市區財政體制改革范文

導語：如何才能寫好一篇市區財政體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、體制運行基本情況

實行分稅制度改革后，市級對區級財政制定的政策為：核定區級收支，暫借給區級一部分稅源，在此基礎上確定區對市屬于定補區（或上解區），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級要逐年收回。

二、體制運行中取得的成效

(一）分稅制改革促進了各級政府理財觀念的轉變，形成了各級政府共同支持企業發展的合力，。老的財政體制下，各級政府只關心本級財源企業的發展，在支持企業時要先看是不是本級企業。而新的財政體制下，市、區政府各司其職、各負其責、各得其利，樹立了“不求所有、但求所在”的理財觀念，全力為轄區內所有企業服務，在中小企業擔保、小煤礦改造資金、科技三項費用等資金的使用上，對任何類型的企業都能夠支持，形成了市區利益共同體。

（二）建立了財政收入穩定增長的機制。市區實行分稅制后，極大的調動了區級政府征收的積極性，財政收入呈穩步上升的趨勢，從近幾年的一般預算收入對比可以看出，200*年一般預算收入只完成n萬元，200*年一般預算收入完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%，財政收入穩定增長的機制初步建立。

（三）財政實力增強，財政支出規模不斷擴大，為國民經濟和社會各項事業的健康發展提供了有力的財力保障。

1、200*年一般預算支出只完成n萬元，200*年一般預算支出完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%。

2、財政對農業、科技、教育和社會保障支出的投入年均遞增n%，200*年總計達到n萬元，保證了教師工資的發放和社會保障等各項事業的發展。

3、重點支出得到保證。

(1)市區自實行分稅制后，我區對城區基礎設施投入逐年加大，僅200*年，用于城區道路建設、鄉鎮衛生院改擴建、中小學危房改造等重點建設項目資金總額就達到3000萬元。

(2)人員支出增加，在200*年調整津貼工作中，我區克服了財政供養人口多的實際困難，及時兌現了行政機關規范津貼的增資部分，金額達到n萬元。

三、體制運行中存在的問題

在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應清醒地看到，現行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區分稅制財政體制還有很多不完善和不規范的地方，突出表現在：

（一）事權和財權劃分不明確。

區級政府財權的確定必須以其事權為基礎。但是，目前我區政府的財權往往與其所承擔的事權并不完全配套，影響了區級政府積極性的充分發揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項事業管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機構等都經常發生調整變動，引起區級政府結構發生變化，導致其與財權不配套。

（二）收入劃分不盡合理，尚不規范。

1、市區實行分稅制后，市財政雖然暫借給區級政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區級財政收入每年都要短收一部分。

2、實行分稅制后，市級財政與區級財政之間的收支范圍發生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運轉，市里將轄區內的n戶納稅大企業的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區級政府一些納稅小企業及零星稅種，導致區級財政沒有足夠的稅源去征收。

3、納稅屬地劃分不清，使區級財政收入減少一部分。我區內的一些納稅重點企業，稅務登記在××區，但由于其總公司在其他區縣，稅收征繳卻不在××區，例如××廠的生產銷售都在××區域內進行，但是其總部××公司設立在××區，其稅收征繳由××區負責征收，使我區收入減少。

（三)轉移支付補助過低。

1、轉移支付的力度不大且不穩定。由于我區收入總量小，區級每年新增的稅收收入有限，用于彌補自身增支都非常困難，可用于補助鄉鎮的財力微乎其微，對鄉鎮的轉移支付只能依靠上級，但是轉移支付中專項撥款比重偏大，一般性轉移支付比重較小且數額不確定，影響了下級預算的統籌安排及重點工作的運轉。

2、對農村轉移支付補助低。近年來，區級對農村的文化、教育、醫療等方面的投入不斷加大，但是市里對我區農村轉移支付的補助基數，是在200*年的基礎上確定的，市本級對區級的轉移支付金額，已不能滿足我區農村社會發展的需要，尤其是在農村中小學取暖、五保戶、獨生子女費方面的補助金額低。

（四）產業結構單一。

我區財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區財政供養人口多，經濟總量小、基礎薄弱，財政缺乏非煤企業支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業的依賴性比較強，我區的財政收入中有n%靠上述企業征收，而這些企業受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御風險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區的財政收入造成很大影響，將使我區財政收入減收一半以上。

(五)剛性支出大。

我區財政供養人口多，人員支出大。200*年在調整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現了津貼的增資部分，但是市本級對我區的補助金額僅為n萬元，其余的要由區級承擔。七煤集團在轄區內下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗收，在很大程度上使我區財政出現缺口，具初步測算需要n萬元。

四、解決問題的建議和方法

完善財政體制的目的就是要充分發揮財政體制杠桿作用，建立促進區域經濟加快發展的激勵機制，充分調動區級政府增收節支的積極性，努力提高基層機關事業單位職工工資發放和政權正常運轉的保障水平，通過財政體制創新促進全面建設小康社會目標的實現。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進行不斷完善和創新。

(一)財權與事權相結合的原則。

區級政府承擔的事權結構不僅決定了它所需要的財政收入的數量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經濟進行宏觀調控的重要手段。區級政府履行自己的職能既需要相應的資金，又需要運用稅收等財政收入形式對社會經濟生活實施調控。所以，根據“財權與事權相結合”的原則，在確定區級財政和管理體制，劃分市區兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區級政府所承擔的多少，而且要考慮其事權的結構。只有這樣，才能合理調整市與區財政分配關系，在調動區級發展經濟和增收節支積極性的同時，使區級政府有權支配其自身的財權和財力，保障其職能的順利實現。

(二)加大轉移支付力度。

逐步建立完善的轉移支付制度，加大財政均等化轉移支付力度。市區實行分稅制后，區級政府的事務增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區與××區、××區相比，屬于經濟發展落后區，工業基礎薄弱，稅源征收少，地區間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區基礎設施投入增大，致使區級相應匹配的資金也增加，使我區財力難以應對，需要在完善轉移支付中加以解決，要通過加大轉移支付逐級實行財政均等化分配，縮小與其他區之間的貧富差距，壓縮專項轉移支付額度，增加一般性轉移支付資金，使之真正成為調節地區收入差距的有效手段。

(三)加強財源建設。

在市區實行分稅制財政體制框架下，區級更要注意財源建設工作。一要堅持把發展作為財政工作的第一要務，克服把公共財政建設與支持經濟發展對立起來的觀念，堅持“生財有，道、聚財有度、用財有效”的方針，學會運用財稅杠桿為企業的自我發展、自我創新創造更加公平、開放、寬松的環境，在促進全區經濟快速穩定發展的基礎上，壯大財政實力。二是要不斷鞏固提高現有支柱財源，發掘和培植后續財源。要加大招商引資力度，大力發展非煤產業，加大對高新技術產業的培植力度，充分運用財政有限的資金，積極支持個體私營經濟的發展。三是要嚴格依法納稅，加強征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩定增長，加強預算外資金管理，增強區級財政實力，推動財源建設。四是要牢固樹立經濟財政觀，遵循經濟運行規律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進財政與經濟的協調發展。

五、對下一個體制改革的建議

無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應根據區級政權的事權結構劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項目所需的資金數額，然后再從財政收入中確定相應的項目及其數額，作為區級財政的收入范圍。所以我們認為，在下一個體制中，應該做到以下

（一）按屬地關系劃分稅源。

1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學劃定稅源，在財力分配上既要保證區級自我發展的空間，又要有一定的發展緊迫感，要保證區政府具有一定的經濟調控能力，要將區域內的非國有企業，作為區級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區級征收。

2、近年來，我區加大了招商引資的工作力度，一些重點企業相繼投產使用，按照市區分稅制的文件精神，新上招商引資企業的稅收全部歸區級所有。但是，市里政策調整，將稅收超過n萬元的企業，收入重新核定，市本級與區級5：5分成，使我區稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區內新上的招商引資企業的稅收，無論金額多少，都要歸區級所有。

（二）合理劃定支出。

由于我區是農業大區，城市基礎設施差，財政供養人口多，區級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎上，給予區級政府財力方面的支持，尤其是對我區四個鄉鎮要加大轉移支付力度，以保證區鄉兩級政權的正常運轉。

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1.19*-19*年的財政體制改革。19*年，國家對財政管理體制進行了重大改革，開始實行“劃分收支、分級包干”也即“分灶吃飯”的財政管理體制。我市適應這一體制改革要求，當時的襄陽地區對縣市也作出了三項適應性調整。

2、19*-19*年市帶縣財政體制。19*年起，*作為全省唯一實行市帶縣行政領導體制的中等城市，市對所屬各縣市區實行“劃分稅種、核定收支、分級包干、定額上交或是定額補貼，收入超基數按比例分成”的財政管理體制。

3、19*年分稅制財政體制。根據分稅制改革，對我市原有體制引起的分配關系上的變化，從市到縣市、到鄉鎮都依據不同情況逐步實行與中央分稅制相適當的財政管理體制。

4、20*年的省管縣財政體制。為配合省管縣財政體制的順利實施，一是按照方案，搞好市、縣對賬、有關債務交接工作；二是在完成好省委托市財政有關管理工作，積極推進“鄉財縣管”財政體制改革工作；三是重點理順市區財政體制。

二、大力支持地方財源建設

1、補貼縣財源建設。19*年，我市積極爭取，促使保康、谷城兩縣加入全省首批6個“摘帽”縣財源建設試點至1987年，兩縣如期摘掉補貼“帽子”。

2、自給縣財源建設。19*年，促使南漳、谷城兩個縣加入全省三年財政收入過5000萬元縣(市)財源建設行列。

3、億元縣(市)財源建設。為配合19*年省政府批轉省財政廳關于支持部分縣市到19*年財政收入分別過億元、*00萬元和6000萬元的“億元縣(市)”財源建設活動，其中我市棗陽過億元、老河口過*00萬元。市財政從體制、資金、工作等方面給予大力支持，從而使億元縣市建設在當時取得了明顯成效。

4、省轄市財源建設。19*年，我市緊緊抓住省轄市財源建設這一機遇，當年從省財政借回周轉金1300萬元，19*年借回1200萬元，重點支持了原襄棉廠、宏偉廠、化纖廠等一批骨干企業更新改造和產業升級換代，為計劃經濟時期的*發展注入了新的活力。

5、分稅制后的財源建設。如在支持新型工業化上，大力支持國企改革，為轉制企業原有職工買斷身份、促其轉變就業觀念、重新就業；不斷加大科技三項費用的投入，著力引導、支持企業引進和運用新科技、新裝備；在農村財源建設上，大力支持農業產業化經營，農副產品加工轉化等項目建設。

三、社會事業實現可持續發展

1、教育事業發展迅猛。農村九年義務教育從2006年起已實現“兩免一補”。城郊農村中小學從去年開始實行“兩免一補”義務教育。在支持中等職業教育、大專教育上實現了大跨越。

2、科學文體事業繁榮。從預算上統籌安排，確保重點需要，加快了科學普及、文化和體育事業的健康發展。大力支持文化事業和文化產業適應社會變革需要，對文藝創作、文化體制改革、劇院等文藝場館的維護與管理從政策、資金上給予支持。

3、衛生保健事業興旺。全市財政部門在支持村級衛生室建設、鄉鎮中心衛生院建設、以及市區或縣城中心醫院、中醫院建設等方面積極爭取上級投入、不斷加大本級財政投入，同時爭取世行或外國政府貸款投入，使全市各級衛生院、各類醫院硬件建設不斷上新臺階。

4、社會保障覆蓋城鄉。全市財政部門積極配合有關部門，按照先行試點、積極推進、制定政策、規范管理的原則，使全市社會保障體系由改革開放初期僅限于機關事業和國有職工向全體市民延伸，由改革開放初期僅在城鄉實行向廣大農村逐步拓展。

5、城市基礎設施完備。全市財政部門在大力支持城市和縣城以及小集鎮基礎設施建設上，運用財政政策、資金投入等形式，全市城市面貌、規模等都發生了翻天覆地的變化。

四、不斷優化財政監督管理

1、綜合財政預算管理。從19*年開始探索實施以統籌預算內外財力為主要特征的綜合財政預算管理改革與實踐。到1996年基本實現了預算外資金管理的“三個還權”；從1998年開始，按照上級要求，全市又開始進行了預算外資金“收支兩條線”管理。

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【關鍵詞】財政管理體制 省直管縣 財政分權

一、“省直管縣”財政體制的簡單理論分析

有關省管縣財政體制問題實質上是一個不同級次政府如何有效提供層次各異的公共產品問題，也是一個地方財政體制中最優規模的確定問題。

由于市場在提供公共產品方面會出現失靈現象，所以政府就成為各種公共產品的主要提供者。理查德·A·馬斯格雷夫又指出受益歸宿的空間范圍是公共物品的關鍵特征，某些公共物品的受益范圍是全國性的，而另一些則是有地理上限制的。奧茨的分權理論主張最優的政府規模應與其提供的公共產品的空間覆蓋范圍一致，但這不意味著政府的級次越多，政府提供公共產品就越有效率，而是應根據一級政府能提供公共產品的范圍來確定政府的層次結構，制定合理的財政體制及相應的政府間分配關系。根據我國的現實來看，目前我國地方政府存在的主要問題就是由現行政府層次構造與現行分稅制財政體制不協調、各級財政分配關系不規范等引起的，應該減少政府層級和財政層級。通過“省直管縣”來實現由五級財政到三級財政的轉變。

二、“省直管縣”財政體制的實踐

盡管80年代實行的“市管縣”體制在某些方面發揮了積極作用，但在我國經濟社會發展步入新階段后，這種體制的諸多弊病開始逐漸暴露。“市管縣”體制存在的一個很大問題就是，地市級政府掌握了大量經濟社會管理權，縣級政府自過小，縣成為了地級市的附屬單位。地級市往往通過政治優勢和行政權力參與資源爭奪，并且將財權上移、事權下移，政府間財力差距日益擴大，增加了縣級政府的負擔，抑制了縣的發展。

通過近些年“省直管縣”體制的推行，我們可以看到一些明顯的成效。增強了省級財政對縣級財政的調控能力，調動了縣級發展經濟的積極性；改變了市級財政的理財思路，使市級財政由依靠集中縣級力量轉變為通過自身發展帶動縣域經濟發展，緩解了縣級財政困難；減少了地方財政管理層級，提高了辦事效率，降低了財政管理的交易成本。

盡管現在的“省直管縣”取得了以上的這些成效，不過現實中還存在著一些問題。縱向來看，“省直管縣”使省財政管理的輻射面變大，管理難度加大，省級財政的事權責任增加了，但財力目前沒能相應增加；橫向來看，市級財政的積極性受到影響，其財力下降的同時事權沒有明顯減少，市縣間互相協調存在問題。總體來說就是，“省直管縣”后行政管理體制和財政管理體制一致性出現問題，省市縣之間的支出責任沒能根據事權與財權、事權與財力相匹配的原則及時進行調整。

三、如何進一步完善“省直管縣”財政管理體制

“省直管縣”并不是一個簡單的財政隸屬關系上的調整，而是一個龐大復雜的系統工程，需要我們逐步的完善，在探索中解決體制改革過程中出現的問題。

對于我國這樣一個地方經濟社會發展水平千差萬別的大國來說，省以下財政體制的改革應該充分依據各個省的自身特點，分階段、有方向、因地制宜地推進“省直管縣”的改革。在進一步完善中應該逐步理清以下相關問題。

首先，理清省、市、省管的縣的事權與支出責任。通過對事權的逐一列舉，具體劃分省、市、省直管的縣各自的專有事權，以及省、市、省直管的縣的共有事權。然后依據事權的劃分結果，確定省、市、省直管的縣各自的支出責任，明確各自的財政負擔范圍。

其次，理清省、市、省管的縣的財政收入劃分。依據事權和支出責任的劃分，對稅收收入、收費收入及債務收入進行劃分。

最后，規范政府間轉移支付制度。通過建立規范的政府間財政轉移支付制度，來彌補不同層級政府間收支缺口，推進公共服務均等化。

四、“省直管縣”財政管理體制的成功案例——浙江模式

浙江省是我國“省直管縣”財政管理體制的開拓者，但這一體制卻并不是浙江省的原創，我國建國初期就實行這種財政體制。隨著我國行政體制在八十年代從“省管縣”逐漸轉化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政逐漸被“市管縣”取代，但浙江保留了“省管縣”財政體制。

浙江省保留“省管縣”的財政體制是從其自身實際出發的。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬平方公里，其中80%集中于省會杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時，改革開放10多年，縣域經濟已頗為強大，形成了獨具特色的“塊狀經濟”。1993年，30多個發達縣(市)的財政收入已占全省財政收入總量的70%。在這樣的基礎上，浙江省堅持把發展壯大縣域經濟作為振興經濟的基礎，在實行撤地建市的同時，仍堅持省直管縣的財政體制，并持續推進強縣擴權的改革，逐步形成了省級政府地方治理結構方面的“浙江模式”。

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一、改革推進情況

（一）加強領導，優化方案。成立了以市長為組長，常務副市長為副組長，其他相關領導和部門主要負責人參與的改革領導小組，協調督促落實相關改革，確保改革工作穩步推進。深入學習經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，廣泛征求試點鎮和相關職能部門意見，科學制定改革方案。（二）下放縣級管理權限。根據試點鎮實際需要，經充分溝通，重點在產業發展、規劃建設、環境保護、安全生產、市場監管、社會治安、民生保障7個方面，從登封市“五單一網”制度改革行政權責清單事項和行政審批清單事項中，選擇327項縣級管理權限事項作為擬下放權限，涉及國土、規劃、環保等28個部門。按照行業分：產業發展44項，規劃建設161項，環境保護32項，安全生產37項，市場監管23項，社會治安2項，民生保障28項。按照權限類型分：行政許可44項，行政處罰245項，行政強制7項，行政確認9項，行政征收6項，行政檢查3項，其他行政權力6項，基本公共服務7項。（三）優化機構編制配置。結合試點鎮自身特色對其內設機構及下屬事業單位進行整合，設置黨政辦公室、社會治安綜合治理辦公室、經濟發展局、組織人事和社會保障局、規劃建設管理局、綜合執法局、社會事業局、文化旅游局、農業發展服務局、便民服務中心。在編制總額內，調劑增加試點鎮內園區管委會的編制，補充急需的管理專業人才，由試點鎮統籌使用。將試點鎮原有和承接的各類行政審批及公共服務事項，統一入駐鎮便民服務中心，實行一站式服務。整合試點鎮原有和承接的行政執法事項，由綜合執法局實行綜合行政執法，堅持行政執法重心下移，整合、充實基層一線執法力量，充分發揮屬地管理優勢，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位等問題，切實為試點鎮經濟社會又好又快的發展創造良好的法制環境。（四）理順試點鎮與派駐機構關系。強化對派駐機構的統一管理，派駐機構統一更名為“登封市伊伊鎮伊伊分局”，其承擔的行政審批和公共服務事項統一入駐鎮便民服務中心。對派駐到試點鎮的機構實行雙重領導，業務工作接受主管部門指導，并接受試點鎮人民政府的協調和監督，日常工作以試點鎮為主。派駐機構的主要領導采取主管部門領導兼任或直接配備為副科級的方式配置。派駐機構工作人員的調動、任免事項按照干部管理權限進行管理，科級干部由組織部門負責，事先征得試點鎮黨委的同意，其他人員由主管單位或相關業務部門負責，事先書面征得試點鎮黨委的同意。試點鎮黨委、政府的意見作為主管部門對派駐機構工作考評、考核和干部任用的重要依據。（五）實行經濟發達鎮目標考核。圍繞建設法治政府和服務型政府、推動新型城鎮化和城鄉發展一體化的改革目標，就部分縣級經濟社會管理權限下放后機構設置是否合理，職責關系是否順暢，職能配置是否優化，行政環節是否減少，工作流程是否優化，經濟發展能力、社會管理和公共服務能力是否提高等行政體制和運行機制問題，對試點鎮進行跟蹤式目標考核，加強目標動態考核評估，確保改革落到實處。

二、存在的問題

（一）財政壓力巨大。近年來，受宏觀經濟形勢影響，經濟運行下行壓力增大，傳統產業企業效益下滑，財政收支矛盾突出。此外，隨著新型城鎮化步伐的加快，需要大量財政投入，但是在現行財政體制下，鄉鎮的財政收入大部分要上繳分成，試點鎮可支配的財力遠遠不能滿足其基礎設施、社會保障、民生事業投入的需要。（二）人員編制不足。2005年鄉鎮機構改革以來，鄉鎮機構編制管理日趨嚴格，行政事業編制控制在80名左右，人員得不到及時補充，老齡化現象嚴重，因此迫切需要增加人員編制來滿足不斷增加的職能需要，隨著部分縣級管理權限的下放，人員編制缺口的問題也日益嚴峻。（三）配套改革不到位。經濟發達鎮行政管理體制改革是一個系統工程，需要一系列的改革相配套，但目前與經濟發達鎮行政管理體制改革相關的配套改革，如公共財政改革、人事制度改革等進程不快，沒有及時跟進。（四）用地指標瓶頸。鄉鎮產業的培育，需要有一定數量的土地支持，但目前在土地指標使用上仍以縣為單位進行規劃，且按一般鄉鎮對待試點鎮，沒有明確其具體份額。

三、意見和建議

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地級市挑戰

在新一輪“省直管縣”改革浪潮中，地級市無疑屬于“弱勢群體”，它的利益在總體上是流失的，特別是那些自身實力不強的地級市。不僅如此，在縣和縣級市獲取利益的同時，地級市卻不得不為過去的地改市和城市化買單，這可能使得一些地級市從此一蹶不振。

1行政管理層次頻繁的變動不僅消耗行政資源，也影響了部分官員的工作積極性。在全國最后一批撤地設市剛剛落幕5至6年的時間（到2003年底，全國除港澳臺外31個省、區、市都實行了“市管縣”體制），“省直管縣”又推出了。對于剛剛撤地建市的官員而言，他們為建市忙了數年，在工作業績尚未得到認可之際，現在又要為“省直管縣”后的遺留問題忙碌數年。

2對地級市遺留問題的處理將會面臨諸多困難。成立地級市以后，相關的機構設置、人員配備、市政設施、文化醫療體育事業都擴大了規模。原來按地級市規模設立的高等學府、圖書館、體育場、醫院、劇院、博物館、交通樞紐等公共設施和人員怎么辦？按照地級市管理權限設立的人大、政協、黨委、政府、法院和人員怎么安置？失去了服務對象，相關的機構和人員必然要被精簡，由此產生的財政問題如何解決，人員如何安置？在城市化的浪潮中，不少地級市為“經營城市”、“打造城市品牌”甚至打造“國際化的大都市”大量建設，大量舉債，現在是否由地級市一家買單？有不少地級市從全局戰略出發進行產業布局，把一些利稅大戶搬遷、安排在下屬縣市，“省直管縣”后這些企業能否得到補償？隨著地級市遺留問題的增多，地級市面臨的困難也會增多。

3過渡期政策不明朗導致市縣關系緊張。地級市和縣（市）很可能會在相互觀望當中消耗實力，或在消極等待中喪失時機，出現過渡期癥候。

4職能轉變的問題很可能被邊緣化。政府改革的根本問題是順應市場經濟發展的要求和人民群眾的需求，搞好宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理，后二者是縣（市）政府的主要職責。政府職能規定了行政活動的基本方向，在政府轉型過程中，職能轉變是首要的，是內涵，是目的，是練內功；管理層次和幅度是次要的，屬外延，是手段，是練外功。但現在一些地級市加快縣變區的步伐，一些縣市則加快升格的步伐，以這種心態和目的去推進改革，很可能會強化“省直管縣”這一手段，忽略或弱化“職能轉變”這個目的。

政府職能轉變

我國的發展方向是工業化、城市化，而且現在正處在一個最關鍵的時期。蘇州市委黨校潘福能認為，強調“省直管縣”，并不否定地級市在城市化、工業化發展中發揮的作用。“省直管縣”以后，地級市不再是行政中心，但仍然有最多最大的交通、電力、通訊、銀行、商業、醫療、教育設施和網絡，人力資源比較集中，文化資源相對豐富，歷史積淀相對雄厚，在國內外交往中具有縣級市不能比擬的優勢和地位。因此，地級市不能把縣脫市后的遺留設施當成包袱，而應該把它當成重要的財富。

不管今后如何變化，職能的轉變是地級市政府改革的中心。潘福能認為，其一，地級市要從指導型向城市管理型轉變。“省直管縣”以后地級市成了本來意義上的城市，地級政府的級別可能不會取消，但管理的區域會縮小，管理更為專業化，這就需要地級市負責人把自己從下一級政府的領導者、指導者、監督者的身份轉變過來，把本城市的事辦好，探索出一條符合本地特點的地方城市政府治理的新路。

其二，地方要統籌考慮到精簡機構和人員。隨著財政上省直管縣向行政上“省直管縣”的落實，地級市黨政機構的規模、職能和管理方式必然會有更為深刻的變化和震蕩。為此，地級市要做好思想準備，妥善處理各種利益關系，減少震蕩。

政府盈利模式之變

省管縣后，市里這塊怎么辦？短期內日子肯定會比較難過。湖南省衡陽市一位不愿具名的人士稱，我們經常說我們市是吃飯財政，省管縣后吃飯的人不會減少多少，但蛋糕明顯小了。我們能做的就是開源節流。

開源怎么開？首先，盤子要做大。“靠我們現在城區的90多平方公里，或者靠我們市區已經控制的500多平方公里肯定不行，必須借這次區劃調整的機會，把市里這一塊面積做大。我看專家們拿出的建議是除現有的城市面積外，把衡陽縣、衡南縣劃入衡陽市，總人口300萬，面積5696平方公里，我覺得還不夠，應該把衡東的大浦，南岳劃進市區，如果領導有魄力，有膽量的話，就把衡東、南岳全部劃入，這樣我們總人口就應該超過了400萬，總面積就達到了8000平方公里。這樣我們要建設新型工業化走廊也好，要打造旅游大市也好，要打造湘南區域性特大城市也好，就有了發展的腹地，擴展的空間。這就需要我們市里早做工作，搶先動手。河北省管縣時，唐山、保定動手早，就多搶了幾個縣作為區。”

其次，是培植稅源。“稅源在哪里？在工業園區，在大型產業，在大項目好項目。我們現在有了交通優勢，有了基礎設施優勢，有了資源優勢，有了高校優勢，我們要盡快把我們的工業園建起來，把各種優勢變成實物生產量。現在已到關鍵時候，要咬緊牙關，不能放松。特別是招商引資這一塊，扶持龍頭產業這一塊。我們如果有了自己的上千億的產業集群，有了上百億的龍頭企業，我們的中心城市功能就會發揮出來，生產要素就會向我們集中。否則如果新成立的副地級市比如耒陽借機走到了我們前面，我們就會被邊緣化，就會被徹底架空。這次省管縣，這些副地級市肯定會獲得一個發展良機，能把握機會的肯定短期內會爆發式發展，做強做大，這也是省管縣的初衷。所以，我們不能成為觀望者，錯失良機。這次省管縣其實也給我們提供了一個機會，我們可以集中精力做城市，做工業。這樣我們的城市和工業應該做得更好。”

再次，就是節流。“節流怎么節？精兵簡政，就是減少吃財政飯的人員，對吃財政飯的隊伍要大瘦身。我們市里這一塊本來就機構臃腫，隊伍龐大，現在省管縣了，縣里這一塊的管理職能基本上就劃出去了，這一塊的機構就不能再保留，崗位就不能再設置。對機構改革我還是那句話，區里面作為市里的派出機構、辦事機構，街道辦事處作為二級派出辦事機構，人財物隨事走，區里不設四大班子，徹底解決現在多張皮、多頭管、多頭撤麻紗的現狀，充實基層，充實城市規劃和管理隊伍，提高行政效能，打造服務型政府。精簡出來的人怎么辦？年紀大的解決待遇，政府養起來，不能讓他們多事。年輕人鼓勵創業，或者派駐企業，或者充實鄉鎮、街道，讓他們沉下去歷練歷練，能夠在大浪淘沙中露出頭來的再提拔上來不遲。”

背景鏈接

省管縣六大核心難題待解

促進市縣

協同發展

在新體制下，市轄區作為市的二級行政區劃建制是不可能由省直接領導的。因此，在改革市管縣體制時，宜采取“郊縣改區”等配套改革，最大限度地預留和拓展地級市發展空間。一些發展勢頭好、空間受限的地市，可通過市轄區調整來拓展發展空間，如蘇州、無錫、徐州等國務院批準的較大市，可加大推進“撤縣(市)建區”力度，擴大管轄范圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區。

改善省管

財政體制

首先要合理界定政府間事權財權，建立與事權相對應的財政體制，完善轉移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規范轉移支付形式，加大一般性轉移支付力度，完善過渡期轉移支付辦法。其次要規范轉移支付分配方法，以中央對地方轉移支付制度為藍本，結合本省實際，推進轉移支付法制化建設。再次要根據各地經濟發展水平，對市級財政管理采取靈活方式。市對縣幫扶能力強的可適當擴大市級事權；對財政收入受到重大影響的，省財政可酌情予以補助。另外要加強基層政府監督，建立民主科學的理財機制。充分利用地方人大、其他監督部門和社會力量對基層財政行為進行監督，重大財政行為要采取聽政會、社會參與等民主形式進行決策，同時還要建立和完善財務公開制度。

完善地方

稅收體系

第一，遵循財權與事權相對等原則，由中央設計一個全國性、規范化的省以下分稅制財政體制方案，各省在這一框架下執行實施。第二，保留一定數量的共享稅，實行同源課稅、分率計征的方式，使各級財政收入隨經濟發展穩定增長，使共享稅成為地方財政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財政平衡”原則進行財稅分配改革。省市政府除維持本級財政平衡外，還應承擔轄區和跨區財政責任。第四，將地方各級政府間的事權、財權關系法制化，保障各級政府依法行使職權，消除縣級財政困難的制度因素。

協調府際

合作關系

省直管縣以后，有必要組建跨界的區域性協調機構。借鑒美國大都市區政府協會，法國跨市鎮協商會、市鎮聯合體、都市共同體、跨市鎮合作委員會等市鎮聯合體，俄羅斯跨地區協調組織以及日本特別地方公共團體等社會組織的做法，協調跨界地區間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯合體，借鑒歐盟理念和運行機制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區域內的重大經濟社會事務。

改革垂直

管理部門

一是凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結合、以塊為主；二是對于不能改革的，要對其權利和義務做出明確規定，不能任意擴大；三是對必須保留的“垂直管理”部門，給予地方更大調節權，諸如：給縣級金融部門在授信規模、審批額度等方面更大權限；對電力、電信、煙草、鹽業等垂直行業的收益進行必要調整，把留余資金用來補貼縣級財政，使其更好地反哺農村、農業和農民。

調整干部

管理制度

首先，要改變管人、管財、管事“三位一體”管理模式，縣級領導班子由省委直接任命，縣級中層干部由縣自主任命，市級僅享有參謀建議權。其次，要逐步改變當前縣級主要領導在市委常委中的任職格局，縣級主要干部的級別不能以在市委中的位置來衡量，也不能統一劃齊，要根據干部能力和縣規模大小做適當調整，成績突出的可按副廳配備。此外，還要加大省與縣之間干部交流力度。

省管縣幾種模式

湖南模式

2009年11月17日湖南通過了《湖南省省直管縣體制改革建議方案》。這個《方案》最大的特點是“一步到位”――直接推進縣級財政和行政上的“雙直管”。行政上的省直管則直接通過新的區劃調整來實現。湖南的省管縣改革方案是全國唯一“一步到位”的模式，之前的浙江模式和安徽模式，都只是單方面地推進財政的直管。

安徽模式

安徽模式主要特點是大力推行擴權強縣改革。對經濟發展較快的縣擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。自2007年，安徽率先在12個縣實行省直管縣財政體制改革試點，探索省直管縣財政管理模式，省發改委、公安、衛生等32個部門陸續下放143項權限。2008年，又征選18個縣加入到省管縣改革范圍內。

幾年探索表明，安徽財政體制改革成效明顯。試點縣的財政總收入增長幅度遠高于非試點縣。同時擴權強縣試點縣也成了一張極具影響力的名片，外來投資明顯增加，招商引資吸引力大大增強。

海南模式

海南模式則是注重行政管理上的省管縣。從1988年建省開始，海南省就沒有實行市管縣，海南省所有的縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣和縣級市的行政管理問題，二者之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關系。

2008年7月初，海南將177項行政管理權直接下放到市縣和地級市，同時提出了配套改革制度，曾引起社會各界廣泛關注。

篇6

上一輪體制中轉移支付制度存在一定的不合理性，主要表現在沒有能夠起到很好的“鼓勵先進、帶動后進”的作用，過分強調了“均貧富”的原則。按照轉移支付測算下來，人均財力落后的鎮街每年從區本級轉移的財力超過了稅收增長最快的鎮街，嚴重影響了鎮街爭當先進的積極性。新的一輪轉移支付改革的基本思路是探索區與各鎮街財政體制的多元化改革，將“屬地征收、分稅分成”的機制，與內容更為廣泛、形式更為科學、運行更為合理、調控更為有力的轉移支付制度緊密結合，使各鎮街人均收入水平、支出標準能維持大體相近的格局，進一步實現均衡全區公共服務水平的目標。具體的轉移支付辦法還要借助于統一與規范的財政支出標準來進一步的研究。

（二）改革統一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，徹底改革目前稅收分成拿財力基數與稅收增幅全額直接掛鉤的做法，對各鎮街實行“核定基數，超收分成，統一比例，轉移支付”的財稅分成辦法，與市財政對區財政體制全面接軌。即保障各鎮街20*年既得財力的基礎上，核定各鎮街收支基數，實現統一比例分成，分成數與20*年既得財力差額作為各鎮街轉移支付基數。

之所以采用統一比例法，是出于以下幾個方面的考慮：

（1）可以在一定程度上解決稅源遷移的問題。如果不同的鎮街實行不同的分稅辦法，稅源的遷移給各鎮街財力帶來了較大的不穩定性，同時可能給區本級帶來財力流失。實行統一的稅收分成比例可以保證區本級財力不受影響，有利于適當解決遷入、遷出鎮街的財力均衡問題。

（2）統一比例的結果，可以使一些稅收基數比較大，經濟發展速度下降、財力增長相對緩慢、城市與社會負擔又相對較重的老城區街道，能適當降低其轄區內稅收區級分成比例；同時使產業結構調整成效顯著、經濟發展潛力巨大、財政收入增長強勁的鎮街，區級分成比例相應提高，尤其是增量集中的效果將比較明顯。因此，在加大增量調節力度和均衡全區財力方面，可以說具有一箭雙雕的作用。

（3）市財政對各區與其他兄弟區的財政在實行稅收的分成時，一般也采用統一比例法，改革有現成的經驗可以借鑒。

本方案調整共享稅分成辦法的核心內容是：

（1）全區各鎮街實行統一的分成比例。初步擬將區、各鎮街稅收進行“八二”分成，即區本級占80%，各鎮街占20%。區本級的分成比例低于20*年的實際比例85%，大型項目或新招商項目的分成情況可另行考慮。

（2）轉移支付基數的確定。分別確定區對鎮街轉移支付情況，具體計算過程如下表

（三）按公共財政方向設計和推進改革的方案（方案三）

按照公共財政方向設計財政體制的實質和核心，就是合理界定財政支出結構，而其前提又是合理劃分政府間的職責權限。我們認為，在市場經濟條件下，按照政府與市場合理分工的要求，并遵循中央賦予事權的規定，地方政府的職責權限主要包括三個方面：一是保證政權運轉，二是管理與調控宏觀經濟；三是提供地方性公共產品和服務。與此相適應，政府財政則應以社會公共需要為標準參與社會資源的配置，政府公共支出預算的范圍也必須以社會公共需要為標準來界定和規范。按照這一要求，結合市區的具體情況及政府職責分工的要求，我區公共財政框架下的財政支出范圍主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法檢察以及國家行政管理等；（2）公共服務，即科學、教育、文化、衛生、醫療、保健、社區服務、社會保障等；（3）公共工程即生態維護、環境保護等；（4）公共設施，即交通等基礎設施和城市排污、道路、橋梁等公共設施。為此，我們首先將預算內財政支出分為四大類，并根據其與公共財政支出范圍的密切程度分別給予不同的保障，在此基礎上，計算出各鎮街的標準支出水平，并以標準支出水平與其財力水平相對比，得出其新體制下的稅收分成比例。具體方案為：

1、財政支出的分類。

（1）一類支出包括行政性支出（行政管理費、綜合治理支出）、社會事業支出（衛生事業費、社區經費）與社會保障支出（撫恤和社會福利救濟費、行政事業單位離退休經費、社會保障補助支出）。其中行政性支出是政權建設、社會運轉的物質基礎和必然前提，特別是增加政法經費投入、強化社會治安管理是各鎮街政府要重點保證的對象；各區衛生事業費支出大部分為社區衛生服務中心支出；社區經費是基層運轉的重要保證；加大社會保障力度是公共財政建設的基本要求。一類支出為必保支出，在考慮20*年的實際支出、均量推斷支出和回歸支出的基礎上，按100%的保障系數計入各鎮街標準支出。

（2）二類支出包括市容環境管理費、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、政策性補貼支出。其中市容環境管理費是公共服務支出的必要組成部分是需各鎮街財政加大投入的項目；支農支出與農業綜合開發支出具有“少數產業”的特征，需作相應保護，故加大對農業的投入仍具有十分重要的意義；政策性補貼支出是政策性較強的支出項目。因此，在均量與因素法調節的基礎上，亦按100%的保障系數計入各鎮街標準支出。

（3）三類支出主要是一些部門的事業費與衛生經費，其中有的是有補償收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要視財力情況予以安排的支出。在計算平均值并考慮20*年實際支出數的基礎上，按90%的保障系數計算各鎮街標準支出。

（4）四類支出包括企業補助支出等。根據建立公共財政框架的要求，此類支出屬財政逐步退出的范圍，故按20*年實際發生數，以50%的保障系數計算各鎮街標準支出。

2、以標準支出決定稅收分成比例。

按照公共財政的要求設計改革方案的基本思路，一是充分利用第一階段改革在屬地征地、分稅分成、金庫劃解等方面所取得的成果，努力形成獎先罰后、共同增長的機制。二是在市場經濟體制下政府應履行的職能（事權）范圍已經界定，財政支出新的分類方法已經明確，不同支出類別的保障程度已經確定的前提下，以20*年為基期年，相應計算各鎮街的標準財政支出水平，以此再計算出各鎮街的總的支出水平，在此基礎上倒推各鎮街的新財政體制下稅收的分稅比例。即以事權的劃分決定財權的劃分。依此思路，*區新一輪鎮街財政體制改革的具體計算過程是：

（1）計算一類支出的標準支出。

第一，均量推斷支出。計算公式為：

某區均量推斷支出=全區人均一類支出×該鎮街測算人數

第二，回歸支出

建立回歸模型的主要目的是將各鎮街的標準支出建立在財政收入與財政供養人口兩個因素之上。具體則是以一般預算支出為因變量，以預算內財政收入和財政供養人口（測算人數）為自變量，建立二元線性回歸模型。

建立回歸模型的方法，是采用2004-20*年各鎮街的5組數據，即：將每一年某鎮街的財政支出都與該年該鎮街的財政收入、財政供養人口（測算數）相結合建立一組數據，通過回歸分析，建立財政支出相對于財政收入與財政供養人口（測算人口）的函數關系。經測算，回歸模型為：一般預算支出=0.01×預算內經常性收入+8.8519×財政供養人口+65.12（相關系數為0.7909）

第三，匯總計算一類支出的標準支出。

計算公式為：一類支出的標準支出=均量推斷支出權數×均量推斷支出+實際支出權數×實際支出+回歸支出權數×回歸支出

在一類支出的測算中，為盡可能剔除不可比因素，測算人數采用年度平均和雙口徑加權的計算辦法，計算公式為：測算人數=50%×（2006年和20*年的平均財政在編人數）+50%×（20*年和20*年的平均財政供養人數）

另外，由于一類支出是重點確保與調整對象，且考慮到將來體制調整的需要，在計算標準支出的過程中，我們也曾對其中的行政、社會事業與社保支出等標準支出的計算作進一步的細化處理，具體做法是：

按照行政性支出、社會事業支出與社保支出各自占一類支出的比重，將一類支出均量推斷數分解為行政性支出均量推斷數、科教支出均量堆斷數與社保支出均量推斷數，將一類支出回歸支出（即20*年的模型值）分解為行政性支出回歸支出、社會事業支出回歸支出與社保支出回歸支出。在分別計算行政性支出回歸支出、社會事業支出標準支出的基礎上求和，即得到一類支出標準支出。三個細項支出標準支出計算公式為：

一類（行政、社會事業或社保）標準支出基數=均量推斷支出權數×均量推斷支出+實際支出權數×實際支出+回歸支出權數×回歸支出

一類（行政、社會事業或社保）標準支出=一類（行政、社會事業或社保）標準支出基數×細項支出各自的確保系數

（2）計算二類支出的標準支出

第一，按綜合因素法測算20*年各鎮街市容管理費標準支出。

計算公式為：市容管理費標準支出=按城市功能系數分配的支出+按人口分配的支出+按土地面積分配的支出。

其中：

按城市功能系數分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×城市功能方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街城市功能系數相對比重（某鎮街城市功能系數相對比重=該鎮街城市功能系數÷十個區城市功能系數之和）

按土地面積分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×土地面積方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街土地面積相對比重（某鎮街土地面積相對比重=該鎮街土地面積÷十個鎮街土地面積之和）

按人口數量分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×人口數量方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街折算人口相對比重（某鎮街折算人口相對比重=該鎮街折算人口÷十個鎮街折算人口之和，折算人口=戶籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系數根據人口密度來設定，即人口密度超過2000人/平方公里的鎮街，城市功能系數為1；人口密度低于2000人/平方公里的鎮街，城市功能系數為0.5。

第二，按20*年實際發生數計算其他各項二類支出的標準支出。

第三，匯總計算二類支出的標準支出。

計算公式為：二類支出的標準支出=按綜合因素法測算的城市容管理費標準支出+按20*年實際發生數計算的其他各項二類支出的標準支出。

（3）計算三類支出的標準支出。計算公式為：

三類支出的標準支出=[三類支出實際支出+（均量推斷支出-三類支出實際支出）×50%]×90%

（4）計算四類支出的標準支出。

四類支出的標準支出=20*年實際支出×50%

（6）計算各鎮街標準支出總額。計算公式為：

某鎮街標準支出總額=該鎮街一至四類支出的標準支出之和

（7）重新確定區與各鎮街稅收的分成比例。計算公式為：

某鎮街稅收分成比例=某鎮街財力缺口÷該鎮街轄區屬地稅收

其中：某鎮街財力缺口=某鎮街標準支出總額—該鎮街上級補助收入—該鎮街專享稅—該鎮街非稅收入—該鎮街應納入預算進行綜合管理的預算外收入

四、*區鎮街財政體制改革各方案之間的比較與分析

上述三個方案在調動區與鎮街兩級的積極性、增強區政府宏觀調控能力、改革的難易程度、與原體制的銜接、方便征收與操作以及改革方案的科學性、先進性方面，互有差別，各有特點。

（一）調動兩級政府的積極性方面

由于三個方案均將全區的主體收入作為區與鎮街共享稅收，故無論采用哪一方案均能調動兩級政府的積極性，但由于共享稅調整的方向與幅度不同，全區尤其是各鎮街發展經濟、培植財源的積極性所受的影響亦不一樣。具體情況是：

方案一沿襲了原體制最后一年的共享稅收分成狀況，分成比例未予調減，各鎮街積極性較高。

方案二表面上是無差別地采用統一的分稅比例，實際上它給各鎮街所帶來的影響完全不同，其中實際觀音山鎮財力分成占比稅收比例為32.7個百分點，統一按照20%的比例測算，實際上轉移支付基數已經接近了分成財力。而和平橋、虹橋、新城橋街道實際分成比例為5%左右，因此按20%的比例測算，轉移支付基數同樣比較大，一些鎮街的積極性無疑將受到明顯的打擊。

方案三調動積極性的方式體現在三個方面：一是保留了原體制的優點與合理之處，有利于建立水漲船高和獎先罰后的激勵機制，充分調動區與鎮街積極性，進一步改善環境、吸引投資、做大蛋糕。二是共享稅分成比例的確定考慮了基期年的既得利益與支出需求，且按標準支出來確定收入分成比例，使各鎮街所受影響的方向相同。三是財力集中遵循了“保存量、調增量”的方式。

（二）宏觀調控方面

1、關于集中財力。

集中財力包括存量集中與增量集中兩個方面：

方案一對財力集中基本上還是維持現狀，僅僅是適當增加了對薄弱鎮街的轉移支付補助。

方案二就存量集中而言，主要是通過調整上解來減輕區本級的支出負擔；就增量而言，該方案對將來的增量沒有集中，而且鑒于*區的收入結構現狀和變化趨勢，區本級分成比例高的鎮街未來幾年增幅較為有限；區本級分成比例低的鎮街未來幾年增長潛力較大，因此，若實行方案一，區本級在全區增量分成中的比重實際上將進一步提高，不符合財力適當下移的體制制定原則。

方案三有一定規模的存量集中，就增量集中而言，該方案財力對基層有一定的傾斜。

2、關于稅源遷移

在稅收屬地征收的情況下，稅源遷移對各鎮街財力的影響客觀存在，為適當兼顧區及稅源遷出鎮街的利益，需對此采取相應的辦法。

方案一主要依靠所集中的財力，通過進一步完善轉移支付制度來予以解決。

方案二由于實行統一的比例，故能從根本上解決遷移對區本級財力影響的問題，同時，區本級也能依靠所集中的財力來加大轉移支付力度，適當解決稅源遷出鎮街的困難。

方案三除了繼續實行區對鎮街的轉移支付制度以外，還就稅源遷移問題制度了特定的解決辦法，即：從20*年年終結算開始，對于20*年以來500萬元以上納稅大戶的遷移，遷入鎮街所實現的屬地稅收按照三年過渡的辦法來進行調節，即：第一年原遷出鎮街與遷入鎮街各按50%的比例進行分稅分成；第二年則按遷出鎮街25%，遷入鎮街75%進行分稅分成；第三年則全部在遷入鎮街進行分稅分成。這一辦法可在一定程度上緩解稅源遷移對遷出鎮街的影響。

3、關于均衡公共服務水平。

方案一主要通過調整轉移支付來實現一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波動，且未能綜合考慮各鎮街國民經濟與社會各項事業發展的需要，因此，將不可避免地帶來新的不均衡。

方案三則完全按照公共財政的方向和原則來測算各鎮街的支出需求，并以此確定分稅比例。依此進行改革后，我區各級政府基本運行經費得到切實保障，按公共財政體制框架要求，各級政府能提供大體相當的公共服務水平，公共服務類支出均等化程度有所提高。如，改革后各鎮街一類支出（指為確保政府運作、維護法律秩序、提供社會保障及基本公共服務而必需的行政性支出、社會事業支出和社會保障支出，其均等化程度是衡量公共服務水平均等化程度的重要尺度），水平最高的鎮街比最低的鎮街同改革前相比，差距縮小了51%。另外，為了加大財力均衡的力度，在按照公共財政的要求重新調整區與鎮街稅收分配格局之一，又對原有的轉移支付辦法進一步予以完善，建立了新的特定性轉移支付，即對經調整計算后標準支出水平仍明顯低于全區各鎮街平均標準支出水平的鎮街實行專項補助，計算公式為：某鎮街所應獲得的專項補助數額=某鎮街人均標準支出低于全區各鎮街平均標準支出的數額×某鎮街測算人數×調節系數。其中：（1）人均標準支出水平實行動態測算；（2）某鎮街測算人數=（某鎮街上兩年平均在編人數+某鎮街上兩年平均財政供養人數）×50%；（3）調節系數根據區本級財力狀況確定。因此，這一方案較好地解決了均衡公共服務水平的問題。

（三）改革的難易程度方面

方案一屬于微調，除個別鎮街有調整轉移支付的要求以外，改革的阻力較小。

方案二對于分稅比例大幅下調的鎮街將在增量分成方面帶來致命的損失，改革將因此而遇到強烈的反對。

方案三采用統一的口徑，方工、方法透明、公開，全區各鎮街一視同仁；方案的測算與設計強調客觀性，避免摻入人為因素，但是另一方面由于重新計算了各鎮街財力基數，對原來發展較快、財力基數較高的鎮街有點“鞭打快牛”，改革也會遇到一些阻力。

（四）與原體制銜接方面

方案一是在原體制運行期滿后的新舊體制的完全對接。

方案二與原體制相比變化十分明顯。

方案三從全新的角度來調整體制，同時又對原體制的收入格局和支出需求給予了充分的考慮。

（五）方便征收與操作方面

在方便征收方面，三個方案均實行稅收屬地征收、金庫集中劃解、全區統一分成，故在稅收征管環節都較為可行。

在財政體制管理的操作方面：

方案一調整幅度不大，可以平穩過渡。

方案二對各鎮街的增量分配影響深遠，各鎮街與區財政的結算規模大，資金調度問題較為突出，區與各鎮街中長期預算的安排需相應進行調整。

方案三尊重了各鎮街的實際情況，改革的方向與辦法相同，同時盡管改革引入了全新的觀念和理念，但改革的最終結果并沒有出現大起大落、畸高畸低的情況，并且方案又進一步簡化了區與各鎮街的體制結算關系，故具有較強的可操作性。

（六）改革方案的科學性、先進性方面

在改革的科學性與先進性方面，方案三的相對優勢十分明顯。

1、按公共財政框架建立新的區與各鎮街財政體制模式是我區的必然選擇。

一是方案一與方案二無法從整體上調整全區利益格局并調整全區財政預算管理的方向。由于全區（包括區與各鎮街、鎮街之間）利益格局的形成有其歷史沿襲性，完全圍繞區與鎮街財政收入格局實行體制微調，或僅僅借助于稅收返還進行保存量、調增量的改革，均難以從根本上改變公共服務水平與可支配財力相脫節的情況，難以找到財權與事權的結合點，也難以使產業結構各不相同、發展潛力有大有小、分稅比例相差懸殊、社會負擔有輕有重的全區各鎮街找到和認同調整體制的共同標準與方法。

二是從我區經濟和社會發展的趨勢來看，目前個別鎮街呈現的經濟發展“成長期——高速增長期——平穩增長期”的態勢（與此相適應，稅收收入由超經濟高速增長轉變為適度增長），從而導致轄區稅源與事權負擔之間出現不相匹配的現象，在一定程度上代表了今后其他鎮街的可能發展趨勢。為此只有按照公共財政方向調整現行分稅格局，才能使財政體制適應社會經濟發展變化的要求。

2、方案三的先進性與科學性主要體現在該方案較好地解決了公共支出體系的劃分問題。

在收入體系的基本框架已建立的基礎上，推進收入體制一個非常重要的前提就是要解決公共支出體系的劃分問題，為此，需要首先解決的問題是合理地定位市場經濟體制下的政府職能和財政支出的范圍。方案三在結合公共財政研究的成果和借鑒其他兄弟縣市的公共支出范圍方面的經驗，對整個支出體系進行了較為科學的分類，并按照與政府的核心活動范圍人密切程度分別給予不同的保障，這一做法既符合公共財政的基本方向，又兼顧了我區現階段的具體實際，具有可操作性。

篇7

行政區劃對國家社會經濟發展有著直接而深遠的影響，合理的行政區劃將促進國家的發展。我國行政區劃現狀，同歷史和國外比都存在很多不合理之處，如省級規模過大，省區間規模懸殊，管理層級過多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會穩定前提下，逐步對我國行政區劃與管理體制進行合理調整是很有必要的。

一、歷史發展

所謂市管縣體制，是指地級市對其周圍縣實施領導的體制。它以經濟發達的城市為核心，依據行政權力關系，帶動周圍農村地區共同發展，形成城鄉一體的區域整體。建國后，隨著城市行政區的發展，市領導縣體制開始出現。1958年，國務院先后批準京、津、滬三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區試點并推廣。為了加快城鄉一體化建設步伐，推進行政機構改革，1982年，中央下達了改革地區體制，實行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來看，市管縣體制已成為各省市區最基本的區劃模式，構成了最基本的縱向權力結構體系。這一體制的施行，使我國行政區劃由憲法規定的四級制向五級制轉化，成為世界上少數的多級制國家之一。

二、改革的必要性

1.市管縣體制違背憲法

我國憲法第三十條規定，地方行政區域劃分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級制。但是，在現行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國實際運行中的地方行政區劃轉化為四級制，這在本質上是違背憲法原則的。

2.市管縣體制運行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉之間的矛盾。在市領導縣體制下，縣的自較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設一個地級行政層次，管理機構和行政人員增多，管理成本加大。

2)市職能定位不清，市縣競爭加劇。市管縣限制了縣級政府自治能力的發揮，市政府職能定位不清，對縣的主動輻射與帶動作用有限。由于市縣財政體制的相對獨立，在市場經濟背景下，市縣在經濟發展中競爭多于合作，其結果往往是縣(縣級市)被束縛，缺乏應有的活力。不改變現有體制，各種經濟利益沖突就會加劇，制約地區經濟發展。

3)管理幅度不平衡，違背科學管理原則。經濟發達地區城市數量多、規模大，市領導的縣數量少；經濟欠發達地區城市數量少、規模小，市領導的縣數量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過小，會使管理事務繁瑣化，增加管理負擔。

4)實行城鄉統一治理，不符合國際規律。由城鄉合治走向城鄉分治，是各國行政管理的一個客觀規律。城市和農村是有著本質差異的兩種完全不同的地域，在人口結構與密度、產業結構以及社會組織結構等方面，都有著極大的差異，實行市管縣體制，不利于針對城鄉的各自特點進行分類管理。

三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學者們提出很多獨創性意見，觀點主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點在理論界較為盛行，按照進行程度和改革規模的不同可分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，后者是前者的延伸和推進。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實質是省直接領導縣，市縣分治，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強地級市的建設，發揮區域性中心城市的帶動作用

2)縮省擴縣。在市縣分治基礎上，實施省直管縣體制，實質上擴大了省一級的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認為從國內外的經驗和管理需要出發全國可以設50～60個省級建制，在劃小省區的同時，可以合并規模過小的縣。學術界對此觀點意見不一，大多數認為大規模重新劃分和調整省級區劃不可行，但可以適當調整個別省級行政區劃。

2.市協縣論。這是在取消“市管縣”傳統概念基礎上建立的一種新型的城鄉綜合協作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關系，建立互相協作的平行互動關系。統籌城鄉規劃，建立城鄉協作的行政管理體制和均等化的公共服務保障體制，通過改革探索，加快經濟社會快速健康協調發展。

3.擴權強縣論。擴權強縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數學者所認可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經濟、社會管理權，包括審批權、稅收權和人事任免權等“擴權強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區，它們在改革中獲得了更大的經濟發展權限，并得以重新分配資源。

4.復合行政論。所謂復合行政，就是在經濟全球化背景下，為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復合行政旨在轉變政府職能，注重政府內部職能的整合與轉化，引入公共治理理念，協調城鄉合作以實現發展目標。

四、體制改革的理性思考與設想

從實踐中看，擴權強縣的改革模式在各地方應用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強縣擴權政策與國家體制與法律法規不適應，權力難以真正下放；經濟強縣的財權和事權不匹配，基礎財政壓力日益增大；土地、工商、稅務等垂直管理部門在擴權政策中定位模糊；縣級政府擴權后，省級政府管理半徑增加，缺乏對縣級政府權力的有效監督。此外，在省直管縣試點改革方面，據調查結果顯示，總體效果不錯，但也同樣面臨著政策與法律、法規不適應、省級政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實踐方面存在諸多問題，亟需進一步探討解決。

可見，對市管縣體制改革現有理論進行理性思考和改革創新十分必要。本文在結合省直管縣和擴權強縣等多種理論的優勢和中國國情的基礎上，提出“擴權自治”的改革設想，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴權與自治相結合，自上而下擴權，自下而上推進自治，二者同時進行、相互補充，最終達到減少行政層級、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優越性，撤銷地級市行政級別，實行城市級別統一化，并且市、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領導管轄。在此基礎上，進一步調整省、市縣級行政單位的數量和管理幅度，增加省級行政單位數量，限制市管轄的區域范圍，實行縣級行政單位的升級與合并。給予市、縣更多的行政權力，充分發揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴大縣級以下自治范圍，隨著城市化的推進，鄉鎮將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉、鎮行政層級，實現從中央到地方三級制。具體操作如下：

(1)升級擴權

首先，增加省級行政單位數量，減少管理幅度，提高管理效率。重點考慮增加新的直轄市，將各省市中經濟發展程度高、人口多的較大城市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等增設為直轄市，不再受原所在省管轄，直接由中央政府管轄。這些城市的選擇都有一定的理由和基礎，至少應有10～20個左右省級單位的空間，從原所在省剝離出來之后，將大大減少省級政府的管理壓力。

其次，取消副省級和地級政權層次，市、縣同級。本著城鄉分治的原則，可將一些與中心城市有著密切關聯、不可分割的縣、市轉型為市轄區，規定城市的行政管轄區域僅限于城市中心區域及其周邊與其依托關系密切、可作為其郊區或者衛星城的地區。既減少省級政府的管理幅度，也解決了中心城市發展空間問題；原地級市管轄下的縣或縣級市按照大小和城市化發展程度進行升級或合并，面積較大、人口較多、城市化程度較高的縣級行政單位可以升格為市；面積較小的、地理位置相鄰的縣適度合并，與其余不適合合并的縣同樣保留縣級行政級別，并且與市同級，直接受省管轄。省直管市、縣的有效管理應保持在在40～50個范圍內，否則將導致管理失效。

(2)推進民主自治

市、縣作為中央、省(直轄市、自治區)行政層級之下的第三級別，享有相同的自治權利。市下設區和衛星城，城市可以行使其各項法定職能以保證所轄區域的健康、高效、有序發展，實現轄區內部的民主自治，即將社區管理模式放大，自下而上進行擴大自治范圍。至于縣，短期內，仍要以鄉、鎮政府為下一級行政單位，但從長遠來看，隨著城市化進程的推進和基層民主范圍的不斷擴大、自治權的不斷提升，如增強縣鄉領導干部選舉的公開性、競爭性、選擇性，有條件的地方進行直選試點，逐步建立對下問責制，建立縣、鄉，村民主的有效銜接，最終將實現從村級自治到鄉鎮自治，最后到縣級政府的民主自治，從而取消鄉、鎮層級，實現從中央到地方的三級行政區劃。

五、結語

行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，按照“試點先行”的原則，在加強諸多配套改革的情況下，穩步推進，才能取得理想的效果。

[參考文獻]

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[3]姚旭豪，市管縣體制改革理論綜述[J]資料通訊，2007，(2)

篇8

加強我市核心景區門票管理，為了積極推進旅游綜合改革。有力促進旅游發展方式轉變，確保旅游收入穩定增長。9月中旬，市財政局、市旅游局、市物價局組成聯合調研組，前往三地（以下簡稱“三地”對其景區門票體制及門票收入的管理等工作進行了學習。一致認為，三地”有很多經驗值得我市借鑒，對我市的管理有很好地促進作用。現就三地的管理情況和如何搞好我市景區門票管理工作演講如下。

一、三地”景區門票管理的基本概況

（一）三地”景區管理模式

主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，三地”景區管理。即政府絕對管理國有資源，掌控景區的開發與利用，其代表是二是企業管理模式，即政府參股企業，對國有資源的管理保管控制權，景區運營實行企業化管理，其代表是

1政府管理模式

市政府對景區行使管理權，行政管理體制上。設立了正縣級管理委員會具體辦事機構，具體負責景區管理、經營與開發等事務性的工作。市政府控制了景區所有的經營設施，對景區的維護與利用、整理與開發都有決策權，對國有資源的有償使用擁有強勢管理權。景區內所有的經營設施，均由市政府建設，如景區的三條索道、門票站口及道路設施等。州政府對景區的管理，與基本相似，州政府設立了景區管理局，專門負責景區管理與開發，負責景區資源經營、管理以及景區內的各項建設，直接管理景區門票及門票收入。

市政府對管理委員會實行市級財政管理。景區門票收入和索道收入作為非稅收入，財政管理體制上。全額繳入市級財政金庫。對管理委員會經營、管理所需要的各項資金，實行定額補助，即市級財政以年為基數，結合當年的建設需要，給予布置。其景區門票收入大部分歸市級所有，以年為例，景區門票收入和索道收入的安排比例，經推算，市對管委會的資金安排比例是6:4根據規定，對新提價的門票價格所形成的收入，90%歸市級財政，10%歸管理委員會。州政府對實行預算管理，景區管理局嚴格執行年初預算，收支相抵后，結余局部全額上繳州財政局。

門票管理體制上。門票的印制、保管、發放由管理委員會負責；門票的印制、保管、發放均由管理局負責。

2企業管理模式

市政府對景區的管理通過股份制企業的管理模式來實現，行政管理體制上。市政府占有51%股份。

景區屬公司化運作，財政管理體制上。整個景區是一個上市企業，景區按國家規定上繳稅費，政府依照所持股份比例享有景區營運利潤。

景區門票的印制、保管、發放由旅游發展股份公司負責。門票管理體制上。

（二）三地”對門票免票、門票優惠的管理情況

但各不盡同。三地”景區都有門票免票及門票優惠。

1三地”門票免票管理

實行先登記，市政府對景區門票免票的管理。后結算。市直單位沒有接待免票，四大家”全年接待免票實行年度控制，每年不超過3萬張。凡工作接待，必需在管理委員會料理進山登記手續，年底統一結算。對于特殊情況(如救災、搶險等)須進山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年風景區免票較少。

實行按購票總人數定額控制，州政府對進入景區的免票管理。即按年度購票總人數的1%定額控制，逾越定額控制指標的由景區管理局自行負責。由于事關切身利益，每年風景區免票也非常少。

股份制模式。旅游發展股份公司規定，市政府對景區的管理。除政策性規定外沒有免票，一律購票進入景區。

2三地”門票優惠政策

門票（125元/張）優惠政策。對學生、60歲以上老年人憑

旺季每人100元，證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優惠；對現役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人憑有效證件實行免票進山；對教師、省部級以上勞模、英模、道德模范享受門票優惠。淡季每人80元；特殊日期（每年農歷正月初二、三月三、九月九）對60歲以上老年人免票進山。

革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購門票，門票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環保車90元/人）優惠政策。身高在1.30米以下兒童免門票和車票。另購車票。現役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學生，憑有效證件可購買優惠門票（旺季大約優惠50元，門票價格為170元，淡季優惠10元，門票價格為70元）觀光車票沒有優惠，無論淡季旺季均需要購買全票。

憑全日制大學錄取通知書原件和自己有效身份證原件，門票（230/張）優惠政策。對當年考取大學的學生實行優惠。門票執行每張60元的優惠政策（執行時間7月1日-8月31日）對特殊群體的優惠，學生（全日制本科及以下學校）現役軍人、軍隊退離休干部、未成年人、全國道德模范、英雄模范和省部級以上勞動模范，憑相關證件門票按旺季價格享受半價優惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑自己有效居民身份證件，門票按旺季價格享受半價優惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國殘疾人證》門票按旺季價格享受半價優惠，即115元/張，持有國家殘聯頒發的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優惠幅度15%-40%

（三）三地”景區購票人數、收入情況

表一：景區-年購票人數、收入數單位：萬人、萬元

（四）對“三地”管理模式、經驗比較和利弊分析。

認為，1從管理模式上。政府管理模式較好。其優勢在對景區的維護與利用有強硬的管理權，既能對景區的管理有決策權和調控權，又能夠很好地貫徹國家、省有關方針政策和按照政府的意圖對景區實施管理，更能運用景區資源爭取國家、省的大力支持。同時，政府對景區的收入可統籌兼顧，集中財力辦大事，如管理經驗充分證明了這一點。企業化管理體制，如企業管理，外表上實現了利益的最大化，但因其體制問題，政府不能在景區開發建設、管理等方面全面掌控，景區資源得不到科學的運用，景區的收入政府難以統籌兼顧，政府對景區管理的意圖得不到充分地體現。

預算管理是景區門票管理很實用的管理手段。三地”政府有實行嚴格的財政預算管理，2從財政體制上分析。特別是市政府將門票收入納入市財政統一管理，體制明、關系順、效益高。而市因企業管理模式，不能實行財政預算管理。兩者比擬，實行政府模式下的預算管理更能體現政府的管理意圖，增強政府的調控能力，經濟和社會效益可以得到同時提高，運行效率也能得到大幅度的提升。而企業管理模式，只是經濟效益單方面的提高。

政府管理模式下，3從政策制定上分析。政策的制定能充分體現政府意圖。如對現役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人的優惠政策，和于這一群體的政策就不一樣，實行免票進山，而只實行優惠票。前者失去了經濟效益而實現了社會效益，后者失去了社會效益而實現了經濟效益。

從免票、門票優惠政策上比較，另外。三地”政府從免票對象、優惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門票優惠政策按從緊排列，分別是

二、三地”景區門票管理的基本特點

把景區資源性有償使用收入作為重要的生財途徑，1政府的重視、完善的體制是搞好景區門票管理的前提。三地”政府對景區資源的維護與利用都高度重視。制定本級政府發展規劃中，將景區資源的維護與利用列入了政府的重要議事日程。以景區旅游資源的充分運用，作為經濟增長的切入點，通過資源性有償使用獲得更多的門票收入，增加地方政府財力。特別是三地”都有一個完善的體制，一是管理模式上，市政府強化市級政府管理，對景區的維護與利用、整理與開發都有決策權，對國有資源的有償使用有強勢的管理權。財政管理體制上，實行財政預算管理。嚴格景區門票收入的收支管理，確保景區的基礎設施建設和旅游大環境的建設，充分發揮了資金的使用效益。市政府對景區的管理采取股份制模式，實現收入最大化。二是完善的預算體制。對門票收入都進行了科學的預算，其收入均實行兩級分成，操作便利，運行高效。三是權、責明晰，利益分明。市政府、州政府對于授權管理景區的管委會和管理局，明確了職能、細化責任，如管委會只負責景區內的管理、建設、經營、維護，重大的決策由市政府決定，管委會具體執行，門票收入由市財政統一布置，不存在兩級的利益紛爭。市屬政府管理模式，其管理機構與基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預算失控、權責不明等問題，這就要求我市需在完善景區管理體制上下功夫。

嚴格管理是搞好景區門票管理工作的關鍵。首先，2制度健全。三地”都有比較健全的門票管理制度，有嚴格的管理措施。對免票、獎勵票、優惠票、直放的管理都是嚴格依照制度執行的從幾個景區門票管理來分析，市對接待免票，實行先登記，后結算。管理局每年按總購票人數的1%控制免票、獎勵票、優惠票。旅游發展股份有限公司有嚴格的優惠政策，從嚴控制免票直放。而我市的門票免票管理，以年為例，市年未購票人數370105人，主要構成是市免3人、區免7186人、張管處免6161人、獎勵免112534人、直放224131人（包括學生126216人、現役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人）未購票人數占進山總人數18.13%而同期不購票進山人數分別只占總人數的1.32%1%1%從景區門票收入分析，年，比少0.4億元，比少1.53億元。其原因是除進山總人數比“三地”少以外，市的免票、獎勵票、優惠票、直放人數相對較多，未購票金額高達9065萬元（含獎勵票）其次，三地”嚴格控制景區經營本錢，門票印制利息低廉。從門票印制利息上，對門票利息控制很嚴。以100萬人計算，比我市節約門票利息分別是585萬元、607萬元、497萬元。也就是說，按100萬人計算，比我市增加門票收入585萬元、607萬元、497萬元。第三，三地”嚴格控制了促銷本錢。三地”政府對旅游促銷經費，實行了嚴格的預算，年初預算一步到位，如市政府每年預算600萬元，中途不開其他口子，正因為政府對門票及門票收入管理工作的高度重視、嚴格政策，使其旅游從形式到內容上，達到人旺財旺”目的相對而言，市核心景區的門票管理相對松散、文件執行不嚴，致使門票收入流失嚴重。

理順關系，3嚴格預算。強化職責是搞好門票管理工作有力措施。三地”對于門票收入的預算，已經作為一項經常性工作來抓。以市為例，多年來景區的門票收入全額上繳市財政金庫，門票收入歸市、區兩級所有。市政府對一年的管理、建設、維護都有詳細的預算，市財政按年初預算撥付，管理委員會依照預算執行。三地”對景區及門票管理權責劃分清楚，收入分配簡單明晰。目前，從我市情況來看，不只管理層次多，收支沒有預算約束，門票收入分流也相對復雜。一張門票價格245元，參與收入分流的單位有省級、市級、武陵源區、張管處、環保車公司五個單位，分別占3.26%22.45%24.23%25.57%24.49%景區的門票收入雖然實行了當日分流、月底結算”運行良好，但是目前實行或準備實行的一城通”獎勵票提取、POS支付費用等，都要從當日收入中零星支付，沒有預算控制，且操作復雜，相互脫節。更重要的由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區的武陵源、張管處的積極受到損傷，一張門票收入中，武陵源、張管處只占24.23%25.57%對于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的局部收入，武陵源、張管處不會引起足夠重視，總認為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學的門票收入分配秩序、嚴格的預算管理制度，市門票管理工作的當務之急。

三、市加強景區門票管理的對策

一是現有體制上進一步完善

加大景區門票及門票收入管理的力度。加強核心景區門票管理，1強化政府管理職能。對籌集更多的鄉村建設資金、增加市區兩級財政收入都有著明顯的現實意義。特別是對我市工業基礎單薄、財政收入增長點不多、鄉村建設資金嚴重缺乏的客觀現實來說，顯得尤為重要。因此，一是要加強對景區的管理力度，理順市、區、處的關系。二是要建立完善各項管理制度，景區管理上，形成進入從嚴、稽查從緊、責任分明、利益明晰、實行賞罰、應收盡收的管理格局。

適當的優惠獎勵政策會短期拉動旅游市場，2從嚴出臺優惠獎勵政策。不可否認。贏得暫時“繁榮”但同時也透支了未來市場，客觀上造成了收入流失。認為，不能過多的利用門票“杠桿”來撬動旅游市場，要清醒地看到市核心景區的門票價格（表二）相對其他景區來說不是很高，旅游費用中所占份額也不是很大。因此，考慮啟動市場的同時，更要考慮“人旺財旺”實際，不可過多地出臺優惠獎勵政策，確保收入的增長，增強政府的調控能力。

規范免票直放。第一、對我市的接待用票，3嚴格門票管理。要從嚴控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以內，并由市區兩級政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴格接待票使用制度，對以前年度的使用情況進一步清理。按市政府2005年第20次常務會決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對簽批直放的進行公示，接受社會各界的監督。第三、實行嚴格的登記制度和結算制度。

壓縮支出。要對現有的門票本錢、IC卡、一城通”過高的問題進行整改，4節約本錢。2011年可采取公開招標、競標等方式來控制門票印制本錢。

二是景區的管理體制上改革

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1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮綜合改革試點鎮，實施了較為規范的分稅制財政體制。實踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮兩級分配關系，規范鎮財政收支管理，調動鎮政府當家理財的積極性，保障鎮級經濟和社會各項事業健康發展。

一、浙江省慈溪市鄉鎮財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉鎮財政體制建設經歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統收統支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下撥，實際上是個報帳制的財政管理體制。1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業隸屬關系，確定市級和鎮級各自的固定收入（所得稅、調節稅）、共享收入（產品稅），同時考慮到地區間的平衡，對不同地區的收支基數、遞增比例作了區別對待。以上體制都是與各個發展時期基本情況相適應的財政體制，但隨著經濟和社會事業的發展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經濟社會事業的基礎和迅猛發展的趨勢，改革現行財政體制已迫在眉睫。

二、實施分稅制財政體制應具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項根本制度，既屬于經濟范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發展是以經濟、社會發展狀況等因素為基礎的，分稅制作為分級財政管理體制下進行收支劃分的體制，其實施需要具備相應的條件。即經濟總量、經濟結構、財政規模及與此有密切關系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標均達到一定的規模，才有實施的基礎。

目前慈溪市的社會、經濟發展已具備實施鎮財政分稅制條件。

慈溪市區域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發揮頭腦活、市場經濟意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經商、辦企業、跑供銷，占總人口數的10％，為地區經濟的發展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現gdp143億元，實現工農業總產值514.35億元，全市23個鄉鎮工業總產值在10億元以上的鎮有18個，個私工業總產值在5億元以上的鎮有2b個，區域特色的個私塊狀經濟初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發生了深刻變化：

1.經濟結構發生了深刻變化，基本實現了由農業大縣向工業大市的跨越，正在向經濟強市邁進。目前，我市已步入了工業化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業已達11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產業的比重已占國內生產總值的91％，農村已有65.4％的勞動力從事二三產業。

2.經濟運行機制發生了深刻變化，基本實現了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，正在向經濟國際化邁進。全市已有自營出口企業130家，出口供貨企業656家，1999年全市自營出口額達3.3億美元，外向型經濟已成為推動慈溪市經濟發展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮集體企業及集體所有的鄉鎮企業已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產權清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規范運作機制。

3.城鄉面貌發生了深刻變化，基本實現了由農村為主體向城鎮為主體的跨越。全市所轄23個行政區已全部建鎮，鄉已消失，并且市城區面積已達22平方公里，各鎮建成區面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮，工業向小區集聚、人口向城鎮集聚的步伐進一步加快，基礎設施網絡日益完善。

4.財政收入已初具規模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮3435萬元；一般預算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預算外資金，全市鎮財政支出為5.15億元，平均每個鎮2239萬元。應該說，鎮財政已具有一級政府所要求的總量規模。

三、鎮財政分稅制體制實施后產生的效果及存在問題

（一）鎮財政分稅制體制的基本內容

為適應社會主義市場經濟發展要求，進一步理順市與鎮的財政分配關系，充分調動鎮財政生財、聚財、理財的積極性，增強鎮財政自我發展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮試點鎮實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調控能力，又能照顧鎮政府利益，調動鎮增收節支、發展經濟的積極性。從2000年開始，我們在總結分稅制試點取得一定經驗的基礎上，在全市范圍內實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數為主要內容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權與事權相結合的原則。根據鎮級政府的事權，合理劃分收支范圍，進一步完善其財權。二是綜合平衡的原則。根據區域經濟發展現狀，分類確定，轉移支付，適當調整鎮際間的既得利益。三是穩定基礎，發展財政的原則。保持鎮級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮，以壯大鎮級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮共享收入、鎮級固定收入。考慮到各鎮經濟發展的不平衡性及財政供養人口差距較大的實際情況，實行了按鎮分類確定市鎮共享收入分成比例。二是根據市與鎮的事權劃分，核定支出范圍。鎮財政主要承擔本級政府運轉所需支出以及本鎮經濟、事業發展和社會管理所需的支出，并規定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調整而增加的鎮財政支出，也由鎮財政自求平衡，市財政不作補助。

3.核定上解或定補基數。為合理調節鎮與鎮的財力分配，在確定分稅分成的基礎上，1999年實際稅收入庫數和應得財力為基礎，計算所得可用財力大于應得財力的，其差額為定額上解數，從2000年開始按市鎮共享收入和鎮級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數，一定三年不變。

4.建立轉移支付。在劃分財政收支范圍基礎上，市財政適當集中統籌一部分財力作為轉移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮新增財力留鎮部分中集中統籌20％用以轉移支付，以彌補相對困難鎮的財力不足，縮小鎮際間財力差距。

（二）實施分稅制初見成效

1.促進鎮級經濟的發展。分稅制財政體制的實施，使鎮政府收入與稅收收入有了更為直接的聯系，而稅收收入增長的根本源泉是經濟發展的總量和質量，這就促使鎮政府更加主動地引導鎮級經濟的發展方向，著力進行經濟結構調整、提升經濟層次。一是發展個私經濟。黨的十五大把個私等非公有制經濟從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經濟的重要組成部分”，個私經濟的地位有了質的提高，其在農村的發展具有了天時、地利、人和的優越條件，對政府來說既是新的經濟增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮財政分稅制體制下，鎮政府支持和發展個私經濟、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進了鎮級經濟由量的擴張向質的提高轉變。企業所得稅作為我市鎮財政分稅制體制中80％留鎮的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進，就必然要求鎮政府注重經濟效益，大力發展市場前景好，能出口創匯，效益顯著的經濟增長項目，同樣，營業稅、個人所得稅等的分成也能使鎮政府產生觸動，引導相應產業的快速發展，從而促進整個產業結構的調整。三是推動鎮級經濟走科技發展道路。鎮級經濟要持續、穩定、高速發展就必須依靠科技進步，由科技帶動產業的發展，提高產品競爭力，同時以新的管理理論提高企業的管理檔次，增強企業家的素質。分稅制體制的實施，使鎮政府對科技推動經濟作用的認識進一步明確，更加注重科技人才的引進，提高產品科技含量，提升企業管理層次。

2.促進了鎮財政的發展。分稅制財政體制的實施，明確了財權和事權，強化了鎮財政的職能，鎮政府收支具有了自主權，真正體現了當家作主，提高了理財積極性。一是鎮財政收入呈增長態勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發揮，使鎮政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮財政統一調度，沒有了區分預算內、外收入的必要性，真正實施了鎮財政綜合預算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設”的關系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮財政收支平衡。三是注重把節流工作和合理有效使用財政資金結合起來，大力遏制財力浪費現象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經紀律，嚴格預算辦事，使管理真正到位。鎮財政分稅制的實施，還有利于相關管理措施的推行，如對鎮級行政事業單位實行“零戶統管”等，進一步強化部門單位財務收支活動的監督。

3.促進了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達6萬多戶，稅收征管難度大任務重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經濟環境的建立帶來負面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮財政收入掛鉤不緊，鎮政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮政府開始認識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區內的經營戶特別是家庭個體加工業進行徹底的調查，建立起一批以鎮政府為主，國地稅參加的聯合征收站，逐漸形成鎮政府牽頭，稅務為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮政府真正起到領導、組織、協調一方稅收征管工作的作用。（2）促進了鎮政府維護稅收執法的堅定性。以往出現的鎮政府單純考慮地方企業利益，爭取減免稅優惠，甚至替被查企業說情的狀況大為改善，使鎮政府增強了政策原則性。（3）經濟發展環境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護了正常的稅收秩序。

（三）在設計分稅制體制時存在的主要問題

經濟發展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數遞增和定額補助基數不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經濟發達鎮與不發達鎮之間財力差距不斷拉大。經濟發達鎮稅基較大，而經濟不發達鎮稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經濟發達鎮可用財力增加額要遠遠大于經濟不發達鎮可用財力增加額，更何況經濟發達鎮稅收增長速度要高于經濟不發達鎮。

四、研究和思考的問題

1.建立適應分稅制需要的鎮國庫體系。首先，要建立鎮級國庫。國庫工作是財政預算執行的一項重要基礎工作，《國家金庫條例》規定：　“國家金庫按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫”。雖然我市各鎮經濟迅速發展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮分稅制財政體制，但絕大部分鎮財政沒有國庫的配套，導致鎮財政的許多職能不能得到充分發揮。建立和完善適應分稅制體制的鎮級國庫，有利于稅收分成落到實處，節約資金滯留時間，由資金“循環旅行”變為“留解及時”，鎮財政可以更好地調度資金，統籌安排財政預算。其次，要完善鎮國庫管理法規，理順鎮國庫管理體制。要進一步修改、完善和健全《條例》與《細則》，將鎮國庫職能、職責、權限予以明確到位，在鎮國庫會計基礎制度建設上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規定與做法，對所有經辦和監管機構制定出細化的處罰規定，以強化加強國庫管理基礎建設的“根子”。最后，建立鎮國庫會計核算網絡系統，在監控體系上“復位”。當前，稅務、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業務，但各行業各自為戰，不成體系，為此，建議盡快構建財稅庫銀等相關機構業務工作電腦橫向聯網，達到各行業數據信息共享，實質性地促使市、鎮政府各項建設事業快速、健康、高效和全面發展。

2.建立和完善財政預算調度資金。為保證預算內資金的正常運轉，簡化和建立統一規范的資金調度辦法，緩解鎮財政收入增長缺乏彈性及收入的季節性而造成的預算內資金的不平衡性。市財政應加大均衡力度，對已建立國庫的鎮，合理確定鎮國庫留解比例，提前下撥定額補助數；對未建立國庫的鎮，按照核定返還基數和上解基數相抵后的凈返還數同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進行清算。市財政應加速鎮財政資金周轉速度，保證鎮財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮財政應得財力同所調度的資金基本一致，既減少了工作環節，又保證了鎮財政預算內資金的供應。

3.建立相對完善的財政運作機制。市府要嚴格按照受益原則，決定鎮政府所應承擔的支出責任范圍及相應的財力，盡可能減少職能的交叉。在設計鎮分稅制體制時，應按照一級政府，一級事權，事權與財權相結合的原則劃分市、鎮財政收支范圍，保證鎮政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮政府財力的不合理現象。如土管所、派出所等部門實行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權與鎮級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業開支。但鎮政府承擔著村級政權建設的職能，每年有相當一部分財力用于彌補村級建設和事業發展正常開支不足。針對這一現狀，我市今年開展了為期一個月的固本強基工作組進村幫扶活動，對鞏固村級政權、發展村級經濟起到一定的作用，但無法從機制上徹底解決各村的種種實際困難。為此，在設計分稅制體制時，應建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮財政有足夠的財力扶持、發展村級經濟和社會事業，引導鎮政府擴大村的區域規模，走集約化經營路子。

篇10

對比改革前后的公交出行數據，公交服務水平有了明顯的提升和發展。從2007年底至2011年底，佛山市公交線路從246條增至496條，全市公交分擔率和萬人公交車擁有量從改革前7%和8.8標臺/萬人提升至21.4%和13.4標臺/萬人，公交投訴率比實施前下降60%，中心城區500米的線路站點覆蓋率由實施前的87%上升到95%，公交IC卡刷卡量從實施前的10%上升到90%左右。同時，在TC改革的帶動下，佛山市城鄉公交服務均等化方面也實現了質的飛躍，2010年，佛山市實現了全市100%行政村通公交，2011年實現了全市達到通車條件的自然村（占全市自然村數量的96.3%）100%通公交。

為探索TC公交模式的內涵，改革背景，改革的原則，改革的成效和未來發展方向，《運輸經理世界》記者特約訪佛山市交通運輸局局長高榮堂，就讀者的各種問題進行一一解答，期望為全國公共交通行業改革提供借鑒。

既政府主導 又市場運作

《運輸經理世界》：高局長您好，佛山作為與廣州瀕臨的經濟較為發達的市區，為什么要開展TC公交改革呢？TC公交改革的內涵是什么？TC公交改革的背景、原則、歷程是怎樣的？

高榮堂：佛山市地處珠江三角洲腹地，現轄禪城、南海、順德、高明和三水共五個區，全市總面積3，800平方公里，常住人口719萬人，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》出臺，佛山市經濟實現跨越式發展。

2011年佛山全市地區生產總值達6，600億元，汽車保有量已突破100萬輛，成為廣東省第四個“百萬車城”、全國第16個百萬汽車城市。此外，佛山與廣州相鄰，兩市邊界長約200公里，兩市政府所在地相距僅20公里（直線距離），城市建成區實質上已連成一片，是名符其實的雙子城。

佛山市委市政府堅定不移地堅持社會主義市場經濟改革方向，轉變政府職能，在公共服務領域取得了改革的重要成果，推動了服務型政府建設。在公共交通領域，佛山市堅持落實公交優先發展戰略，積極推進公交體制改革，創造了社會主義市場經濟體制下公共交通服務的新模式，為探索有佛山特色的新型城市化建設進行了有益的嘗試。

佛山公交行業的發展，和其他很多城市一樣，經歷了國有、承包經營、股份轉制市場化經營的過程，至2007年底，全市共有13家民營或股份制公共交通運營企業，實行競爭性市場營運。

完全市場化的佛山公交，出現了過度競爭、公益服務功能被弱化的問題，發車不準時、候車時間長、尾氣黑煙大、拒載老年人、飛站多、冷線少車走、熱線扎成堆，公交行業成為市民投訴多、意見大、社會反映強烈的服務行業。

另外，城市汽車保有量增加、公交出行需求提升等，都成為政府加快推進實施公交體制改革的重要原因。

佛山公交體制改革涉及方方面面，關系錯綜復雜，但我們堅持了一個大原則，就是堅定不移地堅持社會主義市場經濟改革方向，既要突出公交公益性，又要尊重成熟的市場現狀，特別是要發揮多年培育出來的、具有豐富市場運作經驗的民營企業的作用。

在這樣一個大原則指導下，佛山市政府明確了“政府購買服務”的改革方向，借鑒歐美交通共同體（Transport Community，簡稱TC）的機制和做法，構建政府決策調控層、TC公司管理層、企業營運服務層三級的“交通共同體”機制和管理模式（即TC模式）。

TC模式是我國城市公交體制和管理模式的革命性創新。與公交資源全部收回國有不同，TC最大的優勢在于在市場經濟條件下，建立了一種既能讓政府有充分主導權，又能最大限度發揮市場機制優勢的模式，解決了政府掌控不到位、企業線路層層承包、社會公益性弱化和服務質量低下等問題。

根據佛山組團式城市的特點，佛山公交定位分為四個層次，構建“四層一體”的大公交網絡結構（即城際快巴、區間城巴、區內公交、鎮內公交）。城際快巴和區間城巴主要解決城市與城市之間、區與區之間距離相對較遠的居民之間的快速出行，這部分主要以市場化經營為主。而佛山TC改革的對象，則是針對區內公交和鎮內公交，這兩類公交以解決市民短距離出行和日常上下班通勤需求為主，實施低票價以及對老年人和社會特殊群體免費（優惠）政策，社會公益性定位要求比較高。

從改革的發展歷程來說，分為三個階段：2008年7月至2009年3月為試點實施階段，在區普通鎮（順德北窖鎮）、區中心鎮（南海桂城鎮）和市中心區（禪城區）三種不同特點的區域分別采取了三種模式進行改革之路的探索；2009年3月至2011年12月為總結推廣階段；2011年12月至目前為完善提升階段。

從改革的規模來說，現納入TC的公交線路共有275條，車輛2763輛，分別占全市公交線路條數、車輛數的55.4%和59%。納入TC的公交駕駛員5000多名，超過全體駕駛員隊伍的50%，駕駛員隊伍穩定。

政府購買服務 企業運營管理

《運輸經理世界》：在TC公交模式中，有很多關鍵性的問題需要明確和確定，比如如何確定政府和企業各自的定位？如何制定票價？如何對企業進行監督管理？

高榮堂：通過改革，佛山市政府掌控公交線路和場站的所有權、經營權、發展權，把運營服務交給企業；TC公司代表政府根據中心城市市民出行的需求，制定了規范的量化的公交服務標準，以合約的形式向企業購買服務，并實施監管落實。在對運營企業的管理上，由過去單一的行政約束管理轉變到以法定合約管理為主、行政約束管理為輔的方式上來。

政府購買服務成功的前提條件之一，需要有意愿、有能力參與市場競爭的較大規模企業。這對于佛山TC改革而言，意味著要有多家具備一定服務能力的公交企業。

因此，推進TC改革應首先需要開展的工作，即是培育競爭性的市場，整合原有公交模式中的線路和車輛。在原有私營化模式中，存在公交線路層層轉包情況嚴重，一條線路往往存在有多個實際經營人和所有人。由于承包人員眾多復雜，利益矛盾尖銳，內部管理混亂，使公交資源在整合過程中遇到了較大的困難和阻力。對此，我們通過引進外來優質有實力的品牌公交運營企業，在政府的指導監管下，由該企業來整合當時我市原有的公交企業，同時推進TC體制改革，有效的解決了原公交企業線路和車輛的整合問題，形成了具有競爭力的多家公交企業共同參與的公交市場環境。

佛山公交改革，也是公共財政體制的改革，是對社會資源重新分配的過程，體現了社會公平原則。

TC改革促進社會資源的公平使用，主要體現在兩個方面：一是TC改革促進了資金向車輛等生產資料領域的傾斜，生產力得以提升。按照TC模式要求，企業應配備符合要求的公交車輛，作為進入公交市場的基礎條件。為了達到公交服務市場的門檻要求，公交企業投入大量資金購置了新車，僅2011年全市就新增公交車1347輛，其中LNG公交近1200輛，市民乘車環境大為改善；二是TC改革后，政府在公共交通領域的財政支出制度化、透明化，主要支付免費優惠群體乘車、票價打折的費用，讓市民直接受益，也保證了公共財政資金的公平使用。2011年財政用于支付免費優惠群體和市民票價折扣的支出約為1.1億元（其中佛山禪城區就有6000多萬元優惠給市民）。

準確、合理核定公交服務基準價，是一項關系政府財政可持續、企業發展有活力的重要工作。佛山市在制定政府購買公交服務的價格時，為了做到公平合理，首先公交企業自報成本并提供原始憑據，由政府成立專家組計算成本，并聘請中介機構審查各公交企業上年實際運營成本，最后會同財政部門召開成本核算專題會議，綜合各方意見，確定公平合理的成本。政府除支付運營企業成本外，還給予企業6%的利潤保障。在運營過程中，TC管理公司加強對公交企業的監管，每年聘請中介機構對公交企業的實際運營成本進行審計，根據市場物價變化，適時調整購買服務的合同成本。

但在改革之初，由于公共交通TC改革在全國尚屬首創，沒有任何經驗可以借鑒，為了減輕財政壓力，一些政策及細則的制訂和實施較為謹慎，采用不分線路“一刀切”原則，核定的結算基準價偏低，未考慮不同線路由于運行時速、載客量、道路狀況等原因導致的車輛油（氣）耗、修理費等差異情況，所有線路采用一個結算標準，造成部分線路結算標準明顯偏低的現象，加上近年來油（氣）價、司機工資、車輛維修費以及企業管理成本不斷上漲，有企業反映日常運作十分困難，直接影響到企業能否繼續維持運營服務和穩定問題。對此，政府及時對企業實際運營成本進行了審計，并及時調整成本基準價，保障了TC公交模式的可持續推進和發展。

TC模式改革后，通過合理確定對市民乘車的票價優惠，政府對公交行業的收支可以基本達到平衡，政府財政壓力小、企業有少量盈余。也就是說，政府通過很少的財政支出，達到了很多城市高額補貼達不到的服務提升效果。

實行公交TC模式，必須有嚴格科學的服務監督機制，和激勵約束機制。目前佛山TC服務監督主要有三個途徑，一是以智能公交系統為支撐，進行動態監管與服務考核；二是依靠人工巡查監管，包括管理層、TC管理公司的監管，和公交義務監督員的監管；三是市民和媒體監督。

特別是智能公交系統的建立，為監督公交服務是否達到合約要求提供了強大的支撐，切切實實地將科技轉化為了生產力。

佛山市智能公交系統主要包括公交基礎信息平臺和公交調度監管系統兩大部分。

公交基礎信息平臺又分為公交基礎數據采集系統和公交信息服務系統。公交基礎數據采集主要是實時采集公交運行數據（通過GPS和車載錄像等），為公交的監控和管理提供基礎數據，另外，信息采集也包括了智能IC卡支付系統，其主要用于市民刷卡車資的支付、TC公司與各公交企業之間票款的清分和結算以及對線路客流量的分析統計等。目前，我市智能IC卡發行量超過430萬張，居廣東省第三位，并于2011年成為廣東省嶺南通重要組成之一，在廣州、肇慶、珠海、汕頭等十多個城市互通；而公交信息服務系統則主要是依靠實時采集的信息，通過互聯網、手機、電子站牌等多種方式向市民提供公交信息服務。

公交調度監管系統則主要是管理部門通過公交基礎信息平臺對公交車輛進行實時調度和監管，及時調配車輛，減少市民的等候時間，提高車輛運行的效率，并通過檢測車輛發班時間、發班間隔、準點率、行駛距離等實時參數對公交企業進行監督和服務質量考核，并將相關參數作為支付企業服務質量價格標準的重要依據之一。

2011年12月開始至目前，我們針對在推進TC公交發展先行先試中出現的問題仍在不斷地進行完善和提升，包括開展公交運營企業的審計，重新制定公交服務的基準價，改革TC合同，完善考核條款和客流激勵機制等一系列工作部署，進一步完善智能化調度和管理系統平臺建設，實現對公交運營及時準確的評估等，力求讓公交TC的體制發揮出更大的作用，促進公交服務水平更上一個層次，目前相關的工作仍在推進之中。

青出于藍勝于藍

《運輸經理世界》：對歐美聯合公交管理體制有所借鑒的佛山公交改革，目前取得了哪些成果？有哪些可以全國推廣的經驗？

高榮堂：佛山市公交體制改革，以政府購買服務的方式，通過一系列的制度設計，保證了公交公益性的落實，實現了社會資源的更加公平分配，利用少量的財政支出達到了利用市場力量提高服務水平的目標，形成了政府財政可持續、企業發展有動力的新局面，市民出行環境有了極大改善，改革取得了初步成果。

對比改革前后的公交出行數據，公交服務水平有了明顯的提升和發展。

佛山公交行業體制改革，屬于社會主義市場經濟改革的范疇，其核心是政府職能改革，其目標是調整政府與市場關系、突出效率與公平。通過佛山TC模式改革，可以分享的經驗主要有以下兩方面。