙管齊下：一方面，繼續(xù)深化針對農(nóng)信社本身的改革，以使農(nóng)信社成為真正意義上的合作金融，杜絕政府參股或干預管理決策；另一方面，政府必須放棄對農(nóng)村經(jīng)濟、社會生活的干預，以釋放農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的潛力，從而恢復農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的信心和動力。5.4.4目前農(nóng)信社改制的試點模式，并不能有效地防止政府對（改制前后）農(nóng)信社經(jīng)營的干預。這不僅是農(nóng)信社所面對的問題，也是整個中國金融體制所面臨的問題。未來的進一步改革，必須將政府工作的重點轉(zhuǎn)移到實施金融監(jiān)管，防止地方政府對農(nóng)信社具體經(jīng)營行為的干預。

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這是作者為亞洲開發(fā)銀行（AsianDevelopmentBank）所撰寫的分析報告內(nèi)容之一，非經(jīng)作者同意，請勿轉(zhuǎn)載。

注釋:

[1]1996年《國務院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導思想是……建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進一步提高農(nóng)村金融服務水平”。

[2]農(nóng)村合作基金會在其經(jīng)營中所出現(xiàn)的問題，就其性質(zhì)而言并不比那些正規(guī)金融機構(gòu)所出現(xiàn)的問題更嚴重（溫1999）。而且農(nóng)村合作基金會之所以會出現(xiàn)問題，很大程度上并不是經(jīng)營不善，而在于地方政府的不適當干預（周其仁2000）。Park等（2001）的研究亦表明，當局之所以會強行關(guān)閉農(nóng)村基金合作會，在于防止后者的競爭會對農(nóng)信社經(jīng)營造成沖擊。

篇4

一年來，全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，牢牢把握強化源頭質(zhì)量監(jiān)管這條主線，積極探索新形勢下加強源頭質(zhì)量監(jiān)管工作新路子，突出工作重點，完善工作機制，有力地推動了目標任務的順利完成。一是完善了整體聯(lián)動機制。建立了劃片監(jiān)管的工作體制，實行質(zhì)量、打假、特種設(shè)備安全監(jiān)察“三責合一”，稽查機構(gòu)、技術(shù)機構(gòu)和行政管理部門在監(jiān)管與服務中做到密切配合、信息共享、整體聯(lián)動，提高了工作效率。二是完善了督查督辦機制。每月召開工作例會，每季度召開系統(tǒng)工作調(diào)度會，整體把握全系統(tǒng)目標任務完成情況，對一些重要工作實行重點督辦，加強了對縣局、分局的工作指導。三是完善了部門協(xié)調(diào)機制。結(jié)合源頭監(jiān)管方案的實施，加強與政府、部門、基層單位的協(xié)調(diào)與配合，采取聯(lián)席會議、報告、移送、聯(lián)合整治等方式，豐富了監(jiān)管手段，形成了監(jiān)管合力。四是完善了考核激勵機制。年初市局將年度各項工作列入目標考核內(nèi)容，規(guī)定完成時限，明確責任單位和責任人，半年進行一次考評，年終進行全面考核，考核結(jié)果作為獎懲依據(jù)，并依照規(guī)定予以兌現(xiàn)。完善的工作機制，促進了各項工作任務的全面完成，為營造公平競爭的市場環(huán)境、放心滿意的消費環(huán)境和安全可靠的投資環(huán)境發(fā)揮了積極作用。名牌發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步推進。確定9家企業(yè)11種產(chǎn)品為名牌產(chǎn)品培育對象，制定了切實可行的名牌產(chǎn)品培育計劃，加強引導和扶持。經(jīng)過精心培育，__集團、__新型建材有限公司的3種產(chǎn)品喜獲“安徽名牌”稱號，是我市歷年來一次性獲得省級名牌產(chǎn)品最多的一年。至此，全市已擁有__等11種安徽名牌產(chǎn)品。名牌效應使優(yōu)良資產(chǎn)和生產(chǎn)力要素不斷積聚，企業(yè)核心競爭力不斷增強。

認證認可工作態(tài)勢良好。認真貫徹國務院《認證認可條例》，積極引導企業(yè)加強質(zhì)量體系建設(shè)，推進ISO9000、ISO14000等質(zhì)量體系認證，強力推行3C認證，提高質(zhì)量管理水平和質(zhì)量保證能力。組織開展了ISO9000系列質(zhì)量管理體系內(nèi)審員與計量檢測體系培訓，幫助6家企業(yè)通過了質(zhì)量管理體系認證，完成了6家實驗室機構(gòu)計量認證/審查認可監(jiān)督評審。截至目前，全市已有43家企業(yè)通過了ISO9000質(zhì)量體系認證，分別有1家企業(yè)和1種產(chǎn)品通過了HACCP食品安全體系認證和產(chǎn)品認證，為我市企業(yè)產(chǎn)品提高競爭力奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

標準化工作邁上新臺階。幫助、指導企業(yè)制修訂產(chǎn)品標準27項，新發(fā)展條形碼系統(tǒng)成員16家，完成產(chǎn)品采標標志數(shù)3個，幫助2家企業(yè)建立了標準體系。完成了《__風景區(qū)服務質(zhì)量要求》和《__風景區(qū)解說要求》2項服務業(yè)地方標準初稿。精心打造農(nóng)業(yè)標準化這一“亮點”工程，推進我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。制定5項省地方標準，建成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系1個，開展了__國家級農(nóng)業(yè)標準化示范項目建設(shè)，完成__示范項目建設(shè)并以優(yōu)異成績通過省級驗收，__單產(chǎn)由示范前的50公斤/畝增長到100公斤/畝，產(chǎn)值由不足20__元/畝上升到4000元/畝以上，全市面積由示范前的4000畝發(fā)展到現(xiàn)在的16000畝，并通過示范區(qū)建設(shè)逐步輻射到__等市，實現(xiàn)單產(chǎn)增長一倍，面積翻了兩番。經(jīng)過精心挑選和項目論證，將__項目申報為國家和省級農(nóng)業(yè)標準化示范項目，指導市供銷社將__項目申報為國家標準化示范項目。我市的農(nóng)業(yè)標準化工作已經(jīng)走在全省前列，在今年7月份召開的全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理及農(nóng)業(yè)標準化工作會議上受到省政府表彰。扎實有效的農(nóng)業(yè)標準化工作，對促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用。

法制計量工作扎實開展。全市26051臺（件）強檢工作計量器具基本做到按周期檢定。大中型企業(yè)強檢計量器具受檢率達98.82，較好地發(fā)揮了計量工作對促進企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能降耗、提高經(jīng)濟效益、維護公平競爭的市場環(huán)境的基礎(chǔ)和保障作用。推進計量檢測體系確認，提高企業(yè)計量保證能力，__供電公司通過了一級計量檢測體系確認，__公司通過了定量包裝商品生產(chǎn)企業(yè)計量保證能力現(xiàn)場核查，“C”標志評價實現(xiàn)了零的突破>:請記住我站域名/<。加強了農(nóng)資市場商品量的監(jiān)督檢查，對市場上的“公平秤”及時進行檢定，使“公平秤”公平、準確，真正成為“放心秤”。深入開展集貿(mào)市場和加油站專項整治，進一步規(guī)范集貿(mào)市場和加油站的計量活動，有效地打擊了短斤少兩等計量欺詐行為。在春播秋種、午季和夏糧收購季節(jié)，對農(nóng)資銷售市場和糧、油、棉收購站點用于貿(mào)易結(jié)算的計量器具進行監(jiān)督檢查，全年共檢查站點200余個，計量器具達600余臺（件），維護了廣大農(nóng)民的合法利益。

市場準入體系逐步完善。組織43家企業(yè)進行了人造板、眼鏡、建筑外窗生產(chǎn)許可證管理細則的宣傳貫徹，完成了白酒、水泥、汽車制動液等16家企業(yè)換發(fā)證工作。目前全市已有31家企業(yè)獲得了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，14家企業(yè)通過審查評審。全面推進許可證年審工作，完成了26家企業(yè)的生產(chǎn)許可證年審。加大無證查處力度，查處生產(chǎn)、銷售無證產(chǎn)品違法行為9起。深入實施食品質(zhì)量安全市場準入制度，受理小麥粉等五類食品生產(chǎn)許可證辦證申請39家，新十類食品生產(chǎn)許可證辦證申請2家，組織對已獲證的55家企業(yè)進行了逐戶復查，順利通過了省局檢查驗收和抽查復審。完成了肉制品等十類食品生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)必備條件調(diào)查，對新十類食品生產(chǎn)許可實施細則進行了全面宣貫。對獲證企業(yè)，繼續(xù)加強證后監(jiān)管，保證企業(yè)生產(chǎn)條件符合發(fā)證要求。通過嚴格市場準入，獲證企業(yè)生產(chǎn)條件、衛(wèi)生環(huán)境、質(zhì)量意識、質(zhì)量管理都有了明顯提高。

市場經(jīng)濟秩序得到規(guī)范。今年以來，全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)實施質(zhì)量打假行動60余次，辦理質(zhì)量案件382起，端掉制假售假窩點3個，查獲假冒偽劣產(chǎn)商品貨值達500余萬元，凈化了市場,產(chǎn)品質(zhì)量總體水平逐年提高，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查合格率逐年提升，前3季度，共抽查892批次產(chǎn)商品，合格755批次，合格率85， 全市市場經(jīng)濟秩序得到進一步規(guī)范。

二、狠抓源頭、強化措施，扎實推進質(zhì)量監(jiān)管工作

（一）全面落實質(zhì)量工作責任制，深入開展“質(zhì)量興市”工作。

認真組織實施市政府“質(zhì)量興市”工作意見和“質(zhì)量優(yōu)秀產(chǎn)品和質(zhì)量管理獎管理辦法”，初步形成了政府推動、部門聯(lián)動、企業(yè)主動的“質(zhì)量興市”工作機制，取得了階段性成果。__縣“質(zhì)量興縣”工作順利通過省級考核驗收，獲優(yōu)秀等次。__縣啟動了新一輪“質(zhì)量興縣”工作。開展了20__年度__市質(zhì)量管理獎和質(zhì)量工作先進個人的評選活動。全市的產(chǎn)品質(zhì)量、服務質(zhì)量、工程質(zhì)量得到了穩(wěn)步提升，前3季度全市生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查合格率89.5，高于全省平均水平。建筑竣工工程一次性驗收合格率100％，服務質(zhì)量大為改善，誠信氛圍更加濃厚，發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化。

（二）積極探索監(jiān)管模式，進一步強化生產(chǎn)源頭監(jiān)管。

為將“從源頭抓質(zhì)量、提高工作有效性，從基層抓落實、提高依法行政水平”的目標落到實處，市質(zhì)監(jiān)局積極探索生產(chǎn)源頭質(zhì)量監(jiān)管的路子和方法，根據(jù)企業(yè)分布狀況劃分監(jiān)管片區(qū)，成立片區(qū)監(jiān)管組，履行質(zhì)量、打假、特種設(shè)備安全監(jiān)察三個責任制，實行綜合服務、綜合管理、綜合執(zhí)法，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導、各負其責、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、劃片監(jiān)管”的管理工作體制。建立了源頭質(zhì)量監(jiān)管的協(xié)調(diào)指揮機制、工作運行機制、許可準入機制、部門配合的聯(lián)動機制、質(zhì)量誠信機制和責任追究獎懲機制，規(guī)范了工作流程，制定了環(huán)環(huán)相扣的工作措施。一是建立企業(yè)檔案，二是實施分類監(jiān)管，三是加大檢查力度，四是加強監(jiān)督抽查和后處理，五是實行檢驗檢測分析報告制度，六是突出源頭打假，七是強化安全監(jiān)察，八是優(yōu)化服務質(zhì)量。新的監(jiān)管體制運行以來，全面摸清了轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)基本狀況，建立了電子監(jiān)管系統(tǒng)，根據(jù)企業(yè)質(zhì)量狀況及規(guī)模，結(jié)合企業(yè)質(zhì)量信用記錄和監(jiān)督檢查結(jié)果，實行分類監(jiān)管。并且在全市83個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處聘請了84位聯(lián)絡(luò)員，在市區(qū)20個社區(qū)居委會聘請了31位信息員，構(gòu)建了覆蓋全市的執(zhí)法打假信息網(wǎng)絡(luò)。這項管理體制的創(chuàng)新得到了省局的充分肯定，并向全省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)推廣。

（三）加快建立質(zhì)量信用體系，引導企業(yè)實現(xiàn)自律。

組織開展了大規(guī)模的質(zhì)量狀況普查工作，整合標準、計量、安全、許可證等信息資源，建立了全市生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量檔案庫，實行動態(tài)管理。及時在質(zhì)監(jiān)網(wǎng)站上質(zhì)量信息，在媒體上報道產(chǎn)品質(zhì)量抽查情況，接受社會監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，制定了質(zhì)量信用體系建設(shè)實施意見和質(zhì)量信譽等級評價細則，建立企業(yè)質(zhì)量信用征信和授信體系。對失信企業(yè)建立“黑名單”制度，實行“曝光”等懲戒措施，逐步形成政府依法監(jiān)管、市場規(guī)范運作的信用管理和服務機制。通過扎實開展質(zhì)量誠信活動，企業(yè)的誠信意識普遍增強。

（四）扎實開展專項整治，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。

以維護人民群眾健康和生命安全為主題，堅持執(zhí)法檢查與監(jiān)督服務相結(jié)合，打假與扶優(yōu)相結(jié)合，全面履行整頓和規(guī)范市場的重要職責。全系統(tǒng)出動執(zhí)法人員2200多人次，先后組織開展了兩節(jié)市場打假、農(nóng)資、知識產(chǎn)權(quán)、汽車配件、奶粉、生活生產(chǎn)資料市場等專項整治活動，同時積極做好禽流感、非典疫情的防控工作。重點抓了四個專項整治工作。一是扎實開展食品市場專項整治。阜陽劣質(zhì)奶粉事件剛在媒體曝光，市質(zhì)監(jiān)局就以高度的政治責任感和政治敏銳性，率先行動，組織執(zhí)法人員并邀請人大代表、政協(xié)委員、行風監(jiān)督員參加，開展了對奶粉市場的全面清查，贏得了社會的普遍贊譽。以此為契機，深入開展了食品市場的專項整治活動。把糧、肉、奶制品、豆制品、水產(chǎn)品、白酒、飲料、桶裝飲用水、非B瓶啤酒、炒貨、兒童食品等列為重點產(chǎn)品，把城鄉(xiāng)結(jié)合部、生產(chǎn)比較集中而產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定的地方以及食品制假售假活動易發(fā)地區(qū)作為重點區(qū)域，把生產(chǎn)、加工、使用環(huán)節(jié)作為監(jiān)控重點，查獲黑名單所列或有質(zhì)量問題的奶粉5種0.8噸，無QS標志的小麥粉3噸、大米0.5噸，封存涉嫌質(zhì)量問題的大米近40噸。二是積極開展農(nóng)資市場的專項整治。在春播秋種季節(jié)，重點對生產(chǎn)、銷售企業(yè)的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)機配件等生產(chǎn)生活資料產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查。同時，開展了“送法下鄉(xiāng)”活動，向農(nóng)村經(jīng)銷戶、農(nóng)民宣傳農(nóng)資產(chǎn)品標準要求和識假方法，發(fā)放宣傳材料，引導經(jīng)營戶依法經(jīng)營，增強農(nóng)民的自我保護意識。三是加大節(jié)日市場的專項整治力度。在元旦、春節(jié)等節(jié)日到來之前，組織了對白酒、飲料、綠豆糕、月餅等節(jié)日食品、消費品的專項監(jiān)督抽查，不合格品責令停止生產(chǎn)、銷售。抽查結(jié)果在節(jié)前進行公布，引導消費。四是認真開展了建筑用鋼材的專項整治工作。在20__年下半年對小軋鋼生產(chǎn)企業(yè)查處工作的基礎(chǔ)上，進一步加大了監(jiān)督檢查力度，聯(lián)合經(jīng)貿(mào)委和供電部門切斷了電力線路。徹底停止了全市小軋鋼企業(yè)軋制螺紋鋼筋的行為。

（五）加大安全監(jiān)察力度，確保特種設(shè)備安全運行。

制定了全市特種設(shè)備事故應急救援預案，完善了安全監(jiān)察責任制度，建立了分工明確、責任落實、監(jiān)管到位的動態(tài)監(jiān)管機制。集中開展專項整治和重大事故隱患的督查整改，出動安全監(jiān)察和行政執(zhí)法人員550多人次，組織開展了冬季、“兩會”、安全月、黃金周等安全大檢查、危險化學品從業(yè)單位專項檢查以及重點場所鍋爐安全專項檢查等10個檢查活動，檢查鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械、客運索道等特種設(shè)備538臺次，發(fā)現(xiàn)事故隱患180處，下達安全監(jiān)察指令書145份，取締土鍋爐8臺，立案查處29起，消除了2處特大安全隱患，確保了全市無一起特種設(shè)備安全事故的發(fā)生。全面完成了壓力管道普查工作，建立了壓力管道普查數(shù)據(jù)庫，通過了省局驗收。加大監(jiān)察力度，嚴厲查處充裝非自有產(chǎn)權(quán)氣瓶行為，引導企業(yè)建立行業(yè)自律機制，做到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、充裝許可、定期檢驗三個基本到位，規(guī)范了液化氣充裝市場。

（六）充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，提高服務工作成效。

進一步貼近企業(yè)需要，服務經(jīng)濟發(fā)展，從夯實質(zhì)量基礎(chǔ)入手，積極推行“一攬子”服務，針對企業(yè)需要，開展質(zhì)量、標準、計量 、安全、認證等全方位、多層次的服務，運用咨詢、培訓、“診斷”、檢測等方式，向企業(yè)提供政策此文來源于法規(guī)指導、人員培訓、信息咨詢和技術(shù)支持。今年以來共簽訂“一攬子”服務協(xié)議170余份，為企業(yè)解決實際問題近400個，成效十分明顯。針對水泥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證年審中發(fā)現(xiàn)的問題，不是一罰了之，而是積極幫助整改，召開了企業(yè)座談會，分析原因，采取解決措施，受到企業(yè)的衷心歡迎。組織開展了對全市非金屬礦產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)品質(zhì)量狀況的調(diào)研，針對存在的問題提出了對策措施，為有關(guān)部門決策提供科學依據(jù)，得到了市委主要領(lǐng)導的充分肯定。為擴大__非金屬礦產(chǎn)品的知名度，提高市場競爭力，市質(zhì)監(jiān)局已著手完善標準體系，并積極籌建省級非金屬礦產(chǎn)品檢驗中心，為我市礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用提供標準、技術(shù)支持。

（七）積極開展宣傳培訓，普及質(zhì)量法律法規(guī)和質(zhì)量知識。

通過報紙專欄、電臺熱線、電視專題、自辦簡報、知識競賽、主題演講、質(zhì)量論壇、培訓講座、座談交流等方式，以3?15、安全月、質(zhì)量月等大型服務咨詢活動為平臺，創(chuàng)新宣傳形式，提升宣傳層次，加大宣傳力度，提高全社會質(zhì)量法制意識，不斷增強質(zhì)監(jiān)工作的社會影響力。與市電辦了2期“981”熱線欄目，在《__日報》上開辟宣傳專版2個，在__電視臺制作專題宣傳片12期，市電臺對我局3?15宣傳服務活動進行了全程現(xiàn)場直播，上報的政務信息被市委、市政府采用6條，省政府采用1條，在中央電視臺、《中國質(zhì)量報》等市級以上媒體播發(fā)稿件75條。開展質(zhì)量法律法規(guī)、質(zhì)量管理、標準、名牌產(chǎn)品、計量、生產(chǎn)許可證、特種設(shè)備安全等方面的講座和培訓20多次，培訓企業(yè)負責人和各類技術(shù)骨干500多人次，編印并發(fā)放各類資料5000多份。質(zhì)量月期間，與市工商聯(lián)聯(lián)合舉辦了68家企業(yè)80余位負責人參加的__市質(zhì)量管理論壇；邀請國家級質(zhì)量專家為我市大型骨干企業(yè)海螺水泥股份有限公司舉辦了ISO9000質(zhì)量管理體系內(nèi)審員培訓班，普及先進的質(zhì)量管理方法，提升企業(yè)質(zhì)量管理理念；與市發(fā)改委等部門聯(lián)合舉辦了多家企、事業(yè)單位參加的“天方杯”我為質(zhì)量作貢獻演講比賽，營造了全社會進一步關(guān)注質(zhì)量、創(chuàng)造質(zhì)量、享受質(zhì)量的良好氛圍。以市人大常委會聽取質(zhì)量監(jiān)管情況工作報告為契機，為在更高層次、更廣范圍上加強宣傳，將《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督常見問題50問》、《政務公開服務指南》、《農(nóng)業(yè)標準化工作手冊》和《__質(zhì)量信息》等資料分別呈送給市人大常委會委員和列席領(lǐng)導，進一步宣傳質(zhì)量工作，宣傳質(zhì)監(jiān)職能，宣傳質(zhì)監(jiān)部門，取得了良好效果。

（八）推進技術(shù)機構(gòu)改革，提高技術(shù)保障能力。

大力實施科技興檢、人才強檢戰(zhàn)略，本著實事求是、量力而行的原則，確立了“立足現(xiàn)有、著眼發(fā)展、分步實施、扎實推進”的改革思路，制定了技術(shù)機構(gòu)改革方案，明確了改革方向和措施。強化內(nèi)部管理機制，推行企業(yè)化管理、全過程成本核算，實行人員聘用制和崗位工資、績效工資為基礎(chǔ)的工資模式，以崗定薪、績效掛鉤，極大地調(diào)動了干部職工的積極性。加大投入，添置了一批先進設(shè)備，提高了裝備水平，提升了檢驗檢測能力。結(jié)合__實際，突出特色，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，積極籌建省非金屬礦產(chǎn)品檢驗中心，為我市非金屬礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。在“項目市場化”和“投資多元化”的前提下，開展項目合作，拓寬投融資渠道。已有多家企業(yè)主動提出融資意向，項目洽談已取得了積極進展。

（九）強化行風政風建設(shè)，提升依法行政水平。

全系統(tǒng)按照“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能、樹立行業(yè)形象”的總要求，以科學發(fā)展觀為指導，以隊伍建設(shè)為根本，大力加強行風、政風建設(shè)。一是以提高隊伍整體素質(zhì)為目標，建設(shè)學習型機關(guān)。系統(tǒng)地學習了十六屆五中、六中中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《紀律處分條例》等，深入開展了“學、比、查、樹”學習教育活動和查問題、查認識、查措施的“三查”活動，進一步增強了干部職工保國安民的責任感。局黨組制定了學習計劃，以政治、法律、業(yè)務學習為重點，堅持周五職工學習日和執(zhí)法人員周六集中培訓制度，努力打造學習型機關(guān)。通過學習教育，干部職工講政治、講學習、講奉獻、講團結(jié)的氛圍日益濃厚，隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力進一步增強。二是以提高依法行政水平為核心，建設(shè)效能型機關(guān)。制定了行政效能建設(shè)意見，全面推行政務公開、服務承諾制度，實行“陽光行政”，建立并實行辦文辦事限時制和首問責任制，扎實開展效能監(jiān)察工作，強化機關(guān)內(nèi)部管理，樹立機關(guān)廉潔、高效形象。認真學習貫徹《行政許可法》，組織系統(tǒng)學習3次，加深了對《行政許可法》的了解，為依法行政奠定了基礎(chǔ)。市局代表隊在全市《行政許可法》知識競賽上榮獲第一。規(guī)范行政執(zhí)法工作，嚴格執(zhí)法程序，完善并認真執(zhí)行行政案件辦理程序和各項制度，對案件審查嚴格把關(guān)，全系統(tǒng)共辦理案件382起，無一件行政訴訟、行政復議案件。加強行政執(zhí)法的層級監(jiān)督，開展了實施法律法規(guī)回頭看活動和執(zhí)法檢查，促進了執(zhí)法行為進一步規(guī)范。三是以行風、政風建設(shè)為抓手，建設(shè)廉潔型機關(guān)。集中開展了反腐倡廉警示教育，認真執(zhí)行國家質(zhì)檢總局“八嚴格”、“七禁止”的規(guī)定，不斷增強干部職工責任意識和法制意識，真正做到依法行政，廉潔從政，有力地促進了全系統(tǒng)的行風建設(shè)。認真推行服務質(zhì)量跟蹤督查卡制度，開展了服務質(zhì)量問卷調(diào)查，對企業(yè)提出的意見和建議認真梳理、分析，并在工作中合理采納。全年全系統(tǒng)沒有發(fā)生一例違法違紀行為。全面開展文明創(chuàng)建工作，深入開展“人人都是質(zhì)監(jiān)形象，個個都是質(zhì)監(jiān)窗口”活動，以創(chuàng)建促政風、行風，市局和__縣局積極申報了文明單位，市局被評為雙擁工作先進集體，市行政服務中心質(zhì)監(jiān)窗口被評為“紅旗窗口”。進一步強化服務地方經(jīng)濟的宗旨意識，堅持誠信引商、服務安商，介紹引進投資項目1個，引資額950萬元，占全年任務數(shù)的380，超額完成了招商引資任務。__縣質(zhì)監(jiān)局引資120萬元，也超額完成了引資任務，并填補了我市鍋爐制造業(yè)的空白。四是以迎接省人大對質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)工作評議為契機，樹立部門良好形象。召開了迎評動員大會，制定了實 施方案，細化工作任務，確保工作落到實處。市、縣局黨組成員主動登門，虛心聽取省人大代表的意見與建議，接受人大代表和企業(yè)的監(jiān)督。認真開展了實施產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)情況自查自糾，查找工作中的不足，落實整改措施。同時，加強與市人大的聯(lián)系，向市人大常委會第二十七次會議報告了全市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管情況，進一步展示了質(zhì)監(jiān)部門服務經(jīng)濟、促進發(fā)展的成績，得到了市人大常委會的充分肯定。

三、正視困難、超前謀劃，理清20__年工作思路

回顧一年來的工作，雖然取得了一定成績，但與市委市政府和人民群眾的要求相比，面對新形勢下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作的新任務、新要求，還存在一些差距與不足，主要表現(xiàn)在：一是對新形勢下加強產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要性、緊迫性認識不足，企業(yè)質(zhì)量意識、質(zhì)量基礎(chǔ)有待提高，長效監(jiān)管機制有待在實踐中逐步完善。二是質(zhì)量監(jiān)管工作還存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是邊遠地區(qū)、作坊式小企業(yè)的監(jiān)管力度需要進一步加大。三是檢測手段和檢驗能力亟待改善，技術(shù)機構(gòu)改革和能力建設(shè)有待實現(xiàn)新的突破。四是隊伍建設(shè)還需要進一步加強，工作機制和管理方式需要進一步改進，管理水平、服務質(zhì)量需要進一步提高。

20__年，市質(zhì)監(jiān)局將在市委市政府和省局黨組的正確領(lǐng)導下，創(chuàng)新思路、銳意進取、艱苦創(chuàng)業(yè)，推動全市質(zhì)監(jiān)工作再上新臺階。總的指導思想是：以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中中全會精神為指導，繼續(xù)堅持“三轉(zhuǎn)變”、“三不變”、“三貼緊”的工作原則，樹立科學發(fā)展觀，按照規(guī)范化、法制化、科學化的要求，牢牢把握服務經(jīng)濟建設(shè)“一個主題”，突出抓好食品質(zhì)量安全和特種設(shè)備安全“兩個重點”，強化發(fā)展意識、責任意識、服務意識“三個意識”，認真抓好隊伍建設(shè)、技術(shù)機構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政風建設(shè)等“四大建設(shè)”，努力實現(xiàn)源頭抓質(zhì)量、執(zhí)法打假、文明創(chuàng)建、技術(shù)機構(gòu)改革、質(zhì)量信用體系建設(shè)等“五個突破”，達到“建立一流隊伍，培育一流作風，樹立一流形象，創(chuàng)造一流業(yè)績”的“四個目標”，努力將質(zhì)監(jiān)部門建設(shè)成為政府需要、企業(yè)歡迎、社會贊譽、群眾信賴的部門。重點抓好以下工作：

一是堅決貫徹落實國務院關(guān)于加強食品安全監(jiān)管的重大決策和部署，全力打好食品質(zhì)量安全攻堅戰(zhàn)。

二是推進名牌戰(zhàn)略，堅持監(jiān)督與服務相結(jié)合，建立全面高效的服務工作機制，加強標準化、計量、質(zhì)量認證等質(zhì)量基礎(chǔ)工作，加大從源頭加強質(zhì)量建設(shè)工作的力度，引導企業(yè)走品牌效益發(fā)展之路。

三是把“質(zhì)量興市”工作引向深入。認真貫徹落實《關(guān)于進一步開展“質(zhì)量興市”工作意見》，真正做到政府重視、部門聯(lián)動、企業(yè)參與，將“質(zhì)量興市”工作抓緊抓實，抓出成效。

四是圍繞監(jiān)管任務，完善工作機制。對源頭質(zhì)量監(jiān)管進行“流程再造”，確保監(jiān)管責任主體明確、過程環(huán)環(huán)相扣，使源頭監(jiān)管的各項措施真正落到實處。同時，積極推進技術(shù)機構(gòu)改革，加快技術(shù)創(chuàng)新，增加檢驗、檢測機構(gòu)投入，不斷提高檢驗檢測能力。

五是堅持“安全第一、預防為主”，切實加強安全監(jiān)察工作。嚴格落實安全生產(chǎn)責任追究制度，進一步加大對安全事故隱患的檢查、監(jiān)管和整治的力度，堅決杜絕重特大事故的發(fā)生。